Aula 11

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CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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Olá pessoal, 
 
Hoje vamos estudar o seguinte: 
 
AULA 11: 9 Controle da administração pública. 9.1 Conceito, 
tipos e formas de controle. 9.2 Controle interno e externo. 
9.3 Controle parlamentar. 9.4 Controle pelos tribunais de 
contas. 9.5 Controle administrativo. 9.6 Recurso de 
administração. 9.7 Reclamação. 9.9 Sistemas de controle 
jurisdicional da administração pública: contencioso 
administrativo e sistema da jurisdição una. 9.10 Controle 
jurisdicional da administração pública no direito brasileiro. 
9.11 Controle da atividade financeira do Estado: espécies e 
sistemas. 9.12 Tribunal de Contas da União (TCU) e suas 
atribuições; entendimentos com caráter normativo exarados 
pelo TCU. 9.13 Sistema de correição do poder executivo 
federal: Decreto nº 5.480/2005, Decreto nº 5.683/2006, 
Decreto nº 7.128/2010, Portaria CGU nº 335/2006. 9.14 
Pedido de reconsideração e recurso hierárquico próprio e 
impróprio. 9.15 Prescrição administrativa. 9.16 
Representação e reclamação administrativas. 9.17 Advocacia 
pública consultiva. 9.18 Hipóteses de manifestação 
obrigatória. 9.19 Responsabilidades do parecerista e do 
administrador público pelas manifestações exaradas, quando 
age em acordo ou em desacordo com tais manifestações. 
 
A propósito, em que pese o ponto aparentar ser 
extenso e não termos alguns questões sobre determinados temas, 
basicamente estamos tratando de controle dos atos da Administração 
Pública, de modo que não devemos nos preocupar, bastando uma 
boa leitura sobre os Decretos e Portarias. 
 
Assim, vamos ao que interessa. 
 
Controle da Administração 
 
O exercício da atividade administrativa é orientado a 
cumprir e satisfazer o interesse coletivo. Significa dizer que a própria 
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Administração Pública e os agentes públicos a realizam não como 
detentores de um direito, mas como gestores de interesses alheios. 
 
Assim, aquele que gere interesse de outrem deve 
prestar contas de suas atividades, sofre permanente fiscalização 
sobre o que faz e como faz. 
 
Dentro dessa perspectiva, a Constituição estabelece 
que os Poderes sejam independentes e harmônicos entre si, de modo 
que se verifica a aplicação da teoria dos freios e contrapesos (check 
and balance). Isto é, um poder está limitado pelo outro, no sentido 
de que há fiscalização recíproca, além do próprio direito de fiscalizar 
conferido ao titular do poder, o povo. 
 
Nesse sentido, no âmbito da Administração Pública, há 
o denominado controle da Administração que consiste no poder de 
fiscalização e correção que é exercido sobre suas atividades, quer 
seja feita pela própria Administração, quer pelos órgãos dos Poderes 
Judiciário e Legislativo, com o objetivo de garantir a conformidade de 
sua atuação com os princípios e regras que a orientam, bem como 
buscar a primazia de sua atuação. 
 
Com efeito, conforme leciona José dos Santos Carvalho 
Filho1, controle da Administração Pública é “o conjunto de 
mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce 
o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em 
qualquer das esferas de Poder”. 
 
É importante destacar que o Decreto-Lei nº 200/67 
estabelece que dentre os princípios fundamentais que devem ser 
observados no exercício da função administrativa está o controle, 
consoante dispõe o art. 6º, que assim expressa: 
 
 
1 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 20ª Ed. Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 2009. 
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Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão 
aos seguintes princípios fundamentais: 
I - Planejamento. 
II - Coordenação. 
III - Descentralização. 
IV - Delegação de Competência. 
V - Controle. 
 
Trata-se, é verdade, de orientação conferida por força 
da implantação do que se denomina Administração burocrática, cujo 
cerne passa pela necessidade de controle de todas as atividades 
desempenhadas pela Administração Pública, em diversas fases, a fim 
de evitar atos de corrupção, de confusão patrimonial, de 
locupletamento. 
 
Mas, mais importante do que o mero controle, no 
sentido de não se permitir desviar dos objetivos traçados pelo 
ordenamento, é a busca incansável da melhoria das atividades, de 
modo à melhor satisfazer e realizar o interesse público. 
 
Desse modo, o controle a um só tempo permite o 
cumprimento do princípio da legalidade, na medida em que se 
permite verificar a adequação e legitimidade dos atos em relação aos 
vetores legais, quanto a aferir a satisfação dos objetivos e metas 
traçados pelo Estado em relação às políticas públicas, como também 
a concretização do Estado democrático e social de Direito, o qual tem 
por fim a busca da felicidade humana. 
 
Classificação 
 
É fácil percebemos que há diversas formas de controle, 
que nos leva a classificá-lo por diversos aspectos, seja tomando por 
consideração o órgão que o exerce, seja no tocante à natureza e 
alcance do controle, bem como por outros critérios, dos quais é 
importante destacar os seguintes: 
 
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Quanto à natureza do órgão que realiza o controle, 
temos o controle legislativo, o judicial e o administrativo. 
 
O controle legislativo é o empreendido por órgão que 
integram o Poder Legislativo, tal como o realizado pelo Congresso 
Nacional, por suas casas, ou mesmo pelo Tribunal de Contas no que 
diz respeito à atividade administrativa. 
 
O controle judicial é a fiscalização levada a efeito por 
órgãos integrantes do Poder Judiciário sobre os atos da Administração 
Pública. Trata-se de verificação de legalidade dos atos praticados pela 
Administração Pública. 
 
E o controle administrativo é o poder que tem a 
própria Administração de rever seus atos que, de acordo com o 
princípio da autotutela, lhe assegura o poder de anular os atos ilegais 
e revogar os que não mais forem adequados ao interesse público. 
 
Quanto ao momento de realização, o controle será 
prévio (preventivo), concomitante ou posterior. 
 
É prévio (a priori) o controle realizado de modo 
preventivo, ou seja, antes do ato ser praticado, tal como a aprovação 
de determinados atos do Executivo pelo Legislativo (ex: nomeação de 
Ministro para Tribunal Superior). 
 
É concomitante quando acompanha a atuação 
administrativa no momento em que ela se verifica (exemplo: 
acompanhamento da execução orçamentária). 
 
E, é posterior (a posteriori) quando objetiva rever os 
atos já praticados, para corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-
los (anulação, revogação, confirmação etc). 
 
Quanto à extensão do controle, temos o controle 
interno e o externo. É interno o controle realizado por órgão 
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controlador integrante da mesma estrutura do órgão controlado. É 
externo quando o órgão controlador não integra essa mesma 
estrutura, seja por estar em Poder distinto do órgão controlado, seja 
por estar em pessoa jurídica diversa. 
 
Há, contudo, autores que sustentam divergênciano 
sentido de que o controle interno é o exercido no mesmo poder. Por 
isso, consideram como controle interno o exercido pela Administração 
Direta sobre a Indireta, denominando de controle interno exterior. 
 
Quanto à natureza do controle, teremos o controle 
de legalidade e o controle de mérito. É de legalidade quando se 
destina a verificar a adequação, a validade, do ato no tocante ao 
cumprimento, à observância, aos ditames legais. É de mérito quando 
diz respeito aos aspectos de adequação ao interesse público, ou seja, 
aos aspectos de conveniência e oportunidade. 
 
Fala-se, ainda, em controle de subordinação e controle 
de vinculação. 
 
O controle de subordinação é o que decorre da relação 
de hierarquia existente na estrutura de um ente ou entidade da 
Administração (exemplo recurso hierárquico), ou seja, no âmbito de 
seus órgãos. 
 
Já o controle de vinculação decorre da relação existente 
entre a Administração direta e a indireta, que não há subordinação, 
mas uma ligação, vínculo, liame de finalidade (exemplo: recurso 
hierárquico impróprio). 
 
Controle Administrativo 
 
O controle administrativo, como destacado, é controle 
que a própria Administração realiza sobre ela mesma. Decorre da 
prerrogativa de autotutela dos entes públicos, que permite à 
administração declarar a nulidade de seus próprios atos quando 
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ilegais, ou revogá-los quando inoportunos ou inconvenientes ao 
interesse público. 
 
Essa prerrogativa não estava expressa no ordenamento 
jurídico, tendo sido reconhecida na jurisprudência por meio das 
Súmulas 346 e 473 do STF, as quais prescrevem: 
 
Súmula nº 346: A Administração Pública pode 
declarar a nulidade dos seus próprios atos. 
 
