Edilson regime juridico 04

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Direito Administrativo
Professor Edilson VitorelliProfessor Edilson Vitorelli
Procurador da República. Ex-juiz federal. Mestre em direito 
pela UFMG, doutorando pela UFPR
www.edilsonvitorelli.com
Organização da administração pública
A administração pública existe para cumprir, basicamente, duas funções: a aplicação da lei, de 
ofício e a prestação de serviços públicos. 
Para tanto, a administração precisa ser organizada de forma que permita o atendimento dessas 
finalidades. 
Por essa razão, é importante compreender o que é serviço público, de modo a entender a 
forma como a administração se organiza para prestá-lo. forma como a administração se organiza para prestá-lo. 
Não há unanimidade na doutrina. Carvalho Filho: 
1 - Conceito subjetivo: os órgãos do Estado responsáveis pela execução de atividades voltadas à 
coletividade.
2 - Conceito objetivo: é a atividade prestada pelo Estado. Mas, aqui, também há polêmica:
2.1 critério orgânico: é serviço público qualquer serviço prestado pelo 
Estado. E os delegatários?
2.2 Critério formal: atividade prestada sob o regime de direito público. E as empresas estatais?
2.3 Critério material: serviço público é o que atende a uma necessidade essencial da 
coletividade. Como saber o que é essencial?
2.4 Critério Misto: soma elementos dos critérios anteriores, ressaltando mais um ou outro 
aspecto. É o adotado pela maioria. 
Hely: Serviço público é todo aquele prestado pela administração ou por seus delegatários, sob Hely: Serviço público é todo aquele prestado pela administração ou por seus delegatários, sob 
normas e controles estatais, para satisfazer a necessidades essenciais ou secundárias da 
coletividade ou conveniências do Estado.
Maria Sylvia: atividade que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por 
delegação, com o objetivo de satisfazer as necessidades da coletividade, sob um regime 
total ou parcialmente de direito público.
Recordando
Regime jurídico de direito público é o chamado Regime Jurídico 
Administrativo (RJA), que pode ser conceituado como o 
conjunto de prerrogativas e sujeições (vantagens e conjunto de prerrogativas e sujeições (vantagens e 
desvantagens) aos quais se submete a administração pública, 
no exercício de sua atividade, o qual afasta, total ou 
parcialmente, a aplicação das normas de direito privado. 
Características da noção de serviço público
1 - Como se refere à satisfação de necessidades da coletividade, ela é uma opção do Estado, 
manifestada na lei. É a lei que atribui a missão ao Estado.
2 – Essa noção é mutável no tempo, dependendo da variação dessas necessidades. 
3 – O Estado pode optar por prestar o serviço público diretamente ou delegá-lo a um terceiro, 
que o fará sob sua supervisão. 
3 – O Estado pode optar por prestar o serviço público diretamente ou delegá-lo a um terceiro, 
que o fará sob sua supervisão. 
4 – Como tem finalidade o atendimento ao interesse público, o serviço público não precisa ser 
lucrativo. 
5 - O serviço público pode ser atribuído ao Estado de modo exclusivo ou não exclusivo. Nessa 
segunda hipótese, quando for prestado pelo particular, a atividade será regida pelo direito 
privado. Ex: educação e saúde. 
Serviço público x Privatização
Com o surgimento do paradigma neoliberal, a proposta de privatização dos serviços públicos 
ganhou força. É a chamada “mercadorização dos serviços públicos” (Vital Moreira). A ideia é 
que o Estado passe a ocupar um segundo plano, prestando apenas os serviços que não forem 
do interesse da iniciativa privada. 
