Aula 08 - DA

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CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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Olá pessoal, 
 
Boa tarde. Hoje vamos estudar o seguinte: 
 
AULA 08: 11 Bens públicos. 11.1 Classificação e caracteres 
jurídicos. 11.2 Natureza jurídica do domínio público. 11.3 
Domínio público terrestre: evolução do regime jurídico das 
terras públicas (urbanas e rurais) no Brasil. 11.4 Terras 
devolutas. 11.5 Vias públicas, cemitérios públicos e portos. 
11.6 Utilização dos bens públicos: autorização, permissão e 
concessão de uso, ocupação, aforamento, concessão de 
domínio pleno. 11.7 Limitações administrativas. 11.8 
Zoneamento. 11.9 Polícia edilícia. 11.10 Zonas fortificadas e 
de fronteira. 11.11 Florestas. 11.12 Tombamento. 11.13 
Servidões administrativas. 11.14 Requisição da propriedade 
privada. 11.15 Ocupação temporária. 6 Intervenção no 
domínio econômico: desapropriação. 
Então, vamos que vamos. 
 
BENS PÚBLICOS 
 
Com efeito, os bens públicos se inserem no âmbito do 
que chamamos domínio público. 
 
Em sentido amplo, domínio público é o poder de 
dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens 
do seu patrimônio (domínio patrimonial), ou sobre bens do 
patrimônio privado (bens particulares de interesse público) ou sobre 
as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da 
coletividade (domínio eminente). 
 
Dessa forma, podemos conceituar domínio público 
como sendo todos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de 
Direito Público, bem como os que, embora não pertencentes a 
estas pessoas, estejam afetados à prestação de serviço 
público. 
 
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Todos os outros bens são considerados particulares, 
mesmo aqueles pertencentes às entidades administrativas de direito 
privado. 
 
Destaco, no entanto, que para o Prof. Bandeira de Mello 
e o Prof. Diógenes Gasparini somente os bens destinados à prestação 
de serviços públicos é que se enquadrariam na classificação de bens 
públicos, todos os outros seriam particulares. 
 
De qualquer sorte, podemos compreender que tais bens 
podem ser de qualquer natureza, isto é, podem ser corpóreo, 
incorpóreo, móveis, imóveis, semoventes, créditos, direitos e ações. 
 
Diante disso, é possível classificarmos os bens públicos 
sob diversos aspectos, tal como quanto à titularidade, quanto ao 
regime jurídico e quanto à destinação, por exemplo. 
 
Quanto à titularidade, os bens públicos podem ser 
classificados em federais, estaduais ou distritais e municipais. 
 
Os federais compreendem aqueles contidos no art. 20, 
da CF/1988, sendo importante atentarmos para o fato de que não se 
trata de rol taxativo, ou seja, a lista de bens contidos na 
Constituição em favor da União é meramente exemplificativa, pois 
logo no inciso I do dispositivo assim está expresso (os que 
atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos). 
 
Devemos observar, ademais, que a EC 46/05 alterou o 
inc. IV do art. 20 da CF/1988 (as ilhas fluviais e lacustres nas zonas 
limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas 
e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de 
Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a 
unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II), para excluir 
do rol dos bens federais as ilhas costeiras que sejam sedes de 
Municípios. 
 
O art. 26 da CF/88, também de forma não exaustiva, 
lista alguns bens estaduais e Distritais. 
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No tocante aos municipais, é importante observarmos 
que a Constituição não estabeleceu quais são os bens pertencentes 
aos Municípios, de modo que serão todos aqueles bens públicos que 
não pertençam à União, Estados e ao DF, assim como suas entidades 
administrativas. 
 
Quanto ao regime jurídico, os bens podem ser de 
domínio público do Estado ou de domínio privado do Estado, 
ou seja, pertencem ao Estado e se submete a regime jurídico de 
direito público, ou pertencem ao Estado, mas se submetem a regime 
privado. 
 
Quanto à destinação, os bens podem ser de uso 
comum do povo, de uso especial, dominiais ou dominicais. 
 
São bens de uso comum do povo todos aqueles que 
podem ser usados indistintamente pelo povo, ou seja, todos os 
lugares abertos à utilização pública, isto é os bens que podem ser de 
uso coletivo - ex.: como as ruas e praças. 
 
Os bens de uso especial (patrimônio administrativo) 
são os que se destinam especialmente à execução dos serviços 
públicos e, por isso mesmo são considerados instrumentos desses 
serviços - ex.: como os prédios das repartições ou escolas públicas 
 
MS. ESTACIONAMENTO. ÓRGÃO PÚBLICO. BEM. USO 
ESPECIAL. 
Cuida-se de mandado de segurança impetrado pela 
Subsecção da OAB-SP em face de ato praticado por juiz 
diretor do fórum, consubstanciado na edição da Port. Adm. 
n. 001/2004, que restringiu a utilização de vagas da 
garagem do fórum às autoridades públicas e aos 
serventuários do Judiciário, com exclusão de seu uso pelos 
advogados. O Min. Relator entendeu que o espaço 
destinado ao estacionamento de veículos em órgão do 
Poder Judiciário é bem de uso especial, podendo ter 
sua utilização restrita a serventuários e autoridades. 
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O direito ao livre acesso dos advogados aos órgãos públicos 
(art. 7º, VI, da Lei n. 8.906/1994) não inclui a faculdade de 
irrestrita utilização de vagas privativas em estacionamento, 
já que a ausência delas não impede o exercício da profissão. 
Com esse entendimento, a Turma negou provimento ao 
recurso. RMS 20.043-SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, 
julgado em 8/8/2006. 
 
Os bens dominicais (dominiais - patrimônio disponível), 
por outro lado, são os que pertencem ao acervo do poder público, 
sem destinação especial, são aqueles que, embora integrando o 
domínio público como os demais, deles diferem pela possibilidade 
sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo, 
alienados pela Administração, se assim o desejar. 
 
Com relação ao regime jurídico dos bens públicos é 
preciso salientar que os bens de uso comum e de uso especial são 
bens extra commercium, ou seja, estão fora do comércio privado, 
por isso, são submetidos integralmente a regime jurídico de direito 
público (indisponíveis). 
 
De outro lado, os bens dominiais são bens em que é 
possível a disposição por parte da Administração, de modo que são 
submetidos a regime jurídico de direito privado, porém com 
derrogações do regime jurídico de direito público (disponíveis). 
 
Sendo assim, os bens públicos, por regra, tem por 
características: Inalienabilidade, impenhorabilidade, 
imprescritibilidade e impossibilidade de oneração. 
 
A inalienabilidade determina que os bens públicos 
não são passíveis de negociação. Todavia, tal característica não é 
absoluta, de modo que os bens dominiais podem ser negociados, e 
mesmo os bens de uso comum ou de uso especial, podem ser 
negociados entre os entes públicos. 
 
De todo modo, a inalienabilidade pode ser retirada, 
quer dizer, pode ser alterada a destinação pública do bem 
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(afetação), de modo a colocá-lona categoria dos bens disponíveis 
(desafetação). 
 
Assim, um bem de uso comum e de uso especial 
(afetados à destinação pública) pode ter sua destinação alterada para 
bem dominial (desafetação), possibilitando, com isso, a disposição 
pela Administração. 
 
É importante destacar, no entanto, que a alienação de 
bem público, depende de prévia avaliação, autorização 
legislativa e, como regra, de licitação. 
 
A impenhorabilidade dá a garantia de que os bens 
públicos não podem servir de garantia para eventual pagamento de 
dívidas. Devemos lembrar que, como regra, a Administração Pública 
paga seus débitos por meio de precatório, salvo dívida considerada 
de pequeno valor, não podendo ter seus bens penhorados, conforme 
art. 100 da CF/1988. Todavia, é preciso salientar, que poderá haver o 
seqüestro de bens e rendas caso seja descumprida a ordem de 
pagamento de precatórios. 
 
Impossibilidade de oneração sendo entendida no 
sentido de que os bens públicos não são passíveis de constrição, ou 
seja, não podem suportar ônus de direitos reais de garantia (penhor, 
hipoteca e anticrese), conforme prescreve o art. 756, CC/02. 
 
Por fim, a imprescritibilidade não permite que o Estado 
perca seu bem pelo não uso, ou seja, como os bens públicos são 
inalienáveis, não são objetos de apropriação particular, não incide, 
portanto, o instituto da usucapião, nos termos do art. 182, §3º; 191, 
parágrafo único e art. 102, CC/02. 
 
No tocante ao uso de bem público, podem ser de uso 
comum ou de uso privativo. De uso normal ou anormal. É 
normal quando o bem está sendo utilizado para sua destinação 
específica. É anormal quando utilizado de forma lícita para 
destinações acessórias. 
 
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O uso comum é quando se destina ao uso de todos 
indistintamente. O uso privativo é quando se estabelece o uso por 
uma ou algumas pessoas, excluindo-se os demais. 
 
O uso privativo tem por características: a exclusividade, 
ocorre por título jurídico e é precário. Os títulos jurídicos podem ser 
público (autorização, permissão e concessão de uso), ou privado 
(locação, arrendamento, comodato, enfiteuse, concessão de direito 
real de uso). 
 
