Serviços Públicos; conceito, classificação, regulamentação e controle; forma, meios e requisitos; delegação: concessão, permissão, autorização.

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Curso para o concurso do INSS – 2015 (CESPE) – Direito Administrativo! 
Aula 07 – Serviços Públicos 
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1. Considerações iniciais 
 
 Se fosse possível resumir as atividades do Estado em uma única 
expressão, poderíamos restringi-las a “serviços públicos”. Basicamente, o 
Estado tem por obrigação prestar serviços públicos à coletividade, satisfazendo 
as necessidades gerais manifestadas pelos indivíduos, isolada ou coletivamente. 
 O artigo 175 da Constituição Federal de 1988 declara expressamente que 
“incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos”. 
 Conforme se constata no próprio texto constitucional, o Estado poderá 
prestar serviços públicos diretamente, através de seus respectivos órgãos 
públicos (neste caso teremos a centralização dos serviços), ou 
indiretamente, mediante a transferência da execução e/ou titularidade dos 
serviços para terceiros. Nesse último caso, o Estado poderá optar por transferir 
a titularidade e a execução do serviço para uma entidade da Administração 
Indireta (através de outorga), ou somente a execução do serviço a particulares 
(delegação), valendo-se da concessão, permissão ou autorização. 
 
(Procurador – Município de Cuiabá MT⁄2014) Determinado Município, 
visando promover prestação mais eficiente de serviço municipal de 
coleta de lixo domiciliar, edita lei específica, por meio da qual cria 
empresa pública dedicada ao referido serviço, antes praticado por órgão 
municipal. No caso, houve 
a) concentração de um serviço uti possidetis. 
b) desconcentração de um serviço uti universi. 
c) descentralização de um serviço uti universi 
d) descentralização de um serviço uti singuli. 
e) desconcentração de um serviço uti singuli. 
 
Gabarito: Letra d. 
 
 A fim de regular e garantir condições mínimas de acesso e qualidade na 
prestação dos serviços públicos, o parágrafo único, artigo 175, da CF/88, afirma 
que a lei será responsável por disciplinar: 
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a) o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem 
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou 
permissão; 
b) os direitos dos usuários; 
c) política tarifária; 
d) a obrigação de manter serviço adequado. 
 
2. Conceito 
 
 Não existe um consenso doutrinário sobre a definição de serviços 
públicos, pois o seu conteúdo varia de acordo com o tempo e o espaço no qual 
ele seja aplicado. Nem mesmo o texto constitucional ou a lei apresentam uma 
conceituação que possa servir de parâmetro para o desenvolvimento de uma 
teoria precisa. 
 Em regra, os principais autores adotam três critérios básicos para definir 
o serviço público: 
1º - o subjetivo, que considera a pessoa jurídica prestadora da 
atividade: o serviço público seria aquele prestado pelo Estado; 
2º - o material, que considera a atividade exercida: o serviço público 
seria a atividade que tem por objetivo a satisfação de necessidades coletivas; 
3º - o formal, que considera o regime jurídico: o serviço público seria 
aquele exercido sob regime de direito público derrogatório e exorbitante do 
direito comum. 
No Brasil, o conceito de serviços públicos é formulado em conformidade 
com a corrente adotada por cada doutrinador, e as principais delas são: 
 
1ª) Escola essencialista: Para os adeptos desta corrente, serviço 
público é toda atividade que atenda direta e essencialmente à vida em 
coletividade. Nesses termos, para que um serviço seja considerado automática 
e obrigatoriamente público, basta que estejam presentes algumas 
características imprescindíveis. Nesse caso, adota-se o critério material. 
Essa corrente não é adotada no Brasil, pois existem alguns serviços que, 
apesar de satisfazerem o interesse coletivo, não podem ser considerados 
públicos. 
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Exemplo: Quando o serviço de saúde é prestado por particulares, não 
pode ser considerado público e, portanto, será regido pelas regras do direito 
privado. 
2ª) Escola subjetivista: Neste caso, para que um serviço seja 
considerado público, basta que esteja sendo prestado pelas entidades da 
Administração Direta ou Indireta, independentemente da atividade em si. Nesse 
caso, adota-se o critério subjetivo, também chamado de critério orgânico. 
Como não poderia ser diferente, essa corrente não é adotada no Brasil, 
pois sabemos que pessoas jurídicas de direito privado que não integram a 
Administração, a exemplo dos delegatários, também podem prestar serviços 
públicos. Da mesma forma, existem entidades que integram a Administração 
Indireta, mas que não prestam serviços públicos, como acontece com as 
empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades 
econômicas. 
3ª) Escola formalista: Defende o entendimento de que não é possível 
definir um serviço como público pela atividade em si, pois existem atividades 
essenciais, como a saúde, que quando prestadas por particulares não podem 
ser consideradas serviço público. Sendo assim, para que um serviço seja 
considerado público, é necessário que a lei ou o texto constitucional o defina 
como tal. Essa é a corrente adotada no Brasil (critério formal). 
Para o professor José dos Santos Carvalho Filho, serviço público “é toda 
atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime 
de direito público, com vista à satisfação de necessidades essenciais e 
secundárias da coletividade”. 
Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta um conceito mais amplo, 
afirmando que pode ser considerado serviço público “toda atividade de 
oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos 
administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um 
regime de direito público – portanto, consagrador de prerrogativas de 
supremacia e de restrições especiais – instituído pelo Estado em favor dos 
interesses que houver definido como próprios no sistema normativo”. 
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, de forma bastante elucidativa, 
apresenta algumas conclusões acerca do conceito de serviço público: 
“1. a noção de serviço público não permaneceu estática no tempo; houve 
uma ampliação na sua abrangência, para incluir atividades de natureza 
comercial, industrial e social; 
 
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2. é o Estado, por meio da lei, que escolhe quais as atividades que, em 
determinado momento, são consideradas serviços públicos; no Direito 
brasileiro, a própria Constituição faz essa indicação nos artigos 21, incisos 
X, XI, XII, XV E XXIII, e 25, § 2o, alterados, respectivamente, pelas 
Emendas Constitucionais 8 e 5, de 1995; isso exclui a possibilidade de 
distinguir, mediante critérios objetivos, o serviço público da atividade 
privada; esta permanecerá como tal enquanto o Estado não assumir como 
própria;3. daí outra conclusão: o serviço público varia não só no tempo, 
como também no espaço, pois depende da legislação de cada país a maior 
ou menor abrangência das atividades definidas como serviços públicos(...)” 
 
3. Classificação 
 
São várias as classificações de serviços públicos apresentadas pelos 
doutrinadores brasileiros. Todavia, como o nosso objetivo é ser aprovado em 
um concurso público, iremos focar apenas aquelas que têm sido mais cobradas 
em provas do CESPE. 
 
3.1. Serviços públicos próprios e impróprios 
A professora Maria Sylvia Zanela di Pietro afirma que serviços públicos 
próprios são aqueles que visam à satisfação de necessidades coletivas e que 
são executados diretamente pelo Estado (através de seus órgãos e agentes), 
a exemplo do Judiciário, ou indiretamente, através de delegação a 
particulares (concessionários ou permissionários). 
Por outro lado, os serviços públicos impróprios também visam à 
satisfação de necessidades coletivas, mas não são executados ou assumidos 
pelo Estado, seja direta ou indiretamente. Neste caso, o Estado somente 
autoriza, regulamenta e fiscaliza esses serviços. São atividades privadas, 
mas, em virtude de atenderem necessidades coletivas, exigem uma maior 
atenção por parte do Estado, a exemplo dos serviços de seguro e previdência 
privada (incisos I e II, do artigo 192, da CF/1988). 
 É importante destacar que o professor Hely Lopes Meirelles também adota 
a classificação dos serviços púbicos em próprios e impróprios, porém, em 
sentido um pouco diferente daquele utilizado pela professora Maria Sylvia 
Zanela di Pietro. 
 
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mensurar quanto cada destinatário está usufruindo, a exemplo do serviço de 
coleta domiciliar de lixo, fornecimento de água, telefonia, gás canalizado, etc. 
Como é possível perceber, tais serviços são divisíveis e, portanto, podem 
ser remunerados mediante a cobrança de taxas (espécie de tributo) ou tarifa 
(preço público), mas nunca por impostos (que normalmente são cobrados 
pela prestação de serviços que não podem ser mensuráveis em sua utilização). 
 
