autorização, permissão e concessão serviço público

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Aula 05
Direito Administrativo p/ AFRFB - 2014
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Oi Pessoal, 
A parte de serviços públicos sempre foi tranquila! “Sempre” do verbo 
a partir de agora as coisas estão diferentes... 
Os concursos públicos atuais estão mais interessantes. Outrora a 
concorrência era entre você e outro candidato. Hoje, a concorrência é 
entre você e a banca organizadora. 
Por isso, preparei uma aula do tipo jogo de xadrez, cercando por 
todos os lados. Não deixei qualquer chance de surpresa por parte da 
i. banca organizadora. 
Ah! Esta parte é só de serviços públicos e concessões comuns. 
Haverá outro bloco para tratarmos das PPPs e dos Consórcios 
Públicos. 
VQV! 
Cyonil Borges. 
 
 
 
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Sumário 
1. Noções Gerais ............................................................................................................ 3 
2. Conceito ..................................................................................................................... 9 
3. Classificações .......................................................................................................... 12 
4. Competência ............................................................................................................ 21 
5. Formas de Prestação e Meios de Execução ............................................................. 24 
6. Concessões de Serviços Públicos ............................................................................ 26 
6.1. Princípios ........................................................................................................... 28 
6.2. Direitos e Obrigações ........................................................................................ 36 
6.2.1. Poder Concedente .......................................................................................... 37 
6.2.2. Concessionária ............................................................................................... 38 
6.2.3. Usuários ......................................................................................................... 43 
6.3. Formas de Remuneração e Política Tarifária ................................................ 44 
6.4. Permissão X Concessão X Autorização .......................................................... 48 
6.5. Subconcessão ..................................................................................................... 53 
6.6. Formas de Extinção .......................................................................................... 55 
6.7. Intervenção ........................................................................................................ 62 
6.8. Licitações e Contratos ...................................................................................... 63 
 
 
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SERVIÇOS PÚBLICOS 
1. Noções Gerais 
Segundo entendimento doutrinário dominante, a atividade em si 
não permite concluirmos se um serviço é ou não público, uma vez 
que há atividades essenciais, como a educação, que são 
desempenhadas por particulares, independentemente de delegação 
pelo Poder Público. Por outro lado, há serviços totalmente 
dispensáveis, a exemplo das loterias, de titularidade do Estado e 
reconhecidos como serviços públicos. 
O Direito Administrativo não é um dos mais digeríveis, especialmente 
em razão de ser só parcialmente codificado, distintamente do que 
ocorre com as matérias de Direito Constitucional, de Direito Penal, de 
Civil e tantas outras em que há uma reunião sistematizada das 
regras em um único texto. Nesse contexto, nem a Constituição 
Federal e sequer outras normas infraconstitucionais trazem o 
conceito do que é serviço público. 
No entanto, o conceito de serviço público, atualmente, não é só de 
fundo doutrinário, tendo o Decreto Federal 6.017/2007 (ato 
infralegal) trazido a seguinte definição (inc. XIV do art. 2º): 
“atividade ou comodidade material fruível diretamente pelo 
usuário, que possa ser remunerado por meio de taxa ou 
preço público, inclusive tarifa”. 
Na verdade, pouco importa se a doutrina não caminha em uma única 
direção ou se a jurisprudência é discordante, a respeito do conceito 
que ora se trata. Para os concursos públicos, o que vale é o 
pensamento das bancas organizadoras, e, nesse ponto da disciplina, 
os examinadores costumam ser bem literais. 
Ressalvada a definição do Decreto Federal 6.107/2007, conclui-se 
que não há, efetivamente, uma definição infraconstitucional 
ou constitucional para serviços públicos. E, nesse ponto, o texto 
constitucional “andou bem”, pois o que hoje é serviço público pode 
não ser amanhã. É instituto em constante mutação. 
QF-1 – Analista – TCU – Cespe – 2007 - A Constituição Federal não traz 
expresso, em seu texto, o conceito de serviço público, nem tampouco as leis o 
fazem, no Brasil. Assim, a conceituação do serviço público deve ser buscada na 
doutrina. (Certo/Errado)1 
Comentários: 
O conceito do que é serviço público não é dado pela Constituição ou por 
qualquer Lei. Fica o registro da existência, na esfera federal, de definição em 
Decreto. 
 
1
 Gabarito: CERTO. 
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Nesse instante, a cabeça do concursando lampeja: afora o Decreto 
Federal, onde encontrar a definição de serviços públicos? O conceito 
é essencialmente doutrinário, como boa parte do Direito 
Administrativo. 
Antes da apresentação dos critérios doutrinários para a definição 
de serviços públicos, serão explorados alguns detalhes 
constitucionais e legais sobre a disciplina. 
A Constituição é de onde brotam todas as sementes dos demais 
ramos do Direito. E do texto constitucional, mais precisamente do 
art. 175, que se encontra uma primeira previsão quanto aos serviços 
públicos. 
O segundo normativo fundamental para o assunto é a Lei 
8.987/1995, a qual traça as regras gerais em matéria de 
concessões e permissões de serviços públicos, sem que, no 
entanto, seja apresentada qualquer conceituação para serviços 
públicos. 
Tome Nota! 
A Lei 8.987/1995 foi editada pela União dentro de sua competência 
privativa para estabelecer normas gerais, sendo, portanto, válida para todos 
os Entes da Federação. Porém, a lei não se aplica aos serviços de 
radiodifusão sonora e de sons e imagens (o art. 41). 
No que se refere à prestação efetiva dos serviços públicos, dentro de 
um critério formal, a Constituição Federal (art. 175) dispõe que o 
Estado é o titular dos serviços públicos (sem abrir qualquer 
exceção). No entanto, a execução de tais serviços não precisa ser 
necessariamente a partir do próprio aparato estatal. Em outros 
termos, a prestação pode ser indireta, por meio de concessão ou 
permissão, sempre precedidas de licitação. A seguir, o dispositivo 
constitucional que fundamenta a afirmação: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre:I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias 
de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de 
sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, 
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
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II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
Da leitura do art. 175 da CF/1988, podem ser extraídas algumas 
conclusões. 
A primeira é a de que a menção a Poder Público inclui tanto a 
Administração Direta como Indireta. Alguém duvida que a 
Empresa de Correios e Telégrafos preste serviços públicos, embora 
detenha a natureza de empresa pública? Claro que, nesse caso, o 
Estado outorga os serviços públicos mediante lei, transferindo-se, 
além da execução material, a titularidade do serviços. A prestação 
continua sendo DIRETA, porém, com a participação da 
Administração INDIRETA. 
Tome Nota! 
Na outorga (prestação direta), a descentralização dos serviços ocorre 
mediante lei, transferindo-se a titularidade e a execução; enquanto na 
delegação (prestação indireta), precedida da celebração de ato ou 
contrato, transfere-se apenas a execução. 
No entanto, esclareça-se que essa é uma lição puramente doutrinária. Na 
Lei 8.987/1995, fala-se, expressamente, em OUTORGA de serviços 
públicos para concessionárias. 
QF-2 – SEAD/AP - FGV – 2010 - Na prestação de serviço público, é característica 
do serviço outorgado: 
a) a transferência do serviço por prazo certo. 
b) a transferência do serviço via lei. 
c) a execução transpassada a terceiro. 
d) a possibilidade de ser anulado por ato administrativo. 
e) a presunção de transitoriedade.2 
Comentários: 
As delegações podem ser legais ou negociais. As legais são chamadas, 
doutrinariamente, de outorga (serviço outorgado). As negociais, por sua 
vez, são denominadas delegação (serviço delegado). Enquanto a outorga 
dá-se por lei, transferindo-se titularidade e execução (caráter mais 
permanente); a delegação viabiliza-se por contrato ou ato administrativo 
(natureza mais transitória), transferindo-se unicamente a execução dos 
serviços. 
 
