CRIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS

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HISTÓRICO SOBRE A CRIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS,
ORGANIZAÇÃO, AUTONOMIA DOS MUNICÍPIOS E O
MUNICÍPIO NO BRASIL E PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL.
I. Origens e Evolução do Município
A organização política e administrativa do poder local reflete, sob um certo aspecto, o espírito gregário e autóctone do gênero humano, cujos indivíduos, desde os momentos pré-históricos, buscaram se associar entre si para garantirem a própria sobrevivência no meio natural. Assim, a formação dos primeiros grupos sociais permitiu posteriormente a repartição de funções administrativas dos interesses coletivos dos núcleos familiares. O Município, como unidade político-administrativa, surgiu com a Republica Romana, interessada em manter a dominação pacífica das cidades conquistadas pela força de seus exércitos. Somente eram considerados cidadãos os homens livres. Não somente os romanos antigos, também outros povos criaram laços fortes de identidade local, chegando a conferir o atributo de soberania às suas comunas e indo além dos limites da mera autonomia administrativa. Primeiramente chamava-se municipium ou municipia, romano, organização local atribuída a Lúcio Cornélio Sila (138-78 a.C). Foram instituídas assembleias nas cidades que votavam estatutos e elegiam magistrados locais para um conselho. Sua configuração definitiva se deu pelo governo de Caio Júlio César (100-44 a.C.), com a célere Lex Julia Municipalis. 
 Sabe-se que o poder local quando o Brasil ainda era uma colônia Portuguesa fazia-se representar através das Câmaras Municipais eleitas pela sociedade, no entanto as mesmas eram notavelmente influenciadas pelos interesses das elites fundiárias e, obviamente não conheciam a moderna divisão dos poderes, visto que as mesmas autoridades exerciam funções de qualquer natureza. No Brasil o Município foi reconhecido como ente federativo somente após a Constituição de 1988, muito embora a Constituição de 1891 tenha definido a autonomia dos Municípios. O Constituinte de 1988 disponibilizou aos Municípios um capítulo distinto no corpo do texto constitucional (Capítulo IV, do Título III), assim como também o fez para os Estados e no caso do DF.
 II. Noções Introdutórias sobre a Organização e Autonomia dos Municípios
Primeiramente é necessário esclarecer que o Município pode ser conceituado sob três enfoques diferentes: Sociológico, Político e Jurídico.
 Sociológico: o agrupamento de pessoas de um mesmo território com interesses comuns e afetividades recíprocas, reunidas para satisfação de necessidades individuais e coletivas de interesse local. 
Político: entidade estatal, com atribuições próprias e governo autônomo, ligado ao Estado-membro por laços constitucionais indestrutíveis. 
Jurídico: é pessoa jurídica de direito público interno (art. 41, III CC), dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e contrair obrigações em seu próprio nome, respondendo por todos os atos de seus agentes (art. 37, § 6º CF/88).
 Direito Público (Origem: Vontade do Estado) # Direito Privado (Origem: Vontade dos Particulares)
Um dos objetivos do Município é o de gerir os interesses locais, art. 30, inciso I da CF, ou seja, a regulamentação de assuntos considerados de interesse local é de alçada privativa do Município. O que define e caracteriza o interesse local, inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União. Percebe-se que o Município tem como função primordial, numa extensão da função do Estado, a prestação de serviços públicos que visem atender as necessidades dos munícipes. Em algumas situações o Município não vai poder desempenhar sozinho suas funções administrativas, sendo necessário a cooperação da União e do Estado, como por exemplo, nos casos de educação, da saúde pública, etc.
O Município por ser ente federativo subordina-se aos princípios positivados na Constituição Federal e aos preceitos da Constituição do Estado. O Município possui competência para reger-se por Lei Orgânica elaborada e promulgada pela Câmara Municipal, respeitando os preceitos estabelecidos na Constituição Federal e na Constituição do Estado. 
O Município possui três esferas de atuação: normativa, administrativa e política, já que não possuí o Município a função jurisdicional. A função normativa é da competência do Poder Legislativo, representado pela Câmara Municipal; a função administrativa cabe ao Poder Executivo, reservado ao Poder Legislativo a sua própria organização e provimento de cargo e seus serviços, que se constitui em função administrativa própria e a função política que diz respeito as demais funções e também é referente a forma específica de atuar a autonomia.
