Assunto 2 - AMINISTRAÇÃO PÚBLICA (1ª parte)

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Curso: Ciências Contábeis 
Disciplina: Direito Administrativo 
Docente: Ítalo de Medeiros Brito. 
 
 
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA1 
 
 
2.1 Noções de Estado 
 
O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos elementos povo, território 
e governo. Esses três elementos são indissociáveis e indispensáveis para a noção de 
um Estado independente: o povo, em um dado território, organizado segundo sua livre e 
soberana vontade. 
 
O Estado é um ente personalizado (pessoa jurídica de direito público, nos termos dos 
arts. 40 e 41 do nosso Código Civil), apresentando-se tanto nas relações internacionais, 
no convívio com outros Estados soberanos, quanto internamente – como sujeito capaz 
de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. 
 
A organização do Estado é matéria de cunho constitucional, especialmente no tocante á 
divisão política do seu território, à organização de seus Poderes, à forma de governo 
adotada e ao modo de aquisição do poder pelos governantes. 
 
Forma de Estado 
 
A Constituição Federal de 1988 adotou como forma de Estado o federado, integrado por 
diferentes centros de poder político. Assim, temos um poder político central (União), 
poderes políticos regionais (estados) e poderes políticos locais (municípios), além do 
Distrito Federal, que, em virtude da vedação constitucional á sua divisão em municípios, 
acumula os poderes regionais e locais (CF, art. 32, § 1.º). No Brasil, a forma federativa 
de Estado constitui a cláusula pétrea, insuscetível de abolição por meio de reforma 
constitucional (CF, art. 60, § 4.º, I). 
 
Não existe subordinação, isto é, não há hierarquia entre os diversos entes federados no 
Brasil. A relação entre eles é caracterizada pela coordenação, tendo, cada um, 
autonomia política, financeira e administrativa. Em decorrência dessa forma de 
organização, verificamos a existência de administrações públicas autônomas em cada 
uma das esferas da Federação. 
 
 
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 Resumo do livro: ALEXANDRINO, Marcelo. Direito administrativo descomplicado. 20. ed. rev. 
e atual. São Paulo: MÉTODO, 2012. 
 
 
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Temos, portanto, uma administração pública federal, uma administração distrital, 
administrações estaduais e administrações municipais. 
 
Todas essas administrações públicas, em sua atuação, estão adstritas às regras e 
princípios orientadores do direito administrativo como um todo. Além da sujeição de 
todas as administrações às normas de direito administrativo constantes na Constituição 
Federal, existem determinadas matérias, especialmente as concorrentes e normas 
gerais, que devem ser disciplinadas por meio de leis de caráter nacional, editadas pelo 
Congresso Nacional, de observância obrigatória por parte de todas as esferas da 
Federação. É o caso, por exemplo, da Lei 8.666/1993, editada no uso da competência 
prevista no art. 22, XXVII, da Carta Política. Essa lei veicula normas gerais, de caráter 
nacional, sobre licitações e contratos administrativos – regulamentando o art. 37, XXI, 
do Texto Magno -, as quais devem ser observadas pela União, pelo Distrito Federal, 
pelos estados e pelos municípios. 
 
Poderes do Estado 
 
Integram a organização política do Estado os denominados “Poderes”, que representam 
uma divisão estrutural interna, visando ao mesmo tempo à especialização no exercício 
das funções estatais e a impedir a concentração de todo o poder do Estado nas mãos 
de uma única pessoa ou órgão. No clássico modelo de tripartição, concebido em 1748 
por Charles de Montesquieu, esses Poderes do Estado são o Legislativo, o Executivo e 
o Judiciário. 
 
Seguindo a tradicional doutrina, a Carta de 1988 estabelece, expressamente, que “são 
Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário” (CF, art. 2.º); veda, ademais, proposta de emenda constitucional tendente a 
abolir a separação dos Poderes (CF, art. 60, § 4.º, III), significa dizer, confere natureza 
de cláusula pétrea ao princípio da separação dos Poderes, ou princípio da divisão 
orgânica das funções do Estado. 
 