2
 Gabaritoぎ ﾉWデヴ; さBざく 
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Como observado, apesar da distinção doutrinária entre serviço 
outorgado e delegado, a Lei 8.987/1995 menciona, em mais de um 
momento, o termo “OUTORGA” para se referir às concessões. 
Vejamos: 
Art. 5o O poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato 
justificando a conveniência da outorga de concessão ou permissão, 
caracterizando seu objeto, área e prazo. 
Art. 16. A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de 
exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica 
justificada no ato a que se refere o art. 5o desta Lei. 
Então, diante desta disparidade entre “delegação” e 
“outorga”, como proceder em prova? Fácil! Se a questão versar 
expressamente sobre serviço outorgado e delegado, você deve se 
lembrar da distinção de fundo doutrinário. Agora, se o enunciado faz 
registro genérico à Lei 8.987/1995, esqueça-se que outorga se dá 
por lei. 
QF-3 – FUB – Cespe – 2008 - Serviço público é a prestação que a administração 
efetua de forma direta ou indireta para satisfazer uma necessidade de interesse 
geral. (Certo/Errado)3 
Comentários: 
A Constituição dispõe que o Estado é titular dos serviços públicos (sem 
abrir qualquer exceção), no entanto, a prestação não precisa ser 
necessariamente direta, ou seja, não há necessidade de o Estado se 
socorrer dos próprios órgãos e agentes. Em outros termos, a prestação pode 
ser indireta, sendo neste último caso efetuada por meio de concessão ou 
de permissão. 
Outra importante observação é a de que, além das concessões e 
permissões, o Estado pode prestar indiretamente serviços 
públicos mediante autorização. Esta não está prevista no art. 175 
da CF/1988, sendo prevista, por exemplo, no inc. XII do art. 21 da 
CRFB. 
Graficamente, a disposição constitucional pode ser assim sintetizada: 
 
3
 Gabarito: CERTO. 
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De antemão, assinala-se que as autorizações de serviços públicos 
são formalizadas, de regra, por ato administrativo, 
diferentemente das concessões e permissões, celebradas por 
contratos administrativos. Além disso, a CF/1988 dispõe que apenas 
as concessões e as permissões serão precedidas de licitação, 
ou seja, as autorizações dispensam, de regra, procedimento 
prévio de licitação.4 
QF-4- PMP – INSS – Cespe – 2010 - A delegação do serviço público pode ser 
feita sob as modalidades de concessão, permissão e autorização. (Certo/Errado)5 
Comentários: 
Apesar da divergência doutrinária sobre a natureza da autorização, perceba 
que a banca organizadora considerou a autorização uma das formas de 
delegação de serviços públicos do Estado a particulares. 
Por fim, perceba que as concessões e permissões são sempre 
precedidas de licitação. Sobre o tema, o STF declarou a 
inconstitucionalidade (ADI 3521) de lei estadual que pretendia 
prorrogar indefinidamente os contratos administrativos, a seguir: 
1. O artigo 42 da lei complementar estadual afirma a continuidade das 
delegações de prestação de serviços públicos praticadas ao tempo da 
instituição da agência, bem assim sua competência para regulá-las e 
fiscalizá-las. Preservação da continuidade da prestação dos serviços 
públicos. Hipótese de não violação de preceitos constitucionais. 
2. O artigo 43, acrescentado à LC 94 pela LC 95, autoriza a manutenção, até 
2.008, de "outorgas vencidas, com caráter precário" ou que estiverem em 
vigor com prazo indeterminado. Permite, ainda que essa prestação se dê em 
condições irregulares, a manutenção do vínculo estabelecido entre as 
empresas que atualmente a ela prestam serviços públicos e a 
Administração estadual. Aponta como fundamento das prorrogações o § 2º 
 
4 O inc. XII do art. 2º da Lei 12.815/2013 (Lei dos Portos) dispõe que a autorização é a 
outorga de direito à exploração de instalação portuária localizada fora da área do porto 
organizado e formalizada mediante contrato de adesão. 
5 Gabarito: CERTO. 
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do artigo 42 da Lei federal n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1.995. Sucede 
que a reprodução do texto da lei federal, mesmo que fiel, não afasta a 
afronta à Constituição do Brasil. 
3. O texto do artigo 43 da LC 94 colide com o preceito veiculado pelo artigo 
175, caput, da CB/88 --- "[i]ncumbe ao poder público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de 
licitação, a prestação de serviços públicos". 
4. Não há respaldo constitucional que justifique a prorrogação desses atos 
administrativos além do prazo razoável para a realização dos devidos 
procedimentos licitatórios. Segurança jurídica não pode ser confundida 
com conservação do ilícito. 
5. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar 
inconstitucional o artigo 43 da LC 94/02 do Estadodo Paraná. 
Então quer dizer que os contratos administrativos para a 
prestação de serviços públicos são “sempre” precedidos de 
licitação? Não há exceções? Não se lhes aplicam as 
contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade de 
licitação? 
Vamos por partes. 
Dispõe o inc. XXI do art. 37 da CF/1988: 
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, 
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de 
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os 
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 
Perceba que se trata de norma de eficácia contida, ou seja, aquela 
em que os efeitos podem ser restringidos por normatização futura. 
Sobre o tema, a Lei 8.666/1993 prevê nos arts. 17, 24 e 25 
situações de contratação direta, em que não há a 
realização prévia de modalidades de licitação, como a concorrência e 
a tomada de preços. 
Todavia, essa ressalva é ausente na Lei 8.987/1995, e, bem por isso, 
são inaplicáveis as hipóteses de licitação dispensável do art. 24 da 
Lei 8.666/1993. Apesar disso, em caso de inviabilidade de 
competição, há lição doutrinária que sustenta a contratação 
direta por inexigibilidade de licitação. Há, igualmente, 
fundamento jurídico que faculta a contratação direta, por 
inexigibilidade de licitação, a seguir: 
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Lei 9.472/1997 
Art. 91. A licitação será inexigível quando, mediante processo 
administrativo conduzido pela Agência, a disputa for considerada inviável ou 
desnecessária. 
§ 1° Considera-se inviável a disputa quando apenas um interessado puder 
realizar o serviço, nas condições estipuladas. 
§ 2° Considera-se desnecessária a disputa nos casos em que se admita a 
exploração do serviço por todos os interessados que atendam às condições 
requeridas. 
§ 3° O procedimento para verificação da inexigibilidade compreenderá 
chamamento público para apurar o número de interessados. 
QF-5 – TRE/BA – Cespe – 2009 - Não é admitida a dispensa de licitação na 
concessão de serviço público, ainda que nas hipóteses de dispensa previstas na Lei 
de Licitações.6 
Comentários: 
Como sobredito, as contratações diretas por dispensa de licitação não se 
aplicam aos contratos de concessão ou permissão de serviços públicos. 
Logo, correta a assertiva ao afirmar que “não é admitida a dispensa de 
licitação na concessão de serviço público”. 
QF-6 – Analista Processual – MPE-PI – Cespe – 2012 - Embora a concessão 
de serviço público exija a prévia realização de procedimento licitatório, é admitida a 
declaração de inexigibilidade quando há a demonstração da inviabilidade de 
competição. (Certo/Errado)7 
Comentários: 
Segundo a CF/1988, a licitação é obrigatória para concessão ou permissão 
de serviços públicos. Ocorre que, eventualmente, poderia acontecer de não 
haver condições competitivas para determinado serviço público a ser 
concedido. Nesse contexto, estaria armado o cenário para a inexigibilidade 
de licitação, a qual tem exatamente tal razão: inviabilidade de 
competitividade, ante o que estabelece o art. 25 da Lei 8.666/1993, que é 
de aplicação subsidiária às licitações para concessões/permissões de 
serviços públicos. 
2. Conceito 
Reforça-se que não há uma definição constitucional ou legal para 
serviços públicos. O que há é a definição em Decreto do Poder 
Executivo Federal e de natureza doutrinária. 
 