Assim, na década de 1990, no Brasil, foram liberalizados, total ou parcialmente, serviços que antes 
eram monopólio estatal:eram monopólio estatal:
1) Emenda Constitucional. nº 5, que suprimiu o monopólio estatal na exploração de gás, 
permitindo a sua concessão ao setor privado;
2) Emenda Constitucional nº6, que revogou o tratamento privilegiado a empresas brasileiras de 
capital nacional, de pequeno porte (art. 170, IX), transformando-o em tratamento privilegiado 
para qualquer empresa constituída sob as leis do país. Por fim, a EC 6 também revogou todo o 
art. 171 da Constituição, em uma escancarada abertura 
ao investimento estrangeiro.
Serviço público x Privatização
3) Emenda Constitucional nº7, que suprimiu vantagens para armadores nacionais no mercado de 
navegação; navegação; 
4) Emenda Constitucional nº 8, que suprimiu o monopólio estatal na telecomunicações;
5) Emenda Constitucional nº9, que suprimiu o monopólio estatal em relação a petróleo e 
derivados; 
Classificação
1 – serviços delegáveis e indelegáveis;
2 – serviços coletivos (uti universi) e singulares (uti singuli)2 – serviços coletivos (uti universi) e singulares (uti singuli)
3 – serviços sociais e econômicos ou serviços administrativos (internos), 
industriais (necessidades de ordem comercial) e sociais. 
Princípios
1 – Continuidade: o serviço público não se interrompe. A administração tem vários 
privilégios, nos contratos que celebra, para garantir esse princípio. Não exclui o 
corte por falta de pagamento. corte por falta de pagamento. 
2 – Eficiência
3 – Modicidade – o serviço público não visa ao lucro. 
4 – Igualdade entre os usuários e tratamento impessoal. 
Organização da administração pública
Para prestar os serviços, o Estado precisa se organizar e, no Brasil, essa organização é uma 
organização federativa. A federação brasileira, pós-88, é composta de União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios, os quais são as pessoas jurídicas de direito público políticas
Não existe entre elas hierarquia. Todas têm competências que derivam diretamente da 
Constituição e capacidade para, dentro dos limites por ela estabelecidos, inovar na ordem Constituição e capacidade para, dentro dos limites por ela estabelecidos, inovar na ordem 
jurídica por intermédio da lei (norma geral, abstrata, obrigatória e inovadora). 
Esses entes públicos têm, em razão de sua autonomia constitucional, poderes de auto-
organização, que exercem sob duas técnicas: descentralização e desconcentração. 
Descentralização: criação de novas entidades – com personalidade jurídica
Desconcentração: criação de novos órgãos – sem personalidade jurídica
Desconcentração
Distribuição interna de competências para os órgãos públicos. 
Não há criação de novas pessoas jurídicas. 
Formam a administração direta: conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas. 
Executivo, legislativo e judiciário são poderes dos entes federados, compostos por um conjunto 
de órgãos. O mesmo vale para o Ministério Público. Por essa razão, apenas o ente federado 
tem personalidade jurídica, não qualquer desses poderes. 
Obs: personalidade judiciária – admite-se em juízo a atuação de alguns desses órgãos, ainda Obs: personalidade judiciária – admite-se em juízo a atuação de alguns desses órgãos, ainda 
sem personalidade jurídica, para a defesa de suas prerrogativas constitucionais. Ex: ação da 
câmara municipal contra o Executivo, para repasse do duodécimo. 
Obs. 2: contrato de gestão. Art. 37, § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos 
órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante 
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto 
a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. 
Mas como um órgão sem personalidade jurídica vai fazer contrato? 
Descentralização
Criação de novas pessoas jurídica, novas entidades que têm existências própria, 
embora atuem sob a supervisão do ente criador. 
Esse elo entre criador e criatura é chamado de vinculação. 
A descentralização cria a administração indireta. 
Figuras da administração indireta: 
1 – Autarquias;
2 – Fundações Públicas;
3 – Empresas públicas
4 – Sociedades de Economia mista.Princípios da descentralização
1 – reserva legal: A descentralização sempre depende de lei. CF, art. 37, XIX - somente por lei específica poderá ser 
criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação. 
