Apostila Direito Administrativo

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DIREITO ADMINISTRATIVO
Conceito e critérios conceituais
Direito Administrativo, é o ramo do Direito Público que constitui o sistema de princípios jurídicos da atividade específica do Estado para a realização dos seus fins.
É o conjunto de normas que regulam, de modo especial, a função administrativa do Estado, a organização do trabalho que incumbe às autoridades governamentais e a competência dos funcionários.
Classificado no Direito Público Interno, do que é um dos ramos, o Direito Administrativo, como bem se depreende da qualificação que lhe é dada, vem estudar a administração pública no seu caráter formal e jurídico em oposição à Ciência da Administração, que o encara no seu elemento técnico e material.
A base do Direito Administrativo é o Direito Constitucional, porque este estabelece os princípios fundamentais da organização social e estatal; aquele que fixa os pormenores e os processos de execução, procurando realizar o Direito na vida pública.
Evidente é que a interpretação das normas do Direito Administrativo terá que levar em conta condutas administrativas, atendidas a natureza pública dessas condutas e as diferenças que há entre elas e as condutas Individuais reguladas pelo Direito Privado.
Administração Pública
Administração Pública é o ato de gestão dos interesses do Estado em seus serviços e conduta das normas preestabelecidas.
Administração Pública, em sentido restrito, significa Poder Executivo e, em sentido amplo atividade do Estado regida pelo Direito Administrativo, atividade tanto do Executivo, como do Legislativo e do Judiciário.
Atos de administração pública são praticados nos três poderes. Um juiz concede férias a um funcionário; um deputado regulamenta o horário de prestação de serviços do pessoal sob suas ordens; um ministro baixa portaria aos órgãos subordinados ao seu ministério.
Princípios Básicos
As atividades básicas de uma administração, sob a ação administrativa e executiva de seus responsáveis, deverão obedecer aos seguintes princípios fundamentais:
a) Planejamento;
b) Coordenação;
d) Delegação de Competência;
c) Descentralização;
e) Controle.
Órgãos de Administração
Os órgãos de administração podem ser divididos:
1. Quanto à constituição: em órgãos singulares, se constituídos por um só funcionário (Ex.: porteiro de uma repartição); e órgãos coletivos, se possuem dois ou mais integrantes (Ex.: Estado-Maior Exército);
2. Quanto à esfera de ação: em centrais, cuja esfera de ação abrange todo o território do Estado (Ex.: Tesouro Nacional); e locais, cujas atribuições incidem sobre parte do território do Estado (Ex.: uma Delegacia de Polícia);
3. Quanto à natureza das atribuições: em geral, se compreendem várias atividades da administração (Ex.: a Casa Civil do Governo); e especiais, quando versam sobre um serviço exclusivo (Ex.: um fiscal de rendas);
4. Quanto à eventualidade ou não do exercício: em órgãos primários, aqueles que possuem atribuições de exercício constante (Ex.: o vice-governador).
Órgãos da Administração Brasileira
Na organização administrativa brasileira existem órgãos da administração federal, da administração estadual e da administração municipal.
Administração Federal
Presidência da República
A administração federal é exercida em todo o território nacional e dirigida por uma Presidência da República, ocupada por um presidente da República eleito por um colégio eleitoral. O presidente República está no ápice da pirâmide administrativa e é o chefe do Poder Executivo. Conta com órgãos auxiliares.
Órgãos consultivos
Destinam-se a assessoramento técnico ou jurídico, como a Consultoria-Geral da República e as consultorias dos Ministérios.
Tribunais administrativos
São órgãos do Poder Executivo; não integram o Poder Judiciário. Destinam-se à solução, na vida administrativa, das questões da União com seus contribuintes. São, portanto, órgãos parajudiciais. Atuam e decidem no âmbito da administração: Conselho de Contribuintes, Tribunal Marítimo, Conselho de Águas e Energia Elétrica, Tribunal de Contas.
Procuradorias
Destinam-se à representação e defesa dos interesses da administração na esfera judicial e administrativa. Ex.: Procuradoria Geral da República, Procuradorias Administrativas etc.
Administração Estadual
Os Estados-membros que compõem a República Federativa do Brasil possuem uma organização administrativa estruturada em base semelhantes à administração federal. Existe um Poder Executivo exercido pelo governador, auxiliado por secretário de Estado. Diversos órgãos menores, como Diretorias, Inspetorias, Delegacias completam o quadro da administração.
Administração do Distrito Federal e Territórios
O Distrito Federal, a capital da República, tem um prefeito auxiliado por secretários-gerais. Os territórios federais são administrados por um governador, auxiliado por um secretário-geral. A Secretaria-Geral reparte-se em divisões.