Autorização de uso é ato unilateral, discricionário, de 
título precário, podendo ser revogado a qualquer tempo, no qual se 
faculta a alguém o uso privativo de bem público, visando atender a 
seu interesse. Pode ser em caráter gratuito ou oneroso. Serve para 
auxiliar interesses particulares em eventos ocasionais ou temporários. 
 
Parte da doutrina tem denominado autorização de 
uso qualificada ou condicionada àquela em que se estabelece 
prazo para utilização, fato que ensejaria a perda da qualidade de 
precariedade e por conseqüência a possibilidade de indenizar pela 
retomada antes do prazo. 
 
Permissão de uso também é um ato administrativo, 
precário, e, por isso mesmo, sem prazo certo. Destina-se a permitir o 
uso de bem público de forma privativa por particular, contudo é dada 
no interesse público, tem grau menor de precariedade, depende, em 
regra, de licitação. 
 
Assim como na autorização, parte da doutrina tem 
denominado permissão qualificada ou condicionada àquela em 
que se estabelece prazo para utilização, fato que ensejaria a perda da 
qualidade de precariedade, e por conseqüência a possibilidade de 
indenizar pela retomada antes do prazo. Neste caso exigiria licitação. 
 
ADMINISTRATIVO - RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE 
SEGURANÇA - ATO ADMINISTRATIVO - AUTORIZAÇÃO DE USO 
- BEM PÚBLICO - REVOGAÇÃO DO ATO - POSSIBILIDADE - 
NATUREZA PRECÁRIA - AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO - 
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LIMITES DO PODER REVOGADOR - COMPETÊNCIA - CERTEZA E 
LIQUIDEZ DO DIREITO NÃO COMPROVADA. 
1. Hipótese em que Prefeito do Município do Rio de Janeiro 
revogou autorização de uso de bem público onde a pessoa 
jurídica desenvolve comércio para a realização de obra de 
interesse comum, qual seja, o alargamento da Avenida das 
Américas. 
2. Descabida a alegação de que o Prefeito do Município do Rio 
de Janeiro era autoridade ilegítima para a realização do ato; 
pois, nos termos da Lei Orgânica dos Municípios (art. 107, XXI), 
é justamente ele quem tem esta competência. Se a lei permite 
à autoridade revogar o ato, age ela nos estritos limites do seu 
poder revogador. 
3. Reconhecido na jurisprudência e doutrina que a autorização 
para o funcionamento, instrumentalizada pelo alvará, não gera 
ao particular, direito adquirido ao uso do bem, nem direitos 
relativos à posse, que, a bem da verdade, traduz-se em mera 
detenção. Se não gera direito adquirido, existindo ainda mera 
detenção, pode a Administração perfeitamente revogar, a bem 
do interesse público, o ato antes realizado. Descabe ao Poder 
Judiciário impor à autoridade seja concedida à recorrente a 
permissão de uso, muito menos a concessão. 
4. Ainda que se possa alegar, trata-se não de autorização, mas 
de permissão, pois nenhum direito líquido e certo vindicado 
neste mandamus socorreria ao recorrente, uma vez que 
doutrina e jurisprudência vai ao encontro da pretensão recursal 
da recorrente. 
Senão vejamos: Permissão - é ato unilateral pelo qual a 
administração faculta precariamente a alguém a 
prestação de um serviço público ou defere a utilização 
especial de um bem público. 
No primeiro caso serve de exemplo a permissão para 
desempenho do serviço de transporte coletivo, facultada 
precariamente por esta via, ao invés de outorgada pelo ato 
convencional denominado concessão. Exemplo da segunda 
hipótese tem-se no ato de facultar a instalação de banca 
de jornais em logradouro público, ou de quiosque para 
venda de produtos de tabacaria etc.' (Celso Antonio 
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Bandeira de Mello; Curso de Direito Constitucional...; 21ª ed.; 
p. 417); 
Jurisprudência do STJ: '...2. A permissão de uso é instituto 
de caráter precário que pode ser revogado a qualquer 
tempo pela Administração Pública, desde que não mais se 
demonstre conveniente e oportuna. Aplicação da Súmula 
473 do STF...' (RMS 17.644/DF, Rel. 
Min. Teori Albino Zavascki, DJ 12.4.2007). No mesmo sentido: 
RMS 16280/RJ, Rel. Min. José Delgado, DJ 19.4.2004. 
Recurso ordinário improvido. 
(RMS 18.349/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA 
TURMA, julgado em 14.08.2007, DJ 23.08.2007 p. 240) 
 
Concessão de uso é contrato administrativo pelo qual 
o Poder público confere a pessoa determinada o uso privativo de bem 
público, independentemente do maior ou menor interesse público da 
pessoa concedente, sempre precedida de licitação, com prazo certo. 
 
A discricionariedade é marca das concessões de uso, 
identificando-se nesse particular com autorizações e permissões. 
 
Elementos diferenciais da concessão: O primeiro deles 
é a forma jurídica: a concessão de uso é formalizada por contrato 
administrativo, ao passo que a autorização e a permissão se 
formalizam por atos administrativos. 
 
Segundo Di Pietro, a concessão é mais apropriada a 
atividades de maior vulto, em relação às quais o concessionário 
“assume obrigações perante terceiros e encargos financeiros 
elevados, que somente se justificam se ele for beneficiado com a 
fixação de prazos mais prolongados, que assegurem um mínimo de 
estabilidade no exercício de suas atividades”. 
 
Admitem-se duas espécies de concessãode uso: a 
concessão remunerada de uso de bem público e a concessão 
gratuita de uso de bem público. 
 
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Concessão de direito real de uso é instituto que se 
assemelha, em certos pontos, à concessão de uso. Mas há dois 
pontos diferenciais básicos. De um lado, a concessão de uso instaura 
relação jurídica de caráter pessoal, enquanto que no presente tipo 
de concessão de uso é outorgado ao concessionário direito real 
(relação imobiliária). 
 
De outro, os fins da concessão de direito real de uso 
são previamente fixados na lei reguladora. Destina-se o uso à 
urbanização, à edificação, à industrialização, ao cultivo ou a qualquer 
outro que traduza interesse social. Na concessão comum de uso nem 
sempre estarão presentes esses fins. 
 
O direito real oriundo da concessão é transmissível por 
ato inter vivos ou causa mortis, mas inafastável será a observância 
dos fins da concessão. O instrumento de formalização pode ser 
escritura pública ou termo administrativo, devendo o direito real ser 
inscrito no competente Registro de Imóveis. Para a celebração desse 
ajuste, são necessárias lei autorizadora e licitação prévia, salvo se a 
hipótese estiver dentro das de dispensa de licitação. 
 
Concessão de uso especial para fins de moradia: 
Como os imóveis públicos não são suscetíveis de ser adquiridos por 
usucapião, conforme averba o art. 183, § 3º, da CF, sentiu-se a 
necessidade de adotar para eles outro instrumento que guardasse 
similitude com o usucapião especial de imóvel urbano, tendo em mira 
atender às necessidades reclamadas pela política urbana. 
 
Foi então instituída a concessão de uso especial 
para fins de moradia, disciplinada pela MP nº 2.220/01. Os 
pressupostos são semelhantes aos da usucapião especial urbano. 
 
A distinção entre a concessão de uso especial pra fins 
de moradia e o usucapião especial urbano, quanto aos pressupostos, 
reside em dois pontos: 
 
1º) No usucapião o objeto é imóvel privado, ao passo 
que na concessão é imóvel público; 
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2º) na concessão só se conferiu o direito ao possuidor 
se os pressupostos foram atendidos até 30 de junho de 2001, ao 
passo que no usucapião não foi previsto termo final para a aquisição 
do direito. 
 
Conquanto se tenha omitido o legislador, a concessão 
de uso especial para fins de moradia tem a natureza de direito real, 
à semelhança do que ocorre com o direito real de uso, sendo 
transferível por ato inter vivos ou causa mortis. Além disso, o 
título da concessão, seja ele formalizado por termo administrativo, 
seja por sentença judicial, reclama registro no Cartório do registro de 
imóveis. 
 
Essa concessão, porém, distingue-se da concessão de 
direito real de uso prevista no Dec. Lei nº 271/67 pela circunstância 
de que é ela conferida para a finalidade exclusiva de moradia, o 
que não ocorre nesta última, em que há outras finalidades do uso. 
 
Cessão de uso é aquela em que o Poder Público 
consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa 
ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de 
algum modo, traduza interesse para a coletividade. 
 
A grande diferença entre a cessão de uso e as formas 
até agora vistas consiste em que o consentimento para a utilização 
do bem se fundamenta no benefício coletivo decorrente da atividade 
desempenhada pelo cessionário. 
 
A formalização da cessão de uso se efetiva por 
instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e 
cessionária, normalmente denominado de “termo de cessão” ou 
“termo de cessão de uso”. O prazo pode ser determinado ou 
indeterminado, e o cedente pode a qualquer momento reaver a posse 
do bem cedido. 
 
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Há outras formas de uso de bens públicos, mas 
sob título jurídico privado, se aplicando apenas aos bens 
dominiais, tal como: 
 
Enfiteuse: é o instituto pelo qual o Estado permite ao 
particular o uso privativo de bem público a título de domínio útil, 
mediante a obrigação de pagar ao proprietário uma pensão ou foro 
anual, certo e invariável. (Consoante jurisprudência do STJ e do STF 
é possível a correção do foro. RE 185.578/RJ). 
 