6 Gabarito: CERTO. Cabe ressalvar a Lei 9.472/1997, que, no §2º do art. 23, autoriza a 
concessão sem licitação, no caso, em face da ausência de participantes (a licitação deserta 
ou frustrada). 
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 Gabarito: CERTO. 
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Tratando-se de conceito eminentemente doutrinário, existem 
critérios e correntes doutrinárias para a definição de serviços 
públicos. Vejamos os principais: 
a) Subjetiva ou orgânica: o nome em si já nos informa – o serviço 
público é aquele prestado de forma direta pelo Estado. 
Crítica: ora, o Estado também pode prestar os serviços de forma 
indireta por particulares, exemplo das concessionárias, logo, o presente 
critério não estabelece uma boa definição de serviço público. Por 
esse motivo, é pouco aceito nos dias atuais. 
b) Material ou essencialista: de acordo com tal critério, é a 
natureza da atividade que determina o enquadramento de uma 
atividade como serviço público. Será público todo serviço que tenha 
por objetivo a satisfação de necessidades coletivas essenciais e 
não secundárias. 
Esse é o critério adotado pela corrente essencialista, a qual se 
propõe identificar um núcleo relativo à natureza da atividade 
que leve à classificação de uma atividade como serviço 
público. De acordo com tal critério, pouco importa se o serviço está 
previsto ou não em norma, prevalecendo o conteúdo. 
Crítica: embora a corrente essencialista conte com fortes defensores, 
socorre-se de conceito muito restrito de serviço público, deixando de 
lado, por exemplo, os trabalhos internos realizados pelos servidores e os 
serviços das loterias. Mesmo os serviços não essenciais (os ditos 
secundários) e os serviços administrativos (os internos à 
Administração) podem ser classificados como serviços públicos. É tudo 
uma questão de escolha política, como será visto a seguir. 
c) Formal: por este critério, o Estado é o responsável por 
estabelecer quais atividades devem ou não ser reconhecidas 
como serviços públicos. O Estado é que enquadra a atividade 
dentro de um sistema exorbitante do comum, cercada por normas 
de Direito Público. É o critério adotado pela corrente formalista, 
e que prevalece no Brasil. 
Crítica: atualmente, nem todo serviço público é regido 
exclusivamente por normas de Direito Público. Há serviços prestados 
em caráter essencialmente privado por meio de concessionárias, como é o 
caso da energia elétrica e fornecimento de gás canalizado, havendo apenas 
derrogações (interferências parciais) pelo Direito Público. É o que a 
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doutrina costuma chamar de sistema híbrido (um tanto público, outro 
tanto privado). 
Ressalte-se, ainda, a existência de serviços de interesse público e 
que, apesar de prestados por particulares, não são 
propriamente serviços públicos. Não são sequer delegados pelo 
Estado. Logo, não são cercados por normas de Direito Público, nem 
mesmo em caráter híbrido, embora sejam serviços de utilidade 
pública, a exemplo da saúde e do ensino. São serviços autorizados 
pelo Estado, cabendo a este exercer o Poder de Polícia sobre tais 
atividades. 
A seguir, quadro-resumo sobre os critérios para a definição de 
serviços públicos: 
 Subjetivo 
ou 
Orgânico 
Material ou 
Essencialista 
Formalista 
Definição de 
Serviço 
Público 
Prestado 
diretamente 
pelo Estado 
Visa à satisfação 
de necessidades 
coletivas 
essenciais e não 
secundárias; 
Previsto ou não 
em normas 
Previsão em lei e 
com regime 
exorbitante do 
comum (normas 
de Direito 
Público) 
Críticas 
Admite-se a 
execução 
indireta 
Serviços não 
essenciais e 
administrativos 
são serviços 
públicos 
Há serviços 
públicos 
prestados por 
particulares,e 
regidos 
parcialmente por 
normas de 
Direito Privado 
Agora que já vimos os critérios doutrinários para a definição de 
serviços públicos, passa-se à reprodução, por ilustrativo, do conceito 
do autor Celso Antônio Bandeira de Mello: 
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade 
ou comodidade material fruível diretamente pelos 
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administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as 
vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, 
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições 
especiais – instituído pelo Estado em favor dos interesses que 
houver definido como próprios no sistema normativo. 
Como você identificaria o critério formal no texto em itálico? 
Então, o que foi falado, até agora, sobre critério formal? É aquele 
que estabelece o regime jurídico de Direito Público para os serviços 
públicos. Com outras palavras, o regime jurídico dos serviços 
públicos é diferenciado e especial (“consagrador de prerrogativas 
de supremacia e restrições especiais...”). De acordo com o critério 
formal, é serviço público todo aquele prestado sob o regime de 
direito público, total ou parcialmente. 
Por fim, que tal utilizarmos todos os critérios e suas respectivas 
críticas para apresentar um conceito válido de serviços públicos? 
Vamos ao desafio: 
Serviço público é toda a atividade prestada pelo Estado ou por 
quem lhe faça as vezes, regida predominantemente por 
normas de Direito Público, destinando-se a necessidades 
coletivas essenciais ou secundárias, usufruídas diretamente 
ou não pelos usuários, remunerados por taxas ou tarifas, 
conforme o caso. 
3. Classificações 
Antes das classificações propriamente ditas, deve ser destacado que 
o serviço público é atividade inconfundível com poder de 
polícia, obra pública e intervenção. 
O serviço público diferencia-se do poder de polícia pelo fato de ser 
atividade positiva (o Estado oferece uma utilidade ao cidadão). Já 
o poder de polícia é atividade eminentemente negativa (o 
Estado limita e restringe os direitos e as atividades dos cidadãos). 
O serviço público não se confunde com obra pública, pois esta é de 
natureza estática. De sua parte, o serviço público é atividade 
dinâmica (transportar, realizar ligações telefônicas e prover sinal de 
televisão). 
Por fim, o serviço público não se identifica com a intervenção. 
Relativamente ao regime jurídico, o serviço público se sujeita a 
um conjunto de princípios e de normas predominantemente de 
Direito Público, como a continuidade, a modicidade das tarifas, a 
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eficiência, a universalidade e a cortesia. Por sua vez, a atividade 
econômica se desenvolve sob a observância dos comandos 
constitucionais primariamente do Direito Privado e da ordem 
econômica, como os princípios da livre iniciativa, da propriedade 
privada e da livre concorrência. 
Quanto à forma de atuação, o Poder Público é titular do serviço 
público, podendo prestá-lo direta ou indiretamente, neste caso, sob o 
regime de concessão e permissão. Na intervenção, por sua vez, o 
Poder Público atua subsidiariamente em paralelo ao sistema 
capitalista, só podendo explorar a atividade econômica nos casos de 
monopólio, de imperativo de Segurança Nacional e de relevante 
interesse público. Na intervenção direta no domínio econômico, as 
empresas governamentais ficam sujeitas ao regime próprio das 
empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e 
tributárias; o que, no entanto, não alcança integralmente as 
empresas estatais que prestam serviços públicos. 
Tome Nota! 
Os serviços públicos foram tradicionalmente concebidos como atividade fora 
da livre-iniciativa e, consequentemente, à concorrência, pressupondo-se via 
de regra apenas um prestador, fosse ele o Estado ou um delegatário seu. 
Todavia, a partir da década de noventa do século passado, fortaleceu-se a 
característica do serviço público como espécie de atividade econômica, 
propugnando-se a instalação da concorrência. Inclusive, o art. 16 da Lei 
8.987/1995 dispõe que a outorga de concessão ou permissão não terá 
caráter de exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou 
econômica justificada. Portanto, não há, como regra, o monopólio na 
prestação (por Alexandre Santos de Aragão). 
Vencidas estas considerações, iniciemos o estudo das 
classificações dos serviços públicos. 
Tratando-se de concursos públicos, exceção feita à aprovação, nada 
é certo, como é o caso das classificações de serviços públicos. 
Apesar disso, a seguir serão expostos os majoritários entendimentos 
doutrinários, haja vista o nosso objetivo maior: a adequada e 
certeira preparação dos candidatos a cargos e empregos 
públicos. 
De acordo com algumas concepções doutrinárias, os serviços podem 
ser: 
 Coletivos (uti universi – universais) e singulares (uti 
singuli); 
 Administrativos, econômicos, e sociais; 
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 Propriamente ditos e de utilidade pública; 
 Serviços Exclusivos e não exclusivos; 
 Próprios e impróprios; 
 Privativos e comuns. 
 Coletivos e Singulares 
Esta primeira classificação apresenta a divisão em termos de 
generalidade, de alcance de destinatários. Neste aspecto, os 
serviços podem ser uti universi e uti singuli. 
Os serviços uti universi ou gerais são os prestados a grupos 
indeterminados de indivíduos, a toda a coletividade, não se 
distinguindo os potenciais usuários. São serviços indivisíveis e 
universais. Não é possível medir de modo exato sua utilização pelos 
usuários (“per capita”), devendo ser financiados pelos impostos, 
quando for o caso, dado o caráter não contraprestacional de tal 
tributo, como a segurança pública, a saúde, a iluminação pública e o 
saneamento básico. 
Já os serviços uti singuli, individuais ou singulares, são os serviços 
que se dirigem a destinatários individualizados, sendo possível 
mensurar, caso a caso, quanto do serviço está sendo consumido. 
Logo, são serviços medidos “per capita”. Quando postos em 
operação, constituem verdadeiro direito individual, desde que em 
condições técnicas adequadas para o recebimento na área de 
prestação do serviço. 
Distintamente dos serviços uti universi, os uti singuli, pelo fato de 
admitirem mensuração individualizada, dão ensejo à cobrança da 
espécie tributária taxa, caso o serviço seja prestado pelo Estado 
(caput do art. 77 do Código Tributário Nacional: “serviço público 
específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua 
disposição”), ou tarifa (espécie do gênero preço público, cobrado por 
particulares, como é o caso do gás canalizado prestado por 
concessionárias). Sobre o tema, dispõe a Súmula Vinculante 19: 
A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, 
remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de 
imóveis não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal. 
Para o STF, sendo específicos e divisíveis, os serviços públicos de 
coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos 
provenientes de imóveis podem ser remunerados por taxas, desde 
que essas atividades sejam completamente dissociadas de outros 
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serviços públicos de limpeza realizados em benefício da população 
em geral (uti universi) e de forma indivisível, tais como os de 
conservação e limpeza de logradouros e bens públicos (praças, 
calçadas, vias, ruas e bueiros). 
Taxas e tarifas são formas de pagamento de natureza 
contraprestacional, constituindo o que os tributaristas costumam 
chamar de prestações sinalagmáticas (o usuário só pode exigir a 
continuidade da prestação quando estiver cumprindo regularmente 
sua obrigação). Porém, são inconfundíveis entre si. 
As taxas decorrerem de lei, e, por serem tributos, têm caráter 
obrigatório (diz o Código Tributário – tributo é toda prestação 
compulsória (...) – art. 4º). Assim, ainda que os serviços não sejam 
utilizados, o administrado não tem a faculdade de deixar de quitar o 
débito junto ao Estado. Logo, os serviços individuais remunerados 
mediante taxa caracterizam-se pela obrigatoriedade, pois o 
contribuinte não tem a opção de escolha de uso, porque, mesmo que 
dele não se utilize, é obrigado a remunerá-lo, e pela continuidade, 
mesmo ocorrendo a inadimplência do usuário, é dever do Estado a 
prestação dos serviços. Trava-se, então, entre o contribuinte e o 
Poder Público, uma relação administrativo-tributária, solucionada 
pelas regras do Direito Administrativo (Resp 460271-SP – STJ). 
Por sua vez, as tarifas serão cobradas no caso de utilização efetiva 
de serviços públicos, como os de energia elétrica e fornecimento 
de água. O regime das tarifas não é tributário, de modo que mero 
Decreto do Executivo poderá aumentar o valor das tarifas, sem a 
observância, por exemplo, ao princípio da anterioridade anual. 
Afirma-se, ainda, que as tarifas só podem ser cobradas pela 
prestação de serviços uti singuli, o que, só de certa forma, é 
verdadeiro. “Só de certa forma verdadeiro” porque, na Lei 
9.074/1995, garante-se a execução de determinados serviços por 
meio de concessão e de permissão, sem que, no entanto, tais 
serviços detenham o caráter individual. São exemplos: saneamento 
básico e limpeza urbana (art. 2º, caput) (serviços uti universi). 
Então, aprenda algo: separe regra de exceção, a vida do 
concursando é sempre assim! Para os concursos públicos, a regra 
é que apenas serviços uti singuli admitem a entrega a particulares 
por meio de concessões de serviços públicos. 
 Administrativos, Econômicos e Sociais 
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A segunda classificação é a de que os serviços podem ser 
administrativos, econômicos e sociais. 
Os serviços administrativos são os que a Administração executa 
para atender a suas necessidades internas ou para preparar outros 
serviços que serão prestados ao público, tais como os de imprensa 
oficial (impressão de diários) e das estações experimentais. 
Os econômicos, também denominados de industriais ou 
comerciais, são os serviços que produzem renda (lucro) para quem 
os presta. A regra é que a remuneração dos prestadores de serviços 
econômicos se faça por tarifas, a serem fixadas pelo Estado. 
Por fim, destacam-se os serviços públicos sociais, executados pelo 
Estado para atendimento dos interesses sociais básicos, e 
representam ou uma atividade propiciadora de comodidade 
relevante, ou serviços assistenciais e protetivos. Como registra José 
dos Santos Carvalho Filho, tais serviços são, em regra, deficitários, e 
o Estado os financia por meio de recursos obtidos junto à 
comunidade, sobretudo pela arrecadação de tributos. São exemplos: 
a assistência à criança e ao adolescente, a assistência médica e 
hospitalar e educação.8 
 Propriamente Ditos (indelegáveis) e de Utilidade 
Pública (delegáveis) 
Os serviços públicos podem ser classificados, ainda, em 
propriamente ditos e de utilidade pública. Para José dos Santos 
Carvalho Filho, são classificados, nessa ordem, em serviços 
indelegáveis e delegáveis. 
Para Hely Lopes Meirelles, os serviços de relevância pública são os 
que a Administração presta diretamente à comunidade, sem 
delegação a terceiros, por reconhecer sua essencialidade e 
necessidade para a sobrevivência da população e do próprio Estado, 
como a defesa nacional. São considerados serviços pró-
comunidade, por se destinarem ao atendimento a necessidades 
gerais da sociedade. 
Por sua vez, os serviços de utilidade pública são aqueles em que 
a Administração reconhece a conveniência, mas não sua 
necessidade e essencialidade, e, por isso, ou os presta 
 