3.3. Quanto ao objeto 
3.3.1. Serviços administrativos 
São aqueles executados pela Administração Pública com o objetivo de 
satisfazer as suas necessidades internas ou preparar outros serviços que serão 
prestados à coletividade, a exemplo da imprensa oficial. 
 
3.3.2. Serviços comerciais ou industriais 
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, “são os que produzem 
renda para quem os presta, mediante a remuneração da utilidade utilizada ou 
consumida, remuneração esta que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço 
público, por ser sempre fixada pelo Poder Público, quer quando o serviço é 
prestado por seus órgãos ou entidades, quer quando por concessionários, 
permissionários ou autorizatários”. 
Por outro lado, a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que 
serviços públicos comerciais ou industriais são aqueles assumidos pelo Estado 
como serviço público e que passam a ser de incumbência do poder público. 
Declara a autora que “a este não se aplica o artigo 173, mas o artigo 175 da 
Constituição, que determina a sua execução direta pelo Estado ou indireta, por 
meio de concessão ou permissão; é o caso dos serviços de transportes, energia 
elétrica, telecomunicações e outros serviços previstos nos artigos 21, XI e XII, e 
25, parágrafo 2º. da Constituição, alterados, respectivamente, pelas Emendas 
Constitucionais 8 e 5, de 1995”. 
 
3.3.3. Serviço social 
Serviços sociais são aqueles de caráter predominantemente 
assistencial, que também são oferecidos pela iniciativa privada, a exemplo da 
educação, saúde, meio ambiente, cultura etc. 
 
4. Competência constitucional para a prestação de serviços públicos 
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A Constituição Federal de 1988 outorgou a todos os entes estatais (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios) a prerrogativa de prestar serviços 
públicos à coletividade. Entretanto, a fim de evitar conflitos federativos, 
estabeleceu em seu texto uma detalhada repartição de competências. 
Sendo assim, é necessário que você conheça os dispositivos 
constitucionais que enumeram as competências de cada ente federativo, bem 
como entenda as regras sobre a prestação dos respectivos serviços, pois, 
assim, você terá condições de resolver as questões sobre outros tópicos. 
Os serviços públicos outorgados constitucionalmente à União estão 
enumerados taxativamente no artigo 21, a exemplo dos serviços de 
telecomunicações, transporte rodoviário interestadual e internacional de 
passageiros, serviço postal (prestado pelos Correios), exploração de portos 
marítimos, fluviais e lacustres, etc. 
Aos Municípios, nos termos do artigo 30 da CF/88, foram outorgados 
serviços públicos de interesses locais, a exemplo do transporte coletivo 
urbano (inciso V), que, em regra, é delegado a particulares; o ensino 
fundamental (inciso VI); a promoção da proteção ao patrimônio histórico-
cultural local (inciso IX), entre outros. 
 
No julgamento do AgRg no AREsp 228.049-MG, que ocorreu em 21⁄03⁄2014, o Superior 
Tribunal de Justiça decidiu que “a entrega de carnês de IPTU e ISS pelos municípios sem a 
intermediação de terceiros no seu âmbito territorial não constitui violação do privilégio da 
União na manutenção do serviço público postal. Isso porque a notificação, por fazer parte do 
processo de constituição do crédito tributário, é ato próprio do sujeito ativo da obrigação, que 
pode ou não delegar tal ato ao serviço público postal. 
 
Em relação ao Distrito Federal, é válido esclarecer que serão outorgados 
serviços inerentes aos Estados e aos Municípios, já que se trata de um ente 
estatal atípico, conforme preceitua o § 2º, artigo 32, da CF/88. 
Por último, é importante destacar que aos Estados a Constituição Federal 
outorgou competência remanescente ou residual para a prestação de 
serviços públicos. Sendo assim, se a prestação do serviço público não é de 
competência da União ou dos Municípios, certamente será do Estado. No texto 
constitucional, somente encontramos uma competência outorgada aos Estados, 
a de “explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás 
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canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua 
regulamentação”. 
Em relação à competência constitucional atribuída aos Estados, destaca-
se recente decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento 
do recurso especial nº 1.306.093-RJ, que ocorreu em 28⁄05⁄2013: 
DIREITO ADMINISTRATIVO. E AMBIENTAL. REGULAMENTAÇÃO DO ACESSO 
A FONTES DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA. 
É possível que decreto e portaria estaduais disponham sobre a obrigatoriedade de 
conexão do usuário à rede pública de água, bem como sobre a vedação ao 
abastecimento por poço artesiano, ressalvada a hipótese de inexistência de rede 
pública de saneamento básico. 
Os estados membros da Federação possuem domínio de águas subterrâneas (art. 
26, I, da CF), competência para legislar sobre a defesa dos recursos naturais e a 
proteção do meio ambiente (art. 24, VI, da CF) e poder de polícia para precaver e 
prevenir danos ao meio ambiente (art. 23, VI e XI, da CF). 
Assim, a intervenção desses entes sobre o tema não só é permitida como também 
imperativa. Vale acrescentar que o inciso II do art. 12 da Lei 9.433/1997 condiciona 
a extração de água do subterrâneo à respectiva outorga, o que se justifica pela 
notória escassez do bem, consideradocomo recurso limitado, de domínio público e 
de expressivo valor econômico. Nesse contexto, apesar de o art. 45 da Lei 
11.445/2007 admitir soluções individuais de abastecimento de água, a interpretação 
sistemática do dispositivo não afasta o poder normativo e de polícia dos estados no 
que diz respeito ao acesso às fontes de abastecimento de água e à determinação de 
conexão obrigatória à rede pública. REsp 1.306.093-RJ, Rel. Min. Herman 
Benjamin, julgado em 28/5/2013 (Informativo nº 525). 
ATENÇÃO: As competências para a prestação de serviços públicos, que 
acabei de relacionar, são privativas de cada um dos entes estatais (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios). Entretanto, o artigo 23 da CF/88 
estabelece um rol de competências comuns, em que deverá existir uma 
atuação conjunta e harmônica de todos os entes federativos. 
Exemplo: O inc. VI, art. 23, da CF/1988, estabelece a competência 
comum de todos os entes estatais com o objetivo de “proteger o meio 
ambiente”. Sendo assim, a atuação da União não exclui a dos Municípios e 
Estados, e vice-versa. 
 
(Analista de Controle Externo/TCU ACE 2008/CESPE) Um parlamentar apresentou 
projeto de lei ordinária cujos objetivos são regular integralmente e privatizar a 
titularidade e a execução dos serviços públicos de sepultamento de cadáveres humanos, 
diante da falta de condições materiais de prestação desse serviço público de forma 
direta. Aprovado pelo Poder Legislativo, o referido projeto de lei foi sancionado pelo 
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chefe do Poder Executivo. Com base na situação hipotética descrita acima, é correto 
afirmar que o projeto de lei mencionado no texto é de competência material dos 
municípios. Assertiva considerada correta pela banca examinadora. 
 
5. Requisitos ou princípios 
 
O artigo 6º da Lei 8.987/95 estabelece que toda a prestação de serviço 
público deve assegurar aos usuários um serviço adequado, sendo possível 
defini-lo como aquele que satisfaça as exigências estabelecidas na lei, nas 
normas pertinentes e no respectivo contrato. 
 Para isso, foram estabelecidos alguns requisitos (denominados por 
alguns autores de princípios) que devem ser obrigatoriamente respeitados. 
 
(Técnico Judiciário/TRE MG 2009/CESPE) O princípio da mutabilidade do 
regime jurídico é aplicável ao serviço público, motivo pelo qual são autorizadas 
mudanças no regime de execução do serviço para adaptações ao interesse 
público, o que implica ausência de direito adquirido quanto à manutenção de 
determinado regime jurídico. Assertiva considerada correta pela banca 
examinadora. 
 