Administração Municipal
A administração municipal é exercida por um prefeito, auxiliado por secretários e órgãos menores.
​Administração direta e indireta
A Administração Pública é denominada direta quando exercida pelos próprios órgãos estatais. E é denominada indireta quando exercida através das autarquias ou das entidades paraestatais.
Direta.................Órgãos da União, Órgãos dos Estados, Órgãos dos Municípios
Indireta...... Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações Públicas, Serviços Sociais Autônomos.
As entidades estatais
As entidades estatais são a União, os Estados e os Municípios, com as suas diversas e variadas repartições administrativas, bem como as suas autarquias. As autarquias são entes públicos autônomos, com personalidade jurídica e patrimônio próprios, detentoras de uma parcela do poder estatal, destacadas da administração direta, com a finalidade de descentralizar os serviços públicos. Exemplos de autarquias: INPS, Caixas Econômicas etc.
As autarquias gozam dos mesmos privilégios que a entidade estatal que as criou.
As entidades paraestatais
Também com a finalidade de descentralização dos serviços públicos, existem entidades, como as abaixo indicadas, que assume forma civil, embora sejam públicas na essência.
Empresas Públicas: são pessoas jurídicas de direito privado, mas com capital inteiramente pú​blico, como o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico, a Embratel, a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos etc.
Sociedades de Economia Mista: são pessoas jurídicas de direito privado, formadas com capital público e particular, com predominância de direção estatal. Regem-se pelas regras das sociedades comerciais, mas não estão sujeitas à falência. Ex.: Petrobrás, Cia. Vale do Rio Doce, Fábrica Nacional de Motores S/A.
Fundações Públicas: constituem uma universalidade de bens, com personalidade jurídica própria, destacada do patrimônio da entidade estatal instituidora, com finalidades predeterminadas, administrada por curadores nomeados na forma do estatuto. Ex.: Fundação Nacional do Índio, Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística etc.
Serviços Sociais Autônomos: são entidades privadas, de fim assistenciais, criadas e mantidas pelos poderes públicos através de subvenções ou contribuições parafiscais. Ex.: Legião Brasileira de Assistência, Mobral, Senai, SENAC, SESC, SESI etc.
OS PODERES ADMINISTRATIVOS
Para que a Administração Pública possa funcionar e atingir os seus fins, atribui-lhe a lei poderes adequados. Tais poderes são vinculados, quando o modo de se praticar o ato já vem descrito na lei. E são discricionários, quando o administrador tem certa liberdade de escolher a oportunidade ou a forma de se realizar
o ato.
Em geral, todos os atos administrativos são parcialmente vinculados e parcialmente discricionários. O que não se admite é o ato arbitrário, ou seja, o ato alheio à lei e ao interesse público, em que se percebe não a vontade da Administração, mas a vontade pessoal e exorbitante de um determinado agente.
Entre os poderes da Administração está o chamado poder de polícia, que veremos em separadamente no ponto seguinte.
DOS PODERES DA ADMINISTRAÇÃO
Poder Vinculado
Para o desempenho das suas funções no organismo do Estado, a administração pública dispõe de poderes, próprios do aspecto executivo da sua atividade.
Nenhum administrador daria cumprimento à sua tarefa sem poderes especiais, adequados à movimentação eficiente do trabalho que lhe cabe dirigir.
Mas os poderes da administração pública, no Estado de Direito, são limitados pelas leis, isto é sofrem um freio legal, impeditivo do excesso ou da exorbitância a que a autoridade, nelas poderia ser 1evadas.
O administrador público, portanto, tem poderes de ação, mas poderes regrados, disciplinados pelo sistema jurídico vigente, poderes vinculados ao ordenamento jurídico legal. Não pode o administrador público ultrapassar os limites que a lei traça à sua atividade sob pena de ilegitimidade dos seus atos. A submissão dos poderes administrativos ao império da legalidade é um dos aspectos predominantes do Estado de Direito, que repele a arbitrariedade e despotismo.
Poder Discricionário
Existe, porém, uma faixa, na atividade da administração pública, em que esta se pode comportar de modo até certo ponto livre ou desvinculado. É a área do chamado poder discricionário, que se exerce por motivo e conveniência, de utilidade ou de oportunidade.
Em certas situações, o administrador pode ser levado a escolher entre dois ou mais critérios a seguir no interesse da administração.