8
 Marçal Justen Filho cita, ainda, os serviços culturais, assim entendidos os que satisfazem as 
necessidades culturais, envolvendo o desenvolvimento da capacidade artística e o próprio lazer, como 
museus, cinemas e teatro. 
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diretamente à sociedade ou os delega para que sejam executados 
por terceiros (concessionários e permissionários, por exemplo). São 
exemplos: transporte coletivo, energia elétrica e telefonia. São 
considerados, por sua vez, serviços pró-cidadão, por 
propiciarem facilidades diretamente aos cidadãos. 
QF-7 – PMP – INSS – Cespe – 2010 - Os serviços públicos propriamente ditos 
são aqueles em que a administração pública, reconhecendo sua conveniência para 
os membros da coletividade, presta-os diretamente ou permite que sejam 
prestados por terceiros, nas condições regulamentadas e sob seu controle. 
(Certo/Errado)9 
Comentários: 
Perceba que a banca só fez inverter os conceitos de serviços públicos 
propriamente ditos com os de utilidade pública, daí a incorreção do 
quesito. 
 Exclusivos e não Exclusivos 
Ao lado de serviços públicos exclusivos do Estado (incs. XI e XII do 
art. 21 da CF/1988, por exemplo), prestados direta ou indiretamente 
por concessão, permissão e autorização, em que se pressupõe o uso 
de atos de império, destacam-se os serviços públicos não 
privativos. A diferença é que aos particulares é lícito o desempenho 
de tais serviços, independentemente de delegação do Poder 
Público. 
E quais seriam os serviços não privativos do Estado? 
Conforme a CF/1988, podem ser citados pelo menos quatro serviços 
em que o Estado não detém a titularidade na prestação: 
educação, previdência social, assistência social e saúde: 
- Saúde (CF/1988): 
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. 
No caso de serviços de saúde prestados por particular não se fala em 
delegação. Há outros requisitos estabelecidos em leis específicas, o 
que não vem ao caso para as provas de Direito Administrativo. 
Observe-se que, embora não sejam serviços delegados pelo Estado, 
ficam sujeitos ao controle deste, por meio do exercício regular do 
poder de polícia. Inclusive, há Agência Reguladora federal com 
competência para normatizar e fiscalizar os serviços de saúde 
(Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS). 
 
9
 Gabarito: ERRADO. 
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QF-8 – Analista – Câmara dos Deputados – Cespe – 2012 - De acordo com 
critério de classificação que considera a exclusividade ou não do poder público na 
prestação do serviço, o serviço postal constitui um exemplo de serviço público não 
exclusivo do Estado.10 
Comentários: 
A autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que serviço público é toda 
atividade que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, parasatisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente 
público. Abrange atividades que, por sua essencialidade ou relevância para a 
coletividade, foram assumidas pelo Estado, com ou sem exclusividade. 
Para a autora, na Constituição encontram-se exemplos de serviços públicos 
exclusivos, como o serviço postal (daí a incorreção do quesito), o correio 
aéreo nacional (inc. X do art. 21), os serviços de telecomunicações (inc. XI 
do art. 21), os de radiodifusão, energia elétrica, navegação aérea, 
transportes e demais indicados no artigo 21, inc. XII, e o serviço de gás 
canalizado (§2º do art. 25), este de competência dos Estados-membros. 
Essa, inclusive, é a jurisprudência do STF (ADPF 46). 
Para a autora, com relação aos serviços não exclusivos do Estado, pode-se 
dizer que são considerados serviços públicos próprios, quando prestados 
pelo Estado; e podem ser considerados serviços públicos impróprios, 
quando prestados por particulares, porque, neste caso, ficam sujeitos a 
autorização e controle do Estado, com base em seu poder de polícia. Enfim, 
são considerados serviços públicos, porque atendem a necessidades 
coletivas; mas impropriamente públicos, porque falta um dos elementos do 
conceito de serviço público, que é a gestão, direta ou indireta, pelo Estado. 
 Próprios e Impróprios 
Na visão de parte da doutrina administrativista, como é o caso da 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os serviços próprios são aqueles 
que, atendendo a necessidades coletivas, o Estado assume como 
seus e os executa diretamente (por meio de seus órgãos e agentes) 
ou indiretamente (por meio de concessionárias e permissionárias). 
Já os serviços impróprios ou virtuais, embora atendam 
necessidades coletivas, não são de titularidade do Estado e nem por 
ele executados. Porém, não refogem ao poder de polícia, pois devem 
ser autorizados, regulamentados e fiscalizados. Não deixam de 
ser, portanto, verdadeiras atividades privadas controladas pelo 
Estado. 
Para boa parte da doutrina, os serviços impróprios sequer deveriam 
ser reconhecidos em sentido jurídico como serviço público. Como 
 