A autonomia municipal é prerrogativa política outorgada pela Constituição para compor o seu governo e prover a sua administração segundo o ordenamento jurídico vigente (CF, art. 18). A autonomia municipal decorre da CF, não constituindo-se delegação da União ou dos Estados, tanto que as leis deles emanadas que contrarie a competência do Município ou de seus interesses locais são consideradas inconstitucionais. 
A Constituição da Republica de 1988, além de inscrever a autonomia como prerrogativa intangível do Município, capaz de autorizar até a intervenção federal, para mantê-la ou restaura-la, quando postergada pelo Estado-membro (art. 34, VII, “c”), enumera, dentre outros, os seguintes princípios asseguradores dessa mesma autonomia:
• Poder de auto-organização (elaboração de lei orgânica própria);
• Poder de autogoverno, pela eletividade do Prefeito, do VicePrefeito e dos Vereadores;
• Poder normativo próprio ou de autolegislação, mediante a elaboração de leis municipais na área de sua competência exclusiva e suplementar;
• Poder de auto-administração: administração própria para criar, manter e prestar os serviços de interesse local, bem como legislar sobre seus tributos e aplicar suas rendas. (CF, arts. 29 e 30)
• Tríplice Autonomia: política, administrativa e financeira.
Essa enumeração não é taxativa, nem exaure as atribuições municipais, mas constitui o mínimo de autonomia que os Estados-membros e a própria União devem reconhecer em favor do Município.
2.1. Autonomia Política
Poder de auto-organização – A capacidade de auto-organização encontra-se positivado no art. 29 caput da Constituição da República, com a permissão de o Município elaborar sua própria Lei Orgânica. Dessa forma o Município atinge o ponto mais alto de sua autonomia política. A eletividade do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores é a regra constitucional asseguradora da autonomia política dos Municípios (CF art. 29). A Constituição Federal de 1988 extinguiu totalmente a nomeação de Prefeito em qualquer Município. 
A eleição do Prefeito, do Vice- Prefeito e dos vereadores processa-se simultaneamente em todo País, para mandato de 4 anos (CF art. 29, I), no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder (CF art. 29, II, com redação dada pela EC 16/97), de acordo com as normas estabelecidas pela União (CF, art. 22, I) e com os direitos políticos constantes da Lei Magna (arts. 14 a 16), como regras constitucionais delineadoras do nosso sistema eleitoral.
Em Municípios onde o número de habitantes supere os 200.000 eleitores torna-se obrigatório o segundo turno, entre aqueles candidatos mais votados para o Executivo local, se o primeiro colocado não obtiver a maioria absoluta de votos, não computados os brancos e nulos. (CF, art. 29, II, c/c o art. 77 e §§).
Eleição: Como mencionado anteriormente, a eleição para Prefeito e Vice-prefeito se dará através do princípio majoritário, ou seja, vencerá o candidato que obtiver a maioria dos votos, não computados os em branco e os nulos (Lei Federal 9.504 de 30 de setembro de 1997). Já na eleição para Vereadores adota-se o Sistema de representação proporcional, sendo este o critério de distribuição de lugares de uma corporação deliberativa entre os candidatos que a eles concorreram.
No caso do Brasil, prevalece o sistema partidário, e, por isso,os lugares na Câmara não são repartidos entre os candidatos individualmente, mas entre os partidos que disputam a eleição e que alcancem quociente eleitoral. O quociente eleitoral nada mais
é do que o resultado da divisão do número de votos válidos de cada eleição pelo número de lugares a preencher. Obtido o quociente eleitoral, busca-se então o quociente partidário, que é o resultado da divisão do número de votos válidos de cada partido pelo quociente eleitoral. O quociente partidário, desprezada a fração, indica o número de candidatos eleitos pelo respectivo partido.
A autonomia Política do Município compreende também o art 30, e incisos I, II, III, IV, VIII e IX da CF de 88.
2.2. Autonomia Administrativa
A autonomia administrativa define-se pelo poder de se organizar juridicamente através de lei orgânica própria, sem a tutela do Estado membro, e de dispor sobre sua própria administração em tudo que respeita aos seus interesses locais.