Súmula nº 473: A Administração pode anular seus 
próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam 
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou 
revogá-los, por motivo de conveniência ou 
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
 
Nesse sentido, a Lei nº 9.784/99, em seu artigo 53, 
expressamente, estabelece que a “Administração deve anular seus 
próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-
los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os 
direitos adquiridos”. 
 
Diz-se controle finalístico, supervisão ministerial 
ou controle de vinculação ou tutela, na medida em que não há 
subordinação entre pessoas jurídicas distintas, ou seja, não há 
subordinação entre as pessoas jurídicas integrantes da Administração 
Indireta (entidades) e os órgãos integrantes das pessoas jurídicas 
integrantes da Administração Direta (entes políticos). 
 
Portanto, trata-se de controle que deve ser efetivado 
apenas nos limites especificados em lei, ou seja, somente se 
admitindo diante de previsão expressa, sob pena de violação à 
autonomia administrativa. 
 
Nesse sentido, devemos observar que há diversos 
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instrumentos do controle administrativo, dentre eles, temos, por 
exemplo, os recursos administrativos que podem ser considerados 
manifestações do poder de autotutela, e em especial, no que diz 
respeito ao administrado, do direito de petição (art. 5º, inc. XXXIV, 
CF/88) e da ampla defesa (art. 5º, LIV, CF/88). 
 
Os recursos administrativos em regra possuem efeito 
devolutivo, porém podem ter efeito suspensivo, quando a lei o prevê 
expressamente. O efeito suspensivo impede a fluência do prazo 
prescricional e torna desnecessária a tutela jurisdicional para 
impugnação do ato recorrido. 
 
Contudo, ninguém está obrigado a esgotar a instância 
administrativa através de recurso, consoante o princípio 
inafastabilidade ou inevitabilidade de jurisdição (art. 5º, XXXV, 
CF/88), segundo o qual a lei não poderá excluir da apreciação judicial 
ameaça ou lesão a direito, salvo no caso da justiça desportiva em que 
se estabelece a necessidade de esgotamento da instância 
administrativa, para só então ser possível o acesso ao Judiciário. 
 
É importante destacar, nesse aspecto, que algumas leis 
traziam como requisito para a interposição de recurso administrativo 
a exigência de depósito prévio ou garantia de instância, ou seja, o 
recurso deveria depositar certo percentual ou valor estipulado a fim 
de que pudesse recorrer, sem tal depósito o recurso não era admitido 
por ser considerado deserto (falta de pagamento do depósito 
recursal). 
 
A Lei nº 9.784/99, no âmbito federal, estabeleceu que 
“salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo 
independe de caução”. Todavia, o Supremo Tribunal Federal editou a 
Súmula Vinculante nº 21, a qual dispõe que “é inconstitucional a 
exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou 
bens para admissibilidade de recurso administrativo”. 
 
Assim, por força do direito de petição, diversos 
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instrumentos exemplificam a atividade de controle administrativo, 
tais como: 
 
Recurso hierárquico próprio meio de se impugnar 
decisões proferidas tanto no que se refere à legalidade quanto o 
mérito. É dirigido à autoridade imediatamente superior àquela que 
proferiu a decisão. 
 
Nesse sentido, devemos nos ater ao fato de que a Lei 
nº 9.784/99 (que regula o processo administrativo no âmbito federal) 
estabeleceu o limite de até três instâncias, salvo previsão legal 
específica e determinou que o recurso fosse interposto perante a 
própria autoridade recorrida, a qual poderá reconsiderar a decisão ou 
remeter o recurso para a autoridade superior competente. 
 
Recurso hierárquico impróprio, também é meio de 
impugnação de decisão anterior. Ocorre, no entanto, que não há um 
alcance amplo, trata-se de um recurso mais limitado. É que não 
decorre de uma subordinação entre as entidades da Administração 
indireta em relação aos entes da Administração direta. 
 
É dirigido à autoridade de outro órgão não integrado na 
mesma hierarquia daquele que proferiu o ato ou para autoridade de 
órgão de pessoa distinta da autoridade recorrida. (ex., recurso contra 
ato de dirigente de Autarquia dirigido ao Chefe do Executivo ou ao 
Ministro). Por isso, denominado impróprio, já que não existe 
hierarquia ou subordinação no caso. 
 
Pedido de reconsideração é manifestação dirigida à 
autoridade que tenha proferido decisão no sentido de que a modifique 
conforme novos argumentos ou fatos que se expõe. 
 
Reclamação é manifestação genérica que por vezes é 
entendida com simples manifestação do direito de petição ou que é 
meio de se manifestar contra ato da Administração. 
 
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Para a Profa. Di Pietro constitui gênero de manifestação 
do direito de petição, abrangendo qualquer ato pelo qual o 
administrado deduz pretensão perante a administração, visando obter 
o reconhecimento de um direito ou a correção de um ato que lhe 
cause lesão ou ameaça de lesão. 
 
O Decreto nº 20.910/32 refere-se à manifestação para 
assegurar o exercício de um direito e evitar a prescrição, fixando que 
é cabível no prazo de 1(um) ano quando a lei não prever recurso 
nenhum específico ou recurso sem prazo. 
 
Representação também é uma manifestação genérica 
no sentido de defender ou resguardar interessegeral. Diz respeito à 
denúncia de irregularidades feita perante a própria Administração. 
 
A Constituição faz alusão à representação, dando-lhe 
um caráter de instrumento de defesa do interesse coletivo, contra 
ilegalidades ou abusos, conforme previsto no inciso III, do §3º do 
artigo 37, quando trata das formas de participação do usuário na 
Administração Pública2. 
 
Por vezes, o termo é tomado no sentido de denúncia, 
que é corolário do direito de representação, tal como estabelece o 
artigo 74, §2º, Constituição que permite a qualquer cidadão, partido 
político, associação ou sindicato denunciar irregularidades ou 
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União3. 
 
Revisão é uma espécie de novo processo no qual se 
busca o reexame de decisão proferida anteriormente, com base na 
existência de fatos novos ou circunstâncias que tornem insubsistentes 
as razões da decisão anterior. 
 
 
2 III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na 
administração pública. 
3 § 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar 
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. 
 
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Ressalta-se, portanto, que o controle administrativo é 
controle realizado por órgãos da própria Administração Pública. 
Assim, é controle administrativo o controle realizado no âmbito 
interno dos entes ou das entidades, por meio de seus diversos 
órgãos, observando à hierarquia ou subordinação administrativa, 
controle de autotutela. 
 
Como também é controle administrativo o controle 
realizado sob a perspectiva da vinculação, seja dentro da mesma 
estrutura organizacional, quando não há hierarquia entre órgãos 
distintos (controle realizado pela corregedoria geral em relação aos 
outros Ministérios), bem como o controle de resultado, finalístico, ou 
seja, controle de tutela realizado pelo órgão supervisor em relação 
à entidade da Administração Indireta. 
 
Coisa Julgada, Preclusão e Prescrição Administrativa 
 
A coisa julgada é termo próprio do processo judicial, é 
a condição de imutabilidade de uma decisão judicial, ou seja, a coisa 
julgada ocorre quando não for mais possível modificar o teor de uma 
decisão judicial pelo não cabimento de recurso. 
 
Tal idéia é adaptada à Administração Pública no sentido 
de que tenha ocorrido a preclusão de um ato decisório. Quer dizer 
não pode mais a Administração modificar os efeitos de uma decisão 
administrativa, ou, como bem ressalta a Profa. Di Pietro, significa que 
uma decisão administrativa tornou-se irretratável nesta esfera. 
 
Devemos lembrar, no entanto, que as decisões 
administrativas podem ser sempre objeto de questionamento judicial, 
pois vigora no Brasil, como já asseverado em capítulo anterior, o 
sistema de jurisdição única, no qual nenhuma lesão ou ameaça a 
direito pode ser excluída da apreciação judicial. 
 
Como lembra Hely Lopes, “o que ocorre nas decisões 
administrativas finais é, apenas, preclusão administrativa, ou a 
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irretratabilidade do ato perante a própria Administração. É a sua 
imodificabilidade na via administrativa, para estabilidade das relações 
entre as partes”. 
 
Assim, a coisa julgada administrativa é condição de 
uma decisão administrativa que já não é mais passível de modificação 
pela própria Administração. 
 
A prescrição administrativa é instituto no qual se opera 
a perda do prazo para se pretender algum direito perante a 
Administração ou da própria Administração em relação ao 
administrado, ou seja, é a perda do prazo para que se postule 
administrativamente, recorrendo de uma decisão ou para que ocorra 
a aplicação de uma penalidade. 
 
