0 Direito Administrativo Ato e Processo

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Brasília-DF. 
Direito ADministrAtivo: Ato e Processo
Elaboração
Humberto Barbosa de Castro
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração
Sumário
APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................. 4
ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA .................................................................... 5
INTRODUÇÃO.................................................................................................................................... 7
UNIDADE I
ÓRGÃOS PÚBLICOS ............................................................................................................................... 9
CAPÍTULO 1
CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS ........................................................................................... 9
CAPÍTULO 2
ÓRGÃOS PÚBLICOS ............................................................................................................... 11
UNIDADE II
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA ..................................................................................................... 14
CAPÍTULO 1
CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS ......................................................................................... 14
CAPÍTULO 2
AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES, EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA ........... 23
UNIDADE III
AGÊNCIAS .......................................................................................................................................... 39
CAPÍTULO 1
AGÊNCIAS EXECUTIVAS .......................................................................................................... 39
CAPÍTULO 2
AGÊNCIAS REGULADORAS ..................................................................................................... 51
UNIDADE IV
ENTIDADES DE APOIO .......................................................................................................................... 60
CAPÍTULO 1
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS E ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE 
INTERESSE PÚBLICO (O.S. E OSCIP) .......................................................................................... 60
UNIDADE V
PARCERIAS .......................................................................................................................................... 70
CAPÍTULO 1
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADOS .............................................................................................. 70
REFERÊNCIAS ................................................................................................................................. 81
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Apresentação
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se entendem 
necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. Caracteriza-se pela 
atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela interatividade e modernidade 
de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos conhecimentos 
a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos da área e atuar de forma 
competente e conscienciosa, como convém ao profissional que busca a formação continuada para 
vencer os desafios que a evolução científico-tecnológica impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-la subsídio valioso, de modo a facilitar 
sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na profissional. Utilize-a 
como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
5
Organização do Caderno 
de Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em capítulos, de 
forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões 
para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar sua leitura mais agradável. Ao 
final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para aprofundar os estudos com leituras e 
pesquisas complementares.
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de Estudos 
e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes 
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor 
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita 
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante 
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As 
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo, 
discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Praticando
Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer 
o processo de aprendizagem do aluno.
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a 
síntese/conclusão do assunto abordado.
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Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões 
sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o 
entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Exercício de fixação
Atividades que buscam reforçar a assimilação e fixação dos períodos que o autor/
conteudista achar mais relevante em relação a aprendizagem de seu módulo (não 
há registro de menção).
Avaliação Final
Questionário com 10 questões objetivas, baseadas nos objetivos do curso, 
que visam verificar a aprendizagem do curso (há registro de menção). É a única 
atividade do curso que vale nota, ou seja, é a atividade que o aluno fará para saber 
se pode ou não receber a certificação.
Para (não) finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem 
ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
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Introdução
Atualmente, o Estado Moderno tem sua caracterização numa delimitação territorial, engajada por 
soberania, povo (sociedade) e finalidade revestidos sob o manto da legalidade.
Registra-se que a marca mais forte da distinção entre o Estado Moderno e o Estado Feudal é a 
impessoalidade decorrente da legalidade.
Destaca-se que o Estado Feudal tinha a característica própria da personalidade do monarca, do rei, 
que se confundia com a própria personalidade do Estado, enquanto o Estado Moderno tem como 
decorrência da sua soberania o princípio da legalidade, que se confunde, então, com a personalidade 
de sua formação.
Ou seja, o Estado Moderno opera pela vontade da lei e não mais pela vontade do rei. É, portanto, 
Estado Impessoal.
Assim, o Estado Moderno expressa-se pela lei – legalidade – no sentido impessoal de sua vontade, 
pois que a vontade do Estado é a vontade da lei.
Decorre de tudo isso que o Estado, para se manifestar, precisa, basicamente, da lei e de alguns 
instrumentos de atuação: os órgãos e as entidades integrantes da Administração Indireta e, 
obviamente, dos agentes públicos.
Esse será o objeto do nosso estudo, ou seja, a estrutura de que o Estado dispõe para atingir seus fins.
Bons estudos!
Objetivos
 » Conhecer os conceitos de órgãos públicos.
 » Conhecer a Administração Indireta.
 » Conhecer institutos introduzidos no Direito Administrativo.
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UNIDADE IÓRGÃOS PÚBLICOS
CAPÍTULO 1
Considerações introdutórias
Antes de analisarmos os órgãos e as entidades da Administração Pública, convém estabelecermos 
algumas ideias básicasque nortearão nosso estudo.
a. A Administração Direta é integrada por órgãos, os quais não possuem personalidade 
jurídica, compreendendo a Presidência da República e os Ministérios.
b. Quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermédio de seus 
órgãos pertencentes à Administração Direta, ocorre a chamada centralização 
administrativa.
c. A descentralização administrativa ocorre quando o Estado desempenha suas 
funções por meio de entidades, criadas por meio de lei, quais sejam: as autarquias, 
as fundações, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
d. Segundo Di Pietro (2008:390-4), existem três tipos de descentralização:
 › territorial ou geográfica: é a que se verifica quando uma entidade local, 
geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de 
direito público, com capacidade administrativa genérica [...] No Brasil de hoje, 
podem ser incluídos nessa modalidade de descentralização os territórios 
federais, que não integram a federação, mas têm personalidade jurídica de 
direito público, são geograficamente delimitados e possuem capacidade genérica, 
que abrange serviços de segurança, saúde, justiça etc;
Observe-se que, com a Constituição de 1988, os territórios federais antes existentes 
transformaram-se em Estados (Roraima, Rondônia e Amapá); Fernando de Noronha 
tornou-se município do Estado de Pernambuco. Portanto, hoje, no Brasil, não 
existem territórios federais.
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UNIDADE I │ ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 › por serviços: “é a que se verifica quando o Poder Público (União, Estados ou 
Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui 
a titularidade e a execução de determinado serviço público”;
 › por colaboração: “é a que se verifica quando, por meio de contrato ou ato 
administrativo unilateral, se transfere a execução de determinado serviço 
público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando 
ao Poder Público a titularidade do serviço;
e. Na Administração Indireta, as autarquias e as fundações públicas são pessoas 
jurídicas de direito público, ao passo que as empresas públicas e as sociedades de 
economia mista são pessoas jurídicas de direito privado.
f. As entidades da Administração Indireta possuem capacidade processual para 
demandarem em juízo, ao passo que os órgãos, salvo raríssimas exceções, não 
possuem essa capacidade. 
Segundo Alexandrino e Paulo (2009:120),
A capacidade processual de certos órgãos públicos para defesa de suas 
prerrogativas está hoje pacificamente sustentada pela doutrina e aceita pela 
jurisprudência. A capacidade processual do órgão público para a impetração 
de mandado de segurança, na defesa de sua competência, quando violada 
por outro órgão, é hoje matéria incontroversa.
Cabe ressaltar, porém, que essa excepcional capacidade processual só é 
aceita em relação aos órgãos mais elevados do Poder Público, de natureza 
constitucional, quando defendem suas prerrogativas e competências. Beneficia 
os chamados órgãos independentes e autônomos, não alcançando os 
demais órgãos hierarquizados (superiores e subalternos).
A capacidade processual do órgão público foi expressamente reconhecida 
pelo Código de Defesa do Consumidor, que dispõe que são legitimados para 
promover a liquidação e a execução de indenização as autoridades e órgãos 
da administração pública, direta e indireta, ainda que sem personalidade 
jurídica (Lei no 8.078, de 1990, art. 82, III).
g. No âmbito federal, a matéria pertinente à organização administrativa é regulada 
pelo Decreto-Lei no 200, de 1967 (Reforma Administrativa Federal), e legislação 
posterior.