Importante: A Lei Orgânica é a Carta própria, a lei básica de organização de um Município e que equivale a sua Constituição Municipal. A Lei orgânica assegura a tríplice autonomia do Município consolidada pelo governo próprio e pelo uso de sua competência através da autoadministração. A autonomia do Município configura-se em três ordens: política (art. 29, I, da CF), administrativa (art. 29 caput, da CF) e financeira (art. 30, III, da CF).
2.3. Autonomia Financeira
A autonomia financeira advém do poder de instituir e arrecadar tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, como preceitua a Constituição Federal.
O Município, no entanto, não institui impostos, posto que os de sua competência já vêm definidos expressamente na Carta Magna. (art. 156 CF/88). Cabe-lhe a instituição de taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pelos serviços prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição, bem como a contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas. 
 Município pertence à categoria de “pessoa jurídica de direito público interno”. Como pessoa jurídica age através do Prefeito, que é o seu único representante e agente executivo da Administração, exercendo direitos e contraindo obrigações de ordem civil.
Como pessoa jurídica que é o Município tem representante, domicílio e foro onde pratica e responde por seus atos. Seu representante político já foi citado anteriormente, ou seja, é o Prefeito. Nenhum outro órgão ou pessoa detém a representação municipal. A própria Câmara de Vereadores não o representa, nem jurídica, nem politicamente nas suas relações internas ou externas com os munícipes ou com as outras entidades públicas ou particulares. O domicílio do Município, diz a própria lei “é o lugar onde funcione a administração municipal” (art. 75, III CC).
O Município como pessoa jurídica, quando pratica atos de natureza civil, submete-se às mesmas normas de Direito Privado em condições idênticas as demais entidades ou com os demais cidadãos com quem contrate. Desta regra só se afasta quando atua com prerrogativas de Poder Público, realizando atos e contratos administrativos.
3.1. Competência do Município
Entende-se por Competência do Município, o somatório de atribuições que lhe são delegadas para o conseguimento de seus fins, funcionando como limite de atuação.
A Constituição vigente, adotou o sistema de competências ou poderes reservados ou enumerados para a União e para os Municípios, ficando o remanescente com os Estados. Art. 25, §1. A Constituição Federal de 88 estabelece formas de relacionamento entre os entes federativos que se poderá chamar de federalismo cooperativo ou competência comum. Dentro deste conceito os níveis de competência se entrelaçam visando o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. A competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios encontram-se positivadas no art. 23. Existem na CF/88 os poderes implícitos e os explícitos. Os explícitos seriam aqueles que estão literalmente expressos no texto constitucional, como os dos art. 21 e 22, para a União, e os do art. 30 para os Municípios.
Poderes implícitos seriam aqueles que resultam como consequência lógica e necessária de um poder explícito ou dos princípios adotados pela Constituição. Exemplo da primeira situação: o poder explícito de instituir um tributo resulta o poder implícito de arrecadá-lo. Exemplo da segunda hipótese: do princípio federativo resulta para a União o poder de dividir o território nacional em Estados autônomos.
Breves considerações a respeito da competência do Município
• A CF/88 adotou o sistema de competências ou poderes reservados ou enumerados para a União e Municípios, ficando remanescentes com os Estados (art. 25, §1º CF);
• Competência comum – art. 23 CF;
• Legislar sobre assuntos de interesse local – art. 30, I CF;
• Competência remanescente ou suplementar – art. 30, II CF.
3.2. Símbolos Municipais
O Município, como ente federativo, pode instituir símbolos representativos de sua personalidade jurídica, como bandeira, hino e brasão. A lei que cria os símbolos municipais deve explicitar a forma de sua utilização.
A bandeira é o distintivo do Município, devendo trazer as cores que identifiquem melhor a vida comunitária e a própria história do Município. O hino é uma forma musicada de louvor, geralmente marcial, se oficializado, simboliza o Município. O brasão é a insígnia, com a representação de armas do Município.
IV. Características Gerais do Poder Legislativo Municipal
A função legislativa é definida na Constituição Federal através da divisão de competências. Quando da competência da União, a função legislativa é exercida pelo Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal). Sendo a competência dos Estados-membros a função legislativa é exercida pelas Assembleias Legislativas. No Distrito Federal pela Câmara Legislativa. No Município tal função é exercida pela Câmara Municipal.