Observe que o prazo para que o administrado promova 
ação contra a Administração a fim de que cobrar alguma dívida é de 
cinco anos conforme o Decreto 20.930/324. De outro lado, o prazo 
para que a Administração aplique sanção decorrente do Poder de 
Polícia também é de cinco anos, conforme a Lei nº 9.873/945. 
 
Quanto à aplicação de penalidade aos servidores 
públicos no âmbito federal, a Lei nº 8.112/906 estabelece, conforme a 
gravidade da infração, os prazos prescricionais de cento e oitenta dias 
(advertência), dois anos (suspensão) ou cinco anos (demissão). 
 
Não se deve confundir os prazos prescricionais com o 
prazo decadencial previsto no artigo 53 da Lei nº 9.784/99. A 
decadência refere-se à perda do próprio direito, no caso, de anular o 
ato eivado de vício de legalidade. 
 
4 Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação 
contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da 
data do ato ou fato do qual se originarem. 
5 Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício 
do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso 
de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. 
6 Art. 142. A ação disciplinar prescreverá: I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, 
cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão; II - em 2 (dois) anos, quanto à 
suspensão; III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto á advertência. 
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No âmbito do controle administrativo ainda temos o 
processo administrativo, regulado no plano federal pela Lei nº 
9.784/99, assunto tratado em capítulo próprio. Devendo ser 
ressaltado, ademais, que o controle administrativo pode ser 
deflagrado de ofício ou mediante provocação do interessado. 
 
Controle Legislativo 
 
Como ressaltado, em razão da fórmula adotada pelo 
Estado brasileiro, observa-se que um Poder tem incumbência de 
fiscalizar o outro, sob os limites de não interferência na autonomia de 
cada um. 
 
Assim, nos termos dos permissivos constitucionais, 
exerce o Poder Legislativo fiscalização das atividades desempenhadas 
pela Administração Pública. Ressalta-se que esse controle só se 
exerce nos limites e nas condições expressamente estabelecidas na 
Constituição (federal ou estadual, conforme o caso), sob pena de 
violação ao primado da separação de poderes. 
 
Com efeito, o controle legislativo é exercido sob os 
critérios político (controle político) e o financeiro (controle financeiro). 
 
O controle político é controle mais abrangente de 
modo que pode alcançar os aspectos de legalidade, como também, 
em determinados casos, os de mérito. São inúmeros os exemplos 
dessa hipótese de controle constante na Constituição Federal, tal 
como: 
 
• Autorização dada ao Presidente para ausentar-se do país (art. 
49, inc. III, CF/88) 
• Convocação de Ministros ou autoridades públicas para prestar 
informações ou para prestá-las por escrito (art. 50, caput e 
§2º, CF/88); 
• Apuração de irregularidades pela Comissão Parlamentar de 
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Inquérito (art. 58, §3º, CF/88); 
• Competência do Congresso Nacional para sustaratos do 
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites 
da delegação legislativa (art. 49, inc. V, CF/88); 
• Apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de 
emissoras de rádio e televisão (art. 49, inc. XII, CF/88) 
 
De mais a mais, o controle político é objeto de estudo 
de Direito Constitucional, tal com o papel desempenhada pelas 
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’s). 
 
O controle financeiro diz respeito à fiscalização 
contábil, financeira e orçamentária, operacional, patrimonial, quanto 
aos aspectos de legalidade legitimidade e economicidade, bem como 
dos resultados de cumprimento de programas de trabalho e metas. 
 
Controle financeiro é aquele exercido pelo Poder 
Legislativo sobre o Executivo, o Judiciário e sua própria administração 
no que se refere à receita, à despesa e à gestão de recursos públicos, 
alcançando também outras pessoas físicas ou jurídicas que não 
integrem a Administração, mas que recebam recursos públicos. 
 
O controle financeiro compreende os aspectos 
contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial, 
consoante dispõe o artigo 70 da Constituição Federal7. 
 
A área contábil é aquela em que se formalizam os 
registros das receitas e despesas. Na área financeira, em sentido 
estrito, o controle se executa sobre os depósitos bancários, os 
empenhos, o pagamento e o recebimento de valores etc. O controle 
orçamentário visa ao acompanhamento do orçamento e à 
fiscalização dos registros nas rubricas adequadas. 
 
 
7 Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da 
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e 
renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle 
interno de cada Poder. 
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Quanto aos controles operacional e patrimonial 
deve-se observar que no operacional a fiscalização incide sobre a 
execução das atividades administrativas em geral, verificando-se 
notadamente a observância dos procedimentos legais para cada fim, 
bem como a necessidade de sua adequação à maior celeridade, 
eficiência e economicidade. 
 
E, no patrimonial o controle recai sobre os bens do 
patrimônio público, exigindo-se sejam inventariados com certa 
freqüência, bem como aferidos os estoques, os bens de uso, os bens 
consumíveis etc. 
 
Ademais, como destacado, o controle financeiro alcança 
os aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, a aplicação 
das subvenções e a renúncia de despesas, conforme dispõe o artigo 
70 já citado. 
 
Veja-se que a renúncia de receitas há de ter sempre 
caráter excepcional, pois que não pode o administrador deixar de 
receber recursos que vão ser vertidos para a própria coletividade. 
 
Faz-se uma ressalva no tocante ao entendimento de 
parte da doutrina, a exemplo da Profa. Di Pietro, que entende que o 
controle quanto aos aspectos de legitimidade e economicidade refere-
se ao controle de mérito do ato administrativo, abrangendo desde a 
compatibilidade com o plano plurianual até o cumprimento do 
princípio da eficiência. 
 
A propósito, no que se refere ao relevante papel do 
controle financeiro, estabelece a Constituição que essa função a cargo 
do Congresso Nacional será desempenhada com o auxílio do Tribunal 
de Contas da União, conforme dispõem os artigos 71 e seguintes. 
 
Trata-se do chamado controle externo. Todavia, 
devemos lembrar que nesse aspecto, em cada poder, haverá um 
controle interno que atuará de forma integrada ao controle externo, 
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nos termos do artigo 74 da Constituição Federal ao asseverar que “os 
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma 
integrada, sistema de controle interno”. 
 
Com efeito, o Tribunal de Contas da União é órgão 
integrante do Poder Legislativo da União que tem a função 
constitucional de auxiliar o Congresso Nacional no controle financeiro 
externo da Administração Pública, como emana do artigo 71 da 
Constituição, que lhe atribuiu diversas competências, sendo assim 
enumeradas: 
 
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, 
será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, 
ao qual compete: 
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente 
da República, mediante parecer prévio que deverá ser 
elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; 
II - julgar as contas dos administradores e demais 
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da 
administração direta e indireta, incluídas as fundações e 
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, 
e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou 
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; 
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de 
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração 
direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para 
cargo de provimento em comissão, bem como a das 
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, 
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o 
fundamento legal do ato concessório; 
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos 
Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de 
inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas 
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e 
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Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; 
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas 
supranacionais de cujo capital social a União participe, de 
forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; 
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados 
pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros 
instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a 
Município; 
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso 
Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das 
respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre 
resultados de auditorias e inspeções realizadas; 
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de 
despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas 
em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa 
proporcional ao dano causado ao erário; 
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as 
providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se 
verificada ilegalidade; 
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, 
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao 
Senado Federal; 
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades 
ou abusos apurados. 
 
Observe que, no caso dos contratos, estabelece o §1º 
do artigo 71 da CF/88 que o ato de sustação será adotado 
diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao 
Poder Executivo as medidas cabíveis. E, caso o Congresso ou o 
próprio Executivo, no prazo de noventa dias, não efetive tais 
medidas, caberá ao Tribunal de Contas decidir a respeito, podendo 
sustá-lo desde logo. 
 
Deve-secompreender, portanto, que a função 
jurisdicional do Tribunal de Contas é de cunho administrativo, ou 
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seja, o termo julgar no contexto constitucional não tem o sentido 
normalmente atribuído aos juízes no exercício de sua função 
jurisdicional. Cuida-se de disposição que lhe confere o poder de 
apreciar, examinar, analisar as contas, não tendo o caráter de 
definitividade que qualifica os atos jurisdicionais. 
 
É claro, contudo, que tais decisões podem gozar de 
certas prerrogativas, tal como a eficácia de título executivo 
extrajudicial quando imputar débito ou aplicar multa, conforme o §3º 
do artigo 71 da Constituição Federal8. 
 
De todo modo, devemos observar que ainda vige a 
Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal, a qual estabelece que “o 
Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode 
apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder 
público”. 
 