O novo Código Civil não mais incluiu a enfiteuse no 
elenco dos direitos reais, mas garantiu a eficácia das enfiteuses 
instituídas anteriormente. 
 
Diversos bens públicos imóveis podem ser utilizados 
sob o título da enfiteuse, como é o caso dos terrenos de marinha, 
conforme art. 49, § 3º, do ADCT. A enfiteuse de terrenos de marinha, 
aliás, foi à única forma ressalvada pelo CC/02. 
 
ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE ENFITEUSE ENVOLVENDO BENS 
DA UNIÃO. ATUALIZAÇÃO DO FORO. POSSIBILIDADE. DECRETO-
LEI N. 9.760/46 E LEI N. 7.450/85. 
OS CONTRATOS DE ENFITEUSE CELEBRADOS COM PARTICULARES 
E ENVOLVENDO IMOVEIS DA UNIÃO SE REGEM POR NORMAS DE 
DIREITO PUBLICO (DECRETO-LEI N. 9.760/46), INAPLICAVEL O 
PRECEITO DO CODIGO CIVIL (ART. 678) NO PERTINENTE A 
ATUALIZAÇÃO DO FORO, PREVALECENDO, NESTA PARTE, A LEI 
ESPECIAL. 
A ENFITEUSE DOS TERRENOS DE MARINHA TEM SUA 
DISCIPLINA EM LEI ESPECIAL (POR SER CONTRATO DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO), APLICANDO-SE-LHE AS 
NORMAS DO DIREITO COMUM NOS ASPECTOS JURIDICOS EM 
QUE O LEGISLADOR NÃO INSTITUIU PROVISÕES ATINENTES 
AO AFORAMENTO DE BENS PUBLICOS. 
A RETRIBUIÇÃO DA ENFITEUSE (FORO), UMA VEZ QUE 
ATRELADA AO VALOR DO DOMINIO PLENO DO IMOVEL, 
ESTEVE SEMPRE SUJEITA A VARIAÇÃO, QUER EM 
DECORRENCIA DO PROCESSO INFLACIONARIO, QUER POR 
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FATORES OUTROS QUE ALTERAM O VALOR PATRIMONIAL 
(DO IMOVEL), ESTANDO A UNIÃO AUTORIZADA, 
INDEPENDENTEMENTE DA PROMULGAÇÃO DA LEI N. 
7.450/85, A ALTERAR A PERCENTUALIZAÇÃO DO FORO 
SEMPRE QUE MODIFICADO O VALOR DO DOMINIO PLENO DO 
TERRENO EMPRAZADO. 
PRECEDENTES. 
RECURSO IMPROVIDO. DECISÃO UNANIME. 
(REsp 68.342/RJ, Rel. Ministro DEMÓCRITO REINALDO, PRIMEIRA 
TURMA, julgado em 10.06.1996, DJ 01.07.1996 p. 23992) 
 
Direito de Superfície é instituto pelo qual o 
proprietário concede a outrem o direito de utilizar, no mínimo, a 
superfície de seu imóvel na forma pactuada no respectivo contrato. 
Embora seja contrato de direito privado, nada impede que ente 
público, desde que haja lei autorizadora, conceda ao administrado o 
direito de utilizar a superfície do imóvel público. 
 
O direito de superfície é instituto similar à enfiteuse, 
sobretudo porque, tanto quanto esta, comporta o desmembramento 
da propriedade, figurando como dominus da nua-propriedade o 
proprietário (que pode ser a pessoa estatal) e como titular do 
direito de uso o superficiário. 
 
Difere da enfiteuse, contudo, porque o superficiário, em 
princípio, pode alienar seu direito sem anuência do proprietário, o 
que não ocorria com aquela. Ademais, na enfiteuse o foro é da 
essência do instituto, ao passo que o valor ajustado no direito de 
superfície (solarium) não o é. Por último, o inadimplemento do foro 
na enfiteuse provoca a extinção desta, ao passo que na superfície a 
extinção nessa hipótese é eventual. 
 
Locação é o contrato de direito privado pelo qual o 
proprietário-locador transfere a posse do bem ao locatário, que tem a 
obrigação de pagar certa importância – o aluguel – por períododeterminado de uso do bem. 
 
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O uso privativo nessa hipótese ocorre quando o bem 
pertence ao Estado. Se este celebra, como locador, contrato de 
locação com um particular, assumindo este a condição de locatário, 
deve o ajuste ser regulado normalmente pelo Código Civil, 
demonstrando o caráter privado da contratação. 
 
Têm surgido algumas controvérsias a respeito dessa 
forma de uso dos bens de entidades administrativas. Há estudiosos 
que não aceitam o regime de locação do direito civil para bens 
públicos. 
 
Nesse sentido é o entendimento do STJ. 
Ilustrativamente: 
 
ADMINISTRATIVO - USO DE BEM DE EMPRESA PÚBLICA: 
REGIME JURÍDICO. 
1. Os bens de empresa pública afetados à sua finalidade não 
podem ser utilizados senão dentro das regras de Direito 
Público. 
2. Bens da INFRAERO na área das atividades aeroportuárias 
não seguem as regras de locação (precedentes desta Corte). 
3. Recurso improvido. 
(REsp 41549/ES, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA 
TURMA, julgado em 22.02.2000, DJ 17.04.2000 p. 52) 
 
Comodato “é o empréstimo gratuito de coisas não 
fungíveis” (art. 579, CC). Pelo comodato, o proprietário transfere ao 
comodatário o uso gratuito do bem por prazo determinado ou 
indeterminado. 
 
A Administração também pode conceder o uso privativo 
de bem público por comodato, embora deva priorizar a concessão 
gratuita de uso de bem público, por ser instituto próprio de direito 
público. 
 
Há muita divergência quanto à aplicação ou não de 
regras de direito privado para estes institutos. 
 
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Enfim, o Arrendamento que é uma hipótese de 
locação em que se objetiva a exploração de frutos ou a prestação de 
serviços, sendo pelo prazo máximo de 20 anos, salvo casos especiais 
previstos em lei, nesse sentido, vale citar: 
 
ADMINISTRATIVO. BEM PÚBLICO DA UNIÃO. 
ARRENDAMENTO. PRAZO DE DOIS ANOS. BENFEITORIAS. 
PREVISÃO CONTRATUAL DE INCORPORAÇÃO SEM DIREITO A 
INDENIZAÇÃO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. 
1. Lê-se na 9ª cláusula do contrato de arrendamento que 
teria "vigência por 02 (dois) anos contados a partir da 
assinatura de seu termo" e poderia "ser prorrogado por 
período igual se manifesto interesse do ARRENDATÁRIO e 
aceitação do ARRENDANTE". Em seu término, cessariam 
"todos os seus efeitos, independente (sic) de notificação 
judicial ou extrajudicial". Assim, há base para interpretação 
no sentido de que os dois anos contar-se-iam a partir da 
publicação do extrato contratual no Diário Oficial da União. 
Uma coisa é o prazo contratual, de dois anos, que se conta a 
partir da assinatura, e outra é o início da vigência do 
contrato, a data da publicação de seu extrato no D.O.U., com 
efeito retroativo à data da assinatura. Mas ainda que assim 
não fosse, não teria mais sentido discutir a questão tendo em 
vista a quantidade de anos que a esta altura já se passaram 
sem que tenha havido renovação formal do contrato e sem 
que a apelante tenha desocupado o imóvel. O formalismo 
não pode se sobrepor à indisponibilidade do interesse 
público, própria do regime jurídico dos bens públicos. 
2. Na 13ª cláusula está dito que o arrendatário deveria 
"obter a aprovação do ARRENDANTE para construção ou 
reforma de qualquer benfeitoria" e que as benfeitorias 
erigidas pelo ARRENDATÁRIO incorporar-se-iam, "sem 
quaisquer indenizações, ao patrimônio da União Federal, 
findo o prazo contratual originário ou rescindido o contrato 
por justa causa". Ora, se o arrendatário deveria obter a 
aprovação do arrendante para construção ou reforma de 
qualquer benfeitoria, com muito mais razão deveria haver 
aprovação para edificar acessão, mesmo porque qualquer 
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obra que devesse ser paga pela Administração dependia de 
disponibilidade orçamentária e processo licitatório. A única 
interpretação possível, no caso, é a de que foi empregado o 
termo benfeitoria em sentido comum, abrangendo acessão. 
3. Já era regra do antigo Código, repetida no Código Civil de 
2002, art. 112, que "nas declarações de vontade se atenderá 
mais à intenção nelas consubstanciadas do que ao sentido 
literal da linguagem". 
4. Confirmação da sentença, em que foi julgado procedente o 
pedido para reintegrar a União na posse do imóvel objeto de 
arrendamento. 
5. Apelação a que se nega provimento. 
(AC 1999.41.00.002448-1/RO, Rel. Desembargador Federal 
João Batista Moreira, Quinta Turma, DJ de 04/05/2006, p.16) 
 
Intervenção do Estado na Propriedade 
 
Observa-se que o Estado exerce diversas atividades, 
dentre elas temos a prestação de serviços públicos, o exercício do 
poder de polícia e o fomento. Ademais, há ainda, outra atividade de 
considerável importância, que é a intervenção estatal no domínio 
privado. 
 