A função administrativa é predominantemente exercida pelo Poder Executivo, mas, 
como nossa Constituição não adota um modelo de rígida separação, os demais 
Poderes do Estado também exercem, além de suas atribuições típicas (legislativa e 
jurisdicional), algumas funções materialmente administrativas. O desempenho dessas 
funções administrativas, seja qual for o Poder que as esteja exercendo, deverá sempre 
observar as normas e princípios pertinentes ao direito administrativo. 
 
Por outras palavras, a administração pública brasileira não se restringe ao Poder 
Executivo; temos a administração pública em cada um dos entes federados, em todos 
os Poderes do Estado. Seja qual for o órgão que a exerça, a atividade administrativa 
está sempre sujeita às regras e princípios norteadores do direito administrativo. 
 
 
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2.2 Noções de governo 
 
No âmbito do direito administrativo, a expressão “governo” é usualmente empregada 
para designar o conjunto de órgãos constitucionais responsáveis pela função pública do 
Estado. O governo tem a incumbência de exercer a direção suprema e geral do Estado, 
determinar a forma de realização de seus objetivos, estabelecer as diretrizes que 
pautarão sua atuação, os planos governamentais, sempre visando a conferir unidade á 
soberania estatal. Essa função política, própria do governo, abrange atribuições que 
decorrem diretamente da Constituição e por esta se regulam. 
 
Como se constata, a noção de governo está relacionada com a função política de 
comando, de coordenação, de direção e de fixação de planos e diretrizes de atuação do 
Estado (as denominadas políticas públicas). Não se confunde com o conceito de 
administração pública em sentido estrito, que vem a ser o aparelhamento de que dispõe 
o Estado para a mera execução das políticas públicas, estabelecidas no exercício da 
atividade política. 
 
Sistemas de governo 
 
O modo como se dá a relação entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no 
exercício das funções governamentais representa outro aspecto importante da 
organização estatal. A depender das características desse relacionamento, da maior 
independência ou maior colaboração entre eles, teremos dois sistemas de governo: o 
sistema presidencialista e o sistema parlamentarista. 
 
No presidencialismo predomina o princípio da divisão dos Poderes, que devem ser 
independentes e harmônicos entre si. O Presidente da República exerce a chefia do 
Poder Executivo em toda a sua inteireza, acumulando as funções de Chefe de Estado e 
Chefe de Governo, e cumpre mandato fixo, não dependendo da confiança do Poder 
Legislativo para a sua investidura, tampouco para o exercício do cargo. Por sua vez, o 
Poder Legislativo não está sujeito à dissolução pelo Executivo, uma vez que seus 
membros são eleitos para um período certo de tempo. 
 
O parlamentarismo é o sistema de governo em que há, predominantemente, uma 
colaboração entre os Poderes Executivo e Legislativo. Nele, o Poder Executivo é 
dividido em duas frentes: uma chefia de Estado, exercida pelo Presidente da República 
ou pelo Monarca; uma chefia de governo, exercida pelo Primeiro Ministro ou pelo 
Conselho de Ministros. 
 
No Brasil, optou-se pelo sistema presidencialista de governo. O Presidente da 
República é o Chefe do Poder Executivo federal e exerce, com o auxílio dos Ministros 
de Estado, a direção superior da administração pública federal, cabendo a ele sua 
organização e estruturação, nos termos dos arts. 61 e 84 da Constituição. Em 
 
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decorrência da forma federativa de Estado e do princípio da simetria das esferas 
políticas, os Chefes dos Poderes Executivos e das administrações públicas do Distrito 
Federal e dos estados serão, respectivamente, o Governador do Distrito Federal eos 
Governadores dos estados; pela mesma razão, os Chefes dos Poderes Executivos 
municipais, bem como das administrações públicas municipais, serão seus Prefeitos. 
 
Forma de governo 
 
O conceito de forma de governo está relacionado com a maneira como se dá a 
instituição e a transmissão do poder na sociedade e como se dá a relação entre 
governantes e governados. 
 
A república é a forma de governo caracterizada pela eletividade e pela temporalidade 
dos mandatos do Chefe do Poder Executivo, com o dever de prestação de contas 
(responsabilidade do governante). 
 
Diferentemente, a monarquia é caracterizada pela hereditariedade e vitaliciedade, com 
ausência de prestação de contas (irresponsabilidade do monarca). 
 
No Brasil, a forma de governo adotada é a republicana. 
 
