Falhas de Governo - Mendes

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Por que a intervenção do governo pode gerar prejuízos à sociedade? 
 
Marcos Mendes1
 
 
 
Já foi postado neste site um texto, de minha autoria, com o título “Por que o 
governo deve intervir na economia
 
?”, em que argumento que existem “falhas de 
mercado”, como externalidades, assimetria de informações ou restrições à competição 
que reduzem o nível de bem-estar da sociedade. Uma intervenção do governo para 
solucionar essas “falhas de mercado”, se bem executada, pode elevar o nível de bem-
estar da população. No presente texto vou discutir o outro lado da moeda: as “falhas de 
governo”, ou seja, os fatores que podem fazer com que as intervenções do governo 
gerem distorções maiores que aquelas que ele se propõe a resolver. Assim, toda ação 
governamental deveria ser precedida de uma análise prévia sobre as suas vantagens 
(correção de falhas de mercado) e desvantagens (possíveis falhas de governo 
decorrentes daquela ação). 
Problemas de escolha coletiva 
O processo de decisão governamental é feito de forma diferente do processo de 
decisão individual. Se pretendo comprar um carro, faço uma análise dos custos dessa 
compra e dos benefícios que ela vai me proporcionar. Ao fazer isso, uso minha escala 
de valores individuais para avaliar os custos e benefícios (se dou muito ou pouco valor a 
ter um carro bonito; ou se prefiro um carro mais barato que não seja tão bonito; avalio 
quanto estou disposto a pagar por um câmbio automático ou um banco de couro; etc.). 
As minhas preferências podem ser diferentes das preferências do meu vizinho, mas 
nesse processo decisório apenas as minhas preferências são relevantes. 
Nas decisões governamentais temos um processo de escolha coletiva, em que os 
valores e preferências de todos os eleitores devem ser levados em consideração, o que 
torna o processo decisório muito mais complicado. Além disso, não há uma votação 
direta de todos os eleitores cada vez que uma decisão de governo tem que ser tomada. 
As pessoas votam em representantes (deputados, governadores, etc.) que passarão a 
representá-las nas decisões públicas. Esses representantes votam um orçamento, para 
que o dinheiro público seja gasto. 
O representante político, ao votar por este ou aquele gasto público, terá dois 
problemas. Primeiro, ele não conhece inteiramente as preferências de seu eleitorado. No 
máximo ele tem uma idéia de que, por exemplo, o seu eleitor está demandando mais 
segurança pública e menos educação pública, ou que prefere menos impostos com 
menos serviços do que a expansão dos serviços financiada por mais impostos. Segundo, 
o seu eleitorado não é homogêneo, e ele terá que encontrar uma forma de atribuir pesos 
às diversas preferências. 
Mesmo que as pessoas sejam perguntadas, em pesquisa de opinião, sobre as suas 
preferências por serviços públicos, elas não terão incentivo para revelar suas verdadeiras 
preferências. Suponhamos que se faça uma pesquisa em que se pergunte a cada eleitor 
que tipo de serviço público ele deseja, e que se avise a esse eleitor que ele terá que 
pagar impostos proporcionalmente aos serviços que queira receber (quem escolher mais 
 