 5.1. Princípio ou requisito da Continuidade 
 Este princípio indica que os serviços públicos devem ser prestados de 
forma contínua, evitando-se paralisações que possam prejudicar o cotidiano 
dos seus destinatários ou até mesmo causar-lhes graves prejuízos. 
Apesar da obrigatoriedade de prestação contínua, é válido ressaltar que 
os serviços públicos podem sofrer paralisações ou suspensões, conforme 
previsto no § 3º, artigo 6º, da Lei 8.987/95, em situações excepcionais: 
§ 3º. Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua 
interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, 
quando: 
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das 
instalações; 
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da 
coletividade. 
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No concurso público para o cargo de Oficial de Chancelaria do Ministério 
das Relações Exteriores, realizado em 2004, a banca considerou correta 
a seguinte assertiva: “Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a 
sua interrupção, após aviso prévio, por inadimplemento do usuário, considerado 
o interesse geral”. 
 5.2. Princípio ou requisito da generalidade 
Segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, “o princípio da 
generalidade apresenta-se com dupla faceta. Significa, de um lado, que os 
serviços públicos devem ser prestados com a maior amplitude possível, vale 
dizer, deve beneficiar o maior número possível de indivíduos”. 
Por outro lado, afirma o eminente professor, “é preciso dar relevo 
também ao outro sentido, que é o de serem eles prestados sem discriminação 
entre os beneficiários, quando tenham estes as mesmas condições técnicas e 
jurídicas para a fruição. Cuida-se da aplicação do princípio da isonomia ou, mais 
especificamente, da impessoalidade (art. 37, CF)”. 
 
5.3. Princípio ou requisito da eficiência 
O princípio da eficiência impõe à Administração Pública a obrigatoriedade 
de se atualizar e valer-se das inovações tecnológicas para garantir um 
serviço público de qualidade, sem desperdícios, e de baixo custo. 
 O próprio texto constitucional, no inciso IV, artigo 175, declara 
expressamente a obrigação dos prestadores de serviços públicos manterem um 
serviço adequado. 
 
 5.4. Princípio ou requisito da modicidade 
 Em respeito ao princípio da modicidade, os serviços públicos não devem 
ser prestados com lucros ou prejuízos, mas sim mediante taxas ou tarifas 
justas, que proporcionem a remuneração pelos serviços e garantam o seu 
aperfeiçoamento e expansão. 
 Apesar de ser possível a exigência de pagamento para a fruição de 
serviços públicos, destaca-se que a Constituição Federal assegurou a sua 
gratuidade em alguns casos, a exemplo do ensino fundamental (artigo 208, I) e 
do transporte coletivo urbano aos maiores de 65 anos (artigo 230). 
 No julgamento do recurso especial nº 1.339.313-RJ, que ocorreu em 
12/6/2013 (divulgado pelo informativo nº 0530), o Superior Tribunal de 
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Justiça proferiu decisão afirmando que “é legal a cobrança de tarifa de esgoto 
na hipótese em que a concessionária realize apenas uma – e não todas – das 
quatro etapas em que se desdobra o serviço de esgotamento sanitário (a 
coleta, o transporte, o tratamento e a disposição final de dejetos”. 
 É bom ficar atento (a) ao teor do acórdão, pois são grandes as chances de 
cobrança em prova! 
DIREITO ADMINISTRATIVO. TARIFA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO. 
RECURSO REPETITIVO (ART. 543-C DO CPC E RES. 8/2008-STJ). 
É legal a cobrança de tarifa de esgoto na hipótese em que a concessionária realize 
apenas uma – e não todas – das quatro etapas em que se desdobra o serviço de 
esgotamento sanitário (a coleta, o transporte, o tratamento e a disposição final de 
dejetos). 
De fato, o art. 3º, I, “b”, da Lei 11.445/2007, ao especificar as atividades 
contempladas no conceito de serviço público de esgotamento sanitário, referiu-se à 
coleta, ao transporte, ao tratamento e à disposição final de dejetos. Deve-se 
ressaltar, contudo, que a legislação em vigor não estabelece que o serviço público de 
esgotamento sanitário somente existirá quando todas as etapas forem efetivadas, 
tampouco proíbe a cobrança da tarifa pela prestação de uma só ou de algumas 
dessas atividades. 
Além do mais, o art. 9º do Decreto 7.217/2010, que regulamenta a referida 
legislação, confirma a ideia de que o serviço de esgotamento sanitário é formado por 
um complexo de atividades, explicitando que qualquer uma delas é suficiente para, 
autonomamente, permitir a cobrança da respectiva tarifa: “Consideram-se serviços 
públicos de esgotamento sanitário os serviços constituídos por uma ou mais das 
seguintes atividades: I- coleta, inclusive ligação predial, dos esgotos sanitários; II - 
transporte dos esgotos sanitários; III - tratamento dos esgotos sanitários; e IV - 
disposição final dos esgotos sanitários e dos lodos originários da operação de 
unidades de tratamento coletivas ou individuais, inclusive fossas sépticas”. 
Além disso, a efetivação de alguma das etapas em que se desdobra o serviço de 
esgotamento sanitário representa dispêndio que deve ser devidamente ressarcido, 
pois, na prática, entender de forma diferente inviabilizaria a prestação do serviço 
pela concessionária, prejudicando toda a população que se beneficia com a coleta e 
escoamento dos dejetos, já que a finalidade da cobrança da tarifa é manter o 
equilíbrio financeiro do contrato, possibilitando a prestação contínua do serviço 
público. Precedentes citados: REsp 1.330.195-RJ, Segunda Turma, DJe 
4/2/2013; e REsp 1.313.680-RJ, Primeira Turma, DJe 29/6/2012. REsp 
1.339.313-RJ, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 12/6/2013 
(Informativo nº 0530). 
 
5.5. Princípio ou requisito da atualidade 
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 O princípio da atualidade exige da Administração Pública e dos 
delegatários de serviços públicos uma constante atualização tecnológica dos 
instrumentos e técnicas utilizados na execução de suas atividades. 
 Nas palavras do professor Diógenes Gasparini, “a atualidade significa que 
a prestação dos serviços públicos deve acompanhar as modernas técnicas de 
oferecimento aos usuários. Ademais, a atualidade exige a utilização de 
equipamentos modernos, cuidando-se bem das instalações e de sua 
conservação, visando, sempre, à melhoria e à expansão dos serviços públicos”. 
 5.6. Princípio ou requisito da mutabilidade 
 O princípio da mutabilidade, também denominado de princípio da 
flexibilidade dos meios aos fins, permite alterações na execução dos serviços 
públicos com o objetivo de adaptá-lo ao interesse público e às possibilidades 
financeiras da Administração. 
Sendo assim, é incorreto afirmar que existe direito adquirido à 
permanência de uma determinada forma de regime de prestação de serviços 
públicos, sendo assegurada a revisão ou rescisão unilateral dos contratos 
administrativos com o objetivo de adequá-lo ao interesse da coletividade. 
 
No concurso público para o cargo de Analista de Finanças e Controle do 
TCU, realizado em 2009, a banca considerou correta a seguinte 
assertiva: “o princípio da mutabilidade do regime de execução do serviço 
público autoriza a sua alteração sem que disto decorra violação ao direito 
adquirido dos respectivos usuários”. 
 
5.7. Princípio ou requisito da cortesia 
O princípio da cortesia que se traduz em bom atendimento e digno 
tratamento para com o público na fruição dos serviços públicos. A prestação em 
tais condições não é um favor do agente ou da Administração, mas sim uma 
obrigação legal. 
 
5.8. Princípio ou requisito da segurança 
Nas palavras do professor Diógenes Gasparini, “o serviço público deve ser 
prestado aos usuários com segurança, tendo em vista a natureza do serviço. 
Nada deve ser menosprezado se puder, por qualquer modo, colocar em risco os 
usuários do serviço público ou terceiros ou, ainda, bens públicos e particulares. 
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Não deve haver qualquer descuido ou omissão, por menor que seja, na 
execução dos serviços de manutenção dos equipamentos utilizados na 
prestação dos serviços públicos. As falhas devem ser imediatamente corrigidas, 
substituindo-se as peças impróprias ou promovendo a renovação do próprio 
equipamento”. 
 
6. Formas e meios de prestação dos serviços públicos 
 O artigo 175 da Constituição Federal de 1988 estabelece que “incumbe ao 
poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. 
A fim de regular e garantir condições mínimas de acesso e qualidade na 
prestação dos serviços públicos, o parágrafo único do artigo 175 da CF/88 
afirma que a lei será responsável por disciplinar: 
a) o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem 
como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou 
permissão; 
b) os direitos dos usuários; 
c) política tarifária; 
d) a obrigação de manter serviço adequado. 
 