Assim, das disposições constitucionais que tratam da 
Corte de Contas observa-se que possui diversas funções, tal como; 
 
• Fiscalização financeira (apreciação de atos de 
admissão de pessoal e concessão de aposentadoria, 
reforma ou pensão, inspeções e auditorias, 
fiscalização de repasses vinculados a convênios); 
 
• Consulta (emissão de parecer prévio sobre as 
contas do Presidente da República); 
 
• Informação (prestação de informações ao 
Congresso e suas Casas ou Comissões); 
 
• Julgamento (exame técnico das contas dos 
administradores); sancionatórias (aplicação de 
sanções aos responsáveis por contas irregulares, 
 
8 § 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título 
executivo. 
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inclusive multa); 
 
• Corretivas (fixação de prazo para providências 
necessárias ao cumprimento da lei e prerrogativa de 
sustar atos administrativos, sendo que, no caso de 
contrato, deve-se comunicar ao Congresso para que 
o faça); 
 
• Ouvidoria (recebimento de denúncias de 
irregularidades ou ilegalidades). 
 
Por fim, merece consideração o fato de que os 
Municípios não poderão criar Tribunais ou Conselhos de Contas 
Municipais, ressalvado aqueles já existentes há época da 
promulgação da Constituição de 1988. 
 
No entanto, o controle externo ainda caberá ao Poder 
Legislativo municipal que poderá obter, no caso de inexistir órgão de 
contas municipal, do Tribunal de Contas do Estado ou dos Municípios, 
onde houver, conforme art. 31, §§1º e 4º, CF/88, referido auxílio. 
 
“Municípios e Tribunais de Contas. A Constituição da 
República impede que os Municípios criem os seus próprios 
Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, 
art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-membros, 
mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual 
denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios 
(RTJ 135/457, Rel. Min. Octavio Gallotti – ADI 445/DF, Rel. 
Min. Néri da Silveira), incumbido de auxiliar as Câmaras 
Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, 
art. 31, § 1º). Esses Conselhos ou Tribunais de Contas dos 
Municípios – embora qualificados como órgãos estaduais (CF, 
art. 31, § 1º) – atuam, onde tenham sido instituídos, como 
órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de 
Vereadores. A prestação de contas desses Tribunais de 
Contas dos Municípios, que são órgãos estaduais (CF, art. 31, 
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§ 1º), há de se fazer, por isso mesmo, perante o Tribunal de 
Contas do próprio Estado, e não perante a Assembleia 
Legislativa do Estado-membro. Prevalência, na espécie, da 
competência genérica do Tribunal de Contas do Estado (CF, 
art. 71, II, c/c o art. 75).” (ADI 687, Rel. Min. Celso de 
Mello, julgamento em 2-2-1995, Plenário, DJ de 10-2-2006.) 
 
Controle Judicial ou Jurisdicional 
 
O controle judicial é o poder de fiscalização a cargo dos 
órgãos do Poder Judiciário, quando provocados, para apreciar a 
legalidade dos atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do 
próprio Judiciário. 
 
Ressalva-se, no entanto, que com o advento da EC 
45/04, criou-se o Conselho Nacional de Justiça, órgão integrante do 
Poder Judiciário. Com efeito, tal órgão não tem competência para 
apreciar a legalidade de atos dos outros poderes, pois sua função, 
nos termos do art. 103-B, §4º, CF/88, é exercer o controle da 
atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do 
cumprimento dos deveres funcionais dos juízes. 
 
Trata-se, portanto, de controle administrativo a cargo 
do Conselho Nacional de Justiça em relação aos órgãos do Poder 
Judiciário, modelo que também foi repetido no âmbito do Ministério 
Público, com o Conselho Nacional do Ministério Público, art. 130-A, 
CF/88. 
 
Quanto ao controle típico judicial, devemos lembrar 
que, nos termos do artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal de 
1988, “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito”. Significa dizer que nenhum ato proferido sob o 
exercício da função administrativa estará a salvo de apreciação 
judicial, caso seja provocado. 
 
Trata-se de controle que somente se exercita mediante 
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provocação, eis que vige no âmbito da jurisdição brasileira o princípio 
da inércia ou demanda, segundo o qual a jurisdição só será exercida 
mediante provocação. 
 
No tocante à jurisdição em relação à Administração 
Pública há dois grandes sistemas, ou seja, dois grandes modelos que 
têm por fim fiscalizar a legalidade dos atos da Administração, sendo o 
sistema do contencioso administrativo e o sistema da unidade 
de jurisdição. 
 
O sistema contencioso administrativo também 
denominado de sistema de dualidade de jurisdição ou sistema 
francês caracteriza-se pelo fato de que, ao lado da Justiça do Poder 
Judiciário, o ordenamento contempla uma Justiça Administrativa. 
Esse sistema, adotado pela França e pela Itália, entre outros países, 
sobretudo europeu, apresenta juízes e tribunais pertencentes a 
Poderes diversos do Estado. Em ambas as justiças, as decisões 
proferidas ganham o revestimento de res iudicata (coisa julgada), de 
modo que a causa decidida numa delas não mais pode ser 
reapreciada pela outra. 
 
De outro lado, há o sistema do monopólio de 
jurisdição (jurisdição uma) ou sistema inglês. Nesta hipótese 
todos os litígios, administrativos ou de caráter privado, são sujeitos à 
apreciação e à decisão do Poder Judiciário, tal como adotado no Brasil 
(conforme art. 5º, inc. XXV, CF/88), além de outros países como os 
Estados Unidos, o México, entre outros. 
 
O controle judicial é necessário compreender, não é 
amplo como o controle administrativo e até mesmo o legislativo, 
trata-se de controle mais restrito na medida em que se destina a 
aferir aspectos de legalidade. 
 
Todavia, tal afirmação encontra resistência no âmbito 
da doutrina, pois há os que entendem ser cabível ao Judiciário 
também aferir os aspectos de mérito do ato administrativo, no 
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tocante aos limites da legalidade.Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles destaca que “nem 
mesmo os atos discricionários refogem do controle judicial, porque, 
quanto à competência, constituem matéria de legalidade, tão sujeita 
ao confronto da Justiça como qualquer outro elemento do ato 
vinculado. (...) Daí porque o Judiciário terá que examinar o ato 
argüido de discricionário, primeiro, para verificar se realmente o é; 
segundo, para apurar se a discrição não desbordou para o arbítrio." 
 
É que mesmo os atos discricionários, conforme 
estudado em capítulo anterior, possui elementos ditos vinculados, tal 
como a competência, na medida em que sua definição deve ser 
prevista em lei, isso porque não existe ato completamente 
discricionário. 
 
Contudo, tal análise, é verdade, não desborda dos 
limites da legalidade, não cabe ao Poder Judiciário avaliar a 
conveniência e oportunidade da realização de certo ato, como já 
ressaltava Hely Lopes ao destacar que "o que o Judiciário não pode é 
ir além do exame de legalidade para emitir um juízo de mérito sobre 
os atos da Administração." 
 
Essa é a orientação perfilhada pelos Tribunais, 
especialmente no âmbito do Superior Tribunal de Justiça. 
Ilustrativamente: 
 
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. 
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. CONTRARIEDADE À 
LEI AUTORIZA O PODER JUDICIÁRIO EXAMINAR EDITAL DE 
PROCESSO SELETIVO. ACÓRDÃO A QUO FIRMADO EM 
CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. MATÉRIA 
CONSTITUCIONAL. STF. ENUNCIADO 83 DA SÚMULA DO STJ. 
1. A controvérsia essencial dos autos desvela-se por 
meio da submissão de ato administrativo ao controle 
judicial, em particular em relação à legalidade do ato, 
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discricionário ou vinculado, sobretudo, no que diz 
respeito à competência, à forma e à finalidade 
legalmente previstas. 
2. Contravindo aos bem lançados argumentos recursais, a 
jurisprudência do STJ entende, em hipótese semelhante a 
destes autos, ser possível a intervenção do Poder Judiciário 
nos atos regulatórios (editais) que regem os concursos 
públicos. 
3. No caso, a prestação jurisdicional, na origem, almejou o 
aprimoramento do certame sem violar normas legais, ao 
estabelecer maior clareza ao instrumento editalício, in verbis: 
"Demonstração que o edital retificado não teve uma 
edição/redação eficiente quanto a alterações significativas. 
Razoável que se permita ao candidato que se vê prejudicado 
sob esse aspecto nova oportunidade para que participe do 
certame." (fls. 160). 
4. Pretensão, na via especial, firmada em preceito 
constitucional elide o exame do STJ. 
5. Acórdão a quo em consonância com a jurisprudência deste 
Tribunal (Enunciado 83 da Súmula do STJ). 
6. Agravo regimental a que se nega provimento. 
(AgRg no REsp 673.461/SC, Rel. Ministro CELSO LIMONGI 
(DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/SP), SEXTA TURMA, 
julgado em 18/02/2010, DJe 08/03/2010) 
 
É possível, desse modo, avaliar o mérito no que diz 
respeito aos aspectos de legalidade, tal como quando o motivo 
declarado é inexistente ou falso, na ponderação da razoabilidade e 
proporcionalidade ou quando houver abuso ou desvio de finalidade, 
por exemplo. 
 