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CAPÍTULO 2
Órgãos públicos
Vejamos, adiante, o que os pensadores do Direito Administrativo dissertam sobre órgãos públicos.
Bandeira de Mello (2002:122-3):
Órgãos são unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições 
do Estado. Por se tratar, tal como o próprio Estado, de entidades reais, porém 
abstratas (seres sem razão), não têm nem vontade nem ação, no sentido de vida 
psíquica ou anímica próprias, que, estas, só os seres biológicos podem possuí-las. 
De fato, os órgãos não passam de simples repartições de atribuições, e nada mais.
[...]
Em síntese, juridicamente falando, não há, em sentido próprio, relações 
entre órgãos, e muito menos entre eles e outras pessoas, visto que, não tendo 
personalidade, os órgãos não podem ser sujeitos de direitos e obrigações. Na 
intimidade do Estado, os que se relacionam entre si são os agentes manifestando 
as respectivas competências (inclusas no campo de atribuições dos respectivos 
órgãos). Nos vínculos entre Estado e outras pessoas, os que se relacionam são, 
de um lado, o próprio Estado (atuando por via dos agentes integrados nestas 
unidades de plexos de competência denominados órgãos) e, de outro, a pessoa 
que é a contraparte no liame jurídico travado.
O mesmo autor, assim classifica os órgãos:
Quanto à estrutura
Simples Decisões formadas individualmente por seus agentes.
Colegiado Decisões formadas coletivamente por seus agentes.
Quanto às funções
Ativos Expressão decisões estatais.
Controle Prepostos que fiscalizam e controlam as atividades de outros órgãos ou agentes.
Consultivos Aconselhamento e elucidação (pareceres) em assistência a órgãos ativos.
Com relação aos órgãos que exercem funções consultivas, afirma que tais elucidações podem ter os 
seguintes conteúdos:
 » mérito – com competência para apreciar a oportunidade e a conveniência da medida 
a ser realizada;
 » legalidade – exame da conformidade ao Direito.
Ademais, prossegue Bandeira de Mello (2002:123-4) afirmando que do aconselhamento resultante dos 
órgãos de natureza consultiva, a consulta, em si, pode ser facultativa – que não obriga a autoridade 
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UNIDADE I │ ÓRGÃOS PÚBLICOS 
-, obrigatória – a consulta é necessária, mas não obriga a autoridade – e vinculante – que obriga 
a autoridade.
Meirelles (2008:68-9):
São centros de competência instituídos para o desempenho de funções 
estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica 
a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na 
organização estatal. Cada órgão, como centro de competência governamental 
ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é 
distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados 
sem supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, 
ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares, não acarreta a extinção 
do órgão. A “criação e extinção” de “órgãos da administração pública” depende 
de lei, de iniciativa privativa do Chefe do Executivo (CF/88, arts. 48, XI, e 61, § 
1o, “e”, na redação dada pela EC no 32/2001), a quem compete, privativamente e 
por decreto, dispor sobre “organização e funcionamento” desse órgãos públicos, 
“quando não implicar aumento de despesas nem criação ou extinção de órgão 
público” (CF/88, art. 84, VI, “b”, na redação dada pela EC no 32/2001).
Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como 
partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e 
contrair obrigações para a consecução de seus fins institucionais. Por isso, os 
órgãos não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos 
do corpo e não das partes, mas na área de suas atribuições e nos limites de sua 
competência funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a 
vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas físicas). 
Como partes das entidades que integram, os órgãos são meros instrumentos de 
ação dessas pessoas jurídicas, preordenados ao desempenho das funções quelhes forem atribuídas pelas normas de sua constituição e funcionamento. Para 
eficiente realização de suas funções cada órgão é investido de determinada 
competência, redistribuída entre seus cargos, com a correspondente parcela 
de poder necessária ao exercício funcional de seus agentes. 
Meirelles (2008:71-5) assim classifica os órgãos:
Quanto à posição estatal
Independentes
São originários da Constituição e representativos dos Poderes do Estado – 
Legislativo, Executivo e Judiciário,
Autônomos
São localizados na cúpula da Administração Pública. 
Ex.: Ministérios, Secretarias de Estado e de Município. 
Superiores
São os que detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos 
assuntos de sua competência específica. 
Ex.: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Coordenadorias.
Subalternos
São todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos mais elevados. 
Ex.: Seções.
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ÓRGÃOS PÚBLICOS │ UNIDADE I
Quanto à estrutura
Simples
São os órgãos constituídos por um só centro de competência e uma única 
unidade de ação.
Composto
São os que reúnem na sua estrutura outros órgãos menores com função 
principal e com funções auxiliares.
Quanto à atuação funcional
Singulares
São os que atuam e decidem mediante um único agente, que é seu chefe e 
representante.
Colegiados
São todos aqueles que atuam e decidem pela manifestação conjunta e 
majoritária da vontade de seus membros.
Di Pietro (2008:480):
Com base na teoria do órgão, pode-se definir o órgão público como uma 
unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o 
integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado.
Na realidade, o órgão não se confunde com a pessoa jurídica, embora seja 
uma de suas partes integrantes; a pessoa jurídica é o todo, enquanto os órgãos 
são as parcelas integrantes do todo. O órgão também não se confunde com a 
pessoa física, o agente público, porque congrega funções que este vai exercer. 
Conforme estabelece o artigo 1o, § 2o, inciso I, da Lei no 9.784, de 20 de janeiro 
de 1999, que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração 
Pública Federal, órgão é “a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração Direta e da estrutura da Administração Indireta”. Isto equivale 
a dizer que o órgão não tem personalidade jurídica própria, já que integra a 
estrutura da Administração Direta, ao contrário da entidade, que constitui 
“unidade de atuação dotada de personalidade jurídica” (inciso II do mesmo 
dispositivo); é o caso das entidades da Administração Indireta (autarquias, 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista).
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UNIDADE IIADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA INDIRETA
CAPÍTULO 1
Considerações introdutórias
O Estado tem como função primordial o oferecimento de utilidades aos administrados, não se 
justificando sua atuação senão no interesse público. Assim, entende-se que todas as vezes que o 
Estado atua, o faz porque à coletividade deve atender.
No início dos estudos sobre o Direito Administrativo, havia o entendimento de que os serviços 
públicos eram poderes estatais (e não deveres), que independiam da vontade ou da necessidade do 
cidadão ou do residente de um determinado local.
Esta ideia inicial foi superada com o surgimento da Escola Francesa do Serviço Público, capitaneada 
por Léon Duguit, quando se passou a entender serviço público como serviços prestados aos 
administrados.
Meirelles (2008:333) apresenta o seguinte conceito de serviço público: “Serviço Público é todo aquele 
prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer 
necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do Estado.”
Nesse sentido, prendendo-se aos critérios relativos à atividade pública, ensina Carvalho Filho 
(2008:293): “[...] conceituamos serviço público como toda atividade prestada pelo Estado ou por 
seus delegados, basicamente sob o regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades 
essenciais e secundárias da coletividade.”
Apresentados dois dos diversos conceitos oferecidos pela doutrina, deve-se buscar qual a entidade 
federativa (União, Estados-Membros, Distrito Federal ou Municípios) competente para instituir, 
regulamentar e controlar os diversos serviços públicos. 
Para tanto, há que se buscar o fundamento de validade da atuação estatal na Constituição Federal, 
que apresenta, quanto ao ente federativo titular do serviço, a classificação de serviços privativos e 
serviços comuns. Os primeiros são aqueles atribuídos a somente uma das esferas da federação, como, 
por exemplo, a emissão de moeda, de competência privativa da União (CF, art. 21, VII). Já os serviços 
comuns, podem ser prestados por mais de uma esfera federativa, como por exemplo, os serviços de 
saúde pública (CF, art. 23, II).