Sendo assim, em cumprimento ao texto constitucional foi editada a Lei 
8.987/95, estabelecendo as regras gerais sobre a concessão e permissão de 
serviços públicos no âmbito da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. É 
importante destacar que a Lei 8.987/95 somente estabelece as regras gerais 
sobre concessão e permissão de serviços públicos e, portanto, os demais entes 
federativos poderão legislar sobre normas específicas. 
Na prestação direta de serviços públicos, a Administração pode optar 
pela forma centralizada ou descentralizada. Na forma centralizada, o 
próprio ente federativo (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios) 
assume a responsabilidade pela execução dos serviços, que poderá ficar sob a 
responsabilidade de seus órgãos públicos. 
 
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Lembre-se de que a criação de órgãos públicos é fruto da desconcentração 
administrativa, e, portanto, eles não possuem personalidade jurídica. 
 
Desse modo, é possível afirmar que o Estado pode prestar serviços 
públicos de forma centralizada (diretamente) e desconcentrada (através de 
seus órgãos públicos). Como exemplo, podemos citar o serviço judiciário 
federal, que é prestado pela União (direta e centralizadamente), mas através 
de diversos órgãos públicos integrantes de sua estrutura (juízes federais, 
Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justiça etc.). 
 No mesmo sentido, o Poder Público pode prestar serviços públicos 
diretamente, mas de forma descentralizada. Nesse caso, o serviço será 
prestado por entidade integrante da Administração Pública Indireta 
(autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista ou empresas 
públicas), mediante outorga ou delegação. 
 Como já estudamos as entidades que integram a Administração Pública 
Indireta, iremos agora restringir o nosso estudo aos institutos da concessão, 
permissão e autorização. 
 
 6.1. CONCESSÃO 
 A concessão é a forma mais complexa de delegação de serviços 
públicos, geralmente utilizada em atividades que exigem alto investimento 
financeiro. Sendo assim, as formalidades para a sua implementação são 
diferentes da permissão e, principalmente, da autorização. 
A definição de concessão está prevista no próprio texto legal, mais 
precisamente no artigo 2º da Lei 8.987/95: 
a) Concessão de serviço público: A delegação de sua prestação, feita 
pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de 
concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre 
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo 
determinado. 
b) Concessão de serviço público precedida da execução de obra 
pública: A construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação 
ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo 
poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à 
pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidadepara 
a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da 
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a) vias federais, precedidas ou não da execução de obra pública; 
b) exploração de obras ou serviços federais de barragens, contenções, 
eclusas, diques e irrigações, precedidas ou não da execução de obras 
públicas; 
c) estações aduaneiras e outros terminais alfandegados de uso público, 
não instalados em área de porto ou aeroporto, precedidos ou não de 
obras públicas; 
d) os serviços postais. 
 
6.1.1. Licitação prévia 
Nos termos do artigo 175 da Constituição Federal, as concessões e 
permissões de serviços públicos sempre deverão ser precedidas de licitação. 
Não existem exceções a essa regra e a modalidade licitatória utilizada nas 
concessões será obrigatoriamente a concorrência. 
O artigo 14 da Lei 8.987/95 declara expressamente que “toda concessão 
de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será objeto 
de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos 
princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por 
critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório”. 
Para responder às questões de prova, é importante destacar que o 
parágrafo 3º, art. 4º, da Lei 9.491/1997, que altera procedimentos relativos ao 
Programa Nacional de Desestatização, permite a utilização da modalidade 
leilão nas seguintes espécies de desestatização: 
I - alienação de participação societária, inclusive de controle acionário, 
preferencialmente mediante a pulverização de ações; 
II - alienação, arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e 
instalações; 
III - dissolução de sociedades ou desativação parcial de seus 
empreendimentos, com a conseqüente alienação de seus ativos; 
IV - concessão, permissão ou autorização de serviços públicos. 
V - aforamento, remição de foro, permuta, cessão, concessão de direito 
real de uso resolúvel e alienação mediante venda de bens imóveis de domínio 
da União. 
Nesses termos, fique atento para o caput da questão, pois se a 
banca fizer referência expressa à Lei 8.987/1995, deverá ser utilizada a 
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modalidade concorrência. Todavia, se a banca simplesmente estiver se 
referindo a uma das hipóteses acima, também poderá ser utilizada a 
modalidade leilão. 
A possibilidade de adoção da modalidade leilão foi referendada pelo 
Supremo Tribunal Federal no julgamento do Mandado de Segurança nº 
27.516, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, cuja ementa apresento abaixo: 
MANDADO DE SEGURANÇA. LINHAS DE SERVIÇO DE TRANSPORTE 
RODOVIÁRIO INTERESTADUAL E INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS. DECRETO 
PRESIDENCIAL DE 16 DE JULHO DE 2008. PRIVATIZAÇÃO. DESESTATIZAÇÃO. 
ARTIGO 2º, PARÁGRAFO 1º, ALÍNEA B, DA LEI 9.491/97. TRANFERÊNCIA PARA 
A INICATIVA PRIVADA DA EXECUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE 
RESPONSABILIDADE DA UNIÃO. ART. 21, INCISO XII, ALÍNEA E, DA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. POSSIBILIDADE DE DESESTATIZAÇÃO DE SERVIÇOS 
PÚBLICOS DE RESPONSABILIDADE DA UNIÃO JÁ EXPLORADOS POR 
PARTICULARES. DENEGAÇÃO DA ORDEM. 
1. A titularidade dos serviços de transporte rodoviário interestadual e 
internacional de passageiros, nos termos do art. 21, XII, e, da Constituição 
Federal, é da União. 
2. É possível a desestatização de serviços públicos já explorados por 
particulares, de responsabilidade da União, conforme disposto no art. 2º, § 1º, 
b, parte final, da Lei 9.491/97. 
3. Inexistência de concessão ou de permissão para a utilização de algumas 
linhas, além da iminente expiração do prazo de concessão ou permissão de 
outras linhas. 
4. Existência de decisões judiciais proferidas em ações civis públicas propostas 
pelo Ministério Público Federal que determinam a imediata realização de 
certames das linhas em operação. 
5. Possibilidade de adoção da modalidade leilão no caso em apreço, nos 
termos do art. 4º, § 3º, da Lei 9.491/97. 
6. Necessidade de observância do devido processo licitatório, 
independentemente da modalidade a ser adotada (leilão ou 
concorrência). 
 
As regras específicas que serão observadas no processo licitatório, 
mediante concorrência, estão previstas no próprio texto da Lei 8.987/95, 
contudo, a Lei geral de Licitações (Lei 8.666/93) poderá ser utilizada 
supletivamente. 
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Na licitação, o poder concedente recusará propostas manifestamente inexequíveis ou 
financeiramente incompatíveis com os objetivos da licitação e, em igualdade de 
condições, será dada preferência à proposta apresentada por empresa brasileira. 
 
Em relação ao critério de julgamento das propostas, o caput do artigo 
15 declara que será considerado um dos seguintes critérios: 
1º) o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado; 
2º) a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder concedente pela 
outorga da concessão; 
3º) a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos 1, 2 e 7; 
4º) melhor proposta técnica, com preço fixado no edital; 
5º) melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor 
valor da tarifa do serviço público a ser prestado com o de melhor técnica; 
6º) melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior 
oferta pela outorga da concessão com o de melhor técnica; 
7º) melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação das 
propostas técnicas. 
 
Por último, é importante destacar uma recente mudança introduzida pela 
Lei 11.196/05, que incluiu o artigo 18-A no texto da Lei 8.987/95 e que 
permitiu a inversão da ordem das fases de habilitação e julgamento, a 
exemplo da modalidade pregão, prevista na Lei 10.520/02. 
Art. 18-A. O edital poderá prever a inversão da ordem das fases de 
habilitação e julgamento, hipótese em que: 
I - encerrada a fase de classificação das propostas ou o oferecimento de 
lances, será aberto o invólucro com os documentos de habilitação do 
licitante mais bem classificado, para verificação do atendimento das 
condições fixadas no edital; 
II - verificado o atendimento das exigências do edital, o licitante será 
declarado vencedor; 
III - inabilitado o licitante melhor classificado, serão analisados os 
documentos habilitatórios do licitante com a proposta classificada em 
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segundo lugar, e assim sucessivamente, até que um licitante classificado 
atenda às condições fixadas no edital; 
IV - proclamado o resultado final do certame, o objeto será adjudicado ao 
vencedor nas condições técnicas e econômicas por ele ofertadas. 
 