Como Poder Legislativo do Município, a Câmara de Vereadores tem a função precípua de fazer leis. Mas não se exaurem nessa incumbência as suas atribuições institucionais. Desempenha além da função legislativa e fiscalizadora, realçada pela própria Constituição da República (art. 29, XI) a de assessoramento ao Executivo local e sua administração de seus serviços.
A atribuição típica e predominante da Câmara é a normativa, isto é, a de regular a administração do Município e a conduta dos munícipes, no que afeta aos interesses locais. A Câmara não administra o Município; estabelece, apenas, normas de administração. Eis aí a distinção entre a missão normativa da Câmara e a função executiva do Prefeito; o Legislativo delibera e atua com caráter regulatório, genérico e abstrato.
A Câmara não pode delegar funções ao Prefeito, nem mesmo receber delegações do Executivo. Suas atribuições são incomunicáveis, estanques, intransferíveis (CF, art. 2º). A Câmara elabora leis, isto é, normas, abstratas, gerais e obrigatórias de conduta, já o Executivo tem por função praticar atos concretos de administração.
Atuando através de leis que elaborar e atos administrativos que editar, a Câmara ditará ao Prefeito as normas gerais da administração, sem chegar à prática administrativa. De um modo geral, pode a Câmara, por deliberação do plenário, indicar medidas administrativas ao Prefeito adjuvando causa, isto é, a título de colaboração e sem força coativa ou obrigatória para o Executivo.
É necessário esclarecer que a Câmara não representa o Município, cujo representante legal e único é o Prefeito.
4.1. Funções da Câmara
Função Legislativa: resume-se na votação de leis e estende-se a todos os assuntos da competência do Município (CF, art. 30), desde que a Câmara respeite as reservas constitucionais da União (arts. 22 e 24) e as do Estado-membro (arts. 24 e 25). A Câmara Municipal não pode legislar sobre Direito Privado (Civil e Comercial), nem sobre alguns ramos do Direito Público (Constitucional, Penal, Processual, Eleitoral, do Trabalho, etc), sobrando-lhe as matérias administrativas,tributárias e financeiras de âmbito local, asseguradas expressamente pelo art. 30 da CF.
A edição de lei orgânica municipal, prevista no art. 29, caput, da CF, é outro fator que enriqueceu sobremaneira a função legislativa da Câmara Municipal.
Função de Controle e Fiscalização:
A função de controle e fiscalização da Câmara Municipal mereceu do Constituinte de 1988, destaque idêntico ao da função legislativa, na medida em que o art. 29, XI, da Constituição Federal as coloca dentre os preceitos obrigatórios a serem observados na elaboração das leis orgânicas municipais.
No regime municipal brasileiro, o controle político-administrativo da Câmara compreende a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, através do julgamento das contas do Prefeito e de suas infrações político-administrativas sancionadas com cassação de mandato.
 	A Câmara Municipal tem o poder-dever de fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, função que exerce através de vários mecanismos, tais como: pedido de informações, convocação de auxiliares do Prefeito, investigação mediante Comissão Parlamentar de Inquérito e julgamento e/o tomada das contas do Prefeito Municipal.
A Câmara Municipal poderá instituir Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), no exercício de sua função fiscalizadora, quando julgar necessário, para a apuração de fatos que possam constituir infração político-administrativa.
Esta é a mais importante atribuição da Câmara Municipal dentro do Estado Democrático de Direito, voltada para o controle e a fiscalização dos atos do Executivo, impedindo-lhes os abusos e as práticas de atos de corrupção (art. 31, da CF).
A Câmara Municipal pode convocar, por deliberação da maioria absoluta de seus membros, Secretario Municipal ou dirigente de entidade da Administração indireta para prestar, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, bem como encaminhar ao Prefeito Municipal pedido de informação, importando em qualquer dos casos apontados, infração político-administrativa a recusa de comparecimento, de prestação de informação ou a prestação de informação incorreta. A Câmara Municipal não pode convocar o Prefeito Municipal, mas tão somente convidá-lo a comparecer ao Plenário da Câmara, em face da independência dos Poderes. O Prefeito, contudo, pode comparecer espontaneamente à Câmara Municipal, para exposições ou explicações que julgar necessárias.