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TÍTULO DA UNIDADE │ UNIDADE II
Analisados o conceito e a atribuição para a prestação dos serviços públicos, deve-se ter em mente que 
estes são regidos por princípios que levam em consideração o prestador (ente público ou delegado), 
os destinatários e o regime a que se sujeitam. Como exemplo dos princípios que regem os serviços 
públicos, temos o princípio da generalidade – o serviço deve beneficiar o maior número possível 
de indivíduos; princípio da continuidade – os serviços não devem sofrer interrupção; princípio 
da eficiência; princípio da modicidade – o lucro, meta da atividade econômica capitalista, não é 
objetivo da função administrativa.
Feitas essas breves considerações preliminares, quanto à origem, ao conceito, à titularidade, e 
aos princípios informativos, passamos à análise da questão central que é a forma de execução dos 
serviços públicos. Podem os serviços públicos ser executados direta ou indiretamente.
O Estado, por seus diversos órgãos e nos diversos níveis da federação, estará prestando serviço por 
EXECUÇÃO DIRETA quando, dentro de sua estrutura administrativa – ministérios, secretarias, 
departamentos, delegacias –, for o titular do serviço e o seu executor. Assim, o ente federativo, 
será tanto o titular do serviço, quando o prestador dele. Esses órgãos formam o que a doutrina 
chama de ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA, porque é o próprio Estado que, nesses casos, 
centraliza a atividade.
O Decreto-Lei no 200/1967, que implantou a Reforma Administrativa Federal, denominou esse 
grupamento de órgãos de administração direta (art. 4o, I), isso porque o Estado, na função de 
administrar, assumirá diretamente seus encargos.
Por outro lado, identifica-se a EXECUÇÃO INDIRETA quando os serviços são prestados por pessoas 
diversas das entidades formadoras da federação. 
Ainda que prestados por terceiros, insistimos, o Estado não poderá nunca abdicar do controle sobre 
os serviços públicos; afinal, quem teve o poder jurídico de transferir atividades deve suportar, de 
algum modo, as consequências do fato.
Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por terceiros sob o controle e a 
fiscalização do ente titular, é conhecido na doutrina como DESCENTRALIZAÇÃO. 
Leciona Bandeira de Mello (2002:131-2) que:
[...] a atividade é descentralizada quando é exercida, [...] por pessoas distintas 
do Estado.
Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz por meio de 
outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam 
criaturas suas e por isso mesmo se constituam, [...], em parcelas personalizadas 
da totalidade do aparelho administrativo estatal.
Visualizado o conceito de descentralização da prestação dos serviços públicos, há que destacar os 
modelos de descentralização adotados pela doutrina pátria. 
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UNIDADE II │ TÍTULO DA UNIDADE 
Não há, pelos doutrinadores, uniformidade na classificação das subespécies de descentralização.Entretanto, temos por mais didática a apresentação feita por Di Pietro (2008:389-394). Em seu 
curso, ela divide a descentralização inicialmente em política e administrativa.
A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que 
não decorrem do ente central. A descentralização política decorre diretamente da Constituição 
(o fundamento de validade é o texto constitucional) e independe da manifestação do ente central 
(União). 
Já a descentralização administrativa ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições 
que decorrem do ente central, que empresta sua competência administrativa constitucional a um 
dos entes da federação tais como os Estados-Membros, os Municípios e o Distrito Federal, para a 
consecução dos serviços públicos. 
Assim, entende-se que, na descentralização administrativa, os entes descentralizados têm capacidade 
para gerir os seus próprios “negócios”, mas com subordinação a leis postas pelo ente central.
A descentralização administrativa apresenta-se de três formas. Pode ser territorial ou geográfica; 
por serviços, funcional ou técnica; e por colaboração. 
A descentralização territorial ou geográfica é a que se verifica quando uma entidade local, 
geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com 
capacidade jurídica própria e com a capacidade legislativa (quando existente) subordinada a normas 
emanadas do poder central.
No Brasil, podem ser incluídos nessa modalidade de descentralização os territórios federais, 
embora na atualidade não existam. Como já afirmamos, até 1988, havia os Territórios Federais 
de Rondônia, Roraima e Amapá, que foram transformados em Estados Federados, e o Território 
Federal de Fernando de Noronha, que passou a município do Estado de Pernambuco. Mas nada 
impede que, no futuro, sejam criados outros territórios federais, se assim a necessidade o indicar.
A descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se verifica quando o Poder 
Público (União, Estados, Distrito Federal ou Município), por meio de uma lei, cria uma pessoa 
jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade (não a plena, mas a decorrente de 
lei) e a execução de serviço público descentralizado.
Doutrina minoritária permite, ignorando o DL no 200/1967, a transferência da titularidade legal e 
da execução de serviço público a pessoa jurídica de direito privado. Essa classificação permitiria no 
Brasil a transferência da titularidade legal e da execução dos serviços às sociedades de economia 
mista e às empresas públicas. 
Na descentralização por serviços, o ente descentralizado passa a deter a “titularidade” e a execução 
do serviço nos termos da lei não devendo e não podendo sofrer interferências indevidas por parte 
do ente que lhe deu vida. Deve, pois, desempenhar o seu mister da melhor forma e de acordo com a 
estrita demarcação legal. Exemplos: Banco Central do Brasil (autarquia), INSS (autarquia), FUNAI 
(fundação pública) etc.
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TÍTULO DA UNIDADE │ UNIDADE II
Deve-se ressaltar, neste ponto, que, após a Emenda Constitucional no 19/1998, que deu nova redação 
ao art. 37, XIX, da CF, apenas as autarquias dependem de lei para serem criadas; com relação às 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, basta uma lei autorizativa, cabendo 
ao Poder Executivo as providências para a instituição da entidade: “Somente por lei específica 
poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de 
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de 
sua atuação”. (grifamos)
A descentralização por colaboração é a que se verifica quando, por meio de contrato 
(concessão ou permissão) ou de ato administrativo unilateral (autorização), se transfere a 
execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, 
conservando o Poder Público, in totum, a titularidade do serviço, o que permite ao ente público 
dispor do serviço de acordo com o interesse público. Exemplos: transporte coletivo, navegação 
aérea, exploração de energia elétrica etc.
Feitas as distinções concernentes ao tema, vale recordar que a descentralização não se confunde 
com a desconcentração.
A desconcentração é um procedimento eminentemente interno, significando, tão somente, a 
substituição de um órgão por dois ou mais com o objetivo de acelerar a prestação do serviço. Na 
desconcentração, o serviço era centralizado e continuou centralizado, pois que a substituição se 
processou apenas internamente. 
Na desconcentração, as atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõem 
a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre um e outros. Isso é feito 
com o intuito de desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar do centro um grande volume de atribuições 
para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. 
Conceito de Administração Pública – dada a etimologia do vocábulo “administração” 
(manus. mandare, cuja raiz é man), é natural a ideia de comando, orientação, direção 
e chefia, ao lado da noção de subordinação, obediência e servidão. Destarte, a 
palavra encerra a ideia geral de relação hierárquica e de um comportamento 
eminentemente dinâmico.
Deste modo, temos duas formas de utilização desse termo: a) administração pública = atividade 
administrativa: b) Administração Pública = Estado. Assim, se grafada em minúsculas (administração 
pública), indica atividade administrativa ou função administrativa; se registrada em maiúsculas 
(Administração Pública), significa Estado.
A Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução 
dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços 
públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, 
dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em beneficio da coletividade. Numa visão 
global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus 
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de 
18
UNIDADE II │ TÍTULO DA UNIDADE 
governo; pratica, tão somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo 
a competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos administrativos (MEIRELLES, 
2008:65-66).
Administração Pública Direta 
A administração pública direta é aquela realizada pelos órgãos e pelas entidades da administração 
por seus próprios meios, compreendendo: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
 » No âmbito federal: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa 
da Presidência da República e dos Ministérios.