10
 Gabarito: ERRADO. 
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exemplos de tais serviços podem ser citados os prestados por 
instituições financeiras e os de seguro e previdência privada. 
Essa última classificação, para o autor Hely Lopes Meirelles, aparece 
como serviços públicos autorizados: serviços de táxi, de 
despachantes, de pavimentação de ruas por conta dos moradores e 
de guarda particular de estabelecimentos e de residências. 
Apesar dos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, esclareça-se que, 
para fins de concursos públicos, as bancas organizadoras costumam 
seguir a classificação dos serviços públicos em próprios ou impróprios 
da autora Maria Sylvia Di Pietro. O mais difícil não é fazer o concurso 
público, em si, é ter de contar com a “boa-vontade” do examinador 
em adotar entendimentos unânimes ou, pelo menos, majoritários na 
doutrina ou na jurisprudência. Mas tudo bem, vamos fazer nosso 
papel – que é passar logo no concurso! Deixe as ‘confusões’ de lado 
e estude, então! 
 Privativos e Comuns 
Para José dos Santos Carvalho Filho, os serviços privativos são 
aqueles atribuídos a apenas uma esfera da federação, como a 
emissão de moeda e o serviço postal, os quais são privativos da 
União (incs. VII e X do art. 21 da CF/1988), a distribuição de gás 
canalizado de competência dos Estados e do Distrito Federal (§2º do 
art. 25 da CF/1988) e o transporte coletivo intramunicipal, reservado 
aos Municípios (inc. III do art. 30 da CF/1988). 
Nesse contexto, é ilegítimo, por exemplo, que leis estaduais 
disponham sobre o trânsito e transporte, bingos, energia elétrica e 
telefonia, por serem matérias privativas da União. A não ser que 
Lei Complementar Federal delegue aos Estados-membros 
competência para legislar sobre pontos específicos (parágrafo 
único do art. 22 da CF/1988). 
Por sua vez, os serviços comuns são os que podem ser prestados 
concorrentemente por duas ou mais pessoas federativas. Sobre o 
tema, a CF/1988, no art. 23, enumerou os serviços comuns, como a 
proteção ao meio ambiente e a preservação das florestas. 
Assim, finalizamos as principais classificações. A seguir, como já é de 
praxe, quadro-resumo para a fixação dos diversos conceitos. 
Serviços Públicos 
Propriamente Ditos 
Essenciais e necessários à sobrevivência do 
grupo social e do Estado, não podendo ser 
delegados a particulares, como, por exemplo, 
defesa nacional. 
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Serviços de Utilidade 
Pública 
São os serviços que a Administração, 
reconhecendo sua conveniência, mas não a sua 
necessidade essencialidade, presta-os 
diretamente à sociedade ou delega sua 
prestação a terceiros, exemplo das 
concessionárias. 
 
Serviços 
Próprios/Indelegáveis 
Prestados pelo Estado com relação de 
supremacia, sem a possibilidade de delegação a 
particulares. (1) 
Serviços 
Impróprios/Delegáveis 
Aqueles que satisfazem os interesses da 
coletividade, com a possibilidade de delegação, 
como, por exemplo, energia elétrica. 
Serviços Administrativos São os serviços prestados para atendimento às 
necessidades internas do Estado, para compor 
melhor sua organização, como, por exemplo, 
Imprensa Nacional. 
Serviços Sociais Serviços dirigidos às satisfações básicas da 
coletividade, como, por exemplo, assistência 
médica e educacional. 
Serviços 
Industriais/Econômicos 
São os geradores de renda/lucro, como, por 
exemplo, telefonia e transporte coletivo. (2) 
Serviços Uti 
Singuli/Singulares 
Usuários determinados, com mensuração per 
capta, como, por exemplo, fornecimento de 
água. 
Serviços Uti Universi Usuários indeterminados, de natureza 
indivisível, como, por exemplo, iluminação 
pública. 
Serviços Exclusivos Aqueles de titularidade exclusiva do Estado, 
como, por exemplo, gás canalizado, 
telecomunicações, e serviço postal. (3) 
Serviços não exclusivos Podem ser prestados pelo Estado ou por 
particulares, por meio de autorizações, como, 
por exemplo, saúde e educação. 
(1) Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os serviços próprios são aqueles 
em que o Estado é titular, seja a prestação direta ou indireta 
(concessionárias e permissionárias, por exemplo). E os impróprios, por sua 
vez, são as atividades privadas que atendem à necessidade geral, sendo 
apenas autorizados pelo Estado, como a previdência privada. 
(2) Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os serviços industriais ou 
comerciais seguem o rito do art. 175 da CF/1988. Por sua vez, o art. 173 da 
Constituição refere-se a atividades estritamente econômicas, exercidas em 
caráter subsidiário pelo Estado. 
(3) Serviços exclusivos não se confundem com serviços indelegáveis. Por 
exemplo: o serviço local de gás canalizado é monopólio dos Estados e 
Distrito Federal, enfim, são serviços de titularidade exclusiva do Estado, 
porém podem ser prestados por particulares, no caso, as concessionárias. 
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4. Competência 
Inicialmente, vamos recorrer ao Direito Constitucional, em que se 
estabelece que a repartição de competências entre os entes 
federativos segue o princípio da predominância do interesse. 
A União tem competência para prestar e regulamentar assuntos de 
interesse Nacional;os Estados, de interesse regional; os 
Municípios, de interesse local; e o Distrito Federal (em razão de seu 
hibridismo), cumulativa ou múltipla (Local + Regional, isto é, 
assuntos de interesse Municipal e Estadual). 
Nesse contexto, compete privativamente: 
- À União a prestação de serviços de telecomunicações, de 
energia elétrica, de transporte interestadual ou internacional, 
de radiodifusão sonora e de imagens (competência enumerada, 
rol taxativo). 
- Aos Estados a prestação dos serviços de interesse regional. Os 
serviços do Estado são encontrados por exclusão, ou seja, de forma 
remanescente (rol exemplificativo). No entanto, essa é uma 
regra que comporta exceções, é o caso do serviço de gás 
canalizado e dos serviços prestados nas regiões 
metropolitanas, nas aglomerações urbanas e nas 
microrregiões, como estabelece o §3º do art. 25 do texto 
constitucional: 
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, 
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios 
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a 
execução de funções públicas de interesse comum. 
Talvez não tenha ficado claro o significado de competência 
remanescente. Vamos detalhar um pouco mais. 
Responda rápido: a quem compete prestar serviços de 
transporte coletivo intermunicipal? 
União? Não, pois compete à União o serviço de natureza 
interestadual ou internacional. 
Municípios? Não, afinal são responsáveis pelo serviço 
intramunicipal. 
Logo, em razão do que sobra (remanesce), a competência só pode 
ser do Estado-membro, o que, inclusive, foi considerado 
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constitucional pelo STF na ADI 2.349. Sobre o tema, dispõe o §1º do 
art. 25 da CF/1988: 
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que 
adotarem, observados os princípios desta Constituição. 
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam 
vedadas por esta Constituição. 
Alerte-se que existem, excepcionalmente, serviços intramunicipais 
de competência dos Estados. Por exemplo: o Metrô de São Paulo é 
uma Sociedade de Economia Mista prestadora de serviço 
público de transporte urbano coletivo, porém, do Estado de 
São Paulo e não do Município. É do Estado porque é uma 
Companhia METROPOLITANA. E cabe ao Estado a organização dos 
serviços situados nas regiões metropolitanas, nos termos do §3º do 
art. 25 da CF/1988. E os serviços de gás? Isso mesmo. Segundo a 
CF, de interesse local, sendo, no entanto, monopólio dos Estados-
membros. 
- Aos municípios a prestação de serviços de transporte coletivo 
urbano (leia-se: intramunicipais), ensino infantil e fundamental e até 
funerários. Este último serviço merece destaque, uma vez que não 
consta expressamente do texto constitucional, o que evidencia 
que a enumeração dos serviços na CF/1988 é meramente 
exemplificativa para os Municípios e os Estados. 
Assim, podem os entes federados (exceto União, rol taxativo) criar 
outros serviços, em observância ao princípio da predominância do 
interesse. 
Para Hely Lopes Meirelles, o serviço funerário é da competência 
municipal, por dizer respeito a atividades de precípuo interesse local, 
quais sejam, a confecção de caixões, a organização de velório, o 
transporte de cadáveres e a administração de cemitérios. Esse, 
inclusive, é o entendimento do STF (RE 387.990). 
- Ao Distrito Federal a prestação de serviços de competência dos 
Estados e dos municípios, em razão da competência cumulativa ou 
múltipla. No entanto, nem todos os serviços de competência 
estadual são mantidos e organizados pelo DF. Vamos à leitura 
dos incs. XIII e XIV do art. 21 da CF/1988: 
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério 
Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos 
Territórios; 
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XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o 
corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como 
prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a 
execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; 
Note que nem todos os serviços dos Estados são de competência do 
Distrito Federal. 
QF-9 – AUFC – TCU – Cespe – 2007 - O DF deve prestar os serviços 
públicos previstos como de competência dos estados e dos municípios, 
cumulativamente.11 
Comentários: 
O gabarito preliminar deste item foi certo. Entretanto, com os recursos, a 
banca organizadora teve de mudar para ERRADO no definitivo. 
Observe a justificativa apresentada pelo Cespe: “alterado de C para E, pois a 
assertiva não contempla as exceções existentes no ordenamento 
constitucional, quais sejam, a manutenção dos serviços de Ministério 
Público, Justiça e Defensoria Pública pela União dentro do Distrito 
Federal”. 
Aproveitando a passagem do item acima, cabe chamar a atenção 
para um detalhe. Com a EC 69/2012, a Defensoria do DF, antes 
mantida e organizada pela União, passou à competência legislativa e 
material do DF. Assim, da justificativa do Cespe, retiramos a menção 
à Defensoria. 
Até aqui tivemos contato com a competência privativa quanto à 
prestação de serviços públicos. Ocorre que o Constituinte também 
previu a competência comum dos Entes Políticos para determinados 
serviços públicos. Segundo disposto no art. 23 da CF/1988, é 
competência comum da União, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
Para a doutrina, a competência comum é de natureza 
administrativa e, diga-se de passagem, garantidora do exercício 
concomitante por todos os Entes Federados, de modo que os 
serviços públicos serão prestados de forma paralela, em 
condições de igualdade, sem relação de subordinação (hierarquia) 
entre os entes federativos. Em síntese: a atuação (ou omissão) de 
um ente da federação não impossibilita a atuação do outro. 
Tome Nota! 
 