Isso vale também para as subsidiárias: art. 37, XX - XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação 
de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em 
empresa privada. Contudo, o STF entendeu, na ADI 1649-DF (MC) que essa autorização pode ser dada 
antecipadamente pela lei, inclusive pela que a criou. 
2 – Especialidade: a lei deve estabelecer a finalidade da nova pessoa jurídica, que somente poderá atuar nesses limites.2 – Especialidade: a lei deve estabelecer a finalidade da nova pessoa jurídica, que somente poderá atuar nesses limites.
3 – Controle ou tutela administrativa: 
3.1 controle político: os dirigentes das entidades são escolhidos pela autoridade da administração direta;
3.2 controle institucional: a entidade deve atuar para atingir os fins em razão dos quais foi criada;
3.3 controle administrativo: fiscalização dos agentes e das rotinas da entidade;
3.4 controle financeiro: fiscalização financeira e contábil. 
Autarquias
Existem 2 grandes gêneros de autarquias:
1 – Autarquias institucionais: “Serviço público descentralizado”. São criadas para o exercício de uma 
atividade pública.
2 – Territoriais: são os territórios federais. Autarquias criadas com a missão de administração de uma 
porção territorial (art. 33 da CF). Atualmente inexistentes no Brasil. 
Conceito: Pessoa jurídica de direito púbico, integrante da administração indireta, criada por lei para o Conceito: Pessoa jurídica de direito púbico, integrante da administração indireta, criada por lei para o 
desempenho de funções típicas do Estado, de caráter não econômico.
Elas têm personalidade jurídica própria, de natureza pública (CC, art. 41, IV). São criadas por lei, cuja 
iniciativa deve ser do chefe do Poder Executivo (CF., art. 61, §1º, II, e, por interpretação). Têm 
patrimônio próprio e capacidade de auto-organização, embora sujeitas à tutela da entidade 
criadora, para exercício de uma atividade específica. 
As autarquias podem ser estaduais, federais ou municipais. 
Casos especiais
1 – autarquias profissionais: sempre houve uma grande dúvida acerca na natureza jurídica 
dos conselhos de fiscalização profissional (Conselhos Federais e Regionais que 
fiscalizam as categorias profissionais). A lei 9.649/98 afirmou que eles teriam caráter 
privado, exercendo suas funções por delegação do Poder Público. Mas isso foi privado, exercendo suas funções por delegação do Poder Público. Mas isso foi 
declarado inconstitucional pelo STF, na ADI 1.717/DF, uma vez que essas entidades 
exercem funções típicas do Estado, como a fiscalização dos profissionais, aplicação de 
punições, cobrança de contribuições que têm natureza tributária. 
Logo, hoje, todos esses conselhos são autarquias federais, como todas as demais. 
2 – A ordem dos advogados do Brasil: embora também seja um conselho de 
fiscalização profissional, a OAB recebeu tratamento diferenciado do STF, na ADI 
3.026/DF. Decidiu-se que ela tem natureza “sui generis”. Não integra a 
administração indireta da União, não sendo sujeita a qualquer tipo de controle. 
Ao contrário das outras autarquias profissionais, ela não precisa fazer concurso 
para a contratação de seus servidores e não se submete ao controle do Tribunal para a contratação de seus servidores e não se submete ao controle do Tribunal 
de Contas da União. As contribuições pagas pelos advogados não têm natureza 
tributária, não executando os devedores por execução fiscal (ao contrário de 
todos os outros conselhos), mas por execução comum. A OAB não está sujeita às 
normas de controle financeiro da Lei 4.320/64, ao contrário de todas as outras 
entidades profissionais. 