 » No âmbito estadual: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa 
do Governo do Estado e das Secretarias Estaduais.
 » No âmbito municipal: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa 
do Governo Municipal e das Secretarias Municipais.
 » No âmbito distrital: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa 
do Governo do Distrito Federal e das Secretarias Distritais.
O art. 4o, I, do Decreto-Lei no 200/1967, estabelece: “A Administração Federal compreende: I – 
A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da 
Presidência da República e dos Ministérios”.
Administração Pública Indireta
A administração pública indireta é aquela em que o Estado (União, Estados, DF e Municípios) 
outorga a terceiros (entidades autárquicas, fundacionais, empresas públicas e sociedades de 
economia mista, estas duas últimas denominadas empresas estatais) a realização de serviçopúblico, 
observadas as normas regulamentares.
Do ponto de vista da Constituição Federal de 1988, abrange: autarquias, empresas públicas, 
sociedades de economia mista e fundações públicas.
A doutrina critica esse conceito legal, pois ele é menos abrangente do que deveria ser e, por outro 
lado, outros doutrinadores o consideram mais abrangente do que deveria ser.
 » Aspecto em que a doutrina critica o conceito legal porque é menos abrangente:
Haverá administração indireta em todos os casos de descentralização administrativa. 
A descentralização também abrange os particulares, como os permissionários e os 
concessionários, portanto, estes fazem parte da administração indireta e não foram 
contemplados pelo conceito legal.
19
TÍTULO DA UNIDADE │ UNIDADE II
 » Aspecto em que a doutrina é contra o conceito legal porque é mais abrangente:
O conceito legal inclui quem não deveria ter sido incluído, pois muitas empresas públicas 
e sociedades de economia mista não desempenham atividades administrativas e sim 
econômicas, por exemplo, o Banco do Brasil.
Nos casos de empresas públicas e sociedades de economia mista que desempenham atividades 
econômicas, não devem estar abrangidas pelo conceito de Administração Indireta, porque não 
haveria aí desempenho de atividades administrativas, pois estão exercendo atividades econômicas 
sob as regras privadas, com respaldo no art. 173 da Constituição.
Para parte da doutrina, só as empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam 
serviços públicos é que são da administração indireta.
Todas as entidades da administração indireta estão sujeitas:
1. à necessidade da lei para a sua criação; observe-se a redação do art. 37, XIX da CF: 
somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição 
de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à 
lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação 
dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)
2. aos princípios da administração pública;
3. à exigência de concurso público para admissão do seu pessoal;
4. à licitação para suas contratações.
A organização da Administração Pública Federal Indireta esta disposta no art. 4o, II do Decreto Lei 
no 200/1967:
Art. 4o. A Administração Federal compreende:
II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a. Autarquias;
b. Empresas Públicas;
c. Sociedades de Economia Mista;
d. Fundações Públicas.
Esta descrição é adotada não somente pela União, mas também, pelos Estados, pelo Distrito Federal 
e pelos Municípios, ou seja, esses entes federativos também podem instituir autarquias, empresas 
públicas, sociedades de economia mista e fundações. 
20
UNIDADE II │ TÍTULO DA UNIDADE 
Concentração e Desconcentração
A concentração e a desconcentração ocorrem no âmbito de uma mesma pessoa.
 » Concentração – é quando há uma transferência das atividades dos órgãos periféricos 
para os centrais.
 » Desconcentração – é uma técnica administrativa de simplificação e aceleração do 
serviço dentro da mesma entidade – deferentemente da descentralização, que é 
uma técnica de especialização – consistente na retirada do serviço dentro de uma 
entidade e transferência a outra para que o execute com mais perfeição e autonomia.
Ocorre desconcentração quando as atividades são distribuídas do centro para a periferia de entidades 
superiores para inferiores (âmbito da hierarquia), dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa 
jurídica.
Obs.: tanto a concentração como a desconcentração poderão ocorrer na estrutura administrativa 
centralizada ou descentralizada.
As características da desconcentração são estas.
 » Mesma pessoa jurídica – a desconcentração ocorre no âmbito da mesma pessoa 
jurídica. A entidade pública distribui serviço entre seus próprios departamentos ou 
órgãos subalternos; é a distribuição interna de complexos de competências, agrupadas 
em unidades individualizadas; refere-se a uma só pessoa. Essa desconcentração pode 
ocorrer tanto na administração pública direta como na indireta.
 » Vínculos hierárquicos – como a desconcentração ocorre dentro da mesma 
pessoa jurídica, a relação se dá entre a entidade e seus departamentos ou órgãos 
subordinados; opera-se, sempre, pelo de vínculo hierárquico, é dizer, toda e 
qualquer conduta do órgão subordinado deve obedecer os ditames da entidade 
pública (órgão subordinante).
 » Controle – não havendo independência do órgão subordinado, o órgão subordinante 
é o que detém o poder de controle, decisão e comando, estando o órgão subordinado 
sempre sujeito ao controle hierárquico. Esse controle visa, em especial, à consecução 
dos objetivos e à eficiência da gestão da entidade pública; assim, as normas de controle 
das atividades administrativas são sempre estabelecidas pelo órgão subordinante.
 » Centralização – a administração centralizada é a administração direta; nela, os 
serviços e a competência para prestá-los estão distribuídos pelos diversos órgãos 
que compõem a entidade política por eles responsável.
Destarte, o serviço centralizado é o que o Poder Público presta por seus próprios órgãos em seu 
nome e sob sua exclusiva responsabilidade. Em tais casos, o Estado é, ao mesmo tempo, titular e 
prestador do serviço, que permanece integrado na Administração Direta (Decreto-Lei no 200/1967, 
art. 4o, I).
21
TÍTULO DA UNIDADE │ UNIDADE II
Na centralização há concentração dentro de uma estrutura cêntrica.
Na esfera federal os mais amplos órgãos são os Ministérios; na estadual, distrital e municipal são as 
Secretarias.
A União é um exemplo de centralização administrativa – mas as atribuições podem ser exercidas 
por seus órgãos centrais – há concentração dentro de uma estrutura centralizada. Também pode 
haver desconcentração dentro de uma estrutura centralizada – quando há delegação de atribuição.
Descentralização
Serviço descentralizado é todo aquele em que o Poder Público transfere sua titularidade ou, 
simplesmente, sua execução, por outorga ou delegação, a autarquias, entidades estatais, empresas 
privadas ou particulares individualmente. 
Há outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, a titularidade de determinado 
serviço público ou de utilidade pública; há delegação quando o Estado transfere, por contrato 
(concessão ou permissão) ou ato unilateral (autorização), unicamente a execução do serviço, para que 
o delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas condições regulamentares e 
sob controle estatal.
Observe-se que, no tocante à permissão de serviços públicos, a Lei no 8.987/1995 é controversa 
ao determinar que ela se faça por contrato “de adesão” (art. 40), pois, na verdade, todo contrato 
administrativo é de adesão, eis que o particular não pode participar da sua confecção.
Dessa forma, ocorre descentralização quando o poder de decisão em matérias específicas é transferido 
a entes dotados de personalidade jurídica própria. É dizer, na administração descentralizada a 
realização das atividades é feita pela empresa (pública ou privada) criada para a consecução de 
determinada atividade, ou seja, a realização das atividades ocorre em nome próprio. Há também 
a transferência da atividade decisória, pois compete à unidade descentralizada a decisão da 
conveniência e oportunidade para realização de obras ou serviços (não competindo tal decisão ao 
Poder Público que tenha outorgado ou delegado dada atividade).
Enfatize-se que não há relação de subordinação entre os órgãos da Administração Direta e as 
entidades da Administração Indireta, e, sim, relação de vinculação.
Para que ocorra descentralização é necessário o seguinte.
 » Atribuiçãode personalidade jurídica ao ente criado, diverso da matriz (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios).