É freqüente, nos serviços públicos administrativos do Estado, surgirem ocasiões em que o órgão dirigente deve optar por uma ou outra dentre várias soluções que se lhe oferecem, conforme o que lhe pai mais conveniente, útil e oportuno, em dado momento. Em tais circunstâncias, o administrador público ser age discricionariamente, isto é, livremente, porque a adoção, por ele, do melhor critério, obedece ao seu próprio julgamento e não a qualquer imposição legal.
Mesmo aí, entretanto, o poder de ação administrativa, embora discricionário, não é inteiramente livre, uma vez que se sujeita, pelo menos, a limitações de competência e de forma externa para a prática dos atos.
Poder Hierárquico
Um dos poderes do administrador é o hierárquico, mediante o qual distribui ele as funções administrativas, em atenção à necessidade e conveniência do serviço público, a servidores, executores de ordens.
A hierarquia, é o vinculo que subordina e coordena uns aos outros órgãos do Poder Executivo graduando a autoridade de cada um.
Pelo poder hierárquico o Executivo distribui e escalona as funções de seus órgãos e serviços estabelecendo relações de subordinação entre os servidores de seu quadro administrativo.
É privativo do Poder Executivo, não havendo hierarquia no Judiciário e Legislativo.
Poder Disciplinar
Em correlação com o poder hierárquico, dispõe a autoridade administrativa do poder disciplinar que lhe permite corrigir ou punir os atos infringentes das leis administrativas praticados pelos servidores públicos na conformidade do direito aplicável a cada caso.
É um poder corretivo interno da administração, que não se confunde com o poder punitivo do Estado. O poder punitivo do Estado diz respeito aos crimes e infrações definidos nas leis penais, enquanto poder disciplinar se relaciona com as infrações de serviço, cometidas pelos funcionários públicos.
Poder Regulamentar
Outro poder da administração pública é o de explicitar as leis ou preencher as suas lacunas, através regulamentos, regimentos e outros atos normativos, de caráter genérico. É o chamado poder regulamentar da administração, poder em cujo exercício o administrador expede normas gerais destinadas a tomar possível ou mais fácil a execução das leis emanadas do Poder Legislativo e suprir as omissões do legislador ou lacunas da legislação, nas matérias da sua competência.
Poder de Polícia
O Poder de Polícia é o conjunto de limitações eventualmente coativas, da atividade dos indivíduos ​imposta pela administração a fim de prevenir os danos sociais que dessas atividade possam resultar.
Os direitos individuais não são absolutos.
Há mesmo um aforismo que diz: o direito de cada um termina onde começa o direito de outra pessoa.
Compete à Administração estabelecer parâmetros e desenvolver esforços concretos para garantir convivência social harmônica. Isto é feito através das atividades policiais.
Há uma regra, na Constituição, segundo a qual ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (art. 5º). É uma das várias garantias que a Constituição confere, como a do direito de propriedade, a da livre manifestação do pensamento, a da liberdade de profissão, a da liberdade culto e de outros direitos e liberdades, que os governos dos países civilizados e democráticos respeitam como conquistas sociais do homem. Esses direitos e liberdades, porém, não são absolutos, porque têm limites sofrem restrições, em decorrência do sistema jurídico vigente. A própria Constituição, ao declarar os direitos individuais, toma certas precauções no sentido de prevenir o uso nocivo de tais direitos, em beneficio do interesse comum. E é para o fim de reprimir o abuso dos direitos e liberdades Individuais que se Institui o po​de polícia da administração.
Um dos setores do poder de polícia é a chamada polícia judiciária, a cujo cargo está a repressão das infrações de natureza penal.
Toda e qualquer ação ou omissão individual ofensiva do Código Penal ou da Lei das Contravenções penais e de outras leis penais cai no âmbito de competência da polícia judiciária, que tem a incumbência, segundo as leis, de efetuar prisões, realizar investigações, fazer inquéritos e adotar as providências preliminares necessárias à instauração dos processos criminais, na Justiça, contra os criminosos e contraventores.
Além da polícia judiciária, dispõe a administração pública da polícia administrativa, que tem por fim fiscalizar e fazer efetivo o cumprimento das normas jurídicas editadas no interesse do bem-estar geral do povo. Essa polícia administrativa age em todos os setores da vida coletiva onde possa surgir um interesse público e resguardar ou defender no setor dos costumes, no do trânsito de veículos, no do comércio, no da propriedade privada, no das construções e edificações, no dos espetáculos e diversões públicas, no dos menores etc.
Respeitados os direitos individuais e observadas as cautelas que o respeito a esses direitos impõe, a polícia administrativa intervém em todos os departamentos da atividade pública, para imprimir ordem a essas atividades e evitar os abusos que nessa se podem verificar.