3 – Autarquias de regime especial: são as autarquias que têm características distintas das 
demais, em geral, pela atribuição de maiores poderes e maior autonomia. São 
divididas em duas categorias: 
a) Agências reguladoras: autarquias que se distinguem pelo fato de terem sido criadas 
para o desempenho de função de regulação de alguma atividade, pelo exercício do 
chamado poder normativo (regulamentação da lei). A lei que cria essas agências 
estabelece independência administrativa (dirigentes com mandatos fixos), autonomia 
econômico-financeira (cobrança de taxas de regulação) e autonomia decisória, tudo econômico-financeira (cobrança de taxas de regulação) e autonomia decisória, tudo 
com o objetivo de fazer com que as decisões por elas adotadas tenham caráter técnico 
e não político. (v. próximo tópico do programa)
b) Agências executivas: autarquias que firmam com o ente criador um contrato de gestão, 
previsto no art. 51 da Lei 9.649/98, o qual lhe atribui metas de desempenho e, como 
instrumentos para alcançá-las, maior autonomia de gestão. 
4 – Consórcios públicos: A lei 11.107/05 previu a possibilidade de instituição dos consórcios 
públicos, o qual, segundo seu art. 1º, § 1º, poderá ter natureza jurídica de associação 
pública ou pessoa jurídica de direito privado. 
A associação pública tem personalidade jurídica de direito público e, por essa razão, será uma 
autarquia. 
Sobre os consórcios públicos: 
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse 
comum e dá outras providências.comum e dá outras providências.
§ 1º O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito 
privado.
§ 2º A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte 
todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
§ 3º Os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos 
princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS.
Art. 2º Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da Federação que 
se consorciarem, observados os limites constitucionais.
§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, 
contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações e 
instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou 
interesse social, realizada pelo Poder Público; e
III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação 
consorciados, dispensada a licitação.
§ 2º Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de 
arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou 
outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização 
específica, pelo ente da Federação consorciado.
§ 3º Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de 
obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, 
que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e 
as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.
Art. 3º O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da 
prévia subscrição de protocolo de intenções. 
É polêmica a situação dos consórcios instituídos sob o regime de direito privado.A doutrina 
aponta que, apesar do silêncio da lei, eles passam a compor a administração indireta dos 
entes criadores. Ele será regido pelo direito privado, mas observadas as derrogações 
impostas por lei, como a presente no próprio art. 6º, §2º da norma: 2º No caso de se 
revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as 
normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, 
prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do 
Trabalho - CLT.
Nessa situação, o consórcio público de direito privado não será uma autarquia, devendo ser 
considerado uma categoria própria de pessoa jurídica.
Fundações Públicas
Fundação, segundo o código civil, é uma pessoa jurídica que se distingue da associação por ser 
constituída não pela união de várias pessoas, mas pela personificação de um patrimônio. 
Quando esse patrimônio que dá origem à fundação for um patrimônio público, tendo como 
seu instituidor o Estado, teremos uma fundação pública. 
O problema é que, durante muitos anos, a doutrina divergiu acerca da natureza jurídica dessas 
fundações públicas, se seriam submetidas integralmente ao direito público, como as 
autarquias, ou se seriam submetidas ao direito privado. autarquias, ou se seriam submetidas ao direito privado. 
Primeira corrente (dominante, adotada pelo STF – Maria Sylvia, dentre outros): há fundações 
públicas de direito público e fundações públicas de direito privado. As primeiras se 
confundem com as autarquias e obedecem exatamente às mesmas regras. São as chamadas 
autarquias fundacionais. São espécie do gênero autarquia (STF, RE 101.126/RJ). As segundas 
são instituídas sob regime de direito privado, porque assim o determina sua lei de criação. 
Esse regime será, evidentemente, sempre temperado por normas de 
direito público. Ele vai se assemelhar ao regime das empresas estatais. 
Logo, o nome “fundação” é equívoco, não permitindo que se apreenda sua natureza jurídica. 
Será necessário investigar a lei que a criou (se for de direito público) ou que autorizou sua 
criação (se for de direito privado) e/ou seus estatutos para saber se ela é regida pelo direito 
público ou pelo direito privado. 
Na União, a maior parte das fundações criadas como de direito privado antes de 1988 foi 
migrada para o regime público com a Constituição, como é o caso de algumas universidades. 