 » Conferir ao ente descentralizado o poder decisório, ou seja, haverá a criação de um 
ente descentralizado com personalidade jurídica própria, autônoma da matriz.
 » Órgãos e patrimônio próprios, devendo observar formas de se manter independente 
da matriz, a partir do exercício da atividade para qual fora criada.
22
UNIDADE II │ TÍTULO DA UNIDADE 
 » Estabelecimento de normas para controle ou tutela específica (tutela: DL no 200/67 
– arts. 19 a 29), nos limites da lei, pelo órgão instituidor.
 » Impossibilidade de avocação, é dizer, impossível envolvimento na administração 
do ente descentralizado, v.g., não pode a União intervir na administração do INSS.
23
CAPÍTULO 2
Autarquias, fundações, empresas públicas 
e sociedades de economia mista
Autarquia
Etimologicamente, o vocábulo “autarquia”, de origem helênica, significa comando próprio, 
direção própria, autogoverno. Com esse sentido a palavra ingressou no mundo jurídico e passou a 
representar “toda pessoa jurídica de Direito Público de capacidade exclusivamente administrativa”. 
O Decreto-Lei no 200/1967, no inciso I do art. 5o, define autarquia federal como sendo “o serviço 
autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar 
atividades típicas da Administração Pública, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa 
e financeira descentralizada”. 
Embora o referido diploma legal não tenha explicitado, a autarquia é uma pessoa jurídica de 
direito público interno. Essa característica orienta todo seu regime jurídico. A par disso, vê-se, de 
ambos os conceitos, que não se lhe atribui qualquer competência política. Por via de consequência, 
diz-se que sua capacidade é unicamente administrativa.
As autarquias são detentoras, em nome próprio, de direitos e obrigações, poderes e deveres, 
prerrogativas e responsabilidades. Ademais, em razão de sua personalidade, as atividades que lhes 
são trespassadas e os fins e interesses que perseguem são próprios, assim como são próprios os bens 
que possuem ou que venham a possuir. Tudo isso porque a autarquia tem administração própria, 
órgãos próprios, patrimônio próprio, recursos próprios, negócios e interesses próprios, direitos, 
poderes e responsabilidades próprias. Com tais características, é notório que não se subordinam 
hierarquicamente à Administração Pública que as criou, embora se coloquem, naturalmente, sob 
seu planejamento geral, conforme se infere do disposto no parágrafo único do art. 4o do Decreto-Lei 
no 200/1967.
Autonomia quer dizer que a autarquia não se subordina hierarquicamente ao seu ente criador. As 
entidades da Administração Indireta são vinculadas aos órgãos da Administração Direta, com o 
objetivo principal de possibilitar a verificação de seus resultados, a harmonização de suas atividades 
políticas com a programação do Governo, a eficiência de sua gestão e a manutenção de sua autonomia, 
que se dá nas áreas financeira, operacional, por meio dos meios de controle estabelecido em lei. 
São entes autônomos, mas não são autonomias. Inconfundível é autonomia com autarquia: 
aquela legisla para si; esta se administra a si própria, segundo as leis editadas pela entidade que 
a criou. Por esse motivo é que Di Pietro (2008:409) prefere utilizar a expressão “capacidade de 
autoadministração”, ao invés de autonomia: 
Falando-se em autoadministração, diferencia-se a autarquia das pessoas 
jurídicas públicas políticas (União, Estados e Municípios), que têm o poder de 
criar o próprio direito, dentro de um âmbito de ação fixado pela Constituição. 
24
UNIDADE II │ TÍTULO DA UNIDADE 
Não é demais repetir que se deve evitar o termo autonomia, em relação às 
autarquias, porque estas não têm o poder de criar o próprio direito, mas apenas 
a capacidade de se autoadministrar a respeito de matérias específicas que lhes 
foram destinadas pela pessoa pública política que lhes deu vida
O conceito de autarquia é meramente administrativo; o de autonomia é precipuamente político. 
Daí estarem as autarquias sujeitas ao controle da entidade estatal a que pertencem, enquanto 
as autonomias permanecem livres desse controle e só adstritas à atuação política das entidades 
maiores a que se vinculam, como ocorre com os Municípios brasileiros (autonomias), em relação 
aos Estados-Membros e à União (MEIRELLES, 2008:347-8).
As autarquias são criadas por lei específica, pelo ente federado ao qual está vinculada (União, 
Estados, Distrito Federal ou Municípios). Nesta lei são estabelecidas todas as regras básicas pelas 
quais a autarquia se regerá. Se só podem ser criadas por lei, obviamente só podem ser extintas por 
lei. Mas a organização opera-se por decreto, que aprova o regulamento ou o estatuto da entidade, 
e daí por diante sua implantação se completa por atos da diretoria, na forma regulamentar ou 
estatutária, independentemente de quaisquer registros públicos. 
É denominada longa manus da pessoa política que a criou, considerada para todos os fins, fazenda 
pública. A autarquia dá-se sempre no âmbito de atividade tipicamente estatal.
Como pessoa jurídica de direito público interno, sujeita-se a todos os direitos e deveres do Estado, 
aplicando-se-lhe todos os comandos normativos da entidade pública.
Embora identificada com o Estado, a autarquia não é entidade estatal; é simples desmembramento 
administrativo do Poder Público. E, assim sendo, pode diversificar-se das repartições públicas para 
adaptar-se às exigências específicas dos serviços que lhe são cometidos (MEIRELLES, 2008:350).
O controle das autarquias pode ser extrajudicial ou judicial (mandado de segurança, mandado de 
segurança coletivo, habeas data, mandado de injunção, ação popular, ação civil e ação civil pública).
O patrimônio inicial das autarquias é formado com a transferência de bens móveis e imóveis da 
entidade -matriz, os quais se incorporam ao ativo da nova pessoa jurídica. A transferência de 
imóveis ou é feita diretamente pela lei instituidora, caso em que dispensa transcrição, ou a lei apenas 
autoriza a incorporação, a qual se efetivará por termo administrativo ou por escritura pública, para a 
necessária transcrição no registro imobiliário competente. O que não se admite é a transferência de 
bens imóveis por decreto ou qualquer outro ato administrativo unilateral (MEIRELLES, 2008:350).
Os bens e rendas das autarquias são considerados patrimônio público, mas com destinação especial 
e administração própria da entidade a que foram incorporados, para realização dos objetivos legais 
e estatutários. Daí por que podem ser utilizados, onerados e alienados, para os fins da instituição, na 
forma regulamentar ou estatutária, independentemente de autorização legislativa especial, porque 
essa autorização está implícita na lei que a criou e outorgou-lhe os serviços com os conseqüentes 
poderes para bem executá-los. Por essa razão, os atos lesivos ao patrimônio autárquico são passíveis de 
anulação por ação popular (Lei no 4.717/65, art. 1º). Por idêntico motivo, extinguindo-se a autarquia, 
todo o seu patrimônio reincorpora-se no da entidade estatal que a criou (MEIRELLES, 2008:351).
25
TÍTULO DA UNIDADE │ UNIDADE II
O orçamento das autarquias é formalmente idêntico ao das entidades estatais, com as peculiaridades 
indicadas nos arts. 107 a 110 da Lei no 4.320/64 e adequação ao disposto no art. 165, § 5º, da CF. 
(MEIRELLES, 2008:351).
Os dirigentes das autarquias são investidos nos respectivos cargos na forma que a lei ou seu estatuto 
estabelecer. (MEIRELLES, 2008:351).
Os atos dos dirigentes das autarquias equiparam-se aos atos administrativos e, por isso, devem 
observar os mesmos requisitos para sua expedição,com atendimento específico das normas 
regulamentares e estatutárias da instituição, sujeitando-se aos controles internos e ao exame de 
legalidade pelo Judiciário, pelas vias comuns (ações ordinárias) ou especiais (mandado de segurança 
e ação popular). (MEIRELLES, 2008:351).