1 Doutor em economia – USP. Consultor Legislativo do Senado. Editor do site www.brasil-economia-
governo.org.br 
serviços públicos pagará mais impostos). Esse tipo de consulta incentivará os eleitores a 
dar respostas que subestimem a sua real demanda por serviços públicos, para evitar 
pagar por eles. Eu não vou dizer que gostaria de ter mais policiais nas ruas. Vou esperar 
que outra pessoa dê essa resposta e arque com esse custo. Uma vez que haja mais 
policiais nas ruas eu também vou me beneficiar disso sem precisar pagar a conta. 
Por outro lado, se for feita a mesma pesquisa, avisando-se ao eleitor que, 
independentemente da lista de serviços públicos que ele elencar como desejáveis em 
resposta à pesquisa, ele pagará um imposto prefixado (não relacionado com a 
quantidade de serviços públicos desejados), então ele terá incentivos a superestimar suas 
verdadeiras demandas. Afinal, já que vai pagar a mesma coisa por 5 ou 10 policiais nas 
ruas, o eleitor prefere ter 10 policiais. 
Note que a resposta do eleitor depende da maneira como é feita a pergunta, isso, 
em Economia, é estudado pela Teoria de Desenho de Mecanismos. 
Mesmo que se considere possível em um sistema democrático conhecer as 
preferências de cada eleitor, e que seja possível consultá-los a cada decisão, o processo 
decisório pode ter um viés na direção da expansão do gasto público e da intervenção do 
governo na economia. 
Tal viés acontece porque na maioria das economias, e a economia brasileira não é 
uma exceção, a distribuição de renda não é simétrica em torno da média. Há uma 
concentração maior de pessoas abaixo da média, dado que umas poucas pessoas muito 
ricas puxam a média para cima. Isso significa que a renda mediana2 será menor que a 
renda média
Pagando menos impostos que o restante da sociedade, todos os eleitores com 
renda igual ou inferior à mediana tenderão a preferir mais serviços públicos (pois são 
subsidiados pelos demais eleitores), enquanto os eleitores com renda igual ou superior à 
media tenderão a preferir menos serviços públicos (pois pagam proporcionalmente 
mais impostos). Porém, como o primeiro grupo é mais numeroso, ele tende a ganhar as 
eleições e o resultado será uma tendência à expansão do gasto público. 
. Se a tributação for proporcional à renda, então o eleitor com renda igual à 
mediana pagará menos impostos que o eleitor com renda igual à média. 
Basicamente o que se tem é um grupo (eleitores de renda igual ou inferior à 
mediana) pegando carona no gasto financiado pelos eleitores de renda mais alta. Esse 
mesmo fenômeno pode ter manifestações distintas. Por exemplo, em um país 
organizado sob a forma de federação, os governos estaduais terão incentivos a buscar 
recursos federais (impostos pagos por contribuintes de todo o país) para investir em 
projetos que beneficiem principalmente os moradores do estado. É o que ocorre, por 
exemplo, com as famosas emendas parlamentares, em que os deputados e senadores de 
um estado têm incentivos a colocar despesas em favor de seus estados no orçamento 
federal. Afinal, os eleitores desses estados estariam recebendo benefícios sem ter de 
pagar integralmente por eles. 
Outra manifestação comum desse tipo de problema é a sobreposição de programas 
públicos executados pelo governo federal, estadual e municipal. Digamos que os 
políticos percebam que um determinado programa (por exemplo: distribuição de leite a 
famílias de baixa renda) gera muitos votos. Então tanto o presidente da república, 
quanto o governador e o prefeito desejarão obter esse ganho eleitoral para seus 
 
2 Se ordenarmos a população da menor para a maior renda, a renda mediana será a daquele indivíduo que 
se encontra exatamente na metade da lista. 
respectivos partidos, e introduzirão programas semelhantes, gerando um excesso de 
oferta daquele serviço público. 
Sintetizando, o problema da escolha coletiva gera tendência ao aumento dos 
gastos públicos e consequente aumento dos impostos. Daí a necessidade de regras e 
instituições que ponham limites a essas pressões, como a Lei de Responsabilidade 
Fiscal, limitações a emendas parlamentares e possibilidade de contingenciamento de 
despesas. 
 