Mas existem diversas fundações estaduais de direito privado, como é o caso da Fundação 
Remédio Popular em SP. Remédio Popular em SP. 
Segunda corrente (Hely): toda fundação pública tem personalidade jurídica de direito privado. 
Autarquia fundacional é uma contradição em termos. 
Terceira corrente (Celso Antonio): toda fundação pública é de direito público.
Públicas ou privadas, as fundações são criadas para a prestação de serviços públicos não 
empresariais, como os serviços educacionais e assistenciais. 
Empresas estatais
As empresas estatais são aquelas sob o controle do Estado, com o objetivo de prestar serviços 
públicos ou exercer atividades econômicas que, por alguma razão, sejam de interesse do 
Estado.
Características gerais comuns das empresas estatais: 
1. Criação e extinção autorizadas por lei: a lei autoriza e a criação ocorre no momento do 
registro de seus estatutos no cartório competente.
1. Criação e extinção autorizadas por lei: a lei autoriza e a criação ocorre no momento do 
registro de seus estatutos no cartório competente.
2. Personalidade jurídica de direito privado: embora com derrogações de direito público. 
3. Estão sob o controle do Estado, que detém, no mínimo, a maioria de seu capital votante e, 
no máximo, todo o capital. 
4. Desempenham serviços públicos ou atividades econômicas, conforme definido na lei de 
autorização, constituindo um instrumento de ação do Estado. 
Espécies de empresas estatais
2 diferenças básicas: forma societária e composição do capital.
1 – Empresas públicas: podem ser organizadas sob qualquer forma admitida pelo direito civil ou 
empresarial. No âmbito federal, como compete à União legislar sobre direito comercial, 
admite-se, inclusive, que a lei que autoriza a criação dessas empresas preveja forma de 
organização inexistente para as demais empresas. Ex: a Companhia de Desenvolvimento do 
São Francisco tem apenas um sócio, mas tem uma Assembeia Geral. O capital que compõe 
essa empresas é integralmente público, embora não necessariamente pertencente a uma essa empresas é integralmente público, embora não necessariamente pertencente a uma 
única pessoa jurídica. Ex: União e Autarquia criam uma empresa pública.
2 – Sociedades de economia mista: serão organizadas obrigatoriamente sob a forma de sociedade 
anônima e a maioria do capital votante esteja nas mãos do Poder Público instituidor. 
Obs: o simples fato de o Estado possuir a maioria do capital de uma empresa não faz dela uma 
sociedade de economia mista. Ela precisa ter todas as 4 características anteriormente 
mencionadas, ou será apenas uma empresa sob o controle do Estado
Serviço público X atividade econômica
Há empresas estatais que prestam serviços públicos (Ex: Correios) e outras que desempenham 
atividades econômicas (ex: Banco do Brasil). Essa distinção, entretanto, nem sempre é 
simples. 
Segundo o art. 173 da Constituição, o Estado somente deve exercer atividade econômica de 
modo excepcional, quando houver um relevante interesse da coletividade. 
Quando exerce atividade econômica, determina o art. 173, 1º, II, da Constituição, que essas 
empresas devem se submeter ao regime jurídico próprio das empresas privadas, não empresas devem se submeter ao regime jurídico próprio das empresas privadas, não 
devendo ter vantagens que as favoreçam na concorrência com as empresas privadas.
O problema é quando essas empresas prestam serviços públicos. Há quem entenda que elas 
teriam um outro regime, mais próximo das vantagens do poder público, quando prestam 
esse tipo de serviço. 
Especificamente no caso dos Correios, o Decreto-Lei 509/69 o equiparou a entidade pública, de 
modo que ele é uma grande exceção a tudo isso, detendo várias 
prerrogativas de direito público . V. STF, ACO 765/RJ. 