Trata-se de atividade destinada a resguardar o 
interesse público e a promoção do bem estar social. 
 
Como bem salienta Carvalho Filho, o Estado “saindo 
daquela posição de indiferente distância,.. foi assumindo a tarefa de 
assegurar a prestação de serviços fundamentais e ampliando seu 
espectro social, procurando a proteção da sociedade vista como um 
todo, e não mais como um somatório de individualidades. Para tanto, 
precisou imiscuir-se nas relações privadas”. 
 
Tais atividades nos interesse pelo fato de que o Estado 
estará atuando no âmbito da liberdade individual, sobretudo no que 
diz respeito ao direito de propriedade. 
 
Direito de propriedade 
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Assim, antes de adentrar ao estudo da intervenção do 
Estado necessário rememorar alguns aspectos atinentes ao direito de 
propriedade. 
 
Com efeito, a Constituição Federal, em seu artigo 5º, 
inciso XXII, assegura o direito à propriedade, correspondendo ao 
direito de usar, gozar, usufruir, dispor a coisa, bem como de 
reavê-la do poder de quem quer que a injustamente a possua 
ou a detenha, conforme art. 1.228, CC/02. 
 
No entanto, como sabido os direitos individuais não são 
absolutos, de modo que, com relação ao direito à propriedade, não 
poderia ser diferente. Assim, a própria Constituição estabeleceu que a 
propriedade terá certas limitações ante a necessidade de cumprir sua 
função social, a exemplo do que dispõe o art. 5º, inc. XXIII, CF/88. 
 
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social; 
 
Fundamento 
 
A intervenção do Estado na propriedade está alicerçada 
sob dois fundamentos, sendo: a) supremacia do interesse 
público sobre o interesse particular; b) função social da 
propriedade. 
 
Competência 
 
Acerca da intervenção na propriedade é preciso 
distinguir em competência legislativa e administrativa. A competência 
legislativa é atribuída à União, conforme previsto no art. 22, incisos 
I, II e III, ao dispor da competência privativa da União para legislar 
sobre direito civil, desapropriação e requisições. 
 
Todavia, para legislar sobre condicionamentos e 
restrições ao uso da propriedade a competência divide-se entre 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Cite-se, por exemplo, o 
caso de restrição imposta ao uso da propriedade para a proteção do 
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meio ambiente e a defesa do solo, que pode advir de lei emanada de 
qualquer das esferas (art. 24, VI, e art. 30, I e II, da CR/88). 
 
Por outro lado, a competência administrativa, ou 
seja, para executar os atos inerentes à intervenção na propriedade 
particular é distribuído a todos os entes políticos, tal como a União, 
Estados-membros, DF e Municípios. 
 
5. Modalidades 
 
A intervenção pode ser de duas espécies, conforme 
lição de Carvalho Filho, sendo a hipótese de intervenção restritiva 
quando há limitação, diminuição ou a imposição de ônus à 
propriedade particular. 
 
É hipótese de intervenção supressiva quando há 
perda do domínio em favor do Estado. Nesta o Estado, valendo-se do 
princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, despoja 
o titular de sua propriedade, transferindo-a coercitivamente para si. 
 
Com efeito, a intervenção supressiva ocorre nos 
casos de desapropriação. Por outro lado, as modalidades de 
intervenção restritiva são: servidão administrativa, requisição, 
ocupação temporária, tombamento, limitação administrativa, 
edificação e utilização compulsória, e parcelamento. 
 
5.1 Limitação Administrativa 
 
É modalidade de intervenção na propriedade que impõe 
obrigação de caráter geral a proprietários indeterminados no 
momento da edição do ato, mas determináveis no momento da 
concretização, em benefício do interesse geral abstratamente 
considerado, afetando o caráter absoluto do direito de propriedade. 
 
As “limitações administrativas são determinações 
de caráter geral, através das quais o Poder Público impõe a 
proprietários indeterminados obrigações positivas, negativas 
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ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao 
atendimento da função social”. 
 
Ilustrativamente, pode-se citar a obrigação de não 
construir além de determinado número de pavimentos, conhecida 
como gabarito (obrigação negativa). 
 
O proprietário pode ser obrigado, ainda, a tolerar a 
ação administrativa, como nos casos de fiscalização de elevadores em 
edifícios (obrigação permissiva). Por fim, podem ser impostas 
obrigações positivas ao dominus, como na hipótese de parcelamento 
ou edificação compulsórios (art. 182, § 4°, I, CF/88). 
 
Vale destacar que elas não trazem uma restrição a um 
direito preexistente. Na verdade, elas delimitam o próprio conteúdo 
do direito de propriedade. Não existe um direito incondicionado de 
propriedade que, posteriormente, tem seu alcance reduzido pelas 
referidas medidas. 
 
Como são imposições de caráter geral, as medidas ora 
analisadas não dão direito à indenização pelos proprietários atingidos. 
Entretanto, a doutrina entende que se as limitações administrativas 
importarem em redução da propriedade privada, surgirá o dever 
indenizatório do Estado. 
 
Tem as seguintes características: 
 
a) são atos legislativos ou administrativos de 
caráter geral (por se tratar de restrição de caráter geral deve em 
regra ser estabelecida por lei ou por ato administrativo de conteúdo 
geral); 
 
b) têm caráter de definitividade (as limitações 
administrativas são impostas para perdurar, não tendo caráter 
provisório); 
 
c) o motivo das limitações administrativas é 
constituído pelos interesses públicos abstratos; 
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d) Não são indenizáveis (não há o direito subjetivo à 
indenização, na medida em que não há um ônus a ser suportado por 
um em detrimento da coletividade, trata-se de imposição que todos 
devem suportar). 
 
A limitação administrativa é corolário do Poder de 
Polícia ao estabelecer limitações ao direito de propriedade, tal como 
restrição ao direito de construir até certa altura, em certos locais etc. 
Nesse sentido, segue jurisprudência para ilustrar: 
 
ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. LIMITAÇÃO 
ADMINISTRATIVA. ÁREA NON AEDIFICANDI. LEI N.º 6.766/79. 
INDENIZABILIDADE. DEMONSTRAÇÃO DO PREJUÍZO. 
INOCORRÊNCIA. SÚMULA 07/STJ. PROCESSUAL CIVIL. VIOLAÇÃO 
DO ART. 535 DO CPC. INOCORRÊNCIA. DEFICIÊNCIA NA 
INSTRUÇÃO DA INICIAL. MATÉRIA DE PROVA. SÚMULA N.º 07/STJ. 
PRESCRIÇÃO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PRAZO VINTENÁRIO. 
JUROS COMPENSATÓRIOS. PERCENTUAL. MC NA ADIN 2.332/2001. 
EFICÁCIA DA MP N.° 1.577/97 ATÉ A DECISÃO QUE SUSPENDEU 
OS EFEITOS DA EXPRESSÃO CONSTANTE DO ART. 15-A, DO 
DECRETO-LEI Nº N.° 3.365/41. JUROS MORATÓRIOS. TERMO A 
QUO. LEI VIGENTE À ÉPOCA DO TRÂNSITO EM JULGADO DA 
SENTENÇA. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA N.º 70/STJ. 
HONORÁRIOS. APLICAÇÃO DA LEI NO TEMPO. LEI VIGENTE À DATA 
DA SENTENÇA. Recurso Especial dos Expropriados: 
1. Ação por desapropriação indireta sob a invocação de dissídio 
jurisprudencial com julgados do E. STJ que entendem pela 
indenizabilidade da área non aedificandi tendo em vista o 
esvaziamento econômico da propriedade em razão de referida 
imposição. 
2. Criação de área non aedificandi decorreu de disposição 
legal genérica, uma vez que imposta a todo titular do 
domínio de imóveis lindeiros a rodovias, in casu, o art. 4º, 
III, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, antes da 
alteração legislativa trazida pela Lei n.º 10.932/2004, e 
vigente à época do alargamento, que preceituava o seguinte: 
"Art. 4º – Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos 
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seguintes requisitos: (...)III – ao longo das águas correntes 
e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e 
ferrovias e dutos será obrigatória a reserva de uma faixa non 
aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo 
maiores exigências da legislação específica;" 
3. A proibição de construir advinda de referido preceito legal, 
tendo em vista o seu caráter geral e abstrato, não se 
constitui em servidão administrativa indenizável por 
natureza, mas, se caracteriza como mera limitação 
administrativa e, por conseguinte, não gera direito à 
indenização. 
4. "Sendo imposições de ordem geral, as limitações 
administrativas não rendem ensejo à indenização em favor 
dos proprietários. As normas genéricas, obviamente, não 
visam a uma determinada restrição nesta ou naquela 
propriedade, abrangem quantidade indeterminada de 
propriedades. Desse modo, podem contrariar interesses dos 
proprietários, mas nunca direitos subjetivos. Por outro lado, 
não há prejuízos individualizados, mas sacrifícios gerais a 
que se devem obrigar os membros da coletividade em favor 
desta." (José dos Santos Carvalho Filho in "Manual de Direito 
Administrativo", Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2005, p. 610) 
5. As servidões, impõem uma obrigação de suportar (pati) ao 
passo que as limitações administravas, além de genéricas, atingem 
a propriedade por meio de uma ato específico, gerando obrigação 
de non facere. 
6. "Em conclusão, como critério prático de discrímen propõe-se o 
seguinte: (1) Se a propriedade não é afetada diretamente pela 
disposição abstrata da lei, mas em conseqüência da uma injunção 
específica da Administração, que individualize o bem ou os bens a 
serem gravados, está-se diante de uma servidão. Não haveria em 
tais hipóteses que falar em simples limitação administrativa. Em 
face disto, caberá indenização sempre que a injunção cogitada 
resultar um prejuízo para o proprietário do bem alcançado. 
(2) Quandoa propriedade é afetada diretamente pela lei, pode ou 
não configurar-se servidão. Haverá esta, e não mera limitação 
administrativa, se o gravame implicar uma sujeição especial 
daquele bem ao interesse coletivo. Entende-se como sujeição 
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especial aquela em que a utilidade social a ser obtida for 
singularmente fruível pelos membros da coletividade ou pela própria 
Administração através de seus órgãos, agentes prepostos, etec, 
consistindo o gravame em um dever de suportar (pati), e não 
simplesmente imposição de non facere. 
Portanto, há servidão desde que ocorra uma dentre as seguintes 
duas hipóteses: derivar o gravame de um ato específico da 
Administração ou ficar o bem gravado em condição de ser 
singularmente fruível uma utilidade que ofereça. Fora destes casos, 
estar-se-á diante de simples limitação administrativa. 
Em síntese: Se a propriedade é atingida por uma ato específico 
imposto pela Administração, embora calcada em lei, a hipótese é de 
servidão, porque as limitações administrativas à propriedade são 
sempre genéricas. 
Se a propriedade é afetada por uma disposição genérica e abstrata, 
pode ou não ser o caso de servidão. Será limitação, e não servidão, 
se impuser apenas um dever de abstenção: um non facere. Será 
servidão se impuser um pati: obrigação de suportar." (Celso 
Antônio Bandeira de Mello, in "Curso de Direito Administrativo", 
Malheiros, 15ªed., 2003, p. 777-778) 
7. Não obstante, doutrina e jurisprudência são acórdes no sentido 
de que, se a imposição do art. 4º, III, da Lei n.º 6.766/79, atingir 
imóvel situado na área urbana, a indenização é devida posto 
caracterizar-se verdadeira desaproriação indireta porquanto 
obstativa do direito de construir do proprietário. (Joaquim de 
Almeida Baptista (in "Das Servidões Administrativas", Iglu, São 
Paulo, 2002, p, 55-57; STF, RE n.º 809.605-8/SP, Rel. Min. 
Thompson Flores, DJ de 30.03.1980; STJ, RESP n.º 18.947-0-SP, 
Rel. Min. Américo Luz, DJ de 17.05.1993) 
8. A indenização pela limitação administrativa advinda da criação de 
área non aedificandi, prevista no art. 4º, III, da Lei n.º 6.766/79, 
somente é devida se imposta sobre imóvel urbano e desde que 
fique demonstrado o prejuízo causado ao proprietário da área. 
9. In casu, em tendo as instâncias ordinárias, que possuem acesso 
irrestrito ao conjunto fático-probatório carreado aos autos, 
concluído que a limitação não esvaziou o conteúdo econômico da 
propriedade, veda-se-lhe ao E. STJ, em sede de recurso especial, 
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rever referido posicionamento, ante a incidência inarredável do 
verbete sumular n.º 07/STJ. Recurso Especial da União 
10. Inexiste ofensa ao art. 535 do CPC, quando o Tribunal de 
origem, embora sucintamente, pronuncia-se de forma clara e 
suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, o magistrado 
não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela 
parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes 
para embasar a decisão. 
11. A irresignação acerca da deficiência na instrução da inicial da 
ação de desapropriação sob o fundamento de que não restou 
comprovada a efetiva expropriação dos imóveis, motivo pelo qual 
deveria ter sido a inicial considerada inepta, revela-se matéria 
insindicável, pelo E. STJ, em sede de recurso especial, a teor do 
disposto na Súmula n.º 07/STJ. 
12. Consoante o princípio da actio nata, o direito de ação de 
indenização por desapropriação indireta nasce no momento em que 
a área é esbulhada pelo poder público. 
13. O prazo prescricional da ação de desapropriação indireta é 
vintenário não se aplicando a prescrição qüinqüenal do Decreto-Lei 
nº n.º 20.910/32, matéria que, ademais, restou sumulada no 
verbete n.º 119, do STJ, que assim dispõe, verbis: "A ação de 
desapropriação indireta prescreve em vinte anos.". 
14. In casu, a limitação administrativa decorreu da edição da 
Portaria n.º 075 data da Portaria n.º 75, de 07.07.1980, que 
determinou a realização da obra de alargamento da BR 470, e a 
ação de indenização por desapropriação indireta foi ajuizada em 
29.06.2000, portanto, antes de expirado o prazo prescricional 
vintenário. 
15. Os juros compensatórios destinam-se a compensar o que o 
desapropriado deixou de ganhar com a perda antecipada do imóvel, 
ressarcir o impedimento do uso e gozo econômico do bem, ou o que 
deixou de lucrar, motivo pelo qual incidem a partir da imissão na 
posse do imóvel expropriado, consoante o disposto no verbete 
sumular n.º 69 desta Corte ("Na desapropriação direta, os juros 
compensatórios são devidos desde a antecipada imissão na posse e, 
na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel.) 
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16. Em assim sendo devem ser fixados segundo a lei vigente à 
data da imissão na posse do imóvel ou do apossamento 
administrativo. 
17. Os §§ 11 e 12, do art. 62, da Constituição Federal, introduzidos 
pela EC n.º 32/2001, ditados em homenagem ao primado da 
segurança jurídica e da presunção de legitimidade dos atos 
legislativos, mantiveram hígidas as relações reguladas por Medida 
Provisória, ainda que extirpadas do cenário jurídico, ratione 
materiae. 
18. Deveras, a eficácia ex nunc das medidas cautelares que sustam 
a eficácia das leis e medidas inconstitucionais, reforçam o postulado 
da segurança jurídica. 
19. Consectariamente, em ação expropriatória os juros 
compensatórios devem ser fixados à luz do princípio tempus regit 
actum nos termos da jurisprudência predominante do STJ, no 
sentido de que a taxa de 6% (seis por cento) ao ano, prevista na 
MP n.º 1.577/97, e suas reedições, é aplicável, tão-somente, às 
situações ocorridas após a sua vigência. 
20. A vigência da MP n.º 1.577/97, e suas reedições, permanecem 
íntegra até a data da publicação da medida liminar concedida na 
ADIN n.º 2.332 (DJU de 13.09.2001), que suspendeu a eficácia da 
expressão de “até seis por cento ao ano”, constante do art. 15-A, 
do Decreto-Lei nº n.º 3.365/41. 
21. Assim é que ocorrida a imissão na posse do imóvel 
desapropriado: a) em data anterior à vigência da MP n.º 1.577/97, 
os juros compensatórios devem ser fixados no limite de 12% (doze 
por cento) ao ano, nos termos da Súmula n.º 618/STF; ou b) após a 
vigência da MP n.º 1.577/97 e reedições, e em data anterior à 
liminar deferida na ADIN 2.332/DF, de 13.09.2001, os juros serão 
arbitrados no limite de 6% ao ano entre a data do apossamento ou 
imissão na posse até 13.09.2001. 
22. Precedentes: RESP n.º 437.577/SP, Rel. Min. Castro Meira, 
Primeira Seção, DJ de 06.03.2006; RESP n.º 737.160/SP, Rel. Min. 
Castro Meira, Segunda Turma, DJ de 18.04.2006; RESP n.º 
587.474/SC, Rel.ª Min.ª Denise Arruda, Primeira Turma, DJ de 
25.05.2006; RESP n.º 789.391/RO, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, 
DJ de 02.05.2006; RESP n.º 517.870/PB, deste Relator, Primeira 
Turma, DJ de 31.05.2004. 
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23. In casu, não foi possível a verificação da data em que ocorreu o 
apossamento administrativa da área, motivo pelo qual as instâncias 
ordinárias concluíram a desapropriação decorreu da ediçãoda 
Portaria n.º 075 data da Portaria n.º 75, de 07.07.1980, que 
determinou a realização da obra de alargamento da BR 470, data, 
portanto, anterior à edição da MP n.º 1.577/97, motivo pelo qual os 
juros compensatórios devem ser fixados em 12% ao ano. 
24. Os juros moratórios têm por finalidade ressarcir o expropriado 
pela mora no pagamento da indenização. 
25. À luz do Princípio tempus regit actum aplicam-se os juros 
moratórios a lei nova às desapropriações em curso, tanto mais que 
a mais nova jurisprudência do STJ e do STF estabelece a incidência 
dos juros moratórios em precatório complementar somente quando 
ultrapassado o prazo constitucional, que, no caso sub judice, 
determina que a incidência dos juros moratórios a partir do primeiro 
dia do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser 
feito, consoante a MP n.º 2.027-39, de 01.06.2000, haja vista que 
vigente à época do decisum ora atacado, e que modificou o art. 15-
B, do Decreto-Lei nº n.º 3.365/42, motivo pelo qual se afasta a 
incidência da Súmula n.º 70/STJ("Os juros moratórios, na 
desapropriação direta ou indireta, contam-se desde o trânsito em 
julgado da sentença") 
26. Precedentes: ERESP n.º 615.018/RS, Rel. Min. Castro Me-ira, 
Primeira Seção, DJ de 06.06.2005, RESP n.º 443.414/CE, deste 
relator, Primeira Turma, DJ de 20.09.2004, RESP n.º 519.384/RN, 
Rel. Min. Franciulli Netto, Segunda Turma, DJ de 19.12.2003) 
27. A sucumbência nas ações expropriatórias rege-se pela lei 
vigente à data da sentença que a impõe, devendo ser observado o 
art. 27, § 1º, do Decreto-Lei nº n.º 3.365/41, com a modificação 
introduzida pela MP n.º 1.997-37 de 11.04.2000, (originária MP n.º 
1.577/97, cuja última edição de 24.08.2001, é a MP n.º 2.183/56), 
observando-se o limite máximo de 5% (cinco por cento). 
28. Hipótese em que a sentença foi proferida em 10.03.2003 (fls. 
624/646), e publicada no DJ do dia 08.05.2003 (fl. 681) . 
29. Precedentes: ERESP n.º 120.658/SP, Rel. Min. João Otávio de 
Noronha, Primeira Seção, DJ de 03.04.2006) RESP 644747/RN, Rel. 
Min. FRANCIULLI NETTO, DJ de 11.04.2005; AgRg no RESP 
596868/SP, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, de DJ 21.03.2005; EDcl 
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25 
no AgRg no RESP 576717/RN, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ de 
13.12.2004; AgRg no RESP 648759/RS, deste relator, DJ de 
30.09.2004; RESP 426453/SP, deste relator, DJ de 04.11.2002; 
RESP 416998/SP, Rel. Min. FRANCIULLI NETTO, DJ 23/09/2002. 
30. Recurso especial dos expropriados não conhecido (Súmula n.º 
07/STJ) 31. Recurso especial da União parcialmente conhecido e, 
nesta parte, parcialmente provido, tão-somente, para afastar a 
incidência da Súmula n.º 70/STJ e determinar a observância do 
limite máximo de 5% (cinco por cento) de verba honorária. 
(REsp 750.050/SC, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, 
julgado em 05.10.2006, DJ 07.11.2006 p. 242) 
..................... 
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. 
DECRETO 750/93. PROIBIÇÃO DO CORTE, DA EXPLORAÇÃO E DA 
SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO PRIMÁRIA OU NOS ESTÁGIOS 
AVANÇADO E MÉDIO DE REGENERAÇÃO DA MATA ATLÂNTICA. 
SIMPLES LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. AÇÃO DE NATUREZA 
PESSOAL. PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL. DECRETO 20.910/32. 
RECURSO PROVIDO. 
1. Para que fique caracterizada a desapropriação indireta, exige-se 
que o Estado assuma a posse efetiva de determinando bem, 
destinando-o à utilização pública, o que não ocorreu na hipótese dos 
autos, visto que a posse dos autores permaneceu íntegra, mesmo 
após a edição do Decreto 750/93, que apenas proibiu o corte, a 
exploração e a supressão de vegetação primária ou nos estágios 
avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica. 
2. Trata-se, como se vê, de simples limitação administrativa, 
que, segundo a definição de Hely Lopes Meirelles, "é toda 
imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública 
condicionadora do exercício de direitos ou de atividades 
particulares às exigências do bem-estar social" ("Direito 
Administrativo Brasileiro", 32ª edição, atualizada por Eurico 
de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José 
Emmanuel Burle Filho – São Paulo: Malheiros, 2006, pág. 
630). 
3. É possível, contudo, que o tombamento de determinados bens, 
ou mesmo a imposição de limitações administrativas, traga 
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prejuízos aos seus proprietários, gerando, a partir de então, a 
obrigação de indenizar. 
4. Não se tratando, todavia, de ação real, incide, na hipótese, a 
norma contida no art. 1º do Decreto 20.910/32, o qual dispõe que 
"todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual 
ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescreve em cinco anos 
contados da data do ato ou fato do qual se originarem". 
5. Assim, publicado o Decreto 750/93 no DOU de 11 de fevereiro de 
1993, não resta dúvida de que a presente ação, ajuizada somente 
em 10 de fevereiro de 2003, ou seja, decorridos quase dez anos do 
ato do qual se originou, foi irremediavelmente atingida pela 
prescrição, impondo-se, desse modo, a extinção do processo, com 
resolução de mérito, fundamentada no art. 269, IV, do Código de 
Processo Civil. 
6. Recurso especial provido. 
(REsp 901.319/SC, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA 
TURMA, julgado em 17.05.2007, DJ 11.06.2007 p. 292) 
 