 
Mesmo com a publicação da Lei 11.196/05, a modalidade licitatória obrigatória para a 
concessão de serviços públicos continuou sendo a concorrência. Foi inserida na Lei 
8.987/95 somente a possibilidade de inversão da ordem das fases de habilitação e 
julgamento (assim como já acontece no pregão). 
 
 
6.1.2. Intervenção na concessão 
Afirma o artigo 32 da Lei 8.987/95 que “o poder concedente poderá 
intervir na concessão, com o fim de assegurar a adequação na prestação do 
serviço, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentarese legais pertinentes”. 
Além disso, é importante destacar que a intervenção far-se-á por decreto 
do poder concedente, que conterá a designação do interventor (a pessoa que 
ficará responsável pela intervenção), o prazo e os objetivos e limites da 
medida (sem a necessidade de contraditório e ampla defesa). 
Após ter sido declarada a intervenção, o poder concedente deverá, no 
prazo de trinta dias, instaurar procedimento administrativo, que deverá ser 
concluído no prazo de 180 dias, para comprovar as causas determinantes da 
medida e apurar responsabilidades. Nesse caso, deverá ser assegurado o direito 
de ampla defesa. 
O artigo 34 da Lei 8.987/95 informa que “cessada a intervenção, se não 
for extinta a concessão, a administração do serviço será devolvida à 
concessionária, precedida de prestação de contas pelo interventor, que 
responderá pelos atos praticados durante a sua gestão”. 
 
 6.1.3. Extinção da concessão 
A concessão de serviço público é sempre ajustada por prazo certo. Não 
existe concessão por prazo indeterminado. Entretanto, durante a vigência 
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do contrato, podem ocorrer certos acontecimentos ensejadores de sua extinção. 
Nesse caso, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, 
direitos e privilégios transferidos ao concessionário, bem como ocorrerá a 
imediata assunção do serviço pelo poder concedente, procedendo-se aos 
levantamentos, avaliações e liquidações necessários. 
O artigo 35 da Lei 8.987/95 apresenta seis causas que extinguem ou 
servem de motivo para a extinção do contrato administrativo referente à 
concessão. É importante destacar que essas causas não precisam estar 
indicadas no edital de licitação, basta que estejam no contrato de concessão, 
pois são cláusulas essenciais. 
Independentemente da causa que extinguiu ou serviu de motivo para a 
extinção da concessão, será garantido ao concessionário o pagamento de uma 
indenização pela parcela não depreciada ou amortizada dos bens reversíveis, 
assim considerados os bens adquiridos pelo concessionário para a prestação do 
serviço e que, por manterem sua utilidade, passam a ser de propriedade do 
poder concedente ao término do contrato, já que os serviços públicos não 
podem ser interrompidos. 
 
(Auditor Interno/AUGE MG 2009/CESPE) As concessões de serviço público 
só podem ser outorgadas por prazo determinado. Assertiva considerada 
correta. 
 
6.1.3.1. Extinção pelo decurso do prazo 
Ocorre a extinção automática da concessão ao término do prazo 
estabelecido no contrato. A essa causa de extinção dá-se o nome de reversão. 
O professor Diógenes Gasparini informa que, nesse caso, a assunção 
independe de qualquer previsão editalícia ou contratual, uma vez que está 
expressamente determinada pelo § 2º do artigo 35 da Lei 8.987/95. Contudo, 
se o poder concedente não providenciar a retomada do serviço público 
concedido, não pode o concessionário, em razão do princípio da continuidade do 
serviço público, paralisar a sua execução. Para tanto, deve o concessionário 
notificar a Administração Pública concedente com o objetivo de obrigá-la, 
dentro de prazo razoável, a retomar o serviço, sob pena de sua consignação em 
juízo. 
A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização 
das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não 
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amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de 
garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido. 
 
6.1.3.2. Encampação 
O artigo 37 da Lei 8.987/95 considera encampação a retomada do serviço 
pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse 
público superveniente, mediante lei autorizativa específica e após prévio 
pagamento da indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens 
reversíveis, ainda não amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados 
com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido. 
A encampação será formalizada mediante decreto expedido pelo Chefe 
do Executivo, após a aprovação de lei específica autorizando tal medida e o 
respectivo pagamento da indenização devida. 
 
 
6.1.3.3. Caducidade 
O inadimplemento ou adimplemento defeituoso por parte da 
concessionária pode ensejar a extinção da concessão antes do termo final 
estabelecido no contrato. A essa causa de extinção a própria lei denomina 
caducidade. 
É de competência da própria Administração, discricionariamente, 
verificar se o inadimplemento (que pode ser total ou parcial) é suficiente para 
causar, ou não, a extinção da concessão. 
A declaração da caducidade da concessão deverá ser precedida da 
verificação da inadimplência da concessionária em processo administrativo, 
assegurado o direito de ampla defesa. Entretanto, antes da instauração do 
processo administrativo, deverá ser obrigatoriamente comunicado à 
concessionária os possíveis descumprimentos de cláusulas contratuais, sendo 
concedido um prazo para corrigir as falhas e transgressões apontadas. 
 Não efetuadas as devidas correções, será então instaurado o processo 
administrativo e, após o seu término, a caducidade será declarada por decreto 
do poder concedente, independentemente de indenização prévia, calculada 
no decurso do processo. 
Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente qualquer 
espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou 
compromissos com terceiros ou com empregados da concessionária. 
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A caducidade poderá ser decretada, discricionariamente, quando ocorrer 
qualquer uma das seguintes hipóteses (art. 38, § 1º, da Lei 8.987/95): 
1ª) o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, 
tendo por base as normas, critérios, indicadores e parâmetros definidores 
da qualidade do serviço; 
2ª) a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições 
legais ou regulamentares concernentes à concessão; 
3ª) a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, 
ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior; 
4ª) a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou 
operacionais para manter a adequada prestação do serviço concedido; 
5ª) a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, 
nos devidos prazos; 
6ª) a concessionária não atender a intimação do poder concedente no 
sentido de regularizar a prestação do serviço; 
7ª) a concessionária não atender a intimação do poder concedente para, 
em 180 (cento e oitenta) dias, apresentar a documentação relativa a 
regularidade fiscal, no curso da concessão, na forma do art. 29 da Lei nº 
8.666, de 21 de junho de 1993. 
 
6.1.3.4. Rescisão 
Nos termos do artigo 39 da Lei 8.987/95, o contrato de concessão 
“poderá ser rescindido por iniciativa da concessionária, no caso de 
descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, mediante ação 
judicial especialmente intentada para esse fim”. Nesse caso, os serviços 
prestados pela concessionária não poderão ser interrompidos ou paralisados, 
até a decisão judicial transitada em julgado. 
 
6.1.3.5. Anulação 
O professor Diógenes Gasparini afirma que “o contrato de concessão de 
serviço público, embora prestigiado pelo princípioda presunção de legitimidade 
dos atos administrativos, pode ter sido celebrado com vícios que o maculam 
irremediavelmente, podendo ser declarados a qualquer tempo, desde que não 
prescrito esse direito. Nesses casos, há uma ilegalidade que serve de motivo ao 
ato de extinção. O ato da Administração Pública concedente que extingue a 
concessão de serviço público em razão de uma ilegalidade é ato administrativo, 
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comumente chamado de ato de anulação, tal qual o faz o inciso V do artigo 35 
da Lei Federal n. 8.897/95”. 
 