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 Gabarito: ERRADO. 
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O exercício da competência comum não está sujeito à regulamentação do 
serviço publico exclusivamente pela esfera federativa de nível mais 
elevado. Ou seja, mesmo que a União não regulamentasse a matéria, isso 
não impediria de um Estado o prestar, por exemplo. 
Continuemos. 
Dos serviços decorrentes da competência comum, podem ser 
citados exemplificativamente: 
I - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e 
garantia das pessoas portadoras de deficiência; 
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à 
ciência; 
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; 
IX - promover programas de construção de moradias e a 
melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; 
XII - estabelecer e implantar política de educação para a 
segurança do trânsito. 
Por fim, atente-se para a alteração pela EC 53/2006. No parágrafo 
único do art. 23 da CF, houve a inserção de leis complementares 
no lugar de “lei complementar”, para se evitarem os conflitos no 
âmbito da competência comum ou, ainda, evitar a prestação 
duplicada. A seguir, a nova redação: 
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para 
a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do 
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. 
5. Formas de Prestação e Meios de Execução 
Os serviçospúblicos próprios são de titularidade do Poder Público, 
que pode prestá-los diretamente, por meio da Administração 
Direta ou da Indireta (autarquias e empresas públicas, por exemplo), 
ou indiretamente, por concessões e permissões, sempre precedidas 
de licitação. 
A prestação direta dos serviços públicos é efetuada pela própria 
máquina estatal, centralizada ou descentralizadamente. É muito 
comum os concursandos confundirem o conceito de prestação direta 
com o de Administração Indireta, para concluir, equivocadamente, 
que se está diante da Administração Indireta a prestação é indireta. 
Como esclarece Gustavo Scatolino, a prestação direta corresponde à 
prestação por meio de sua própria estrutura, seja por seus órgãos ou 
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entidades da Administração Indireta. É o caso do serviço postal, 
prestado pela União, com caráter de exclusividade por meio da 
Empresa Brasileira de Correio e Telégrafos (empresa pública 
vinculada ao Ministério das Comunicações), ou do serviço de 
infraestrutura aeroportuária, por meio da Infraero (empresa pública 
vinculada à Secretaria de Aviação Civil). 
Nessa ordem, teremos o serviço público centralizado ou 
descentralizado. 
O serviço centralizado se confunde com o conceito de 
Administração Direta (Ministérios e Secretarias, por exemplo), em 
que os serviços são prestados pelos próprios órgãos da estrutura da 
pessoa política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). 
Já o serviço descentralizado é todo aquele em que o Poder Público 
transfere a titularidade e execução por lei, ou, tão somente, a 
execução por contrato ou ato administrativo a outras pessoas 
jurídicas. Traduzidas, respectivamente, em Administração Indireta 
(ou Descentralização por Outorga, em termos doutrinários), e em 
Administração por Colaboração ou Descentralização por 
Delegação (também em expressão empregada pela doutrina). 
Citam-se, ainda, a descentralização territorial ou geográfica, em que 
se outorga a capacidade genérica administrativa às autarquias 
territoriais, e a descentralização social, em que os serviços passam a 
ser prestados com o auxílio de entidades integrantes do Terceiro 
Setor, como é o caso das Organizações Sociais e Oscips. 
Abre-se um parêntese para esclarecer que o serviço 
descentralizado não se confunde, igualmente, com o serviço 
desconcentrado. 
Na desconcentração, os serviços são prestados por uma única pessoa 
(repartição pública), porém, as atribuições são distribuídas entre dois 
ou mais órgãos da pessoa jurídica. Está-se diante de verdadeira 
técnica administrativa, por simplificar a prestação dos serviços, o 
que, inclusive, diferencia-a da descentralização, esta pautada no 
princípio da especialização, em que os serviços são retirados do 
centro e transferidos para outras pessoas, garantindo-se maior 
eficiência. 
Por fim, os serviços centralizados, descentralizados e 
desconcentrados podem ser executados direta ou indiretamente. 
Enquanto na execução direta, os serviços são prestados aos usuários 
pela pessoa competente com os próprios instrumentos (equipamentos 
e funcionários); na execução indireta, o responsável pela prestação 
contrata com terceiros a execução de serviços delegáveis, exemplo 
das obras contratadas por autarquias, sob a modalidade de 
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empreitada global. 
Estas informações podem confundir o concursando no dia derradeiro. 
Por isso, façamos um breve exercício para a fixação: 
1ª  Como se classifica a prestação e a execução de serviços 
públicos por Ministério com a própria força de trabalho? 
2ª Classifique a prestação de serviços por empresa pública, 
entidade integrante da Administração Indireta, e com a 
personalidade jurídica de Direito Privado. 
3ª Como se classifica o serviço prestado pelo INSS 
(Autarquia Federal), no Estado do Acre, com a terceirização de 
serviços? 
4ª Serviços prestados por órgãos de Secretaria Estadual com 
o auxílio de terceiros? 
Vamos às respostas: 
1ª A forma de prestação por Ministério é centralizada. Ao se 
utilizar dos próprios meios, está-se diante da execução direta 
(Serviço Centralizado por Execução Direta). 
2ª A forma de prestação por Empresa Pública é 
descentralizada (Serviço Descentralizado). 
3ª O INSS é Autarquia Federal, logo é serviço 
descentralizado. A execução, com auxílio de terceiros, é indireta 
(Serviço Descentralizado por Execução Indireta). 
4ª A criação de órgãos dentro da Secretaria Estadual é o 
processo de desconcentração. A execução sem o próprio 
aparato é indireta (Serviço Desconcentrado por Execução 
Indireta). 
6. Concessões de Serviços Públicos 
Nos termos do art. 175 da CF/1988, o Poder Público é sempre o 
titular dos serviços públicos, mas a execução pode ser feita por 
particulares (descentralização por colaboração ou negocial). Na 
descentralização por colaboração, o Estado repasse a mera execução 
a particulares, formalizando-se permissões e concessões de serviços. 
As concessões de serviços públicos podem ser comuns e especiais. 
As comuns estão disciplinadas pela Lei 8.987/1995, nas espécies: 
“serviços públicos” e “serviços públicos precedidos de obra pública”. 
Por sua vez, as concessões especiais surgiram com a Lei 
11.079/2004, conhecida vulgarmente como Parceria Público-Privada 
(PPP). 
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As concessões comuns e especiais são formalizadas por contratos 
administrativos. E, em matéria de contratos e licitações, compete 
privativamente à União legislar sobre normas gerais para toda a 
Administração Pública (União, Estados, DF e Municípios) (inc. XXVII 
do art. 22 da CF/1988). 
Nesse contexto, para regulamentar o art. 175 da CF/1988 (as 
concessões comuns), a União editou a Lei 8.987/1995, alterada, 
posteriormente, pelas Leis Federais 9.074/1995; 11.196/2005, 
11.445/2007; e 12.767/2012. A seguir, o art. 1º da Lei de 
Concessões comuns, que nos reforça o seu caráter geral: 
Art. 1o As concessões de serviços públicos e de obras públicas e as 
permissões de serviços públicos reger-se-ão pelos termos do art. 175 da 
Constituição Federal, por esta Lei, pelas normas legais pertinentes e pelas 
cláusulas dos indispensáveis contratos. 
Parágrafo único. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
promoverão a revisão e as adaptações necessárias de sua legislação às 
prescrições desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas 
modalidades dos seus serviços. 
Esclareça-se que a Lei 9.074/1995 enumerou serviços públicos 
federais sujeitos ao regime das concessões, e, quando for o caso, 
das permissões. São eles: 
I - vias federais, precedidas ou não da execução de obra 
pública; 
II - exploração de obras ou serviços federais de barragens, 
contenções, eclusas, diques e irrigações, precedidas ou não 
da execução de obras públicas; 
III - os serviços postais. 
No entanto, nem todo os serviços precisam ser delegados 
formalmente pelo Poder Público. Foram excluídos do sistema os 
seguintes serviços: 
Art. 2º. (...) 
(...) 
§ 2º Independe de concessão, permissão ou autorização o 
transporte de cargas pelos meios rodoviário e aquaviário. 
§ 3o Independe de concessão ou permissão o transporte: 
I - aquaviário, de passageiros, que não seja realizado entre 
portos organizados; 
II - rodoviário e aquaviário de pessoas, realizado por 
operadoras deturismo no exercício dessa atividade; 
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III - de pessoas, em caráter privativo de organizações públicas 
ou privadas, ainda que em forma regular. 
A seguir, vamos avançar pelas diretrizes básicas do Estatuto das 
Concessões comuns, reservando para tópico especial o tratamento 
das PPPs. 
6.1. Princípios 
Por serem destinados à coletividade, os serviços públicos sob a 
incumbência do Estado ou de seus agentes delegatários devem ser 
prestados com observância de determinados padrões. O serviço 
público prestado aos cidadãos-usuários deve ser adequado. 
Em tradução aos requisitos do serviço adequado, previstos no art. 6º 
da Lei 8.987/1995, a doutrina costuma apontar múltiplos princípios 
inerentes à prestação dos serviços públicos. Os mais exigidos 
nos concursos públicos são a seguir elencados. 
- Continuidade 
Também denominado de Princípio da Permanência, é sempre um 
forte item de prova. Pelo princípio da continuidade, os serviços 
públicos não podem sofrer interrupção. É dizer, não devem sofrer 
solução de continuidade em sua prestação, a não ser em situações 
excepcionais. 
Nesse contexto, não caracteriza descontinuidade a interrupção 
da prestação do serviço: 
 Em razão de situação emergencial (exemplo de 
Apagão devido à queda de raio na Central Elétrica), e 
 APÓS AVISO PRÉVIO, quando: 
a) motivada por razões de ordem técnica ou de 
segurança das instalações; e 
b) por inadimplemento do usuário, considerado o 
interesse da coletividade. 
Para o STF, o Estado-membro não pode interferir nas relações 
jurídico-contratuais entre o Poder Concedente Federal e as empresas 
concessionárias, para dispor, por exemplo, sobre a proibição de corte 
de serviços essenciais por falta de pagamento do usuário (ADI 
3.729). 
Mais à frente, veremos que, em nome do princípio da 
continuidade, é permitido ao Estado o resgate (encampação 
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ou retomada) do serviço público concedido antes de vencido o 
prazo contratual, em atendimento ao interesse da coletividade. 
Por fim, ainda como aplicação do princípio em análise, registra-se a 
inaplicabilidade da “exceptio non adimpleti contractus” (exceção 
do contrato não cumprido) contra o Poder Público. 
Nos acordos entre particulares, a regra é que o descumprimento por 
uma das partes abre espaço para que outro polo da relação deixe de 
cumprir a obrigação assumida. Por sua vez, nos contratos de serviços 
públicos, o descumprimento pelo Poder Concedente não autoriza que 
a concessionária interrompa a execução dos serviços. 
Nos termos da Lei 8.987/1995, a interrupção dependerá de 
sentença judicial transitada em julgado. Enfim, não é oponível 
ao Poder Concedente a exceção do contrato não cumprido. 
É muito importante que o candidato não confunda a regra dos 
serviços públicos com a prevista na Lei 8.666/1993. Nos contratos 
administrativos regidos pela Lei de Licitações, depois de 90 dias de 
inadimplência do Estado-contratante, faculta-se a interrupção 
dos serviços contratados. 
QF-10 – Cartório – TJ/AP – FCC – 2011 - É INCOMPATÍVEL com os princípios 
inerentes aos serviços públicos aplicação plena da “exceção do contrato não 
cumprido” contra a Administração Pública.12 
Comentários: 
Nos termos da Lei 8.987/1995, a interrupção dos serviços públicos dá-se 
por sentença judicial transitada em julgado, quando a inadimplência decorre 
do Poder Concedente. Portanto, não há aplicação plena da exceção do 
contrato não cumprido. 
Atenção! O tratamento com os usuários é diverso, sendo possível 
verificar a interrupção em caso de inadimplência destes. A não 
oposição da exceção do contrato não cumprido é restrita ao Poder 
Concedente! 
No entanto, é digno de nota que nem sempre os serviços prestados 
ao usuário inadimplente poderão ser interrompidos. Na 
jurisprudência do STJ, colhemos excelentes exemplos de não 
interrupção. 
Para a Corte Federal, é ilegítimo o corte no fornecimento de 
energia elétrica em razão de débito irrisório (R$ 0,85), por 
 