Do Uso e Abuso do Poder
No exercido do poder de polícia, como no de todos os seus demais poderes, a administração pública está sempre sujeita à lei, cujos limites não lhe é dado ultrapassar.
Toda a atividade administrativa é regida pela lei.
As manifestações dessa atividade exorbitante da lei, são, portanto, ilegítimas.
Mas a ação administrativa pode ir além da simples ilegitimidade ou ilegalidade para afirmar-se ou caracterizar como abuso do poder, quando infringe as regras legais de competência ou quando se desvia da finalidade pública que deve ter em vista.
A rigor, o abuso do poder é uma forma de ilegalidade e não seria preciso falar em abuso de poder quando se tem o termo genérico ilegalidade, no qual ele se compreende.
Ocorre, porém, que; por influência da doutrina francesa, já se firmou,
entre nós, a tendência e a dar destaque entre as violações da lei praticadas pelo poder administrativo, às práticas havidas como abusivas pelo seu caráter de usurpação e de desvio de finalidade.
A autoridade administrativa, dentro dessa concepção, age abusivamente quando age sem competência ou fora ou além da sua competência funcional, bem como quando, a titulo de exercer os poderes que a lei lhe confere, realiza ou procura realizar objetivos outros, que não os de interesse público como os que se descobrem nos atos de mero favorecimento ou perseguição pessoal.
Para chegar à identificação do abuso de poder, no exercício do poder administrativo, pelo aspecto do desvio de finalidade, há se sobressair a consideração inicial do caráter ético da lei.
O Direito, como já deixamos assinalado em mais de uma oportunidade, filia-se à Ética, tanto quanto à Moral . Existe, pois, entre Direito e Moral um parentesco, não em linha descendente, mas em linha colateral, parentesco que os aproxima como entre irmãos e os iguala na obediência aos mesmos superiores princípios de justiça. Por isso, é sempre possível indagar-se, no exame de qualquer ato administrativo, qual a sua finalidade ou o seu objetivo, a fim de descobrir-se o ato, embora aparentemente legal, envolve alguma injustiça ou ofensa à ética jurídica. O resultado positivo da investigação, feita nesse sentido, trará como consequência o reconhecimento do caráter abusivo do ato e o invalidará perante a lei, que não pode acobertar desvios ou infrações desse tipo, ainda que velados ou disfarçados pelo revestimento legal que calculadamente se lhe tenha dado.
O abuso de poder, como forma de ofensa à lei, destacada do conceito genérico de legalidade é referido até pelo texto constitucional (art. 5º), quando estabelece as garantias do habeas corpus e do mandado de segurança, e do direito de representação e de petição aos poderes públicos, em defesa de direitos ou contra abusos de autoridade.
ATOS ADMINISTRATIVOS
Conceitos e elementos
É toda manifestação da vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha nas mãos fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas em matéria administrativa.
Requisitos
Como modalidade de ato Jurídico, o ato administrativo deve apresentar, como requisito da validade, agente capaz, objeto lícito, forma prescrita ou não proibida em lei.
Elemento do ato administrativo
Estudados como elementos, constituem verdadeiros requisitos, dos quais dependem a validade do ato administrativo. São eles:
Competência
No ato jurídico exige-se a capacidade do agente.
No ato administrativo exige-se, além disso, que haja poder funcional (dado por lei e por ela limitado) para praticar o ato. A competência é sempre elemento vinculado do ato administrativo.
Finalidade
O ato administrativo só pode ter fim público, determinado pela lei. A finalidade e, pois, outro elemento vinculado. A mudança de finalidade caracteriza desvio de poder, que invalida o ato administrativo.
Forma
Em principio todos os atos administrativos devem ser escritos. A não observância da forma prevista, acarreta a inexistência do ato. A forma é, pois, outro elemento vinculado do ato administrativo.
Motivação
No plano administrativo, podem ocorrer duas hipóteses: a lei prevê que, ocorrida uma situação ou fato (motivo deve ser praticado o ato administrativo ou, então, deixa ao administrador escolher entre várias alternativas (evidentemente não contrários à lei), uma vez ocorrido o fato ou situação.
No primeiro caso, o motivo é vinculado, e, no segundo, é discricionário.
Características: imperatividade, presunção de legitimidade, eficácia, exeqüibilidade, executoriedade.
Os atos administrativos, substancial ou materialmente considerados, se caracterizam pela sua coercibilidade, que resulta de sua natureza imperativa e da possibilidade de serem executados compulsoriamente pela própria administração.