6.1.3.6. Falência ou extinção da empresa concessionária e 
falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual 
Ocorrido esse fato previsto no inciso VI, artigo 35, da Lei 8.987/95, resta 
evidente que se torna inviável a continuidade de execução do contrato. Sendo 
assim, extinta a concessão, o serviço retorna ao poder concedente a fim de que 
seja realizada uma nova concessão. 
6.1.4. SUBCONCESSÃO 
Da mesma forma que acontece nos contratos administrativos em geral, as 
concessões de serviços públicos são celebradas intuitu personae, ou seja, a 
concessionária é declarada vencedora da licitação não somente pelo fato de ter 
apresentado a proposta mais vantajosa aos interesses da Administração, mas 
também por ter comprovado que possui efetivamente condições de cumprir os 
termos da proposta apresentada. 
Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-
lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos 
usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente 
exclua ou atenue essa responsabilidade. 
Sendo assim, para que ocorra uma subconcessão, é imprescindível que 
exista expressa autorização do poder concedente. Ademais, a outorga de 
subconcessão será sempre precedida de concorrência. 
 
(Analista – Especialização/SERPRO 2008/CESPE) No contrato de 
concessão, é permitida a subconcessão, desde que prevista no contrato, 
autorizada pelo poder concedente e precedida de concorrência. Assertiva 
considerada correta pela banca examinadora. 
 
 Apesar de a Lei 8.987/95 estabelecer a possibilidade de subconcessão 
somente em caráter excepcional, é importante esclarecer que a concessionária 
poderá contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, 
acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a 
implementação de projetos associados. 
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Os referidos contratos celebrados entre a concessionária e os terceiros 
reger-se-ão pelo Direito privado, não se estabelecendo qualquer relação 
jurídica entre os terceiros e o poder concedente. 
Explica o professor Diógenes Gasparini que não é a subconcessão uma 
nova concessão, ainda que essa lei prescreva, dentro dos limites da 
subconcessão, a sub-rogação do subconcessionário a todos os direitos e 
obrigações do subconcendente; é, isto sim, o ajuste, calcado no edital e na 
proposta vencedora, celebrado entre o subconcendente e o subconcessionário. 
A anuência da Administração Pública concedente não a torna responsável 
perante o subconcessionário, mas reafirma o exercício das competências 
decorrentes da titularidade do serviço público cuja execução lhe foi trespassada 
pela via da concessão. O subconcessionário responde pelos danos que causar a 
terceiros, ao subconcendente e à própria Administração Pública concedente. O 
subconcedente e a Administração concedente respondem subsidiariamente e 
nessa ordem. 
A subconcessão sem a prévia e expressa autorização do poder 
concedente ensejará a caducidade da concessão. Da mesma forma, acarreta 
também a caducidade a transferência do controle societário da concessionária 
sem prévia anuência do poder concedente, conforme previsto no artigo 27 da 
Lei 8.987/95: 
Art. 27. A transferência de concessão ou do controle societário da concessionária 
sem prévia anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão. 
§ 1º. Para fins de obtenção da anuência de que trata o caput deste artigo, o 
pretendente deverá: 
I - atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e 
regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço; e 
II - comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. 
§ 2º. Nas condições estabelecidas no contrato de concessão, o poder concedente 
autorizará a assunção do controle da concessionária por seus financiadores para 
promover sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade da prestação 
dos serviços. 
§ 3º. Na hipótese prevista no § 2o deste artigo, o poder concedente exigirá dos 
financiadores que atendam às exigências de regularidade jurídica e fiscal, 
podendo alterar ou dispensar os demais requisitos previstos no § 1o, inciso I 
deste artigo. 
§ 4º. A assunção do controle autorizada na forma do § 2o deste artigo não 
alterará as obrigações da concessionária e de seus controladores ante ao poder 
concedente. 
 
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6.1.5. Direitos e obrigações dos usuários 
No termos do artigo 7º da Lei 8.987/95 são direitos dos usuários dos 
serviços públicos, além daqueles previstos no Código de Defesa do Consumidor: 
1º) receber serviço adequado; 
2º) receber do poder concedente e da concessionária informações para a 
defesa de interesses individuais ou coletivos; 
3º) obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários 
prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do 
poder concedente. 
4º) levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as 
irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço 
prestado; 
5º) comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela 
concessionária na prestação do serviço; 
Destaca-se ainda que as concessionárias de serviços públicos, de Direito 
Público e Privado, nos Estados e no Distrito Federal, são obrigadas a oferecer ao 
consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis datas 
opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos. 
Por último, consta como dever dos usuários no artigo 7º-A da citada Lei a 
obrigação de contribuição para a permanência das boas condições dos bens 
públicos através dos quais lhes são prestados os serviços. 
 
6.2. Permissão 
 6.2.1. Conceito 
 A lei 8.987/95, em seu artigo 2º, conceituou a permissão de serviço 
público como “a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação 
de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que 
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco”. 
 Todas as regras previstas na Lei 8.987/95 para as concessões são 
também aplicáveis em relação às permissões, com exceção de alguns detalhes 
que passaremos a analisar. 
 
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 São poucas as diferenças existentes entre concessão e permissão de 
serviços públicos e, para facilitar a assimilação, decidi enumerá-las. 
1ª) A concessão não pode ser contratada com pessoas físicas, mas 
somente com pessoas jurídicas e consórcio de empresas. Por outro lado, a 
permissão somente pode ser realizadacom pessoas físicas ou jurídicas 
(consórcios de empresas, não); 
2ª) Trata-se de modalidade de delegação menos complexa que a 
concessão, recomendável para serviços públicos de menor “envergadura”. 
Sendo assim, enquanto na concessão exige-se licitação obrigatoriamente 
na modalidade concorrência, em relação à permissão admitem-se outras 
modalidades; 
3ª) A permissão, nos termos da lei, possui caráter precário, sendo 
revogável a qualquer tempo pela Administração, desde que existente 
interesse público superveniente. Por outro lado, a concessão constitui-se 
por meio de um contrato administrativo e, portanto, somente será 
extinto nos termos da lei. 
 
 
6.3. Autorização 
 Apesar de não estar prevista no artigo 175 da CF/88 como uma das 
modalidades de delegação de serviços públicos (que se refere apenas à 
concessão e permissão), o inciso XII, do artigo 21, da CF/1988, afirma 
expressamente que compete à União explorar, diretamente ou mediante 
autorização, concessão ou permissão: 
a) os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens; 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético 
dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos; 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e 
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de 
passageiros; 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres. 
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 Assim, é possível concluir que a autorização é uma das modalidades de 
delegação de serviços públicos a particulares. Entretanto, é importante 
esclarecer que não existe uma lei específica versando sobre o tema, pois a Lei 
8.987/95 restringiu-se às concessões e permissões de serviços públicos. 
 O Decreto 2.521/98 (que dispõe sobre a exploração, mediante 
permissão e autorização, de serviços de transporte rodoviário interestadual e 
internacional de passageiros e dá outras providências) define a autorização 
como uma “delegação ocasional, por prazo limitado ou viagem certa, para 
prestação de serviços de transporte em caráter emergencial ou especial”. 
 É claro que a definição de autorização apresentada no Decreto 2.521/98 
foi elaborada para atender ao serviço de transporte rodoviário interestadual e 
internacional de passageiros, mas não diverge muito dos conceitos encontrados 
na doutrina. 
 O professor Diógenes Gasparini, por exemplo, define a autorização como 
“ato administrativo discricionário e precário mediante o qual a Administração 
Pública competente investe, por prazo indeterminado, alguém, que para isso 
tenha demonstrado interesse, na execução e exploração de certo serviço 
público”. 
 Nas sábias palavras do professor Hely Lopes Meirelles, a modalidade de 
serviços autorizados é adequada para todos aqueles que não exigem execução 
pela própria administração e que não necessitam de maior especialização para 
que seja prestado à coletividade, a exemplo dos serviços de táxi, de 
despachantes, segurança particular de residências ou estabelecimentos, entre 
outros. 
 Para responder às questões de prova, as informações mais importantes 
sobre autorização são aquelas que a diferenciam das concessões e permissões: 
1ª) Ao contrário das permissões e concessões, as autorizações podem ser 
realizadas por prazo indeterminado; 
2ª) Não é exigível licitação para a formalização de autorização; 
3ª) Não necessita de prévia autorização legislativa; 
4ª) Pode ser efetuada a pessoas físicas ou jurídicas; 
5ª) É realizada mediante ato administrativo de caráter precário e revogável a 
qualquer tempo pela Administração (não existe necessidade de contrato), sem 
que seja assegurado ao particular o direito à indenização. 
 