Problema principal-agente e informação assimétrica 
Os eleitores não têm como monitorar plenamente os políticos eleitos. E os 
políticos eleitos não têm como monitorar os servidores que nomeiam para gerenciar as 
políticas públicas. Por isso, servidores e políticos podem, no exercício da função, buscar 
os seus objetivos individuais (ampliar poder político, enriquecer, trabalhar pouco, etc.) 
em vez de buscar os objetivos da comunidade,uma vez que não há informação 
suficiente para que se conheça a real eficácia de sua gestão. 
O problema do principal–agente surge em condições de informação assimétrica, 
ou seja, quando os atores envolvidos não possuem a mesma quantidade ou qualidade de 
informação. No caso, o “principal” contrata o “agente” numa situação em que pode 
haver conflito de interesses, de forma que o “agente”, por deter informação privilegiada, 
e terá incentivos para tirar proveito pessoal do negócio do “principal”. Por exemplo, um 
eleitor (principal) não conhece todos os detalhes contratuais e de custos de uma compra 
pública, o que abre espaço para um agente (gestor público) superfaturar a compra e 
obter ganho privado. 
Diversos fenômenos conhecidos surgem desse problema. Suponha uma empresa 
pública que preste serviço de abastecimento de água. A intenção inicial do governo, ao 
criar essa empresa, foi lidar com uma falha de mercado conhecida como “monopólio 
natural”. Não é eficiente que várias empresas fornecedoras de água instalem 
encanamentos pela cidade para distribuir água às residências. O custo seria muito alto. É 
mais barato ter uma única rede de distribuição. Mas, nesse caso, a empresa operadora 
será monopolista e poderá cobrar muito caro pela água. Uma solução possível é prestar 
o serviço por meio de uma empresa estatal que, não tendo fins lucrativos e sendo 
voltada para o bem coletivo, irá estabelecer um preço justo para a água. 
Ocorre que os políticos e servidores nomeados para gerenciar a empresa (agentes) 
podem resolver usar o poder de monopólio em proveito próprio. Aproveitando-se da 
menor informação que os eleitores (principais) têm sobre custos e receitas da empresa, 
os “agentes”, em vez de fixar um preço da água que apenas cubra os custos operacionais 
e de investimento, fixarão preço mais elevado e usarão o excedente em seu favor (altos 
salários, participações no lucro, baixo esforço para ser eficiente, contratação de pessoas 
de seu grupo político, etc.). 
 Outro exemplo interessante: uma conhecida falha de mercado (associada à falta 
de informações relativas a garantias para empréstimos) faz com que alguns setores da 
sociedade (como pequenos agricultores, micro e pequenos empresários) não tenham 
acesso ao crédito oferecido pela rede bancária tradicional. Essa falha de mercado 
justificou a criação de bancos estaduais no Brasil, voltados a ofertar crédito a tais 
segmentos. Mas o resultado foi uma falha de governo. Os governadores e gestores dos 
bancos estaduais (agentes) passaram a gerir tais bancos em desacordo com os objetivos 
anunciados aos eleitores (principais): os bancos estaduais viraram, em sua maioria, 
financiadores de campanhas eleitorais e de “empresários amigos”, deixando grandes 
rombos financeiros que acabaram sendo pagos pelo governo federal. O resultado final, 
em termos de bem-estar social, foi negativo. 
 