Com efeito, a administração pública exerce um poder superior de mando, ou de império, que deriva da sua posição de domínio sobre os indivíduos. Não há igualdade jurídica senão entre os indivíduos. Entre esses e o poder administrativo não existe essa igualdade, colocada como se acha a administração em plano superior à coletividade humana, cujos interesses lhe compete gerir. Em tais condições, os atos da administração não podem ficar, como acontece com os atos individuais, na dependência da intervenção do Poder Judiciário para serem executados e produzirem na prática os seus efeitos. Os atos da administração como os atos de mando, ou de império são atos coercitivos ou imperativos e dispõem de força executória própria. Essa força executória, entretanto, só diz respeito aos atos que impõem obrigações de fazer, deixando de existir quando se trata de atos dos quais resulte, para o indivíduo, a obrigação de dar, como aquela cujo objeto será o pagamento de determinada soma de dinheiro. Nessa hipótese como ocorre com a cobrança de tributos é indispensável a intervenção do Poder Judiciário.
Além disso, as manifestações da vontade do poder administrativo desfrutam de uma legitimidade, que os faz também diferirem dos atos individuais. Todo ato administrativo presume-se legítimo, mesmo porque não se poderia conceber, a priori, que a administração, como função estatal, agisse ilegitimamente. Mas essa presunção de legitimidade, conferida aos atos da administração, não é absoluta. É, ao contrário, presunção relativa, ou júris tantum, presunção que pode ser afastada ou destruída por prova contrária. Desde se prove que a administração agiu ilegalmente, ou ilegitimamente, o seu ato não poderá prevalecer. A presunção de legitimidade terá, então, cedido, superada pela constatação posterior da ilegitimidade do comportamento administrativo.
Outra característica dos atos administrativos é a sua eficácia, quando idôneos ou aptos à produção efeitos a que se destinam.
Os atos administrativos, uma vez percorridos regularmente os trâmites a que estejam submetidos ou observadas as normas que os regulamentam, serão atos eficazes, aptos para produzir as suas consequências jurídicas próprias. Se, porém, dependerem, para serem executados, de certas condições, ou termos, com a decorrência de fatos, os atos administrativos, conquanto eficazes, não serão ainda exeqüiveis, caracte​rísticas que os atos administrativos também possuem quando perfeitos, isto é, quando independentes de qualque​r condição ou termo para que possam ser postos em execução.
A exeqüibilidade, isto é, a possibilidade de execução imediata, é, pois, também uma característica dos atos administrativos, característica que, como se viu, não se confunde com a eficácia, embora possa esta coincidir, nem com a executoriedade, própria dos atos que impõem aos particulares obrigações de fazer ou não fazer.
Classificação
Os atos administrativos de modo geral podem ser classificados em:
a) Conforme o fim direto e imediato;
Conforme o conteúdo; 
Conforme o poder de ação; 
 Conforme a eficácia.
Atendendo ao fim direto ou imediato, são:
Constitutivos;
Assecuratórios; 
Alienativos; 
Modificativos; 
e) Extintivos.
Em face do conteúdo, ao que neles se contém intrinsecamente, aparecem:
Simples;
 b) Complexos.
Tendo em valor o poder de ação, surgem os atos administrativos tipificados como:
Executivos;
Facultativos; 
c) Discricionários:
d) Institucionais.
Da eficácia, decorrem dos pressupostos:
a) De validade;
b) De invalidade.
Do estudo da invalidade, os atos administrativos inválidos Fazem-se inexistentes, nulos, revogáveis e
suspensíveis, tudo dependendo do exame das causas, dos motivos determinantes, sobretudo dos efeitos projetados no mundo jurídico.
VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE
Ao examinarmos as varias classificações dos atos administrativos, vimos a que os agrupa em vinculados e discricionários, em razão da maior ou menor liberdade que tem a Administração Pública para agir ou decidir.
Vinculados: são os atos administrativos praticados conforme o único comportamento que a lei prescreve
à Administração Pública. A lei prescreve se, como e quando deve a Administração Pública agir ou decidir. A vontade da lei só estará satisfeita com esse comportamento, já que não permite à Administração pública qualquer outro. Esses atos decorrem do exercício de uma atribuição vinculada ou, como prefere boa parte dos autores, do desempenho do Poder Vinculado, em cuja prática a Administração não tem qualquer margem de liberdade. Exemplo dessa atuação encontra-se nas concessões das aposentadorias compulsórias (Constituição da República, art. 40, III). Implementadas as condições: setenta anos de idade, ou, por exemplo, trinta e cinco anos de serviço à Administração Pública só resta outorgar o beneficio, no primeiro caso mesmo que não seja solicitada, e no segundo quando solicitada. Assim, vinculação ou atribuição vinculada é a atuação da Administração Pública em que a lei não lhe permite qualquer margem de liberdade para decidir ou agir diante de um caso concreto. Sabe-se que se está diante de uma atribuição dessa natureza em razão do enunciado legal, consubstanciado nas expressões: será concedido, será outorgado, ou outra da mesma índole. Embora seja assim, sabe-se que não há ato totalmente vinculado. Em algum de seus aspectos, como, por exemplo, em relação ao momento de sua edição, o ato pode ser discricionário.