12
 Gabarito: CERTO. 
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configurar abuso de direito e ofensa aos princípios da 
proporcionalidade e da razoabilidade, sendo cabível, inclusive, 
indenização do consumidor por danos morais (Recurso Especial 
811690). 
Para o STJ, o corte de energia elétrica pressupõe o inadimplemento 
de conta relativa ao mês do consumo, sendo inviável a 
suspensão do abastecimento por débitos antigos. A seguir, trecho da 
decisão (Recurso Especial 865.841): 
Não é lícito à concessionária interromper o fornecimento de 
energia elétrica por diferença de tarifa, a título de recuperação 
de consumo de meses, em face da essencialidade do serviço, 
posto bem indispensável à vida. 
É que resta cediço que a 'suspensão no fornecimento de 
energia elétrica somente é permitida quando se tratar de 
inadimplemento de conta regular, relativa ao mês do 
consumo, restando incabível tal conduta quando for 
relativa a débitos antigos não pagos, em que há os meios 
ordinários de cobrança, sob pena de infringência ao disposto no 
art. 42 do Código de Defesa do Consumidor. 
Claro que a vedação de suspensão dos serviços não diz respeito ao 
desvio do serviço de forma fraudulenta (o vulgo “gato”). Mas, 
nesse caso, o débito decorrente de suposta fraude no medidor não 
pode ser apurada unilateralmente pela concessionária, sob 
pena de ser ilegítima a suspensão do fornecimento, pelo fato de 
não se garantir ao usuário o exercício da ampla defesa e do 
contraditório: 
Recurso Especial 941613 
É ilegítimo o corte no fornecimento de energia elétrica quando 
o débito decorrer de suposta fraude no medidor de consumo 
de energia, apurada unilateralmente pela concessionária. 
Ainda, em termos doutrinários, o amigo concursando deve saber 
distinguir serviços compulsórios de serviços facultativos. Tratemos, 
pois, de tal distinção. 
Os serviços facultativos são os regidos pela Lei 8.987/1995, em 
que a remuneração é formalizada por tarifa (o cidadão usa se e 
quando quiser). Nesse caso, pela inadimplência do usuário, a 
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concessionária pode suspender a prestação do serviço. 
Inclusive, esse é o entendimento do STJ (RESP 510478-PB). 
Já os serviços compulsórios são os impostos de forma coercitiva 
pelo Estado e cobrados mediante TAXA (exemplo das taxas de 
incêndio e judiciária), não podendo sofrer solução de 
continuidade, pois a Fazenda Pública conta com instrumentos 
hábeis de cobrança, como a inscrição em dívida ativa para futura 
execução do devedor. 
Nesse contexto, seria cabível o corte do fornecimento de água? 
Sim, é possível. 
O Supremo Tribunal Federal (STF) sinalizou que a cobrança de água 
pode ser remunerada por preço público, logo, não há, 
necessariamente, caráter tributário. Para afastar quaisquer dúvidas, 
ressalte-se que o entendimento do STF é acompanhado pelo STJ em 
diversos julgados (RESP 363.943-MG e RESP 337.965-MG). 
Uma questão intrigante é saber como fica se o inadimplente for 
uma pessoa jurídica de Direito Público. 
No Recurso Especial 649746,o STJ fixou o entendimento de que, 
tratando-se de pessoa jurídica de Direito Público, prevalece a 
tese de que o corte de energia é possível, desde que não 
aconteça indiscriminadamente, preservando-se as unidades 
públicas essenciais, como hospitais, delegacias, prontos-socorros, 
escolas públicas e creches. Aplica-se, por analogia, a Lei de Greve 
(Lei 7.783/1989), a qual prevê situações que, não atendidas, 
colocam em perigo a sobrevivência, a saúde ou segurança da 
população. 
Em conclusão, seria plenamente lícito à concessionária interromper o 
fornecimento de energia elétrica se, após aviso prévio, determinada 
pessoa estatal devedora não solvesse a dívida oriunda de contas 
geradas pelo consumo de energia, desde que não de forma 
indiscriminada. No RE 649746, o STF entendeu que a suspensão do 
fornecimento de energia elétrica de alguns trechos de ruas e não 
de um bairro ou todo o município, não se qualifica como 
suspensão indiscriminada. 
- Generalidade 
Por força dos princípios da generalidade ou da universalidade, os 
serviços públicos devem ser prestados, sem discriminação, a 
todos que satisfaçam as condições para sua obtenção, sendo 
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imprescindível a observância de um padrão uniforme em relação aos 
administrados (princípio da igualdade ou neutralidade). 
Nota-se, assim, um duplo sentido quanto ao princípio. De um lado, 
os serviços públicos devem ser prestados ao maior número 
possível de usuários, é dizer, deve ter o máximo de amplitude. Por 
outro lado, a prestação de serviço público não deve conter 
discriminações, quando, é claro, as condições entre os usuários 
sejam técnica e juridicamente idênticas. 
Como já dizia o filósofo Aristóteles, devemos tratar os iguais na 
medida de suas igualdades e os desiguais na medida em que se 
desigualam. Assim, a existência de faixas distintas de tarifas e a 
gratuidade aos maiores de 65 anos nos transportes coletivos urbanos 
(§2º do art. 230 da CF/1988) não ofendem o princípio da 
universalidade. 
– Atualidade 
Os serviços públicos devem ser continuamente atualizados, 
assimilando novas tecnologias e tendências, evitando-se a 
obsolescência. A doutrina costuma denominá-lo de princípio do 
aperfeiçoamento ou da adaptabilidade ou da mutabilidade. 
Tal requisito guarda estreita relação com o princípio da 
eficiência, como se vê, mas com ele não se confunde. Dos 
requisitos de serviço adequado é o único que tem definição na Lei 
8.987/1995 (§2º do art. 6º)! 
A atualidade vem a ser uma das aplicações do princípio da 
eficiência, pois o progresso da qualidade das prestações ao usuário 
deve ser considerado como um dos direitos do cidadão, de modo que 
o Estado, ao assumir um serviço como público, tem o dever correlato 
de zelar pelo seu aperfeiçoamento, para que os frutos da ciência e da 
tecnologia sejam distribuídos. 
A doutrina pátria reconhece, na atualidade, a cláusula do progresso. 
Vejamos o que nos ensina Diogo de Figueiredo: 
Neste sentido, tida como cláusula de progresso, o principio 
da atualidade vem a ser um corolário do principio da eficiência, 
no sentido de que o progresso da qualidade das prestações ao 
usuário deve ser considerado um dos direitos do cidadão, de 
modo que o Estado, ao assumir um serviço como público, 
impõe-se também o correlato dever de zelar pelo seu 
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aperfeiçoamento, para que os frutos da ciência e da tecnologia 
sejam distribuídos o mais rápido e amplamente possível. 
A presença da cláusula do progresso abre espaço para que o Poder 
Concedente possa alterar unilateralmente as disposições 
contratuais regulamentares, e confira aos usuários melhores e 
modernas tecnologias, não cabendo a estes ou à concessionária exigir 
a manutenção do regime jurídico anterior (ausência de direito 
adquirido!).13 
– Modicidade das Tarifas 
O prestador do serviço público deve ser remunerado de maneira 
razoável. Contudo, os usuários não devem ser onerados de 
maneira excessiva. 
Com efeito, o Poder Público, ao fixar a remuneração das prestadoras, 
deve aferir o poder aquisitivo dos usuários, para que estes não sejam 
afastados do universo de beneficiários. Inclusive, o legislador prevê 
as chamadas receitas alternativas ou complementares, com o 
propósito de manter a tarifa cada vez mais atrativa e acessível.14 
Tome Nota! 
Ordinariamente, os serviços prestados pelas concessionárias são 
remunerados por tarifas. No entanto, não há vedação de, no curso do 
contrato, a lei vir a estabelecer a gratuidade para determinada classe de 
usuários, como foi o caso da gratuidade para os maiores de 65 anos em 
transportes coletivos urbanos, conferida pelo art. 230 da CF. 
Neste caso, por haver perda de receita por parte da prestadora, é dever do 
Poder Concedente o reequilíbrio econômico-financeiro. Sobre o tema, 
embora a Lei 9.074/1995 condicione a concessão de benefícios tarifários 
(gratuidade, por exemplo) à indicação da origem de recursos ou à 
simultânea revisão do contrato, o STF tem entendido que a gratuidade deve 
vigorar imediatamente a partir da vigência da lei, cabendo à concessionária 
ajustar-se futuramente com o Poder Concedente, exigindo-se-lhe a 
recomposição da equação econômico-financeira (ADIs 2.649 e 3.768) . 
Ao longo deste tópico, o concursando já teve e terá outros sinais de 
que a forma de remuneração das concessões ocorre por meio de 
tarifas, que é espécie de preço público, e não por taxas (espécie 
tributária). De modo geral, a tarifa deve se destinar à manutenção 
do serviço, bem como ao seu contínuo aperfeiçoamento, 
 