Inexistem incentivos à eficiência. 
Atribui-se ao economista Milton Friedman3
Porém, quando compro alguma coisa com o meu dinheiro, para o uso de outra 
pessoa, me preocupo mais com o preço que pagarei do que com a qualidade. Nessa 
situação, não serei o usuário do produto, logo minha preocupação recai mais sobre os 
custos (que pagarei) do que sobre os benefícios (que recairão sobre outra pessoa). Pense 
no seu processo de decisão ao escolher um presente para o seu amigo oculto na festa de 
fim de ano no trabalho: você certamente sabe que seu colega gostaria mais de ganhar 
um IPAD, mas acaba concluindo que ele ficará feliz com um CD ou um livro. 
 um interessante raciocínio sobre o 
incentivo a analisar custo e qualidade dos produtos ao se decidir por uma compra. 
Quando eu compro um produto com o meu dinheiro para o meu uso, eu me preocupo 
em analisar tanto o preço quanto a qualidade do produto. Afinal, tanto os custos quanto 
os benefícios do produto vão recair sobre mim. 
Quando vou comprar alguma coisa para o meu uso, pagando com o dinheiro dos 
outros, vou olhar mais para a qualidade e me preocupar menos com o preço. Pense em 
um adolescente fazendo compras com o cartão de crédito do pai. 
Na situação em que vou comprar alguma coisa para ser usada por outra pessoa, 
pagando com um dinheiro que não é meu, não vou me preocupar nem com o preço que 
pago, nem com a qualidade do produto. Essa é a situação de um funcionário público que 
está adquirindo bens e serviços a serem usados pela população. 
Ou seja, o incentivo do agente governamental para buscar o menor preço é baixo, 
pois não é ele que está pagando diretamente pela compra. Também não vai fazer grande 
esforço para buscar qualidade, se o serviço público é para atender a população em geral 
e não ao servidor em particular. 
Há, também, pouco incentivo à inovação no serviço público. Em geral, a inovação 
é estimulada e bem remunerada no setor privado, pois ela é fonte de geradora de lucros. 
Já no serviço público impera a regra da obediência ao regulamento e da 
responsabilização individual em casos de fracasso. Nesse contexto, por que devo inovar, 
se corro o risco de errar e ser responsabilizado? Prefiro cumprir os regulamentos e 
esperar pelas promoções por tempo de serviço. O resultado é a aversão ao risco e o 
apego a procedimentos burocráticos. 
Associe-se a isso a estabilidade no emprego e estará completo o quadro de 
desestímulo ao esforço. No caso brasileiro, do ponto de vista do servidor, a competição 
ocorre antes (no concurso) e não durante o exercício profissional. As pessoas fazem 
esforço colossal para serem aprovadas em concorridos certames de seleção para o 
serviço público. Mas, uma vez aprovadas, não correndo risco de demissão por baixo 
esforço, nem vislumbrando ganhos salariais decorrentes do esforço individual, reduzem 
seu nível de dedicação ao trabalho. 
Além disso, o setor público é monopolista na prestação de muitos serviços 
(infraestrutura urbana, policiamento, controle de poluição, justiça, etc.), logo não há o 
estímulo à eficiência gerada pela competição. 
 
3 Não foi possível confirmar a autoria. 
 
Alto custo de transação nas decisões públicas 
Imaginemos que o parlamento está prestes a votar uma lei que autoriza um 
aumento de 0,5% na tarifa de telefonia. Uma empresa telefônica que fature, digamos, 
R$ 2 bilhões por ano, tem uma expectativa de ganho de R$ 10 milhões com a aprovação 
da lei. Para ela será lucrativo gastar, digamos, R$ 1 milhão em pagamento a lobistas 
para pressionar pela aprovação da lei. Além disso, como são poucas as empresas de 
telefonia operando no país, será fácil, para elas, juntarem-se para financiar o lobby em 
favor do projeto. 
Olhemos, agora, o lado de um consumidor que gaste R$ 2 mil por ano em sua 
conta de telefone. Para ele, o custo adicional da aprovação da lei será de R$ 10. Vale a 
pena para ele fazer esforço e se mobilizar com vistas a economizar R$ 10? Quanto 
tempo e dinheiro ele irá gastar para conclamar os milhares de usuários de telefone a se 
organizarem para protestar em conjunto? 
Ou seja, os lobbies em favor de interesses específicos, de grupos restritos, levam 
vantagem nas decisões políticas, pois têm menor custo de transação e maior resultado 
financeiro esperado nas decisões tomadas pelo governo; enquanto que, para a maioria 
que paga a conta, não vale a pena o custo de se mobilizar para brecar a demanda do 
lobby (o custo é dividido por todos e o benefício é concentrado). 
Todos os grupos que conseguirem arcar com os custos de mobilização tendem a 
levar vantagem no processo de decisão política em detrimento do contribuinte: 
sindicatos de trabalhadores, movimentos de trabalhadores sem terra, federações 
empresariais, clubes de futebol, etc. 
Um custo de transação adicional está na inércia das regras e na dificuldade para se 
alterar leis. A agenda do parlamento é congestionada e os projetos de leidevem esperar 
na fila a oportunidade para serem votados. Assim, um projeto de lei que revogue um 
privilégio injustificado de um grupo social pode simplesmente não ser aprovado porque 
o lobby dos beneficiários obtém sucesso em mantê-lo no final da fila. 
 