Discricionários: são os atos administrativos praticados pela Administração Pública conforme um dos comportamentos que a lei prescreve. Assim, cabe á Administração Pública escolher dito comportamento. Essa escolha se faz por critério de conveniência e oportunidade. A hipótese legal incumbe-se de indicar quando é possível essa atuação por meio das expressões: será facultado, poderá o Poder Público, ou outra da mesma. Ante essa competência, a Administração Pública poderá deferir ou não certo pedido feito, que se lhe permite avaliar a solicitação formulada segundo os referidos critérios e o interesse público do momento. Destarte, estará satisfeita a vontade da lei com qualquer decisão e até com a que deferisse o pedido com condições. Esses atos decorrem do exercício da atribuição discricionária ou, como prefere boa parte da doutrina especializada, do desempenho do Poder Discricionário, onde a Administração Pública age com certa dose de liberdade na solução de um caso concreto. Apesar disso, alerte-se que não há ato inteiramente discricionário, dado que todo ato administrativo está vinculado, amarrado à lei, pelo menos no que respeita ao fim (este sempre há de ser público) e à competência (o sujeito competente para praticá-lo é o indicado em lei). São dessa espécie de ato a autorização para o porte de arma e a permissão para o uso de bem público. Se o Interessado as solicitar, a Administração Pública pode ou não deferi-las, visto que a lei não lhe Impõe, como comporta​mento único, o deferimento da solicitação. Ao contrário disso, faculta-lhe o exame do mérito do pedido. Pode-se então definir a discricionariedade, ou a atribuição discricionária, como sendo a atuação da Administração Pública em que a lei lhe permite certa margem de liberdade para decidir diante de um caso concreto. Por fim, diga-se que discricionariedade não se confunde com arbitrariedade. Aquela é procedimento legal, enquanto esta é atuação ilegal.
Espécies: normativos, ordinários, negociais, enunciativos, punitivos
Conforme o ilustre jurista Helly Lopes Meireles que classifica os atos administrativos temos:
Atos administrativos normativos: são aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei.
Nessa categoria se acham os decretos, regulamentos e regimentos.
Atos ordinários: são os que visam a disciplinar o funcionamento da administração e a conduta funcional dos seus agentes. São eles: as instruções, circulares, avisos, portarias, ordens de serviço, ofícios e despachos.
Atos negociais: são os que contêm uma declaração de vontade do poder público coincidente com a pretensão do particular, visando à concretização de negócios jurídicos públicos, ou à outorga de certas faculdades ao interessado no ato. São eles: admissões, licenças, autorizações, permissões, aprovações, vistos, dispensas e renúncias.
Atos enunciativos: são todos aqueles em que a administração se limita a certificar ou atestar um fato, ou a emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado. São eles: multas, Interdição de atividades, destruições de coisas e afastamento de cargos ou funções.
Espécies de atos administrativos
Indicaremos a seguir as diversas espécies de atos administrativos:
Decretos: são atos da competência dos chefes dos Executivos federal, estadual e municipal. Estão em situação inferior à lei, à qual devem subordinar-se. São assinados pelo chefe do Executivo e referendados pelos ministros ou secretários. Dizem-se gerais, quando não possuem caráter pessoal, e individuais, quando se referem nominalmente a algum cidadão.
Regulamentos: são normas expedidas pelo Executivo para facilitar ou complementar a execução e aplicação das leis. Algumas leis não podem ter eficácia sem um regulamento. Este, no entanto, subordinam-se à lei.
Regimentos: são regulamentações internas dos órgãos, visando precisar o modo de sua atuação Ex.: Regimento do Supremo Tribunal Federal.
Instruções: são ordens escritas relativas ao funcionamento de algum serviço público, são expedidas por um superior e destinadas a um inferior hierárquico. Não podem contrariar as leis, os decretos e os regulamentos. Por serem atos internos, não alcançam os particulares.
Circulares: são ordens escritas de caráter uniforme e geral aos funcionários de determinada categoria. Visam ordenar o serviço público.