Regime de aquisições 
Uma grande polêmica está nas aquisições. CF, art. 22, XXVII: normas gerais de licitação e contratação, 
em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as 
empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de 
suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou 
de prestação de serviços, dispondo sobre: III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e 
suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou 
de prestação de serviços, dispondo sobre: III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e 
alienações, observados os princípios da administração pública;
Isso dá ensejo ao argumento de que essas empresas, quando desempenham atividade econômica, 
teriam um regime diferenciado de licitações. O problema é que essa lei não existe. A Petrobrás 
criou, por ato interno, um regime próprio de licitações. O regulamento foi sustado pelo TCU, mas a 
Petrobrás obteve liminar no STF para continuar utilizando-o (MS 29326). 
O mérito ainda não foi julgado. O MPF deu parecer pela denegação da ordem.
Regime de aquisições
Em relação aos Correios, o STF entendeu que a celebração de contrato de franquia posa exige 
prévia licitação. 
Por motivospráticos, muitos autores têm entendido que as empresas estatais não precisam 
licitar sua atividade fim, uma vez que isso inviabilizaria suas atividades, mas precisam licitar 
suas aquisições relacionadas à atividade meio. suas aquisições relacionadas à atividade meio. 
Mas é preciso ressaltar que toda essa questão relativa ao regime jurídico das empresas estatais 
é bastante polêmica. Pela literalidade do art. 1º da Lei 8.666/93, elas são obrigadas a licitar, 
embora o STF, ainda que em caráter provisório, tenha aberto espaço para que elas 
estabeleçam regulamentos próprios, observando apenas os princípios da licitação. 
Síntese da organização administrativa
Ver figura.Ver figura.
Regime jurídico público e regime 
jurídico privado: diferenciações
Do exposto, é possível concluir que a administração direta, as 
autarquias e as fundações públicas de direito público se autarquias e as fundações públicas de direito público se 
submetem integralmente ao regime jurídico administrativo, 
de direito público. Fundações públicas de direito privado e 
empresas estatais se submetem ao regime de direito privado, 
mas com derrogações do direito público. 
Quadro resumo: regime jurídico
Característica Regime Jurídico Administrativo Regime Jurídico de Direito 
Privado com derrogações
Regime de pessoal Estatutário Celetista
Forma de recrutamento Concurso público Concurso público
Poder de polícia Exercem Não exercem
Vantagens processuais (prazo 
em dobro/quadruplo e duplo 
grau obrigatório)
Sim Não
grau obrigatório)
Prazo prescricional das suas 
obrigações
5 anos O prazo fixado na lei civil
Submissão à tutela do órgão 
criador
Sim Sim
Imunidade tributária relativa a 
impostos
Sim Não (há divergência quando 
prestam ser. Publi.
Foro, caso sejam federais Justiça Federal E.P= justiça federal. Ec. 
Mista=justiça estadual. 
Característica Regime Jurídico Administrativo Regime Jurídico de Direito Privado 
com derrogações
Patrimônio Público, totalmente impenhorável e 
com restrições à alienação 
(desafetação)
Privado, mas os bens afetados à 
prestação de serviços públicos são 
impenhoráveis
Pagamento por precatórios Sim Não (sim para os Correios)
Responsabilidade civil Objetiva Subjetiva. Será objetiva apenas se 
prestarem serviços públicos e em 
relação ao serviço prestadorelação ao serviço prestado
Patrimônio sujeito a usucapião Não sim
Limites de despesa com pessoal Aplica-se a LRF e o teto Aplica-se a LRF apenas se receberem 
verbas públicas para pagamento de 
pessoal
São servidores públicos para fins 
penais
Sim Sim (para alguns, se exerce atividade 
econômica, não) 
Característica Regime Jurídico Administrativo Regime Jurídico de Direito 
Privado com derrogações
Cabimento de mandado de 
segurança contra atos de seus 
dirigentes
Sim Apenas em relação ao exercício de 
função pública
Podem propor ACP Sim, art. 5º, III da LACP Sim, art. 5º IV da LACP (há quem 
restrinja a apenas as prestadoras de 
serviço público)
Cabe ação popular contra Sim Sim (há quem restrinja se for ato Cabe ação popular contra Sim Sim (há quem restrinja se for ato 
inerente a atividade econômica
Compras Mediante licitação Mediante licitação para a atividade 
meio, mas não para a atividade fim 
(v. art. 22, XXVII e 173,§1º, III da CF
Entidades paraestatais e terceiro setor
Não compõem a administração direta ou indireta. São entidades privadas, que se aproximam, 
gravitam em torno do poder público, com ele colaborando e, por isso, recebendo dele 
certas vantagens. São 4 espécies: 
1 – Serviços sociais autônomos (sistema S)1 – Serviços sociais autônomos (sistema S)
2 – Entidades de apoio (especialmente as fundações)
3 – Organizações sociais - OS (Lei 9.637/98)
4 – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP (Lei 9.790/99)
Serviços sociais autônomos
É o conhecido Sistema S. São entidades privadas, que trabalham ao lado do Estado para 
promover ensino, lazer ou assistência a determinadas categorias profissionais. 
