Direito Administrativo - Poderes (Apostila 3)

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CENTRO UNIVERSITÁRIO PADRE ANCHIETA – CURSO DE DIREITO 
DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO I 
PROFA. MS. SIMONE ZANOTELLO DE OLIVEIRA 
 
APOSTILA 3 – PODERES ADMINISTRATIVOS 
Esta apostila foi elaborada com base no resumo das principais obras de Direito 
Administrativo sobre o tema, destacando: 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. São 
Paulo : Atlas, 2014 
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo : Atlas, 2014. 
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo : Saraiva, 2008. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 39. ed. São Paulo : Malheiros, 
2013. 
 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 29. ed. São Paulo : 
Malheiros, 2012. 
 
 
PODERES ADMINISTRATIVOS 
Conceito – conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem jurídica confere aos 
agentes administrativos com o objetivo de permitir que o Estado alcance seus fins. 
São verdadeiros poderes-deveres utilizados na busca da promoção e defesa do interesse 
público, condicionados aos limites da lei. 
 
 
PODER DISCRICIONÁRIO 
É a prerrogativa concedida aos agentes administrativos de elegerem, entre várias condutas 
possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade para o interesse público. 
Nesses casos, pode o agente avaliar a conveniência e a oportunidade dos atos que vai 
praticar na qualidade de administrador dos interesses coletivos. 
Discricionariedade x arbitrariedade - Essa liberdade de escolha tem que se conformar com 
o fim disposto na lei, para não representar um ato de arbitrariedade. 
A moderna doutrina tem consagrado a limitação ao poder discricionário, possibilitando 
maior controle do Judiciário sobre os atos que dele derivem. 
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade são utilizados para ensejar o controle 
da discricionariedade. 
 
 
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PODER VINCULADO 
Há atividades administrativas cuja execução fica inteiramente definida na lei. Ao agente não 
é concedida qualquer liberdade quanto à atividade a ser desempenhada e, por isso, deve 
submeter-se por inteiro ao mandamento legal. 
Ao praticar atos vinculados, o agente limita-se a reproduzir os elementos da lei que os 
compõem, sem qualquer avaliação sobre a conveniência e a oportunidade da conduta. 
Esses atos também estão sujeitos ao controle de legalidade a cargo do Judiciário. 
 
PODER REGULAMENTAR (OU NORMATIVO) 
Poder regulamentar é a prerrogativa conferida à Administração Pública de editar atos gerais 
para complementar as leis e permitir sua efetiva aplicação. Isso ocorre, porque o Poder 
Legislativo, ao editar leis, nem sempre possibilita que elas sejam executadas. Então, 
cumpre à Administração criar os mecanismos de complementação das leis indispensáveis 
para a sua aplicabilidade. 
Ele representa uma prerrogativa de direito público, pois que conferido aos órgãos que 
possuem a incumbência de gestão dos interesses públicos. É de natureza derivada (ou 
secundária), somente sendo exercido à luz de lei preexistente. Seu exercício somente pode 
dar-se “secundum legem”. 
Regulamentos autônomos ou independentes - Há uma grande divergência na doutrina 
sobre a possibilidade ou não de o Executivo editar os regulamentos autônomos, para prover 
situações não contempladas em lei. Todavia, há casos em que a própria CF autoriza 
determinados órgãos a produzirem atos, que são de natureza autônoma (ex. art. 103-B da 
CF – Conselho Nacional de Justiça – atribuição para expedir atos regulamentares no âmbito 
de sua competência, ou recomendar providências). Outro exemplo é o art. 84, VI, da CF, 
que dá algumas competências ao Presidente da República sobre organização e 
funcionamento da administração federal, bem como a extinção de funções ou cargos 
público, quando vagos. 
O poder regulamentar é formalizado, normalmente, por decretos e regulamentos, editados 
pelo Chefe do Executivo. No entanto, podemos ter atos editados por outras autoridades 
administrativas, tais como instruções normativas, portarias, resoluções, etc. 
Regulamentação técnica – matérias de alta complexidade técnica podem passar pelo 
fenômeno da deslegalização. Nele, a competência para regular certas matérias se transfere 
da lei para outras fontes normativas por autorização do próprio legislador. Trata-se de uma 
“delegação com parâmetros”, que alguns estudiosos denominam de “poder regulador” (para 
distinguir do poder regulamentar tradicional). Exemplo dessa atuação podemos encontrar 
nas agências reguladoras, que criam normas técnicas relativas a seus objetivos 
institucionais (ANTEL, ANEEL, etc.) 
 