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO 
REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM 
AGRAVO. TOMADA DE CONTAS. EX-PRESIDENTE DE CÂMARA 
MUNICIPAL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE 
DECISÕES PROFERIDAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO 
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ESTADO. IRREGULARIDADES APURADAS. CONTROLE DAS 
DECISÕES ADMINISTRATIVAS PELO PODER JUDICIÁRIO POR 
MEIO DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA 
RAZOABILIDADE. DISSÍDIO. NÃO COMPROVAÇÃO. 
AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA. SÚMULA 315/STJ. 
1. Agravo regimental contra o indeferimento liminar de 
embargos de divergência nos quais o embargante sustenta 
ter demonstrado, através do paradigma (REsp 443310/RS), 
que a Primeira Turma já havia se pronunciado sobre a 
possibilidade do Poder Judiciário exercer o controle de 
ato administrativo por meio dos princípios da 
razoabilidade e proporcionalidade, sem usurpar a 
competência conferida pela Constituição Federal ao Supremo 
Tribunal Federal. 
2. Da controvérsia apresentada a exame, entretanto, 
verifica-se que o acórdão recorrido, ao julgar o agravo de 
instrumento, manteve a inadmissão do recurso especial 
neste ponto por força da Súmula 7/STJ e por entender ser 
impossível, neste apelo extremo, o exame de princípios 
constitucionais para fins de sindicabilidade de decisão 
administrativa. Assim, não tendo sido conhecido o recurso, 
não há falar em admissão do dissídio entre os acórdãos, pois 
"Não se conhece de embargos de divergência quando o 
acórdão embargado não conheceu do recurso especial e o 
paradigma, admitido, julgou o mérito da causa" (AgRg nos 
EAg 1.038.444/PR, de minha relatoria, Primeira Seção, DJe 
6/4/2009). Aliás, se neste ponto o recurso especial nem 
sequer fora admitido, deve incidir à hipótese o teor da 
Súmula 315/STJ. 
3. Deve ser considerado também a falta de similitude fática 
entre as hipóteses, pois no voto proferido pelo relator no 
REsp 443310/RS (Ministro Luiz Fux) está expresso apenas 
que "[...] atualmente sobressai no âmbito de atuação da 
Administração Pública, a aplicação dos princípios da 
razoabilidade e da proporcionalidade, quando da análise do 
ato administrativo que não guarde uma proporção adequada 
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entre os meios que emprega e o fim que a lei deseja alcançar 
(grifo nosso)", o que, de modo algum, pode ser considerada 
como manifestação expressa acerca do Poder Judiciário 
aplicar os referidos princípios para revisar ato administrativo 
oriundo de julgamento feito por Corte Estadual de Contas. 
4. Agravo regimental não provido. 
(AgRg nos EAg 1159897/SP, Rel. Ministro BENEDITO 
GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/08/2011, DJe 
31/08/2011) 
 
Assim, o aspecto da legalidade é sempre passível de 
questionamento perante o Poder Judiciário, que também poderá 
aferir a compatibilidade do ato em relação aos demais princípios 
constitucionais, em especial no que diz respeito à moralidade, a 
exemplo da vedação do nepotismo. 
 
Significa dizer, portanto, que não é dado ao Poder 
Judiciário, no exercício de sua função típica, revogar ato 
administrativo, mas somente anulá-lo. 
 
Nesse aspecto, a Constituição Federal estabelece 
diversos meios para que o administrado possa buscar a tutela do 
Estado-Juiz a fim de fiscalizar a atuação da Administração e postular 
eventual nulidade de ato praticado, a exemplo do mandado de 
segurança, do habeas data, da ação popular, dentre outras, conforme 
veremos. 
 
Ações Constitucionais 
 
As garantias constitucionais do processo são o conjunto 
de garantias previstas, expressa e implicitamente, na Constituição 
Federal que asseguram ao cidadão a observância de seus direitos 
fundamentais, em especial no exercício do controle dos atos da 
Administração Púbica. 
 
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Nesse sentido, a fim de proteger referidos direitos, o 
constituinte disponibilizou diversas ações denominadas, pela 
doutrina, de remédios constitucionais, denominação que é 
sobremaneira criticada por Manoel Gonçalves Ferreira Filho.Certo, todavia, que doutrina e jurisprudência 
consagraram o termo “remédio constitucional” para identificar os 
instrumentos constitucionais à disposição do indivíduo para a tutela 
de direitos ou interesses violados ou suscetíveis de violação por 
ilegalidade ou abuso de poder. 
 
Como bem destaca José Afonso da Silva, os remédios 
constitucionais são garantias constitucionais na medida em que são 
instrumentos destinados a assegurar o gozo de direitos violados ou 
em vias de ser violados ou simplesmente não atendidos. 
 
Esse entendimento também é comungado por André 
Ramos Tavares para quem os remédios constitucionais são “meios 
colocados à disposição dos indivíduos e cidadãos para provocar a 
atuação das autoridades em defesa do padecimento de direitos 
declarados”. 
 
Assim, conforme previsão constitucional, temos o 
habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurança, a 
ação popular, o mandado de injunção, o direito de petição, o 
direito de certidão, bem como a ação civil pública. 
 
Habeas Corpus 
 
Consoante lição de José Afonso da Silva o habeas 
corpus, já previsto na Inglaterra antes mesmo de sua positivação, foi 
o primeiro instrumento a integrar as conquistas liberais, erigido à 
Magna Carta, em 1215, pelo Rei João “Sem-Terra” e formalizado, 
posteriormente, pelo Habeas Corpus Act, em 1679. 
 
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Inicialmente ligado às questões do devido processo 
legal (due process of law), o habeas corpus evolui para tratar das 
questões atinentes à liberdade de locomoção. No Brasil foi concebido 
na Constituição Imperial (1891), no entanto, foi constitucionalizado 
em termos mais abrangentes, não só tutelando a liberdade de 
locomoção, mas outros direitos individuais, na linha teórica defendida 
por Ruy Barbosa, denominada “Teoria Brasileira do Habeas 
Corpus”. 
 
Em 1926, Emenda Constitucional restringiu seu alcance 
para os contornos atuais, limitando seu cabimento para as hipóteses 
de tutela da liberdade de locomoção. 
 
A Constituição de 1988, em seu artigo 5º, inc. LXVIII, 
assim dispõe: “Conceder-se-á habeas corpus sempre que 
alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou 
coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou 
abuso de poder”. 
 
Trata-se, portanto, de ação individual destinada a 
proteger a liberdade de locomoção contra ilegalidade ou abuso de 
poder. 
 
Discute-se acerca da natureza jurídico do habeas 
corpus na medida em que seria uma ação, um recurso ou uma 
simples petição. 
 
A doutrina, diante do dispositivo constitucional que 
determina a utilização do habeas nos casos de violação ou coação à 
liberdade de locomoção (art. 5º, inc. LXVIII, da CF/88 e no art. 647 e 
SS. do Código de Processo Penal), atribui-lhe a natureza de ação 
constitucional, sendo, pois, ação de conhecimento, muito 
embora, o remédio heróico sirva para tutelar qualquer hipótese de 
violação ou ameaça de violação à liberdade de locomoção, por 
exemplo, é cabível na hipótese de prisão por dívida de alimentos, 
depositário infiel, bem como ilegalidade praticada por particular. 
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O habeas corpus é cabível nas hipóteses de violação ou 
coação à liberdade de locomoção, sendo tutelado no art. 5º, inc. 
LXVIII, da CF/88 e no art. 647, e seguintes, do Código de Processo 
Penal, sendo uma ação constitucional de natureza penal. 
 
Segundo o CPP (art. 648), haverá coação ilegal 
quando: a) não houver justa causa; b) alguém estiver preso 
por mais tempo do que determina a lei ou excesso de prazo na 
formação da culpa; c) prisão ordenada por pessoa 
incompetente; d) houver cessado o motivo que autorizou a 
coação; e) não for admitida a prestação de fiança, nos casos 
que a lei admite; f) processo manifestamente nulo; g) extinta 
a punibilidade. 
 