Os contratos das autarquias estão sujeitos a licitação por expressa determinação do art. 1o, Parágrafo 
único, da Lei no 8.666/1993 e do art. 37, XXI, da CF, sendo nulos os que não a realizarem ou 
fraudarem o procedimento licitatório (Lei no 4.717/1965, arts. 1o e 4o, III, IV e V). (MEIRELLES, 
2008:351).
O pessoal das autarquias está sujeito ao regime jurídico único da entidade-matriz, como dispõe o art. 
39, caput, da CF. As proibições de acumulação remunerada de cargos, empregos e funções atingem 
também os servidores das autarquias, nos expressos termos dos incs. XVI e XVII do art. 37 da CF. Por 
outro lado, para efeitos criminais (CP, art. 327), os servidores e dirigentes de autarquias igualam-se 
a funcionários públicos, na terminologia dessa norma, que ainda se refere a “funcionários públicos” 
quando, hoje, são todos “servidores públicos”. Para as sanções decorrentes de atos de improbidade 
administrativa, são agentes públicos (Lei no 8.429/1992, art. 2o). (MEIRELLES, 2008:352).
Se, não obstante, a autarquia dedicar-se à exploração de atividade econômica, impõe-se-lhe, por 
força do art. 173, §1o, da CF, nas relações de trabalho com os seus empregados, o mesmo regime das 
empresas privadas (cf. STF, Pleno, ADIn 83-7-DF, DJU 18/10/1992). (MEIRELLES, 2008:352).
As autarquias brasileiras nascem com os privilégios administrativos (não políticos) da entidade 
estatal que as institui, auferindo também as vantagens tributárias e as prerrogativas processuais 
da Fazenda Pública, além dos que lhe forem outorgados por lei especial, como necessários ao bom 
desempenho das atribuições da instituição. (MEIRELLES, 2008:352).
Os privilégios das autarquias em geral são os seguintes: imunidade de impostos sobre seu 
patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes (CF, 
art. 150, §2o); prescrição quinquenal de suas dívidas passivas (Decreto-Lei no 4.597, de 19/8/1942); 
execução fiscal de seus créditos inscritos (CPC, art. 578); ação regressiva contra seus servidores 
culpados por danos a terceiros (CF, art. 37, § 6o); impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas 
(CF, art. 100 e §§); impossibilidade de usucapião de seus bens imóveis (Decreto-Lei no 9.760, de 
5/9/1946, art. 200); recurso de ofício nas sentenças que julgarem improcedente a execução de seus 
créditos fiscais (CPC, art. 475, III – STF Súmula 620); prazo em quádruplo para contestar e em 
dobro para recorrer (CPC, art. 188, e Decreto-Lei no 7.659, de 21/6/1945); pagamento de custas 
só a final, quando vencidas (CPC, art. 27); juízo privativo da entidade estatal a que pertencem (CF, 
art. 109, I); ampliação do prazo para desocupação de prédio locado para seus serviços, quando 
26
UNIDADE II │ TÍTULO DA UNIDADE 
decretado o despejo (Lei no 8.245, de 18/10/1991, art. 63, § 3o); não sujeição a concurso de credores 
ou a habilitação de crédito em falência, concordata ou inventário, para cobrança de seus créditos; 
retomada dos bens havidos ilicitamente por seus servidores (Lei no 8.429/1992); impedimento de 
acumulação de cargos, empregos e funções para seus servidores (CF, art. 37, XVI e XVII); dispensa 
de exibição de instrumento de mandato em juízo, pelos procuradores de seu quadro, para os atos ad 
judicia. (MEIRELLES, 2008:352-3).
As autarquias não se igualam às entidades estatais, nem se sobrepõem a qualquer delas em direitos 
ou poderes públicos, ainda que pertençam a uma entidade político-administrativa de grau superior.
Entre as autarquias, deve ser observada a mesma precedência federal, estadual ou municipal caso 
concorram seus interesses sobre o mesmo objeto, mas entre autarquias e entidades estatais hão de 
prevalecer sempre as prerrogativas destas sobre as daquelas, por superior na ordem constitucional 
a posição das entidades político-administrativas (União, Estados-Membros e Municípios) em 
relação à das entidades meramente administrativas (autarquias). Essa realidade jurídica impede 
que qualquer autarquia dispute preferência com as entidades estatais ou a elas se sobreponha em 
direitos e vantagens, ainda que o ente autárquico pertença a uma esfera estatal de grau superior. 
(MEIRELLES, 2008:353).
Controle autárquico é a vigilância, orientação e correção que a entidade estatal exerce sobre os 
atos e a conduta dos dirigentes de suas autarquias. Mas esse controle não é pleno, nem ilimitado. É 
restrito aos atos da administração superior e limitado aos termos da lei que o estabelece, para não 
suprimir a autonomia administrativa dessas entidades. (MEIRELLES, 2008:353-4).
Sendo as autarquias serviços públicos descentralizados, personalizados e autônomos, não se acham 
integradas na estrutura orgânica do Executivo, nem hierarquizadas a qualquer chefia, mas tão 
somente vinculadas à Administração Direta, compondo, separadamente, a Administração Indireta 
do Estado com outras entidades autônomas (fundações públicas, empresas públicas e sociedade de 
economia mista). Por esse motivo não se sujeitam ao controle hierárquico, mas, sim, a um controle 
diverso, finalístico, atenuado, normalmente de legalidade e excepcionalmente de mérito, visando 
unicamente a mantê-las dentro de suas finalidades institucionais, enquadradas no plano global da 
Administração a que se vinculam e fiéis às suas normas regulamentares. É um controle de orientação 
e correção superiores, só apreciando os atos internos e a conduta funcional de seus dirigentes em 
condições especialíssimas, autorizadas por lei. (MEIRELLES, 2008:354).
Entre nós, o controle das autarquias realiza-se na tríplice linha política, administrativa e financeira, 
mas todos esses controles adstritos aos termos da lei que os estabelece. O controle político 
normalmente se faz pela nomeação de seus dirigentes pelo Executivo; o controle administrativo se 
exerce por meio da supervisão ministerial (Decreto-Lei no 200/1967, art. 26) ou de órgão equivalente 
no âmbito estadual e municipal, bem como por meio de recursos administrativos internos e externos, 
na forma regulamentar; o controle financeiro opera nos moldes da Administração Direta, inclusive 
prestação de contas ao tribunal competente, por expressa determinação constitucional (art. 71, II). 
(MEIRELLES, 2008:355).
27
TÍTULO DA UNIDADE │ UNIDADE II
Autarquias são pessoas jurídicas de direito público e possuem capital exclusivamente público. São 
criadas e extintas somente por meio de lei específica e têm autonomia administrativa (capacidade 
de autoadministração) e financeira, além de patrimônio próprio. 
Não há vínculo hierárquico ou subordinação entre as autarquias e a Administração Direta, mas esta 
realiza um controle sobre aquelas, quanto à sua legalidade ou finalidade. 
As autarquias também são dotadas de imunidade tributária em relação aos impostos. 
Além disso, estão incluídas na expressão Fazenda Pública, tendo os privilégios processuais fixados 
no CPC (em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer). 
A responsabilidade pelas obrigações contraídas por essas pessoas a elas pertence, podendo admitir-
se, no máximo, seja o Estado chamado apenas em caráter subsidiário, vale dizer, apenas depois de 
esgotadas as forças da autarquia (não se cogita aqui da possibilidade de o Estado responder em 
caráter solidário).
Em razão das atividades que desenvolvem (serviços públicos), as autarquias não se submetem ao 
regime falimentar. 