 
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Controle – art. 49, V, da CF – competência exclusiva do Congresso Nacional para sustar 
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites 
de delegação legislativa. 
Ausência de regulamentação que impede o exercício do direito – uso do Mandado de 
Injunção ou da ação de inconstitucionalidade por omissão. 
 
PODER HIERÁRQUICO 
Poder hierárquico é o de que dispõe o Executivo para organizar e distribuir as funções de 
seus órgãos, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro 
de pessoal. 
Hierarquia é o escalonamento em plano vertical dos órgãos e agentes da Administração 
que tem como objetivo a organização da função administrativa. Em razão desse 
escalonamento firma-se uma relação jurídica entre os agentes, que é a relação hierárquica. 
É cabível apenas na função administrativa. 
Ele é amplo e permanente. 
Do sistema hierárquico decorrem alguns efeitos específicos: 
- poder de comando de agentes superiores sobre outros hierarquicamente inferiores – dar 
ordens aos subordinados; 
- os agentes hierarquicamente inferiores possuem dever de obediência; 
- fiscalização das atividades desempenhadas por agentes de plano hierárquico inferior; 
- poder de revisão dos atos praticados por agentes de nível hierárquico inferior – anulação 
ou revogação; 
- poder de aplicar sanções em caso de infrações disciplinares; 
- delegação – transferência de atribuições de um órgão a outro no aparelho administrativo 
– plano horizontal ou vertical; 
- avocação – chefe superior pode substituir-se ao subalterno, chamando a si as questões 
afetas a este – caráter excepcional – plano vertical. 
 
PODER DISCIPLINAR 
O poder disciplinar é o que cabe à Administração Pública para apurar infrações e aplicar 
penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa. 
Disciplina funcional – é a situação de respeito que os agentes da Administração devem ter 
para com as normas que os regem, em cumprimento aos deveres e obrigações a eles 
impostos. Portanto, o poder disciplinar é decorrente da hierarquia. 
 
 
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Além dos servidores públicos, esse poder só atinge particulares que estão sujeitos à 
disciplina interna da Administração, como é o caso dos estudantes de uma escola pública 
ou de empresas que possuem contrato administrativo oriundo de uma licitação. Não atinge 
qualquer particular indistintamente. 
A Administração não tem a liberdade escolha entre punir e não punir, pois, tendo 
conhecimento da falta praticada, tem necessariamente que instaurar o procedimento 
adequado para sua apuração e, se for o caso, aplicar a pena cabível. A lei costuma dar à 
Administração o poder de levar em consideração, na escolha da pena, a natureza e a 
gravidade da infração e os danos que dela provierem para o serviço público. Nenhuma 
penalidade poderá ser aplicada sem prévia apuração por meio de procedimento legal, em 
que sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela 
inerentes (art. 5º., LV, da CF). 
Ele é restrito e temporário. 
 
 
PODER DE POLÍCIA 
Poder de políciaé a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a 
Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor 
do interesse da coletividade. 
Portanto, quando o Poder Público interfere na órbita do interesse privado para salvaguardar 
o interesse público, restringindo direitos individuais, atua no exercício do poder de polícia. 
Outro conceito importante é o do art. 78 do Código Tributário Nacional: “atividade da 
administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula 
a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à 
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao 
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder 
Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou 
coletivos.” 
Em sentido amplo, poder de polícia significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em 
relação aos direitos dos indivíduos. Em sentido estrito, o poder de polícia configura-se como 
atividade administrativa, que consubstancia verdadeira prerrogativa conferida aos agentes 
da Administração, consistente no poder de restringir e condicionar a liberdade e a 
propriedade. 
Competência – a competência para exercer o poder de polícia é, em princípio, da pessoa 
federativa à qual a CF conferiu o poder de regular a matéria. 
 