A Constituição estabelece a vedação para impetração 
de habeas corpus contra sanções disciplinares militares (art. 142, 
§2º). Todavia, na lição de Pontes de Miranda citado por Manoel 
Gonçalves Ferreira Filho, sendo o cerceamento ilegal haverá de ser 
impetrado HC em face de sanção disciplinar desde que não observado 
um dos seguintes pressupostos: a) hierarquia (o transgressor deve 
estar subordinado a quem o pune); b) poder disciplinar (esta 
autoridade deve ter o poder de punir); c) ato ligado à função (o 
fundamento da punição deve estar ligado às atribuições do punido); 
d) pena (sanção prevista em lei). 
 
Assim, sua finalidade restringe-se à tutela da imediata 
liberdade física de ir, vir e permanecer dos indivíduos, pertencendo, 
residualmente, ao âmbito do mandado de segurança, a tutela 
jurisdicional contra ofensas que desrespeitem os demais direitos 
líquidos e certos, mesmo quando tais situações de ilicitude ou de 
abuso de poder venham a afetar, ainda que obliquamente, a 
liberdade de locomoção física das pessoas. 
 
O remédio constitucional do habeas corpus, em 
conseqüência, não pode ser utilizado como sucedâneo de outras 
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ações judiciais, notadamente naquelas hipóteses em que o direito-fim 
(a proteção da relação de confidencialidade entre Advogado e cliente, 
no caso), não se identifica com a própria liberdade de locomoção 
física. 
 
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem 
salientado que, não havendo risco efetivo de constrição à liberdade 
de locomoção física, não se revela pertinente o remédio do habeas 
corpus, cuja utilização supõe, necessariamente, a concreta 
configuração de ofensa, atual ou iminente, ao direito de ir, vir e 
permanecer das pessoas. 
 
Pode ser preventivo ou repressivo. Preventivo para 
obstar que ocorra a violação, no sentido de que alguém se ache 
ameaçado de sofrer violência ou coação. Nesse caso, é dada um 
salvo conduto. Repressivo quando há a violação ou coação à 
liberdade de locomoção (direito de ir, vir, permanecer). 
 
Assim, é expedida uma contra-ordem de soltura (alvará 
de soltura), chamado habeas corpus liberatório, que ainda pode ter 
o caráter de suspender uma ordem de prisão quando ainda não 
efetuada. 
 
Em quaisquer das espécies de habeas corpus haverá 
possibilidade de concessão de medida liminar a fim de evitar possível 
constrangimento à liberdade de locomoção, demonstrando-se que a 
probabilidade de dano irreparável (periculum in mora) e a existência 
de ilegalidade ou abusividade (fumus boni iuris). 
 
Tem legitimidade ativa para impetrar o remédio 
heróico qualquer pessoa, a qual se denomina impetrante, seja 
brasileiro nato ou naturalizado, seja estrangeiro, inclusive pessoas 
jurídicas, independentemente da capacidade postulatória, ou seja, 
não é necessário se fazer o pedido por meio de advogado constituído, 
também não se exigindo a capacidade para estar em juízo para 
impetrar o writ. 
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O impetrante pode impetrar em benefício próprio ou de 
terceiros. Aquele que está sofrendo ou tendo ameaçada sua liberdade 
de locomoção é chamado paciente, sendo autoridade coatora ou 
impetrado o agente provocador da lesão ou ameaça. 
 
Destarte, em regra é coator uma autoridade pública 
que cause a lesão ou ameaça de lesão ao direito de locomoção. 
Todavia, poderá ser impetrado o remédio contra de particulares 
quando manifestamente ilegal o ato de cerceamento do direito delocomoção (ex. internação em nosocômio, recusa em dar alta 
hospitalar por falta de pagamento). 
 
Regra geral, a competência para apreciar habeas 
corpus é do juízo singular, seja estadual ou federal (art. 109, VII), 
dependendo da autoridade envolvida. No entanto, a Constituição 
consagra algumas regras especiais, tal como: 
 
a) Competência originária do Supremo Tribunal Federal (art. 102, 
inc. I, alíneas “d” e “i”, CF/88) quando: 
 
• Paciente for Presidente, Vice, Membros do Congresso Nacional, 
Ministros do STF, Procurador-Geral da República, Ministros de Estado, 
Comandantes das Forças Armadas, Membros dos Tribunais 
Superiores, do Tribunal de Contas da União e chefes de missão 
diplomática de caráter permanente; 
• Coator for Tribunal Superior. 
• Coator ou paciente for autoridade ou funcionário cujos atos estejam 
sujeitos diretamente à jurisdição do STF, ou se trate de crime sujeito 
à mesma jurisdição em uma única instância. 
 
b) Competência originária do Superior Tribunal de Justiça (art. 
105, inc. I, CF/88) quando: 
 
• Coator ou paciente for Governadores, Desembargadores dos TJ ou 
TRF, Membros dos Tribunais de Contas Estaduais e do DF, dos TRE’s, 
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TRT’s, do TC municipais e membros do MP que oficiem perante 
tribunais; 
• Coator: Ministro de Estado, das Forças Armadas, ressalvada a 
competência da Justiça Eleitoral 
• Coator: Tribunal sujeito à sua jurisdição. 
 
c) Competência do Tribunal Regional Federal, de acordo com o 
art. 108, inciso I, alínea “d”, CF/88 para processar e julgar habeas 
corpus quando a autoridade coatora for juiz federal. 
 
Nesse sentido, conforme jurisprudência do Supremo 
Tribunal Federal é também competente o próprio Tribunal Regional 
Federal quando a autoridade coatora for Procurador da República ou 
ainda quando se tratar de decisões, singulares ou colegiada, de 
Turma Recursal do Juizado Especial Federal: 
 
EMENTA: Habeas corpus: incompetência do Supremo 
Tribunal para conhecer originariamente de habeas corpus no 
qual se imputa coação a Juiz de primeiro grau e a Promotor 
de Justiça que oficia perante Juizado Especial Criminal (CF, 
art. 102, I, i). II. Habeas corpus: conforme o entendimento 
firmado a partir do julgamento do HC 86.834 (Pl, 23.6.06, 
Marco Aurélio, Inf., 437), que implicou o cancelamento da 
Súmula 690, compete ao Tribunal de Justiça julgar habeas 
corpus contra ato de Turma Recursal dos Juizados Especiais 
do Estado. 
(HC 90905 AgR, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, 
Primeira Turma, julgado em 10/04/2007, DJe-013 DIVULG 
10-05-2007 PUBLIC 11-05-2007 DJ 11-05-2007 PP-00075 
EMENT VOL-02275-02 PP-00404) 
 
d) Nos termos do art. 109, inc. VII, da CF/88 compete à Justiça 
Federal processar e julgar habeas corpus em matéria criminal de sua 
competência ou quando o constrangimento provier de autoridade 
cujos atos não estejam diretamente sujeitos à outra jurisdição. 
 
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e) No tocante à Justiça Trabalhista, conforme art. 114, inc. IV, da 
CF/88 (EC 45/04) detém a Justiça trabalhista competência para 
processar e julgar habeas corpus quando o ato questionado envolver 
matéria sujeita à sua jurisdição. 
 
Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e 
julgar: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 
2004) 
[...] 
IV os mandados de segurança, habeas corpus e habeas data 
, quando o ato questionado envolver matéria sujeita à sua 
jurisdição; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 
2004) 
 
f) A Justiça Eleitoral detém competência para apreciar habeas 
corpus em matéria eleitoral, afastando a competência da Justiça 
Federal, assim como do Superior Tribunal de Justiça, conforme art. 
121, §4º, inc. V, CF/88 que assim dispõe: 
 
§ 4º - Das decisões dos Tribunais Regionais Eleitorais 
somente caberá recurso quando: 
[...] 
V - denegarem "habeas-corpus", mandado de segurança, 
"habeas-data" ou mandado de injunção. 
 
g) A Justiça estadual detém competência para apreciar 
habeas corpus quando a autoridade coatora for pessoa submetida à 
sua jurisdição. 
 
Habeas Data 
 
É ação constitucional de cunho civil que possibilita o 
acesso a conteúdo de informações acerca da pessoa do impetrante 
constante de bancos de dados de natureza pública. 
 
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Na lição de André Ramos Tavares, é instrumento 
constitucional mediante o qual todo interessado pode exigir o 
conhecimento do conteúdo de registro de dados relativos à sua 
pessoa, mas que se encontre em repartições públicas ou particulares 
acessíveis ao público, solicitando, ainda, eventualmente, sua 
retificação, quando as informações não conferirem com a verdade, 
estiverem ultrapassadas ou implicarem discriminação. 
 