Conclusões 
As falhas de governo aqui apontadas não devem ser interpretadas como uma 
apologia ao estado mínimo, nem devem levar à falsa ideia de que as decisões de 
governo são sempre equivocadas ou enviesadas. É inconcebível, nas sociedades 
modernas, prescindir da ação estatal. 
O que se pode concluir, após a constatação de que as “falhas de governo” existem 
e representam grandes distorções, custos e perda de bem-estar, é tentar minimizá-las. 
Isso pode ser feito de duas formas. 
A primeira delas é sempre procurar questionar quais são os benefícios e custos de 
uma política estatal antes de implementá-la
A segunda abordagem seria no sentido de reduzir o espaço para a ocorrência de 
falhas de governo, buscando-se: 
. A discussão acerca da oportunidade de se 
criar um novo programa público deve sempre buscar responder às seguintes questões: 
(a) qual é a falha de mercado que se está procurando resolver? (b) que falhas de governo 
podem vir a ser criadas pelo novo programa? (c) como minimizar as possíveis falhas de 
governo? (d) o risco de criar falhas de governo compensaa possível correção das falha 
de mercado que se pretende combater? 
• transparência e prestação de contas pelas instituições públicas e imprensa 
livre; 
• entidades de controle externo (como o TCU, a Controladoria Geral da 
União ou o Conselho Nacional de Justiça) são instituições de supervisão 
cuja função é justamente induzir as instituições públicas a perseguir 
objetivos públicos, penalizando os agentes que buscam benefícios privados 
(sempre havendo o risco de que as próprias instituições de controle passem 
a ser utilizadas em favor dos interesses de quem as controla); 
• uma legislação que limite a prática do lobby; 
• regras eleitorais que reflitam o melhor possível as preferências do eleitor 
mediano e tornem as eleições baratas, evitando que os eleitos se tornem 
reféns de seus financiadores de campanha; 
• restrições ao gasto, à carga tributária, à dívida e ao déficit público, como as 
que estão estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, reduzem o 
espaço de manobra para aqueles que querem usar o orçamento público 
como veículo para interesses privados; 
• organização das carreiras do serviço público com incentivos ao esforço e 
ao mérito, como promoções por bom desempenho, minimização da 
influência política e regras salariais baseadas na remuneração do setor 
privado; 
• manter a economia aberta à competição externa, o que cria um clima de 
competição e menor espaço para criação de privilégios legais. Em uma 
economia aberta e competitiva, o governo não pode sobretaxar as empresas 
(sob pena de reduzir sua competitividade) o que limita o tamanho do 
estado; o judiciário é induzido a ser rápido e eficiente (para solucionar 
controvérsias comerciais sem demora); e sobra pouco espaço para políticas 
de subsídios a setores privilegiados. 
 
Para ler mais sobre o tema: 
Arvate, P., Biderman, C. (2006) Vantagens e desvantagens da intervenção do governo 
na economia. In: Mendes, M. (Org.) Gasto público eficiente: 91 propostas para 
o desenvolvimento do Brasil. Instituto Fernand Braudel/Topbooks. São Paulo, p. 
45-70. 
Stiglitz, J. (1999) Economics of the public sector. W.W. Norton & Company, 3rd 
edition. Capítulos 1 e 4.