7. Parcerias público-privadas 
 
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7.1. Noções gerais 
As parcerias público-privadas (PPPs) representam uma inovação nas 
formas de relacionamento entre o Poder Público e a iniciativa privada, pois 
objetivam agregar interesses comuns em prol da coletividade. Na formalização 
de uma PPP, a iniciativa privada ingressa com a capacidade de investimentos 
financeiros e com a competência gerencial. Por outro lado, o Poder Público 
participa com o objetivo de regular a execução da parceria e assegurar a 
satisfação do interesse público. 
Resumidamente falando, o principal objetivo das PPPs é atrair recursos 
privados para investimento em grandes projetos de infraestrutura, 
essenciais ao crescimento do país, já que são escassos os recursos 
governamentais para investimento nessa área, principalmente em virtude dos 
elevados montantes. 
A reforma e a modernização do estádio do Mineirão (Belo Horizonte) 
para receber os jogos da Copa do Mundo, por exemplo, foram feitas por meio 
de uma parceria público-privada (PPP) firmada entre o Governo de Minas 
Gerais, por meio da Secretaria Extraordinária da Copa do Mundo – Secopa, e a 
empresa privada denominada Minas Arena. 
 
O governo de Minas Gerais não investiu recursos próprios na obra em si. 
Todo o encargo financeiro da reforma é do parceiro privado, seja com recursos 
próprios, seja com a captação de financiamentos. Como arena reformada para a 
Copa do Mundo FIFA 2014, o Mineirão foi um dos beneficiários do BNDES com 
empréstimo de R$ 400 milhões1. 
Mas onde estão os ganhos da empresa privada, que a fizeram 
investir essa “fortuna” na reforma do estádio? 
Bem, em contrapartida pelo investimento na obra, a Minas Arena tem o 
direito de explorar os espaços multiuso do Mineirão por 25 anos. 
A propósito, destaca-se que ao longo dos próximos 25 anos, o Governo de 
Minas Gerais pagará duas modalidades de contrapartida financeira: 
a) Um desembolso fixo, a título de remuneração pela gestão do espaço 
público, com parcelas decrescentes ao longo do tempo. Se a gestão fosse 
pública, o estado teria que arcar com custos da mesma forma ou, 
provavelmente, com desembolsos maiores do que os previstos na PPP. 
 
1
 Informação disponível em http://www.minasarena.com.br/empresa/parceria-publico-privada/. Acesso em 
02∕04∕2014. 
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b) Um desembolso variável, calculado de acordo com o desempenho 
financeiro da gestora e a qualidade do serviço prestado. Foi estabelecida uma 
faixa de rentabilidade que dá sustentabilidade ao negócio. Se ela não for 
atingida, o governo deve complementar o valor até determinado teto; se ela for 
superada, o excedente é dividido entre os parceiros. 
 
7.1.1. Fundamentação legal 
A fundamentação constitucional para a regulamentação das PPPs 
encontra-se no inciso XXVII, do artigo 22, da CF/1988, que declara ser de 
competência da União criar “normas gerais de licitação e contratação, em todas 
as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e 
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o 
disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia 
mista, nos termos do art. 173, § 1º, III”. 
A disciplina legal de formalização de parcerias público-privadas (PPPs) 
somente surgiu em 2004, com oadvento da Lei 11.079. Trata-se de uma 
norma de caráter geral, que se aplica aos órgãos da Administração Pública 
direta, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas 
públicas, às sociedades de economia mista e às demais entidades controladas 
direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
Sendo assim, nada impede que os demais entes federativos criem 
legislações suplementares sobre o tema, desde que não contrariem as 
normas gerais dispostas na Lei 11.079/04. 
 
7.2. Conceito e natureza jurídica 
As PPPs são modalidades específicas de contratos de concessão, 
sendo esse o motivo de incluirmos o seu estudo no tópico sobre “serviços 
públicos”. 
O professor Diógenes Gasparini informa que, em sentido amplo, 
“parceria público-privada é todo o ajuste que a Administração Pública de 
qualquer nível celebra com um particular para viabilizar programas voltados ao 
desenvolvimento socioeconômico do país e ao bem-estar da sociedade, como 
são as concessões de serviços, as concessões de serviços precedidas de obras 
públicas, os convênios e os consórcios públicos”. 
Por outro lado, o professor Alexandre Aragão conceitua as parcerias 
público-privadas, no Direito positivo brasileiro, em sentido estrito, como 
sendo “os contratos de delegação da construção, ampliação, reforma ou 
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manutenção de determinada infraestrutura e da gestão da totalidade ou parte 
das atividades administrativas prestadas por seu intermédio, mediante 
remuneração de longo prazo arcada total ou parcialmente pelo Estado, fixadas 
em razão da quantidade ou qualidade das utilidades concretamente propiciadas 
pelo parceiro privado à Administração Pública ou à população”. 
 
7.3. Modalidades ou formas 
A própria lei 11.079/04, em seu artigo 2º, declara que a parceria público-
privada é um contrato administrativo de concessão, na modalidade 
patrocinada ou administrativa. Sendo assim, da mesma forma que ocorre 
nas concessões comuns, a “parceria” será formalizada através de um contrato 
administrativo. 
Concessão patrocinada, nos termos da lei, é a concessão de serviços 
públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, quando envolver, 
adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do 
parceiro público ao parceiro privado. 
Por outro lado, concessão administrativa é o contrato de prestação de 
serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, 
ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. 
 
Lembre-se sempre de que a principal diferença entre a concessão patrocinada e a 
concessão administrativa, para fins de concursos públicos, é o fato de que, na 
primeira, o concessionário recebe recursos financeiros de duas fontes: dos usuários 
do serviço e ainda do parceiro público. 
 
Ainda “pairam no ar” quais seriam as atividades objeto de uma 
concessão administrativa, já que a lei manteve-se omissa sobre o tema. Não 
é possível concluir se seriam atividades ou serviços inerentes às necessidades 
internas da Administração (como a vigilância de seus bens, por exemplo) ou 
serviços públicos direcionados à coletividade, também usufruídos pela 
Administração (serviço de água e esgoto, por exemplo). 
De qualquer forma, a Lei 11.079/04 estabeleceu que às concessões 
administrativas aplicam-se adicionalmente os art. 21, 23, 25, 27 a 39 da Lei 
8.987/95, bem como o art. 31 da Lei 9.074/95 (os demais, no que couber, 
alcançam somente a concessão patrocinada). 
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(Procurador - PGFN/2006) A legislação federal estabelece como formas 
de Parceria Público-Privada apenas 
a) a concessão comum. 
b) a concessão patrocinada. 
c) a concessão patrocinada e a concessão administrativa. 
d) as concessões comum, patrocinada e administrativa. 
e) as formas de concessão admitidas em direito, e demais contratos 
administrativos. 
 
Gabarito: Letra “c”. 
 
 
 
7.4. Objeto 
 Diógenes Gasparini, referindo ao objeto das PPPs, afirma que “o regime 
jurídico das parcerias público-privadas é um só, mas seu objeto é múltiplo. A 
Lei federal das PPPs não oferece um rol do que possa ser objeto das parcerias 
público-privadas, mas o Decreto Federal n. 5.385/2005, que instituiu o Comitê 
Gestor de Parceria Público-Privada – CGP, atribuiu a esse órgão a competência 
para definir os serviços prioritários para execução sob o regime de parceria 
público-privada e os critérios para subsidiar a análise sobre a conveniência e 
oportunidade de contratação sob esse regime (art. 3º, I). Assim, atendidas 
outras exigências e observadas as vedações legais, poderá ser objeto de PPPs 
tudo que o CGP entender conveniente e oportuno. Esse dispositivo parece 
restringir o objeto da parceria público-privada à execução de serviço, mas é 
evidente que a parceria pode acontecer para a execução de obra cuja 
exploração também caberá ao parceiro privado. Aqui a parceria terá por objeto 
certo serviço público cuja prestação pelo parceiro particular será precedida pela 
execução de determinada obra indispensável à plena execução do serviço, 
como seria o caso de uma ferrovia cuja exploração, uma vez concluída, 
será de competência do parceiro privado, também responsável pela sua 
construção”. 
 