Avisos: são determinações de um ministro, de um secretário, de um chefe de serviço, sobre assuntos afetos ao seu órgão. Também têm a natureza de atos ordinários do serviço. No Império foram muito utilizados.
Portarias: são determinações em forma de edital, baixadas pelos chefes do Executivo, Legislativos e judiciário, dirigidas aos seus subordinados. As portarias não obrigam a não ser aqueles que estão sujeitos ao poder de autoridade que as expede. Assim, uma portaria de uma autoridade do Executivo não tem eficácia sobre, nem obriga um funcionário do Judiciário.
Ordens de Serviço: são determinações dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços, contendo imposições de natureza técnica sobre o modo e forma de sua realização.
Despachos: são decisões dos órgãos da administração pública, nos casos submetidos à sua deliberação, em papéis, requerimentos etc. Não se confundem com as decisões. O despacho não faz coisa julgada.
Admissão: é o ato pelo qual o poder público, atendidos pelo interessado os pressupostos legais o inverte em uma situação jurídica.
Licença: é o ato administrativo vinculado pelo qual o poder público faculta ao desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados. Ex.: Licença para o exercício de uma profissão.
Autorização: é o ato pelo qual o poder público, decidindo sobre a conveniência e oportunidade faculta ao particular o exercício de uma atividade. Ex.: Autorização, para pesquisa e lavra de jazidas. Difere da licença porque esta é ato vinculado e a autorização é ato discricionário. São examinados a sua oportunidade e conveniência.
Permissão: é o ato pelo qual a administração faculta ao particular, de modo discricionário e precatório,
a execução de serviços de interesse coletivo ou o uso de bens públicos, a titulo gratuito ou remunerado.
Aprovação: é o ato de homologação, quando praticado por autoridades judiciárias, e de consentimento, em geral, quando praticado por qualquer órgão da administração.
Visto: é o ato pelo qual o poder público concorda, previamente, com determinada situação ou atividade a ser realizada na forma da lei. Ex.: Visto em documento, passaporte etc.
Dispensa: é o ato que exime o particular do cumprimento de determinada obrigação.
Renúncia: é o ato pelo qual o poder público extingue unilateralmente um crédito ou um direito próprio liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a administração.
Certidões: são cópias de atos ou fatos registrados em livros.
Atestados: são atos pelos quais a administração comprova um fato ou uma situação de que tenha conhecimento. Difere, portanto, da certidão, porque esta é a cópia de assentamentos.
Pareceres: são manifestações de caráter opinativo de órgão técnicos da administração, sobre um assunto submetido à sua consideração.
Multa: é a imposição de uma pena a quem viola uma regra.
Interdição de atividade: é o ato pelo qual a administração proíbe alguém de exercer uma atividade, para sempre ou por algum tempo.
Destruição de coisas: é o ato pelo qual a administração usa para inutilizar alimentos ou coisas Imprestáveis e nocivas ao consumo público ou proibidas por lei. Ex.: Destruição de drogas encontradas em farmácias sem autorização para Fabricação, ou de alimentos deteriorados.
Afastamento de cargo ou função: é o ato pelo qual a administração faz cessar o exercício, a título provisório ou definitivo, dos serviços de alguém.
Vícios dos Atos Administrativos
Os vícios que afetam os atos jurídicos em geral decorrem do não atendimento, na sua prática, dos requisitos exigidos por lei.
Conforme a gravidade ou intensidade desses vícios ou defeitos, os atos jurídicos ou são nulos ou anuláveis. Nulos, quando lhes Falta qualquer dos requisitos essenciais à sua validade (atos praticados por agente incapaz, ou sem objeto licito, ou sem observância de forma especial ou solene, exigida por lei).
Nulos serão ainda os atos que a lei declarar taxativamente como tais e aqueles para cuja formação ou	integração falte um elemento essencial de fato, sendo que estes últimos são destacados pela classificação inexistentes.
Anuláveis são os atos defeituosos apenas quanto à declaração de vontade do agente, em virtude da incapacidade relativa ou de erro, dolo, coação, simulação ou fraude. A nulidade dos atos jurídicos tem caráter absoluto e impede a sua consolidação ou ratificação, enquanto os atos anuláveis podem ser ratificados.
Revogação e anulação dos atos administrativos
Nulo que seja qualquer ato administrativo, pode a administração pública reconhecer e decretar, ela própria, a sua invalidade através de ato anulatório. Cabe à administração o direito de anular os seus próprios atos, em razão da sua ilegalidade ou ilegitimidade, para isso agindo de oficio ou mediante provocação por via recurso administrativo.