Está previsto no art. 5º, inc. LXXII, da Constituição ao 
dispor que “conceder-se-á habeas data: a) para assegurar o 
conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, 
constantes de registros ou banco de dados de entidades 
governamentais ou de caráter público; b) para a retificação de dados, 
quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou 
administrativo”. 
 
A Lei nº 9.507/91, regulamentando o referido 
dispositivo, prescreve mais uma hipótese de impetração do habeas 
data, sendo para: anotação nos assentos do interessado de 
contestação ou explicação sobre dado verdadeiro, mas justificável, e 
que esteja sob pendência judicial ou amigável. 
 
Portanto, o objeto do habeas data é o acesso ao direito 
de informação visando o conhecimento, assim como sua retificação 
ou justificação. 
 
Diante disso, é cabível a ação de habeas data em três 
hipóteses: 
 
� para conhecimento de informações relativas ao 
impetrante; 
� para retificação de dados acerca do impetrante; 
� para apresentar justificação inerentes a dado 
verdadeiro sobre o impetrante. 
 
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O legitimado para impetrar o habeas data é a pessoa 
física ou jurídica, nacional ou estrangeiro, que deseje ter acesso a 
informações constantes de tais bancos de dados referente à sua 
pessoa. 
 
A ação tem caráter personalíssimo, não se admite, 
portanto, pedido de terceiros ou sucessão no direito de pedir. 
Contudo, há decisão do Supremo Tribunal Federal e do Superior 
Tribunal de Justiça em que se permite ao cônjuge sobrevivente 
(supérstite) ou aos herdeiros para pedir informações a respeito do 
morto. 
 
CONSTITUCIONAL. HABEAS DATA. VIÚVA DE MILITAR DA 
AERONÁUTICA. ACESSO A DOCUMENTOS FUNCIONAIS. 
ILEGITIMIDADE PASSIVA E ATIVA. NÃO-OCORRÊNCIA. 
OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO CARATERIZADA. ORDEM 
CONCEDIDA. 
1. A autoridade coatora, ao receber o pedido administrativo 
da impetrante e encaminhá-lo ao Comando da Aeronáutica, 
obrigou-se a responder o pleito. Ademais, ao prestar 
informações, não se limitou a alegar sua ilegitimidade, mas 
defendeu o mérito do ato impugnado, requerendo a 
denegação da segurança, assumindo a legitimatio ad causam 
passiva. Aplicação da teoria da encampação. Precedentes. 
2. É parte legítima para impetrar habeas data o 
cônjuge sobrevivente na defesa de interesse do 
falecido. 
3. O habeas data configura remédio jurídico-processual, de 
natureza constitucional,que se destina a garantir, em favor 
da pessoa interessada, o exercício de pretensão jurídica 
discernível em seu tríplice aspecto: (a) direito de acesso aos 
registros existentes; 
(b) direito de retificação dos registros errôneos e (c) direito 
de complementação dos registros insuficientes ou 
incompletos. 
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4. Sua utilização está diretamente relacionada à existência 
de uma pretensão resistida, consubstanciada na recusa da 
autoridade em responder ao pedido de informações, seja de 
forma explícita ou implícita (por omissão ou retardamento no 
fazê-lo). 
5. Hipótese em que a demora da autoridade impetrada em 
atender o pedido formulado administrativamente pela 
impetrante – mais de um ano – não pode ser considerada 
razoável, ainda mais considerando-se a idade avançada da 
impetrante. 
6. Ordem concedida. 
(HD .147/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, 
TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 12/12/2007, DJ 28/02/2008, 
p. 69) 
 
O sujeito passivo é o detentor do banco de dados. 
Assim, quando se tratar de banco de dados de órgão ou entidade 
governamental será esta a pessoa jurídica de direito público a qual o 
órgão integra ou a entidade administrativa a figurar no pólo passivo, 
ou seja, será esta a autoridade a quem se demanda a abertura das 
informações. 
 
Por outro lado, se for uma entidade particular é preciso 
que o banco de dados tenha natureza pública. Com efeito, nesse 
sentido, a Lei nº 9.507/98, em seu art. 1º, parágrafo único, considera 
de caráter público todo registro ou banco de dados contendo 
informações que sejam ou possam ser transmitidas a terceiros 
ou que não sejam de uso privativo do órgão ou entidade 
produtora ou depositária das informações. 
 
A impetração do habeas data requer, inicialmente, que 
se tenha requerido as informações na esfera administrativa, nos 
termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e Súmula 02 – 
STJ (não cabe o habeas data se não houve recusa de informações por 
parte da autoridade administrativa), bem como do art. 8º da Lei nº 
9.507/97. 
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É preciso, portanto, a recusa administrativa para que se 
possa impetrar o habeas data, sob pena de ter indeferida a inicial por 
falta de interesse de agir. 
 
A propósito, reconheceu o Supremo Tribunal Federal 
que a Lei nº. 9.507/97 é constitucional, de modo que não ofende o 
princípio da inafastabilidade de jurisdição, tal como restou decidido 
no Agravo Regimental em Habeas Data, da relatoria da Min. Cármen 
Lúcia, ao entender que “a ausência da comprovação da recusa ao 
fornecimento das informações, nos termos do art. 8º, parágrafo 
único, inciso I, da Lei n. 9.507/1997, caracteriza falta de interesse de 
agir na impetração”. 
 
Essa é a orientação consagrada pelo Supremo Tribunal 
Federal, conforme o seguinte: 
 
E M E N T A: HABEAS DATA - NATUREZA JURÍDICA - REGIME 
DO PODER VISÍVEL COMO PRESSUPOSTO DA ORDEM 
DEMOCRÁTICA - A JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL DAS 
LIBERDADES - SERVIÇO NACIONAL DE INFORMAÇÕES (SNI) 
- ACESSO NÃO RECUSADO AOS REGISTROS ESTATAIS - 
AUSÊNCIA DO INTERESSE DE AGIR - RECURSO IMPROVIDO. 
- A Carta Federal, ao proclamar os direitos e deveres 
individuais e coletivos, enunciou preceitos básicos, cuja 
compreensão é essencial a caracterização da ordem 
democrática como um regime do poder visível. - O modelo 
político-jurídico, plasmado na nova ordem constitucional, 
rejeita o poder que oculta e o poder que se oculta. Com essa 
vedação, pretendeu o constituinte tornar efetivamente 
legítima, em face dos destinatários do poder, a prática das 
instituições do Estado. - O habeas data configura remédio 
jurídico-processual, de natureza constitucional, que se 
destina a garantir, em favor da pessoa interessada, o 
exercício de pretensão jurídica discernível em seu tríplice 
aspecto: (a) direito de acesso aos registros; (b) direito de 
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retificação dos registros e (c) direito de complementação dos 
registros. - Trata-se de relevante instrumento de ativação da 
jurisdição constitucional das liberdades, a qual representa, 
no plano institucional, a mais expressiva reação jurídica do 
Estado às situações que lesem, efetiva ou potencialmente, os 
direitos fundamentais da pessoa, quaisquer que sejam as 
dimensões em que estes se projetem. - O acesso ao habeas 
data pressupõe, dentre outras condições de admissibilidade, 
a existência do interesse de agir. Ausente o interesse 
legitimador da ação, torna-se inviável o exercício desse 
remédio constitucional. - A prova do anterior 
indeferimento do pedido de informação de dados 
pessoais, ou da omissão em atendê-lo, constitui 
requisito indispensável para que se concretize o 
interesse de agir no habeas data. Sem que se configure 
situação prévia de pretensão resistida, há carência da 
ação constitucional do habeas data. (RHD 22, 
Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: 
Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 
19/09/1991, DJ 01-09-1995 PP-27378 EMENT VOL-01798-01 
PP-00001) 
 
Necessário, portanto, que o impetrante apresente na 
impetração a prova da recusa das informações, salvo se realizado o 
requerimento administrativo e ultrapassado o prazo de 10 (dez) dias 
sem qualquer resposta, que para retificação será de 15 dias, quando 
então será considerado negado o pedido ante a omissão. 
 
Quanto à competência, observe que o Supremo 
Tribunal Federal é competente para processar e julgar o habeas data 
contra ato do Presidente, das Mesas da Câmara e do Senado, do 
Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do 
próprio Tribunal, consoante art. 102, inc. I, alínea “d”, CF/1988. 
 