7.5. Características 
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 São várias as características traçadas em lei e formatadas pelos nossos 
doutrinadores em relação às parcerias público-privadas. Todavia, para 
responder às questões de concursos públicos, podemos considerar como 
principais: 
1ª) Financiamento do setor privado: Ficará sob a responsabilidade do 
parceiro privado a disponibilização de recursos financeiros para a 
implementação dos projetos. Isso não significa que a Administração esteja 
isenta de qualquer investimento, pois o Poder Público poder se comprometer a 
fornecer ao concessionário uma contraprestação pecuniária. 
Foi o que ocorreu, por exemplo, na PPP firmada para a reforma do estádio 
Mineirão. Ao longo dos próximos 25 anos o Governo de Minas Gerais pagará 
duas modalidades de contrapartida financeira: 
a) Um desembolso fixo, a título de remuneração pela gestão do espaço 
público, com parcelas decrescentes ao longo do tempo. 
b) Um desembolso variável, calculado de acordo com o desempenho 
financeiro da gestora e a qualidade do serviço prestado. 
 
 A contraprestação da Administração Pública será obrigatoriamente precedida da 
disponibilização do serviço objeto do contrato de parceria público-privada. Todavia, 
é facultado à administração pública, nos termos do contrato, efetuar o pagamento da 
contraprestação relativa a parcela fruível do serviço objeto do 
contrato de parceria público-privada. 
 
 2ª) Compartilhamento dos riscos: O parceiro público deverá 
compartilhar todos os riscos do empreendimento com o parceiro privado. Sendo 
assim, caso exista algum prejuízo proveniente de caso fortuito, força maior, 
fato do príncipe ou quaisquer outros, bem como resultado deficitário na gestão 
do negócio, o Estado arcará juntamente com o parceiro privado com os 
prejuízos advindos da execução do empreendimento. 
 3ª) Pluralidade compensatória: O artigo 6º da Lei 11.079/04 
estabeleceque a contraprestação da Administração Pública, nos contratos de 
parceria público-privada, poderá ser feita através de ordem bancária; cessão de 
créditos não tributários; outorga de direitos em face da Administração Pública; 
outorga de direitos sobre bens públicos dominicais ou outros meios admitidos 
em lei. 
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 Ademais, o contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de 
remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e 
padrões de qualidade e disponibilidade definidos no contrato. 
 
 7.6. Cláusulas essenciais, não-essenciais e vedações 
 O artigo 5º da Lei 11.079/04 estabelece expressamente que nas 
concessões especiais sob o regime de parceria público-privada, além das 
cláusulas essenciais e gerais previstas no artigo 23 da Lei 8.987/95, também 
devem ser incluídas obrigatoriamente as seguintes, sob pena de nulidade do 
contrato: 
a) o prazo de vigência do contrato, compatível com a amortização dos 
investimentos realizados, não inferior a 05 (cinco), nem superior a 35 
(trinta e cinco) anos, incluindo eventual prorrogação; 
b) as penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado 
em caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma 
proporcional à gravidade da falta cometida e às obrigações assumidas; 
c) a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso 
fortuito, força maior, fato do príncipe e área econômica extraordinária; 
d) as formas de remuneração e de atualização dos valores contratuais; 
e) os mecanismos para a preservação da atualidade da prestação dos 
serviços; 
f) os fatos que caracterizem a inadimplência pecuniária do parceiro 
público, os modos e o prazo de regularização e, quando houver, a forma 
de acionamento da garantia; 
g) os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado; 
h) a prestação, pelo parceiro privado, de garantias de execução 
suficientes e compatíveis com os ônus e riscos envolvidos, observados os 
limites dos §§ 3º e 5º do art. 56 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 
1993, e, no que se refere às concessões patrocinadas, o disposto no 
inciso XV do art. 18 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; 
i) o compartilhamento com a Administração Pública de ganhos 
econômicos efetivos do parceiro privado decorrentes da redução do risco 
de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado; 
j) a realização de vistoria dos bens reversíveis, podendo o parceiro público 
reter os pagamentos ao parceiro privado, no valor necessário para reparar 
as irregularidades eventualmente detectadas; 
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l) o cronograma e os marcos para o repasse ao parceiro privado das 
parcelas do aporte de recursos, na fase de investimentos do projeto e/ou 
após a disponibilização dos serviços, sempre que verificada a hipótese do 
§ 2º do art. 6º da Lei 11.079⁄04. 
Além das cláusulas obrigatórias, a Lei 11.079/04 ainda prevê a existência 
de cláusulas não-essenciais, que, caso ausentes, não implicam na nulidade 
do contrato, a saber: 
a) os requisitos e condições em que o parceiro público autorizará a 
transferência do controle da sociedade de propósito específico para os 
seus financiadores, com o objetivo de promover a sua reestruturação 
financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços, não se 
aplicando para este efeito o previsto no inciso I do parágrafo único do art. 
27 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; 
b) a possibilidade de emissão de empenho em nome dos financiadores do 
projeto em relação às obrigações pecuniárias da Administração Pública; 
c) a legitimidade dos financiadores do projeto para receber indenizações 
por extinção antecipada do contrato, bem como pagamentos efetuados 
pelos fundos e empresas estatais garantidores de parcerias público-
privadas. 
 
Por último, o § 4º do artigo 2º da Lei 11.079/04 proíbe a celebração de 
contrato de parceria público-privada nas seguintes hipóteses: 
a) cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões 
de reais); 
b) cujo período de prestação do serviço seja inferior a 05 (cinco) anos; ou 
c) que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o 
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra 
pública. 
 
 7.7. Garantias 
 A Lei 11.079/04, como não poderia ser diferente, estabeleceu em seu 
artigo 8º várias garantias de que os direitos do parceiro privado serão 
respeitados pelo parceiro público. Essas garantias são de vital importância para 
a implementação da parceria, pois dificilmente um empreendedor da iniciativa 
privada arriscaria formalizar esse tipo de contrato sabendo das prerrogativas 
que o nosso ordenamento jurídico confere ao Poder Público. 
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 As obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública, em 
contrato de parceria público-privada, poderão ser garantidas mediante: 
a) vinculação de receitas, observado o disposto no inciso IV do art. 167 
da Constituição Federal; 
b) instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei; 
c) contratação de seguro-garantia com as companhias seguradoras que 
não sejam controladas pelo Poder Público; 
 d) garantia prestada por organismos internacionais ou instituições 
financeiras que não sejam controladas pelo Poder Público; 
 e) garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada 
para essa finalidade; 
 f) outros mecanismos admitidos em lei. 
 
 
 7.8. Licitação prévia à contratação de parcerias público-privadas 
 A contratação de parceria público-privada será obrigatoriamente 
precedida de licitação na modalidade de concorrência, estando a abertura do 
processo licitatório condicionada à conveniência e à oportunidade da 
contratação, mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela 
forma de parceria público-privada. Além disso, é necessário que o objeto da PPP 
esteja previsto no plano plurianual vigente no âmbito onde o contrato será 
celebrado. 
 É importante destacar que as hipóteses de dispensa e inexigibilidade 
de licitação, previstas na Lei 8.666/93, não se aplicam às parcerias público-
privadas. 
 Nos termos do artigo 10 da Lei 11.079/04, é necessária a submissão da 
minuta de edital e de contrato à consulta pública, mediante publicação na 
imprensa oficial, em jornais de grande circulação e por meio eletrônico, que 
deverá informar a justificativa para a contratação, a identificação do objeto, o 
prazo de duração do contrato, seu valor estimado, fixando-se prazo mínimo 
de 30 (trinta) dias para recebimento de sugestões, cujo termo dar-se-á pelo 
menos 07 (sete) dias antes da data prevista para a publicação do edital. 
 As concessões patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da 
remuneração do parceiro privado for paga pela Administração Pública 
dependerão de autorização legislativa específica. 
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 Outra importante característica do processo licitatório, previsto no artigo 
13 da citada lei, é a possibilidade de inversão da ordem das fases de 
habilitação e julgamento, a exemplo do que acontece no pregão,