5.2 Servidão Administrativa 
 
Trata-se de direito real (ônus real) atribuído ao Poder 
Público no sentido de usar especificamente uma propriedade definida, 
para prestação de serviço público ou utilidade pública, mediante 
indenização dos prejuízos efetivos. Ex.: passagem de cabos de alta 
tensão sobre a propriedade, dutos de petróleo etc. 
 
A servidão administrativa pode ocorrer por acordo 
administrativo, através de escritura pública ou por força de sentença 
judicial, por ação movida pelo Poder Público, de modo que não se 
reveste de auto-executoriedade. 
 
Ademais, conforme grande parte da doutrina, a 
servidão ainda pode ocorrer por determinação legal. 
 
O dispositivo legal relacionado às servidões 
administrativas é o art. 40 do Decreto-Lei nº n° 3.365/41, que 
regulamenta as desapropriações por necessidade e utilidade pública. 
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O citado dispositivo dispõe que “o expropriante poderá constituir 
servidões, mediante indenização na forma desta lei”. 
 
A servidão deverá ser inscrita no Registro de Imóveis, 
para que produza efeitos erga omnes. Porém, ainda que o Poder 
Público não tome a referida precaução, a servidão será considerada 
aparente, conferindo direito à proteção possessória1. 
 
Dessa forma, a servidão terá as seguintes 
características: 
 
a) a natureza jurídica é de direito real; 
b) incide sobre bem imóvel; 
c) tem caráter de definitividade; 
d) indenização prévia e condicionada (neste caso só se 
houver prejuízo) Os juros compensatórios também são 
devidos, quando o uso efetivo do bem pelo Poder 
Público antecede o pagamento da indenização2. 
 
5.3 Requisição 
 
A requisição consiste na faculdade conferida ao poder 
público de usar de propriedade particular, no caso de iminente perigo 
público, mediante indenização posterior, se houver dano (art. 5º, XXV 
e art. 22, III, da CF). A requisição pode ser para fins civis ou 
militares. 
 
Em regra, não há indenização pelo uso, no entanto, se 
houver demonstrado dano, poderáhaver indenização ulterior. 
 
Então, a requisição terá as seguintes características: 
 
a) natureza: direto pessoal da Administração 
b) pressuposto: é o perigo público iminente 
 
1
 Súmula n° 415, do STF: “Servidão de trânsito não titulada, mas tornada permanente, sobretudo 
pela natureza das obras realizadas, considera-se aparente, conferindo o direito à proteção 
possessória”. 
2
 Súmula n° 56, STJ: “Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros 
compensatórios pela limitação do uso da propriedade”. 
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c) objeto: bens imóveis, móveis e serviços 
d) caráter: transitoriedade 
e) indenização: em regra não há, porém a indenização, 
se houver, é ulterior. 
 
5.4 Ocupação temporária 
 
A ocupação temporária é forma de intervenção pela 
qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como 
meio de apoio à execução de obras e serviços públicos. 
 
Consoante lição de Carvalho Filho, a “ocupação 
temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público 
usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à 
execução de obras e serviços públicos”. 
 
Exemplo muito citado pela doutrina de aplicação desse 
tipo de intervenção é a utilização temporária de terrenos particulares 
contíguos a estradas (em reforma ou construção), para a colocação 
do maquinário usado na obra. 
 
O Prof. Carvalho Filho menciona ainda como exemplo 
de ocupação temporária o uso de imóveis privados para instalação de 
mesas receptoras, por ocasião das eleições. Entretanto, Celso Antônio 
Bandeira de Mello defende que o uso de bens privados para eleições é 
hipótese de servidão. 
 
O fundamento legal da referida modalidade de 
intervenção estatal é o art. 36 do Decreto-Lei nº 3.365/41, que 
estatui o seguinte: “é permitida a ocupação temporária, que será 
indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não-edificados, 
vizinhos às obras e necessários à sua realização”. 
 
Nesse sentido, o Prof. Carvalho Filho distingue dois 
tipos de ocupação temporária: i) uma para obras públicas 
vinculadas ao processo de desapropriação (art. 36 Decreto-Lei 
nº 3.365/41); e, ii) outra relacionada às demais obras e 
serviços públicos em geral. 
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Nestes temos, podemos citar as seguintes 
características: 
 
a) natureza: direito de caráter não-real (pessoal do 
poder público); 
b) objeto: só incide sobre a propriedade imóvel; 
c) caráter: transitoriedade; 
d) pressuposto: necessidade de realização de 
obras e serviços públicos normais; 
e) indenização: cumpre esclarecer que a ocupação 
temporária pode ocorrer não só para fins de 
execução de obras ou serviços. Eventualmente, 
pode ocorrer quando for necessária à 
desapropriação, entendida, neste caso, com sendo 
modalidade de ocupação vinculada à 
desapropriação, quando incidirá o dever 
indenizatório. Outrossim, quando não estiver 
vinculada à desapropriação inexistirá em regra 
esse dever, a menos que haja prejuízos para o 
proprietário; 
 
5.5 Tombamento 
 
É modalidade de intervenção que tem por objetivo a 
proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, impondo a sua 
preservação, de acordo com regras adequadas a cada caso (art. 216, 
§ 1º, da CF e Decreto-Lei nº 25/37). Exemplo: proteção aos 
quilombolas. 
 