Nos termos do art. 105, inc. I, alínea “b”, compete ao 
Superior Tribunal de Justiça processar e julgar habeas data em face 
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de Ministro de Estado, Comandante das Forças Armadas e do próprio 
Tribunal. 
 
Aos Tribunais Regionais Federais compete processar e 
julgar o habeas data contra ato do próprio Tribunal e dos Juízes 
Federais (art. 108, inc. I, alínea “c”, CF/1988), finalmente, 
competindo aos Juízes Federais processar e julgar o habeas contra 
ato de autoridade federal (art. 109, inciso VIII, CF/88), competindo 
aos Juízes de Direito contra ato de autoridade local. 
 
Com a reforma do Judiciário, empreendida pela Emenda 
Constitucional nº 45/04, afastou-se qualquer dúvida quanto à 
competência da Justiça do Trabalho para processar e julgar habeas 
data em matéria que tenha correlação com a seara trabalhista. 
 
Outrossim, cumpre salientar que as ações de habeas 
data têm prioridade sobre todos os atos judiciais, exceto em relação 
ao habeas corpus e mandado de segurança. 
 
A petição inicial deverá observar os requisitos 
processuais e todos os documentos que instruírem a inicial, também 
deverão constar da contra-fé, devendo, ainda, trazer a prova da 
recusa de prestar as informações, de realizar a retificação ou de 
proceder a anotação ou o esgotamento do prazo legal. 
 
Impetrado o remédio é dado o prazo de 10 (dez) dias 
para a autoridade coatora prestar informações, e após 5 (cinco) dias 
para o Ministério Público se manifestar, quando entãoo processo será 
concluso ao magistrado para proferir a decisão, que deverá observar 
o prazo de 5 (cinco) dias, cabendo, dessa decisão, apelação para o 
tribunal competente. 
 
De acordo com o art. 5º, inc. LXXVII, da Constituição 
Federal, o habeas data é gratuito, ou seja, é isento de custas e 
despesas judiciais, muito embora seja necessário estar representado 
por advogado para impetrar a ação. 
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Mandado de Injunção 
 
É ação constitucional criada pela Constituição Federal 
de 1988, que no seu art. 5º, inc. LXXI, dispõe que “conceder-se-á 
mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora 
torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e 
das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à 
cidadania”. 
 
É importante destacar que o Supremo Tribunal Federal, 
na linha do artigo 5º, §1º, CF/88, entendeu que a disposição 
constitucional que prevê o mandado de injunção é norma 
constitucional de eficácia plena, sendo, portanto, auto-aplicável, 
utilizando o rito da Lei nº 8.038/90 e subsidiariamente o do Mandado 
de Segurança. 
 
A origem da injunção não é pacífica, para a corrente 
majoritária entende-se que é baseado na ação de equidade do Direito 
Inglês – outorgada por um juízo na falta de norma regulamentadora 
para a proteção dos costumes. Há quem assevere se tratar de ação 
cuja previsão remonta ao direito lusitano. 
 
É ação constitucional de caráter civil e de procedimento 
especial que tem por objetivo suprir uma omissão do Poder Público 
com o intuito de viabilizar o exercício de um direito ou uma liberdade. 
 
O mandado de injunção é instrumento constitucional 
destinado a combater a denominada síndrome de inefetividade das 
normas constitucionais, sendo requisitos para a sua propositura, os 
seguintes: a) inexistência ou falta da norma regulamentadora; b) 
inviabilidade do exercício de direitos e liberdades fundamentais. 
 
Qualquer pessoa, física ou jurídica, tem legitimidade 
para impetrar o mandado de injunção. Entende o Supremo Tribunal 
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Federal, ainda, que pode haver o mandado de injunção coletivo, em 
analogia ao mandado de segurança coletivo9. 
 
No pólo passivo figurará o poder público, sendo o órgão 
ou entidade administrativa que está em mora em concretizar o 
mandamento constitucional de modo a viabilizar o exercício de um 
direito ou prerrogativa. Contudo, deve-se observar o processo 
legislativo. Assim, se a iniciativa para o projeto de lei é privativa do 
Presidente da República, ele será sujeito passivo da Injunção, 
conforme orientação firmada no MI nº. 284/DF e MI nº. 153/DF. 
 
A competência para conhecer do mandado de injunção 
depende da natureza da autoridade competente para a norma 
regulamentadora. Pode ser o Supremo Tribunal Federal (art. 102, inc. 
I, alínea “q”, CF/88) ou o Superior Tribunal de Justiça (art. 105, inc. 
I, alínea “h”, CF/88). Poderá ainda ser Tribunal Superior Eleitoral (art. 
121, §4º, inc. V, CF/88). 
 
Mandado de Segurança 
 
Trata-se de ação que tem origem na teoria brasileira do 
habeas corpus, em razão da restrição ao objeto daquela ação que 
fora reduzido à tutela da liberdade de locomoção, tendo daí surgido o 
writ como instrumento para tutelar as demais liberdades, incorporado 
à Constituição de 1934, foi suprimido da Constituição de 1937, 
permanecendo, contudo, na legislação ordinária, e retornando ao 
patamar constitucional com a Constituição de 1946, e daí em diante, 
mantido em todas as Constituições. 
 
A atual Constituição, em seu art. 5º, inc. LXIX, 
estabelece que “conceder-se-á mandado de segurança para proteger 
direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou 
"habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de 
poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício 
de atribuições do Poder Público”. 
 
9 Mandado de Injunção nº. 20/DF – Relator Ministro Celso de Mello 
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No âmbito da legislação infraconstitucional estava 
regulamentado na Lei nº 1.533/51, bem como em outras leis 
dispersas, tal como nas Leis nºs 4.348/64, 5.021/66, dentre outras, 
aplicando-se, ainda, de forma subsidiária o CPC (por força do art. 
272, p. único). Todavia, tais leis foram revogadas com a edição da 
Lei nº 12.016/2009, conforme o seguinte: 
 
Art. 29. Revogam-se as Leis nºs 1.533, de 31 de dezembro 
de 1951, 4.166, de 4 de dezembro de 1962, 4.348, de 26 de 
junho de 1964, 5.021, de 9 de junho de 1966; o art. 3º da 
Lei nº 6.014, de 27 de dezembro de 1973, o art. 1º da Lei 
nº 6.071, de 3 de julho de 1974, o art. 12 da Lei nº 6.978, 
de 19 de janeiro de 1982, e o art. 2º da Lei nº 9.259, de 9 
de janeiro de 1996. 
 
Assim, o atual diploma normativo que regulamenta o 
dispositivo constitucional é a Lei nº 12.016/2009, que dispõe nos 
seguintes termos: 
 
Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger 
direito líquido e certo, não amparado por habeas 
corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com 
abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer 
violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de 
autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as 
funções que exerça. 
 
Com efeito, segundo Hely Lopes Meirelles mandado de 
segurança é “o meio constitucional posto à disposição de toda pessoa 
física ou jurídica, órgão com capacidade processual, ou universalidade 
reconhecida por lei, para a proteção de direito individual ou coletivo, 
líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, 
lesado ou ameaçado de lesão, por ato de autoridade, seja de que 
categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”. 
 
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É uma ação de natureza constitucional mandamental de 
cunho civil, submetida ao rito sumário especial, que poderá ser 
impetrada por qualquer pessoa, seja física ou jurídica que, nos 
termos da Lei, “sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por 
parte de autoridade”. 
 
Ademais, cumpre dizer que a legitimidade ativa ainda é 
conferida aos órgãos públicos despersonalizados que possuem 
prerrogativas institucionais ou autonomia (tal como Casas 
Legislativas, Tribunal de Contas, Ministério Público, dentre outros). 
Trata-se da denominada capacidade judiciária, isto é a legitimidade 
ativa diz respeito à sua atuação funcional e em defesa de suas 
atribuições institucionais, conforme tem sido reconhecido pelo 
Supremo Tribunal Federal10. 
 
Também se confere legitimidade ativa para as 
universalidades reconhecidas por lei (exemplo: espólio, condomínio e 
massa falida) e, ainda, aos agentes políticos que detenham 
prerrogativas funcionais específicas de cargo ou mandato (Prefeitos, 
Governadores, Magistrados, Parlamentares, membro do MP e dos 
Tribunais de Contas etc), a fim de que possam exercer suas 
atribuições institucionais. 
 
Observe-se que, tendo em vista o caráter mandamental 
da sentença concessiva da segurança, comumente relativa a direitos 
personalíssimos e intransmissíveis, o Supremo Tribunal Federal vem 
entendendo que o falecimento do impetrante acarreta a extinção do 
processo, de modo que não