Com a necessidade do Estado de dotar a Administração de instrumentos capazes de absorver a 
variedade de suas funções e a necessidade amplade descongestioná-la, surgiu a descentralização, 
que é o processo de passagem de competências para centros autonomizados. Nela, a incumbência 
de desenvolver estas funções cabe sempre a uma pessoa jurídica, que goza de muita liberdade no 
desempenho da sua competência, cabendo tão somente ao Estado a tutela para a manutenção destas 
entidades descentralizadas no exercício das funções que lhe são próprias.
A autarquia é uma modalidade fundamental de descentralização, que é criada pelo Estado como 
pessoa jurídica, com prerrogativas próprias que apenas ele detém, como na qualidade de pessoa 
encarregada da defesa do interesse coletivo. É um segmento um segmento da atividade Estatal 
que rompe com os vínculos da hierarquia, passando a exercer as atividades com o mesmo fim das 
Estatais, com autonomia financeira, administrativa, disciplinar, menos, evidentemente, econômica, 
que se prende a uma previsão de fundos por parte do Estado.
A autarquia, geralmente, são indicados serviços que requeiram maior especialização e 
consequentemente, organização adequada, autonomia de gestão e pessoal técnico especializado.
Por ser entidade com personalidade de direito publico interno, a autarquia recebe a execução 
de serviço publico por transferência, não agindo por delegação, e sim por direito próprio e com 
autoridade pública, da competência que lhe for outorgada pela lei que a cria. Não é outra coisa 
senão uma forma específica da capacidade de direito publico, própria daqueles sujeitos auxiliares do 
Estado, que exercem função pública por um interesse próprio que seja igualmente público.
Nas autarquias, o orçamento é idêntico ao das Entidades Estatais, obedecido o disposto nos arts.107 
a 110 da Lei no 4.320/1964; entretanto, uma vez adequados ao Plano Geral do Governo, são por ele 
aprovados mediante a edição de decreto, onde são discriminadas as tabelas explicativas da receita 
e da despesa.
28
UNIDADE II │ TÍTULO DA UNIDADE 
Os atos dos dirigentes das autarquias equiparam-se aos atos administrativos e, portanto, estão 
sujeitos a mandado de segurança e a ação popular.
As despesas relativas a compras, serviços e obras estão sujeitas às Normas de Licitação. O pessoal 
se sujeita a regime estatutário próprio; entretanto, seus atos para efeito criminal equiparam-se aos 
praticados por funcionários públicos.
Apesar de não se achar integrada na estrutura orgânica do Executivo, vincula-se à Administração 
Direta, compondo o que se chamou de Administração Indireta ou Descentralizada, com outras 
entidades autônomas. Daí porque não se sujeita hierarquicamente ao órgão estatal a que está 
vinculada, porém deve fornecer esclarecimentos quanto aos objetivos e fins, para adequar-se às 
normas regulamentares e ao plano global de Governo. Entretanto, uma vez adequados, seus 
orçamentos são por ele aprovados mediante a edição de decreto, onde são discriminadas as tabelas 
explicativas da receita e da despesa. 
Di Pietro assim classifica as autarquias (2008:410-11):
Vários critérios costumam ser apresentados para classificar as autarquias.
Alguns consideram o tipo de atividade, falando em autarquias:
1. econômicas, destinadas ao controle e incentivo à produção, circulação e 
consumo de certas mercadorias, como o Instituto do Açúcar e do Álcool;
2. de crédito, como as Caixas Econômicas (hoje transformadas em empresas 
públicas);
3. industriais, como a Imprensa Oficial do Estado (hoje também transformada 
em empresa);
4. de previdência e assistência, como o INSS e o IPESP;
5. profissionais ou corporativas, que fiscalizam o exercício das profissões, 
como a OAB;
6. as culturais ou de ensino, em que se incluem as Universidades
Esse tipo de classificação carece de relevância, tendo em vista que o tipo de 
atividade não altera o regime jurídico; além disso, sempre é possível surgirem 
autarquias com novas funções que não se enquadram em nenhuma das 
categorias mencionadas.
Um outro critério é o da capacidade administrativa, que distingue dois tipos 
de autarquias:
1. a geográfica ou territorial, que é de capacidade genérica; 
2. a de serviço ou institucional, que é de capacidade específica.
Essas duas modalidades correspondem a duas formas de descentralização já 
analisadas: a territorial e a por serviços.
29
TÍTULO DA UNIDADE │ UNIDADE II
[...] Um outro considera a estrutura das autarquias e as subdivide em:
1. fundacionais; e
2. corporativas.
[...] A autarquia fundacional corresponde à figura da fundação de direito 
público, cuja existência alguns doutrinadores negam, por entenderem que 
todas as fundações são de direito privado e se regem pelo Código Civil.
O seu funcionamento vai depender apenas da sua organização, regulamentação, nomeação e 
posse dos respectivos dirigentes e servidores. A personalidade jurídica da entidade surge com a 
publicação da lei criadora.
O Chefe do Executivo, normalmente, é quem submete ao Legislativo projeto de lei criando autarquia. 
Mas não detém competência para criar entidade nem órgão por decreto. A proibição é de nível 
constitucional, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição da República. 
Fundações
A figura da fundação apresentou-se no período subsequente à edição do Decreto-Lei no 900/1969 como 
um dos principais instrumentos para a atuação estatal nas áreas fruto da expansão do modelo do bem-estar 
social e que não tinham cunho econômico. Sobre ela surgiram várias discussões doutrinárias de 
relevo, sobretudo acerca do regime jurídico pertinente, o que refletia sobre pessoal, bens e negócios 
jurídicos. Tais embates doutrinários foram aplacados com a Constituição de 1988, com a prevalência 
da tese da “autarquia fundacional” defendida por Bandeira de Mello. Com a reforma do Estado 
brasileiro, sobretudo após a EC no 19/1998, algumas questões voltam à tona acerca do regime 
jurídico e do papel destinado a esse tipo de instituição na futura Administração Pública brasileira. 
Será relevante, também, fazer breve referência ao Código Civil brasileiro. 
Antes da Constituição de 1988, a figura da fundação instituída e mantida pelo Estado foi muito 
utilizada como instrumento para a prestação de serviços de interesse público de cunho não 
econômico. Surgiram, ou foram em tal “transformadas”, com extinção de anteriores autarquias, 
entidades com essa estrutura na área educacional (todas as Universidades Públicas Federais 
criadas no período), cultural (v.g. a Fundação Joaquim Nabuco), na área até de serviços públicos 
típicos (como o IBGE). Festejava-se aquela espécie de ente como forma de prestação de serviços 
sem as peias do regime de direito público tese privatista, majoritária, sobretudo nas décadas de 
1960, pós Decreto-Lei no 900/1969 e de 1970. Progressivamente, a doutrina publicista brasileira, 
defendida a partir de Bandeira de Mello, ganhou fôlego. Digladiavam-se os autores a partir de dois 
posicionamentos. O primeiro defendendo a natureza tipicamente privada das fundações instituídas 
e mantidas pelo Estado e o segundo defendendo serem meras espécies do gênero autarquia. Essa 
segunda corrente prevaleceu na CF/1988, passando-se a entender, sem maiores discussões, que 
as fundações nada mais seriam que espécies do gênero autarquia. Tal conclusão alicerçava-se em 
vários pilares de relevo, tais como: a unidade do regime de pessoal, a unidade do regime jurídico de 
regência dos bens e atos jurídicos etc. 
30
UNIDADE II │ TÍTULO DA UNIDADE 
Com a reforma do Estado brasileiro, em implantação houve alteração do regime 
jurídico das fundações instituídas pelo Estado com a EC no 19/1998?
Antes de partir para a resposta a essa indagação, deve-se relembrar a estrutura atual dos Órgãos 
e das Pessoas públicas e privadas responsáveis pela prestação de serviços atribuíveis ao Estado, 
própriosou impróprios, típicos ou não.
Pode-se esboçar o seguinte esquema.