Embora a maior parte dos publicistas considere o 
tombamento uma modalidade autônoma de intervenção estatal na 
propriedade, o Prof. Bandeira de Mello entende que ele é, na 
verdade, um tipo de servidão. 
 
A palavra tombamento provém do verbo tombar, que 
no Direito português significa inventariar, registrar ou inscrever bens. 
O inventário dos bens do Estado português era feito no Livro do 
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Tombo, o qual era assim denominado porque guardado na Torre do 
Tombo. 
 
O tombamento é uma forma de intervenção na 
propriedade através da qual o Poder Público busca proteger o 
patrimônio histórico, artístico, paisagístico, arqueológico ou turístico. 
Contudo, não é a única forma de proteção do patrimônio cultural 
brasileiro, conforme se depreende da leitura do art. 216, § 1°, da 
Carta Republicana, in verbis: 
 
Art. 216 
§ 1° O Poder Público, com a colaboração da 
comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio 
cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, 
vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras 
formas de acautelamento e preservação. 
 
O diploma legislativo regulador do tombamento é o 
Decreto-Lei nº 25/373, segundo o qual o instituto pode incidir sobre 
bens móveis e imóveis. 
 
Relevante questão diz respeito à possibilidade do 
tombamento de florestas ou reservas naturais. Segundo Hely Lopes e 
Carvalho Filho, tais bens são suscetíveis de proteção pelo Estado, 
mas o instrumento adequado não é o tombamento. 
 
Para Carvalho Filho, o tombamento é um ato 
administrativo4 precedido de um procedimento5. Este ato deve ser 
analisado sob dupla perspectiva. No que concerne ao motivo do ato 
(defesa do patrimônio cultural brasileiro), ele é vinculado. De outra 
parte, quanto à qualificação do bem como de natureza histórica, 
artística, etc., para fins de proteção, o ato é discricionário. 
 
 
3
 Impende destacar que qualquer dos entes (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) pode proceder 
ao tombamento. 
4
 Não se olvide que a Constituição determinou o tombamento de todos os documentos e sítios detentores 
de reminiscências históricas dos antigos quilombos (art. 216, § 5°), independente de ato administrativo. 
5
 Para MARIA DYLVIA ZANELLA DI PIETRO, o tombamento é um procedimento. 
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O tombamento pode ser classificado quanto aos 
seguintes critérios: 
 
a) Quanto à vontade 
 
• Voluntário – quando o proprietário consente no tombamento, 
seja anuindo à notificação realizada pelo Poder Público, 
formulando a este pedido nesse sentido (art. 7° do Decreto-Lei 
nº n° 25/37); 
 
• Compulsório – quando o proprietário resiste à inscrição do bem 
(art. 8° do Decreto-Lei nº n° 25/37). 
 
b) Quanto à eficácia 
 
• Provisório – enquanto estiver em curso o procedimento 
administrativo instaurado pela notificação (art. 10 do Decreto-
Lei nº n° 25/37); 
 
• Definitivo – após a conclusão do processo de inscrição do bem 
(art. 10 do Decreto-Lei nº n° 25/37). 
 
c) Quanto aos destinatários6 
 
• Individual – quando atinge bem determinado; 
 
• Geral – quando alcança todos os bens situados num bairro ou 
cidade. 
 
Para a Profa. Di Pietro há o tombamento de ofício 
que incide sobre bens públicos, processando-se mediante simples 
notificação à entidade a quem pertencer, ou sob cuja guarda estiver a 
coisa tombada (art. 5° do Decreto-Lei nº n° 25/37). 
 
 
6
 CARVALHO FILHO discorda dessa classificação, pois entende que o tombamento tem sempre caráter 
individual. Quando várias edificações forem atingidas pelo ato, isso decorre do fato de que cada uma 
delas foi considerada de per si. 
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32A respeito disso, o Prof. Carvalho Filho entende que 
vigora o princípio da hierarquia federativa – tal qual na servidão, o 
que obstaria, por exemplo, o tombamento de um bem federal por um 
Estado. No entanto, o STJ já decidiu que é possível o 
tombamento de bem estadual por Município, contrariando o 
citado princípio (Informativo n° 244/2005). 
 
Registre-se, ainda, a possibilidade de cancelamento do 
tombamento, por ato do Presidente da República, por motivos de 
interesse público, de ofício ou em grau de recurso, interposto por 
qualquer legítimo interessado (Decreto-Lei nº 3.866/41). 
 
Destaque-se, também, que alguns publicistas referem-
se à possibilidade de desaparecer o fundamento que deu suporte ao 
ato de tombamento. Isso conduziria ao cancelamento do ato de 
inscrição (destombamento). 
 
Em relação à indenização, assevere-se que, em regra, o 
tombamento não gera direito à reparação, salvo se for comprovado 
prejuízo. 
 
Quanto aos efeitos do referido ato administrativo, 
podemos sistematizá-los da seguinte forma: 
 
a) Obrigações positivas – o proprietário deve fazer 
as obras de conservação necessárias à preservação do bem ou, se 
não tiver meios, comunicar sua necessidade ao órgão competente, 
sob pena de incorrer em multa correspondente ao dobro da 
importância em que foi avaliado o dano sofrido pela coisa (art. 19, 
Decreto-Lei nº 25/37). 
 
Em caso de alienação onerosa do bem tombado de 
propriedade particular, deverá ser assegurado o direito de preferência 
da União, Estados e Municípios, nessa ordem, sob pena de nulidade 
do ato, seqüestro do bem e multa de 20% de seu valor imposta ao 
adquirente e ao alienante (art. 22, Decreto-Lei nº 25/37); 
 
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33 
b) Obrigações negativas – o proprietário não pode 
destruir, demolir ou mutilar o bem tombado nem, sem prévia 
autorização do órgão competente, repará-lo, pintá-lo ou restaurá-lo, 
sob pena de multa de 50% do dano causado (art. 17, Decreto-Lei nº 
25/37); em se tratando de bem móvel, o proprietário não pode 
retirá-lo do país, a menos que seja por curto prazo, para fim de 
intercâmbio cultural (art. 14, Decreto-Lei nº 25/37); 
 
c) Obrigação de suportar – o proprietário do bem 
tombado fica obrigado a suportar a fiscalização do órgão competente, 
não podendo opor obstáculos, sob pena de multa (art. 20, Decreto-
Lei nº 25/37). 
 
Importa ressaltar que os proprietários de imóveis 
vizinhos ao bem tombado também sofrem conseqüências, como se 
nota da leitura do art. 18 do Decreto-Lei nº 25/37, in verbis: 
 
Art. 18. Sem prévia autorização do Serviço do 
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, não se 
poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer 
construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade, 
nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de 
ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, 
impondo-se neste caso a multa de cinqüenta por cento 
do valor do mesmo objeto. 
 
Por fim, o tombamento (definitivo) de bens imóveis 
será transcrito no registro competente, porém essa medida não é 
indispensável para a produção de seus efeitos em relação ao 
proprietário, mas tão-somente para assegurar o direito de 
preferência. 
 
Características: 
 
a) é sempre uma restrição parcial, não impedindo ao 
particular o exercício dos direitos inerentes ao domínio; A coisa 
tombada continua pertencendo ao proprietário, passando, porém, a 
sofrer uma série de restrições. 
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Não pode, por exemplo, o proprietário danificar a coisa 
tombada, nem reparar, pintar ou restaurar a mesma sem autorização 
especial. O Código Penal pune com detenção de seis meses a dois 
anos quem destruir, inutilizar ou deteriorar coisa tombada pela 
autoridade em virtude de valor artístico, arqueológico ou histórico 
(art. 165 do CP). 
 
b) em regra, não dá direito à indenização, essa 
somente ocorrera na hipótese de demonstração de prejuízo em 
decorrência do tombamento; Se o tombamento impedir 
completamente o uso da propriedade, caberá indenização, por ser o 
fato equivalente a uma desapropriação indireta. 
 
c) pode atingir bens de qualquer natureza: móveis ou 
imóveis, materiais ou imateriais, públicos ou privados; 
 
d) tem procedimento próprio iniciado com a notificação 
do proprietário para impugnação em 15 dias. Para Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro trata-se de um procedimento administrativo, porque 
não se realiza em um único ato, mas numa sucessão de atos 
preparatórios, essências à validade do ato final, que é a inscrição no 
Livro do Tombo. Há divergência doutrinária quanto a sua natureza 
jurídica. 
 
e) No caso de venda do bem (mesmo judicial), deve ser 
oferecida preferência para a União, os Estados e os Municípios, nesta 
ordem (art. 22). 
 
f) A coisa tombada não pode sair do País, senão por 
curto prazo (art. 14), para exposições ou demonstrações. De igual 
forma, não é possível tombar bens culturais que estejam expostos 
em museus. 
 