Em razão do interesse público que existe nessas atividades, o Estado oficializou essas Em razão do interesse público que existe nessas atividades, o Estado oficializou essas 
entidades por meio de lei (ex: Decreto-lei 9.403/46) e a elas emprestou o poder de 
cobrar contribuições compulsórias, de natureza tributária, das categorias beneficiárias. 
São contribuições de natureza parafiscal, uma vez que o produto de sua arrecadação 
se destina às próprias entidades, não ao Estado. 
Entidades de apoio
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por servidores 
públicos, com o objetivo de apoiar a entidade pública à qual eles se vinculam. 
Geralmente são fundações, que ficam conhecidas como fundações de apoio. 
Geralmente existem em hospitais e universidades públicas. 
Essas entidades firmam convênios com o órgão apoiado, por intermédio do qual recebem Essas entidades firmam convênios com o órgão apoiado, por intermédio do qual recebem 
bens públicos, cessão de servidores e recursos públicos, para desempenhar atividades 
que sejam do interesse da pessoa apoiada, geralmente relacionadas à pesquisa. 
v. Lei 8.958/94 
Problema: os limites de atuação dessas fundações são duvidosos e tem havido muitos 
indícios e processos judiciais relacionados ao abuso dessa figura. 
Organizações Sociais – O.S.
Surgem no mesmo contexto das privatizações: Reforma do Estado e ideia de desestatização. 
Lei 9.637/98. É uma pessoa jurídica de direito privado (associação ou fundação privada), sem fins 
lucrativos, que firma com o Estado um contrato de gestão, por intermédio do qual ganha a 
qualificação de OS e passa a receber recursos para desempenhar um serviço de natureza 
social (geralmente de natureza científica, artística, tecnológica ou de saúde). social (geralmente de natureza científica, artística, tecnológica ou de saúde). 
Recebida a qualificação, o órgão superior da pessoa jurídica passa a ser composto de 
representantes do poder público e particulares. 
O contrato de gestão especifica um programa de trabalho, com metas e prazos de execução, que 
serão avaliados periodicamente. O controle exercido será sobre o resultado (embora não se 
possa abrir mão de algum controle dos meios). 
Organizações Sociais – O.S.
Podem receber do poder público recursos, bens, pessoal e dispensa de licitação para celebrar 
contratos com o poder público. 
Problema: na prática, essa entidade não vai exercer uma atividade nova. Uma atividade que era 
exercida pelo Estado é transferida para ela, agora sob o regime de direito privado. É uma 
privatização.
Ex: Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais (CNPEM), vinculado ao Ministério da Ex: Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais (CNPEM), vinculado ao Ministério da 
Ciência e Tecnologia, Organização Social qualificada pelo Decreto nº 2.405, de 26 de 
novembro de 1997, pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI). É responsável 
pela gestão dos Laboratórios Nacionais de Luz Síncrotron (LNLS), de Biociências (LNBio), 
Laboratório Nacional de Ciência e Tecnologia do Bioetanol (CTBE) e de Nanotecnologia 
(LNNano)
Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo.