A ilegalidade tanto pode decorrer da ilegalidade do ato como da sua inconstitucionalidade. Assim o ato será ilegítimo não só quando contrário à lei como quando contrária à Constituição, que é a lei maior.
Pode o ato fundar-se diretamente na lei e, apesar disso, ser constitucional se a lei em que se apoia é
incompatível com alguma regra ou princípio constitucional.
Nessa conformidade, é de reconhecer-se à administração o direito de declarar a ilegitimidade ou a invalidade dos seus atos por vício de inconstitucionalidade, ainda que para tanto haja de reconhecer e declarar inconstitucionalidade de textos legais.
Esse entendimento, entretanto, não é pacífico, havendo quem dele divirja por achar que a lei, enquanto permanece integrando o ordenamento jurídico, mesmo que contrária ao texto fundamental, deve obedecida e aplicada, até que seja declarada inconstitucional pelo Poder Judiciário e suspensa a sua execução pelo Senado (Constituição Federal).
Outros procurando contornar a dificuldade e evitar o absurdo a que leva a opinião a que atrás nos referimos , preferem dizer que à administração não cabe declarar a inconstitucionalidade das leis, mas apenas negar-lhe execução, o que importa, a nosso ver, a mesma coisa.
Distingue-se da anulação a revogação dos atos administrativos, que também pode ser feito pela administração.
Enquanto a anulação pressupõe ato inválido, ou nulo, isto é, ato infringente da lei, a revogação, ao contrário, somente pode incidir sobre atos válidos, ou legais. O que motiva a revogação do ato administrativo não é a sua nulidade, mas a sua inconveniência, inutilidade ou inoportunidade.
Sempre que a administração verifique que um ato seu não deve substituir, por inconveniente, inútil ou inoportuno, pode e deve revogá-lo. Isto ocorre mais frequentemente com os atos normativos da administrativo, mas pode também ocorrer em relação aos demais atos administrativos.
A revogação, assim, só se dá por motivos de mérito, isto é, por motivos relacionados com o próprio merecimento, valor ou substância dos atos.
Anulação pela própria Administração e pelo Poder Judiciário
A anulação dos atos administrativos, incidindo sobre situações ilegais, ou ilegítimas, pode ser feita pela própria administração de sua livre iniciativa, quer mediante provocação de terceiros, através de recursos administrativos.
Não tem a administração necessidade, para esse fim, de recorrer ao Poder Judiciário, cuja inter​venção, nesse caso, poderá dar-se a posteriori quando requerida essa intervenção por aqueles a quem afetarem os atos anulatórios, no sentido do seu restabelecimento. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está firmada na tese de que a administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Mas a anulação pode também verificar-se através de decisão do Poder Judiciário. Isto se dá quando a própria Administração, ou não se sente segura da legalidade de determinado ato seu, preferindo levar a Justiça a discussão do assunto, ou quer desde logo resolver em definitivo a questão que se apresente, e ainda quando se trate de coisa julgada administrativa, hipótese em que só pela via judicial pode a administração pública obter a invalidação dos seus atos.
E dá-se também quando, em face da inação administrativa, o particular, interessado ou não ato, leva a ilegalidade ao conhecimento da Justiça, por um dos meios processuais hábeis (mandado segurança, ação popular, ação ordinária etc.).
A princípio vacilante, a jurisprudência já vem se firmando no entendimento de que os a administrativos podem ser anulados por desvio de finalidade. Mesmo quando os atos da administração pública estejam revestidos de todas as formalidades legais e ostentem aparência de legitimidade, é possível descobrir neles uma finalidade ou um objetivo de cunho pessoal, de favorecimento ou perseguição, capaz de invalidá-los. Para isso, permite-se não só à própria administração, no uso de seu poder de anular os próprios atos, como ao Poder Judiciário, quando provocado pelas vias adequadas, descer ao exame dos atos administrativos sob todos os seus aspectos, de forma e de fundo ou de conteúdo, investigando todas as circunstâncias sem que forem praticadas, sem sofrer qualquer limitação nesse trabalho investigatório. Só assim, aliás, é possível assegurar a observância dos princípios de ética jurídica, indispensáveis à legitimidade da atividade administrativa. Felizmente, os escrúpulos judiciários, que antes dificultavam o amplo exame dos atos administrativos quanto à sua finalidade e aos desvios éticos que podem sofrer, já vão cedendo lugar à compreensão da necessidade de não se permitir a prática de ilegalidade, no âmbito de ação da administração pública, mesmo quando se tenta, abandonando critérios puramente formalísticos,
de vasculhar a ação administrativa em todos os seus ângulos.
@/// APC