O tombamento poderá ser voluntário, quando o 
proprietário encaminha a proposta ao Poder Público que a aceita. 
Pode ser, como de regra é, de ofício ou compulsório, isto é, 
determinada pelo Poder Público. 
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Poderá ser provisória quando ainda não houve o ato 
final decretando o tombamento, momento em que será considerado 
definitivo. 
 
5.6 Desapropriação 
 
É limitação imposta ao direito fundamental à 
propriedade, prevista no art. 5º, XXIV, CF/88, ao dispor que a lei 
estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou 
utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia 
indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição.. 
 
Para Celso Bandeira desapropriação é procedimento 
através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, 
utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja 
alguém de um bem certo, normalmente adquirido-o para si, em 
caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em 
dinheiro, salvo de certos imóveis urbanos e rurais, em que, por 
estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada 
para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, 
resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado o seu valor 
real. 
 
Hely Lopes conceitua desapropriação como 
transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de 
entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou 
seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por 
interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, 
art. 5º, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em 
títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo 
Senado Federal, no caso de área urbana não edificada, subtilizada ou 
não utilizada (CF, art. 812, §4º, III), e de pagamento em títulos da 
dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por interesse social (CF, 
art. 184). 
 
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Odete Medauar destaca que a desapropriação é a figura 
jurídica pela qual o poder público, necessitando de um bem para fins 
de interesse público, retira-o do patrimônio do proprietário, mediante 
prévia e justa indenização. 
 
Vê-se, portanto,que a desapropriação é instituto de 
direito administrativo, por meio do qual o Poder Público 
intervém na propriedade particular retirando-a, 
compulsoriamente, do domínio de outrem e transferindo-a 
para si ou para terceiro, mediante indenização. 
 
No tocante ao tratamento legal, devemos observar que 
a disposição Constituição acerca da desapropriação é extensa, de 
modo que é possível elencar os seguintes dispositivos: 
 
� Art. 5º, incs. XXIV e XXII; 
� Art. 22, inc. II (competência da União para legislar); 
� Art. 182, §3º (desapropriação urbana); 
� Art. 182, §4º, inc. III (desapropriação-sanção urbanística); 
� Art. 184, caput (desapropriação para fins de reforma agrária) 
� Art. 243, caput (desapropriação-confisco) 
 
De igual forma, a regulamentação infraconstitucional é 
bem abrangente, englobando: 
 
� Dec. Lei nº 3.365/41 (Lei Geral da Desapropriação); 
� Lei nº 4.132/62 (desapropriação por interesse social); 
� Dec. Lei nº 4.593/64 (desapropriação para combate à 
seca do Nordeste); 
� Dec. Lei nº 1.075/70 (imissão provisória na posse); 
� Lei nº 8.257/91 (expropriação de glebas utilizadas para 
fins de produção, cultivo de psicotrópicos); 
� Lei nº 8.629/93 (reforma agrária); 
� LC nº 76/93 (alterada pela LC 88/96) – estabelece o 
procedimento contraditório especial de rito sumário 
(desapropriação rural para fins de reforma agrária); 
� Lei nº 10.257/01 – estatuto das cidades 
(desapropriação-sanção urbanística). 
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A desapropriação tem por fundamentos constitucionais 
a: Utilidade pública, Necessidade pública e o Interesse social. 
 
A diferença entre utilidade, necessidade pública e 
interesse social foi estabelecida por Seabra Fagundes, que bem 
percebeu as nuances de cada fundamento. 
 
A necessidade pública ocorre quando há uma 
situação inadiável, irremediável, cuja solução é indispensável à 
coletiva. São situações urgentes, prementes. 
 
A utilidade pública ocorre quando se trata de uma 
conveniência do poder público. Exemplo: segurança nacional, Defesa 
do Estado, socorro público em caso de calamidade, salubridade 
pública, nos termos do art. 5º, Dec.Lei nº 3.365/41. 
 
Interesse social é fundamento lastreado na solução 
de problemas de cunho social. Conforme a Lei nº 4.132/62, art. 2º, 
tem-se como exemplo a construção de casas populares, preservação 
de cursos e mananciais de água e de reservas florestais. 
 
Modalidades: 
 
A desapropriação poderá ser: 
� Desapropriação para fins de necessidade, utilidade 
pública ou interesse social, com justa e prévia indenização 
em dinheiro; 
o Justa e prévia indenização: justa é a indenização 
quanto ao valor do bem, ou seja, é justa quando 
preservar o valor real do bem, acrescido dos prejuízos 
experimentados (honorários advocatícios, perícias, juros 
compensatórios, juros de mora, correção monetária e 
benfeitorias). Prévia diz respeito ao pagamento antes da 
perda do domínio. 
 
Informativo 425 (RE-348769) 
Título: Justa Indenização e Fator de Redução 
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Artigo 
A Turma negou provimento a recurso extraordinário em 
que o INCRA pleiteava a incidência de fator de redução 
sobre o valor, fixado por laudo pericial, de imóvel 
objeto de desapropriação, ao argumento de inexistência 
de posse direta, uma vez que, atualmente, o referido 
imóvel encontra-se ocupado por posseiros. A autarquia 
sustentava violação ao art. 161, da CF/69 e aos artigos 
5º, XXIV, e 184, da CF/88. Ressaltando que o STF 
firmara precedente no sentido de que a falta de posse 
direta do imóvel pode resultar na redução do valor da 
indenização do imóvel objeto de desapropriação, 
entendeu-se, não obstante, que a pretendida 
diminuição, sem a necessária demonstração de efetiva 
depreciação do imóvel em virtude da presença de 
posseiros no local, ofenderia o princípio da justa 
indenização. Precedente citado: RE 93643/SP (DJU de 
27.4.2001). RE 348769/PR, rel. Min. Sepúlveda 
Pertence, 2.5.2006. (RE-348769) 
 
� Desapropriação-sanção 
o Para fins de reforma agrária, com indenização por 
meio de títulos da dívida agrária, com prazo de resgate 
de até 20 anos, a partir do 2º ano 
o Urbanística, com indenização através de títulos da 
dívida pública, com emissão autorizada pelo Senado 
Federal, com prazo de resgate em até 10 anos, em 
parcelas anuais, iguais e sucessivas. 
 
� Desapropriação-confisco (expropriação), não havendo 
indenização, tendo em vista que o Estado desapropriação em 
razão de a propriedade está sendo usado para pratica de 
atividade ilícita, nos termos do art. 243, CF. Importante 
destacar que, neste caso, do caput do art. 243 a propriedade 
imóvel que esteja sendo utilizada para o plantio ou cultivo. No 
entanto, ainda haverá o confisco de qualquer bem que esteja 
sendo utilizado para a prática de tal ilícito, nos termos do 
parágrafo único do art. 243, CF/88. 
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39 
 
ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE 
DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL. PLANTIO DE 
ENTORPECENTES. ART. 243, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 
LEI Nº 8.257/91. DECRETO Nº 577/92. 
1. Não se deve conhecer do agravo retido, se o agravante 
não requerer, expressamente, em suas razões, sua 
apreciação pelo Tribunal. Aplicação do art. 523, § 1º, do 
Código de Processo Civil. 
2. O destinatário da intimação para a prática de atos 
processuais é o advogado, regularmente constituído e 
detentor do jus postulandi, e não a parte, cabendo ao 
primeiro informar ao seu patrocinado a necessidade e/ou 
conveniência de comparecer à Audiência de Instrução e 
Julgamento. Inexistência de cerceamento à defesa. 
Nulidade não observada. Precedentes do Superior Tribunal 
de Justiça. Preliminar rejeitada. 
3. A expropriação devido ao cultivo ilegal de psicotrópicos, 
além do elemento objetivo (cultivo da terra), necessita da 
comprovação de que o proprietário participou 
conscientemente dessa conduta. 
4. O sistema penal brasileiro assenta-se no princípio da 
responsabilidade subjetiva, devendo consignar 
expressamente quando incidir a responsabilidade objetiva, 
exceção à regra geral. 
5. Inexistência de indício de que o proprietário do imóvel 
rural em que foi encontrada a cultura ilegal de planta 
psicotrópica, tinha ciência da prática ilícita. Precedentes 
desta 4ª Turma. 
6. Agravo Retido não conhecido. 
7. Apelação do expropriado provida. 
8. Apelação da União e remessa oficial improvidas. 
(AC 2000.01.00.064904-7/BA, Rel. Juiz Federal Marcus 
Vinicius Bastos (conv), Quarta Turma, DJ de 14/04/2005, 
p.21) 
 
É importante destacar que compete à União legislar 
sobre desapropriação, nos termos do art. 22, inc. II, CF/88. 
CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
– TEORIA E EXERCÍCIOS – 
DELEGADO DE POLÍCIA FEDERAL 
 
 
Prof. Edson Marques 
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No entanto, competente para praticar os atos materiais 
da desapropriação são as mesmas pessoas que podem declarar ou 
qualquer pessoa jurídica de direito privado que esteja prestando 
serviço público, desde que haja autorização no contrato ou na lei, 
conforme art. 3º, DL 3.365/41. 
 
Assim, o sujeito ativo da desapropriação é o ente ou 
entidade, inclusive o concessionário, a quem foi dado o poder de 
realizar os atos materiais da desapropriação. 
 
Cumpre salientar que