Inúmeros hospitais públicos no país. 
A vantagem é, ao mesmo tempo, a desvantagem: essas entidades, que eram públicas, se livram 
dos controles estatais. Se, por um lado, se tornam mais flexíveis, com possibilidade de uma 
gestão mais ágil, por outro, passam a ser menos transparentes e mais propensas a fraudes. 
A escolha da entidade também é totalmente arbitrária e, em geral, ela é criada apenas para 
firmar aquele contrato.
Em áreas como a saúde, estamos assistindo à criação de um verdadeiro “SUS paralelo”, nas 
mãos de entidades privadas. mãos de entidades privadas. 
Ao contrário do que geralmentese propala, essas entidades recebem toda a sua verba do 
erário, de modo que, a rigor, não há vantagem concreta nessa contratação, a não ser que se 
presuma que a gestão pública é ineficiente. 
Ironicamente, a Lei chama isso de programa nacional de publicização!
ADI 1923/DF
A ADI 1923/DF. O relator, Ministro Britto, votou da seguinte forma: 
Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido é julgado parcialmente procedente, para 
conferir interpretação conforme à Constituição à Lei nº 9.637/98 e ao art. 24, XXIV da Lei nº 
8666/93, incluído pela Lei nº 8666/93, incluído pela Lei nº 
9.648/98, para que: (i) o procedimento de qualificação seja conduzido de forma pública, 
objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e de 
acordo com parâmetros fixados em abstrato segundo o que prega o art. 20 da Lei nº 9.637/98; 
(ii) a celebração do contrato de gestão seja conduzida de forma pública, 
ADI 1923/DF
objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF; (iii) as hipóteses de 
dispensa de licitação para contratações (Lei nº 8.666/93, art. 24, XXIV) e outorga de permissão 
de uso de bem público (Lei nº 9.637/98, art. 12, §3º) sejam conduzidas de forma pública, 
objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF; (iv) os 
contratos a serem celebrados pela Organização Social com terceiros, com recursos públicos, 
sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do 
caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; 
sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do 
caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; 
(v) a seleção de pessoal pelas Organizações Sociais seja conduzida de forma pública, objetiva e 
impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e nos termos do 
regulamento próprio a ser editado por cada entidade; e (vi) para afastar qualquer 
interpretação que restrinja o controle, pelo Ministério Público e pelo TCU, da aplicação de 
verbas públicas. 
O julgamento está suspenso, atualmente com vista para o Ministro Marco Aurélio
Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público
As OSCIPs são uma evolução das OS, regulada pela Lei 9.790/99. A ideia é dar a entidades da 
sociedade civil que já existem e desempenham um trabalho de interesse público essa sociedade civil que já existem e desempenham um trabalho de interesse público essa 
qualificação, para que o Estado apoie o exercício da atividade privada que exercem. Aqui 
não há transferência de serviço público, como nas OS. 
A qualificação como OS é um título de utilidade pública (no âmbito federal, essa qualificação é 
dada pelo Ministério da Justiça), que habilita a entidade a firmar o documento, que é 
chamado “termo de parceria”. 
Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público
O termo de parceria estabelece objetos, metas, resultados esperados e métodos de avaliação de 
desempenho. 
Na prática, há alguma distorção também das OSCIPS, que, muitas vezes, acabam servindo para fins Na prática, há alguma distorção também das OSCIPS, que, muitas vezes, acabam servindo para fins 
ilícitos, como, por exemplo, a terceirização de mão-de-obra. Mas é certo que o instrumento é 
melhor que a OS. 
Obs: Cuidado! Alguns Estados estabeleceram regulamentações distintas de OS e OSCIPs, confundindo 
os dois modelos. É preciso ter cautela quando tratar de legislação estadual ou municipal nessa 
matéria.