13
 Se a alteração unilateral das cláusulas de serviços ou regulamentares, pelo Poder Concedente, 
repercutir na equação econômico-financeira (cláusula financeira), caberá à concessionária exigir do 
Poder Concedente o reequilíbrio econômico-financeiro do ajuste. 
14
 O art. 223 da CF prevê os serviços públicos de radiodifusão sonora e de sons e imagens. Neste caso, a 
concessionária não é remunerada por tarifa dos telespectadores/ouvintes ou por verbas do Estado. A 
receita é financiada pela publicidade. 
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proporcionando a justa remuneração ao concessionário, de 
acordo com o estabelecido no contrato firmado com o Poder 
Concedente. 
Para que mantenha o equilíbrio financeiro inicialmente 
estabelecido, as tarifas deverão ser revisadas periodicamente, 
para mais ou para menos, em razão do evento verificado (art. 9º da 
Lei 8.987/1995). Esclareça-se que as alterações unilaterais nos 
contratos de concessão não observam o limite de 25% da Lei 
8.666/1993, sendo cabível, portanto, o dever da manutenção do 
equilíbrio econômico-financeiro acima de tais patamares, se 
necessário. 
Trechos acima, falou-se em receitas alternativas. Você saberia 
explicar detalhadamente o que são tais receitas? Vejamos. 
Recentemente, o Tribunal de Contas da União (TCU) reviu o projeto 
do “Trem-Bala”, para que recalculassem as tais receitas 
alternativas. 
Ninguém duvida que a prestação dos serviços públicos seja pautada 
na modicidade da tarifa, isto é, as tarifas devem ser módicas o 
suficiente para permitir a inclusão de um maior número de usuários 
quanto à utilização do serviço concedido. Mas o que isso tem a ver 
com receita alternativa? Tudo, respondemos.