 
 
 
 
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Polícia administrativa x polícia judiciária 
- polícia administrativa – atividade da Administração que se exaure em si mesma, ou seja, 
inicia e se completa no âmbito da função administrativa. Ela incide sobre bens, atividades 
e direitos. Possui caráter basicamente preventivo. Usa o Direito Administrativo. 
- polícia judiciária – embora também seja atividade administrativa, ela prepara a atuação da 
função jurisdicional penal e é executada por órgãos de segurança (polícia civil ou militar). 
Ela incide sobre o indivíduo (pessoas). Possui caráter basicamente repressivo. Usa o 
Direito Penal e o Direito Processual Penal. 
No exercício da atividade de polícia, pode a Administração atuar de duas maneiras: 
editando atos normativos de conteúdo genérico, abstrato e impessoal; editar atos 
concretos, voltados a determinado indivíduo previamente identificado. 
O poder de polícia pode determinar uma obrigação de não fazer (o que é regra) e também 
uma obrigação de fazer (exceção). 
Quanto ao objeto, os atos de polícia possuem dupla qualificação: constituem determinações 
de ordem pública ou consubstanciam consentimentos dispensados aos indivíduos (licenças 
– vinculadas; e autorizações - discricionárias) 
Fiscalização – o poder de polícia reclama do Poder Público a atuação de agentes 
fiscalizadores da conduta dos indivíduos. Essas fiscalização poderá apresentar aspectos 
preventivos ou repressivos. 
Autoexecutoriedade - é uma das características do poder de polícia. Trata-se da 
prerrogativa de praticar atos e colocá-los em imediata execução, sem dependência de 
manifestação judicial. Portanto, a Administração não depende de outro poder para tornar 
efetivas suas ações. Mas é importante lembrar que essa característica não é absoluta, pois 
está adstrita ao princípio do devido processo legal. 
Coercibilidade - também é característica desse poder, pois refere-se à prerrogativa que a 
Administração tem de usar a força, caso necessário, para a efetivação de alguma ação. 
Discricionariedade – também é característica. Há uma margem de atuação do agente, com 
base na conveniência e na oportunidade. No entanto, o poder de polícia não será sempre 
discricionário. O poder de polícia passa a ser vinculado quando o particular cumpre os 
requisitos impostos pela Administração, possuindo direito à pretensão. 
Competência – os atos de polícia deverão ser praticados por agentes no exercício regular 
de sua competência. 
O poder de polícia, em tese, não pode ser delegado ao particular. É uma restrição que deve 
ser exercida pelo Estado. O que poderia ser delegado ao particular são os atos materiais, 
preparatórios, que antecedem o poder de polícia, com ele não se confundindo. 
Princípio da proporcionalidade – a medida adota e o fim a que se destina deverão ser 
proporcionais, sob pena de abuso de poder. 
 
 
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Sanções de polícia – sanção administrativa é o ato punitivo que o ordenamento jurídico 
prevê como resultado de uma infração administrativa. Esta última, por sua vez, configura-
se como como o comportamento típico, antijurídico e reprovável a ensejar a aplicação da 
sanção administrativa, no exercício da função administrativa. Se a sanção resulta do 
exercício do poder de polícia, qualifica-se como sanção de polícia. As mais comuns são 
multa, inutilização de bens privados, interdição de atividades, embargo de obra, dentre 
outras. 
 
USO E ABUSO DO PODER 
Uso do poder – utilização normal, pelos agentes públicos, das prerrogativas que a lei lhes 
confere. 
Os poderes administrativos são outorgados aos agentes do Poder Público para lhes permitir 
atuação voltado aos interesses da coletividade. Eles são irrenunciáveis e devem ser 
obrigatoriamente exercidos pelos titulares. 
Abuso do poder – é a conduta ilegítima do administrador, quando atua fora dos objetivos 
expressa ou implicitamente traçados na lei. 
Formas de abuso do poder: 
- excesso de poder – o agente atua fora dos limites da sua competência; 
- desvio de poder (ou desvio de finalidade) – o agente, embora dentro de sua competência, 
afasta-se do interesse público que deve nortear todo o desempenho administrativo. 
Efeitos do abuso de poder – invalidação da conduta abusiva, na esfera administrativa 
(autotutela) ou por meio de ação judicial. Todo abuso de poder configura como ilegalidade.