 
2.3 Administração pública 
 
Administração pública em sentido amplo e em sentido estrito 
 
Administração pública em sentido amplo abrange os órgãos de governo, que 
exercem função política, e também os órgãos e pessoas jurídicas que exercem 
função meramente administrativa, Deve-se entender por função política, nesse 
contexto, o estabelecimento das diretrizes e programas de ação governamental, dos 
planos de atuação do governo, a fixação das denominadas políticas públicas. De outra 
parte, função meramente administrativa resume-se à execução das políticas públicas 
formuladas no exercício da referida atividade política. 
 
Administração pública em sentido estrito só inclui órgãos e pessoas jurídicas que 
exercem função meramente administrativa, de execução dos programas do governo. 
Ficam excluídos os órgãos políticos e as funções políticas, de elaboração das políticas 
públicas. 
 
Administração pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico 
 
Administração pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico é o conjunto de 
órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento jurídico identifica como 
 
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administração pública, não importa a atividade que exerçam (como regra, 
evidentemente, esses órgãos, entidades e agentes desempenham função 
administrativa). 
 
O Brasil adota o critério formal de administração pública. Portanto, somente é 
administração pública, juridicamente, aquilo que nosso direito assim considera, não 
importa a atividade que exerça. A administração pública, segundo nosso ordenamento 
jurídico, é integrada exclusivamente: (a) pelos órgãos integrantes da denominada 
administração direta (são os órgãos integrantes da estrutura de uma pessoa política que 
exercem função administrativa); e (b) pelas entidades da administração indireta. 
 
Somente são entidades da administração indireta estas, e nenhuma outra, não importa 
a atividade que exerçam: 
 
(a) autarquias; 
(b) fundações públicas; 
(c) empresas públicas; 
(d) sociedades de economia mista. 
 
Dessa forma, temos entidades formalmente integrantes da administração pública 
brasileira que não desempenham função administrativa, e sim atividade econômica, 
como ocorre com a maioria das empresas públicas e das sociedades de economia 
mista (CF, art.173). 
 
Por outro lado, há entidades privadas, não integrantes da administração pública 
formal, que exercem atividades identificadas como próprias da função administrativa, a 
exemplo das concessionárias de serviços públicos (que atuam por delegação) e das 
organizações sociais (que exercem atividades de utilidade pública, previstas em 
contrato de gestão celebrado com o Poder Público, mas que não são formalmente 
administração pública), não integram a administração pública brasileira, justamente 
porque no Brasil é adotado o critério formal. 
 
 
Administração pública em sentido material, objetivo ou funcional 
 
Administração pública em sentido material, objetivo ou funcional representa o 
conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da função 
administrativa. O conceito adota como referência a atividade (o que é realizado), não 
obrigatoriamente quem a exerce. 
 
São usualmente apontadas como próprias da administração pública em sentido material 
as seguintes atividades: 
 
 
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1) serviço público (prestações concretas que representem, em si mesmas, 
diretamente, utilidades ou comodidades materiais para a população em geral, 
oferecidas pela administração pública formal ou por particulares delegatários, sob 
regime jurídico de direito público); 
2) polícia administrativa (restrições ou condicionamentos impostos ao exercício de 
atividades privadas em benefício do interesse público; exemplo típicas são as 
atividades de fiscalização); 
3) fomento (incentivo à iniciativa privada de utilidade pública, por exemplo, mediante 
a concessão de benefícios ou incentivos fiscais); 
4) intervenção (abrangendo toda intervenção do Estado no setor privado, exceto a 
sua atuação direta como agente econômico; está incluída a intervenção na 
propriedade privada, a exemplo da desapropriação e do tombamento, e a 
intervenção no domínio econômico como agente normativo e regulador, por 
exemplo, mediante a atuação das agências reguladoras, a adoção de medidas de 
repressão e práticas tendentes á eliminação da concorrência, a formação de 
estoques reguladores etc.). 
 
Assim, sociedades de economia mista que exercem atividade econômica em sentido 
estrito, como o Banco do Brasil S/A, ou a Petrobras S/A, não são consideradas 
administração pública em sentido material. Por outro lado, as delegatárias de serviços 
públicos – pessoas privadas que prestam serviços públicos por delegação do Poder 
Público, como as concessionárias e permissionárias - são consideradas administração 
pública em sentido material.