 » Administração direta – representada pelo conjunto de órgãos integrantes das 
pessoas Jurídicas Políticas (União, Estados Membros, Distrito Federal e Municípios), 
divididos em de direção, de execução e consultivos.
 » Prestação de serviços por terceiros:
a. Por meio de Pessoas Jurídicas vinculadas ao Estado – a Administração 
Indireta.
 › Pessoas jurídicas de Direito Público:
 · Autarquias
 · Fundações Públicas 
 › Pessoas jurídicas de Direito Privado vinculadas ao Estado:
 · Empresas públicas em sentido estrito (art. 5o, I, do Decreto-Lei no 
200/1967) e em sentido lato (art. 5o do Decreto-Lei no 900/1969) e suas 
subsidiárias;
 · Sociedades de Economia Mista e suas subsidiárias.
b. Mediante Pessoas Jurídicas não vinculadas ao Estado:
 › em atividades de competência estatal, de cunho econômico em geral, por 
meio de concessões, permissões regidas, em princípio pela Lei no 8.987/1995 
ou autorizações;
 › em atividades de cunho não lucrativo, assistenciais, culturais etc., por meio 
de entes de colaboração como as “organizações sociais”.
O exercício de atividades econômicas, diretamente pelo Estado ou por empresas, sofreu sensível 
redução em seu controle no Brasil na década de 1990, a partir do Plano Nacional de Desestatização (Lei 
no 8.018/1990 e Lei no 9.491/1997) e das alterações constitucionais ocorridas. O princípio da 
subsidiariedade em matéria econômica foi aguçado (vide arts. 173 e segs. da CF/1988). Mesmo 
31
TÍTULO DA UNIDADE │ UNIDADE II
as atividades econômicas, ou de valor econômico, aquelas passíveis de exploração empresarial 
que permanecem na competência do Estado, foram desestatizadas, em sua maior parte, quanto à 
exploração e à execução, sobretudo por meio do renascido instrumento das concessões e, em menor 
monta, de permissões e autorizações, impondo-se ao Estado, ressalte-se, para assegurar o direito 
dos usuários, reforçar o seu papel regulador e fiscalizador, normalmente exercido por pessoa de 
direito público especializada. Surge, inclusive, o questionamento no sentido de se só autarquias 
poderiam destinar-se a esse papel, ou se tal, também, poderia ser exercido por fundações públicas.
É necessário recordar a polêmica e examinar se, no Direito brasileiro, as fundações públicas 
correspondem a uma espécie do gênero autarquia, ou se, efetivamente, correspondem a uma figura 
distinta.
A natureza jurídica das fundações instituídas e mantidas pelo Estado foi, como sabido, até 
recentemente, objeto de acesas controvérsias doutrinárias, que, por certo, poderão ser em parte 
reavivadas face à nova redação dada pela Emenda Constitucional no 19/1998 à CF/1988, art. 37, 
XIX: “Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa 
pública, sociedade de economia mista e fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, 
definir as áreas de sua atuação”. 
Deve-se, a essa altura, para melhor situar a questão, fazer um breve retrospecto sobre as fundações 
públicas no Direito brasileiro, instituição que, até a entrada em vigor da Constituição de 1988, 
conforme salientado, dividiu a doutrina quanto à sua natureza jurídica e ao seu regime. Tal 
diversidade de posicionamento, ressalte-se, foi algo peculiar à doutrina brasileira, não sendo objeto 
de grandes controvérsias na doutrina estrangeira.
A possibilidade de existirem fundações submetidas ao regime de direito público já era apontada por 
Otto Mayer (1906, p. 268) no início deste século. Lecionava aquele jurista que a “fondation publique 
öffentliche Stiftung on leur donne pour caractére particulier d’avoir comme base substract 
simplement un certain patrimoine à l’opposé de la corporation et de l’association Qui ont derrière 
elles un même temps , un groupe de personnes”. Demonstrava que o ser fundação dependia da 
estrutura jurídica da pessoa e não de ser a pessoa submetida a regime jurídico de direito privado ou 
público. Reconheceu, frente ao direito alemão, expressamente, a existência de Fundações Públicas. 
Na mesma linha, poder-se-iam citar, dentre inúmeros outros publicistas germânicos, Lehmann, 
Forsthoff. Por outro lado, Laubadére, Venezia e Gaumet, frente ao direito francês, citando Drago e 
L Constans ressaltavam a existência de fundações submetidas ao regime de direito público distintas 
das corporações públicas. Lembravam 
une nouvelle distinction fondamentale entre les collectivités publiques qui 
sont à caractère de corporation et engloberaient avec les actuelles collectivités 
territorielles , les actuels établissements publics rassemblant des groúpes 
humains et les établissements publics qui sont... à caractère de fondation.
Na Itália, já desde o início do século, autores como Girola preocupavam-se com as fundações 
públicas. Mais recentemente, Zanobini também procurou apresentar traços distintivos dessas 
instituições em cotejo com as demais integrantes da Administração italiana. Alessi, por sua vez, 
32
UNIDADE II │ TÍTULO DA UNIDADE 
procurou caracterizar as fundações públicas, identificando-as como instituições e apresentando a 
seguinte formulação: 
Las classificaciones de las personas jurídicas públicas pueden ser varias 
segun los distinctos elementos que se tomen com base de clasificación. Las 
clasificaciones mas importantes son las baseadas sobre el distinto caráter del 
substracto del ente... en base al primer elemento, las personas jurídicas públicas 
se clasifican en entidades de base corporativa e entidades de base institucional. 
Esta distinción se funda en la de los entes jurídicos en generaly de las personas 
privadas en particular , en las que distingue entre corporaciones e instituciones 
, conocida distinción basada en la destinta estructura y funcionamiento de 
ambas categorias.
No direito português, entre outros autores, Freitas do Amaral, lecionava, seguindo a trilha de 
Caetano, sobre a figura das fundações públicas, com instituto autônomo, ao lado das fundações de 
direito privado:
Damos por conhecido o conceito de fundação. Acrescentar-se-á apenas que a fundação pública 
é uma fundação que se reveste da natureza de pessoa coletiva pública. Enquanto a generalidade 
das fundações são pessoas coletivas privadas, reguladas pelo Código Civil, há muitas fundações, 
que são pessoas coletivas públicas, reguladas pelo Direito Administrativo. Trata-se, portanto, de 
patrimônios que são afetados à prossecução de fins públicos especiais.
A existência das fundações públicas é aceita pelos principais ordenamentos jurídicos, normalmente 
tidos como referenciais para as construções jurídicas brasileiras e por seus doutrinadores.
No direito brasileiro, ressalte-se, antes do surgimento da polêmica dos anos 1960 e 1970, as 
fundações de direito público já eram mencionadas por clássicos como J. M. de Carvalho Santos, 
que, inclusive, destacava que o Estado mantém diferentes organizações de difícil enquadramento no 
sistema legal, compreendendo diferentes espécies de pessoas jurídicas de Direito Administrativo, 
tais como:
a. as autarquias;
b. os estabelecimentos de ensino e cultura;
c. as organizações do tipo fundacional, subordinadas a outras organizações de 
interesse público; 
d. as fundações de direito público interno ou administrativo.
Já publicistas como Brandão Cavalcanti consideravam inadequado aquilo que denominavam de 
adaptação do modelo germânico, concluindo que pouco importam as analogias que existem entre 
as fundações e as entidades públicas autônomas, quer quanto à impertinência de seu elemento 
patrimonial à sua destinação especial, traço característico das fundações, quer quanto à finalidade 
coletiva de sua instituição, porque essas analogias se encontram na maioria das instituições jurídicas.33
TÍTULO DA UNIDADE │ UNIDADE II
Essas divergências seriam aguçadas com a entrada em vigor do Decreto-Lei no 200/1967 e, 
sobretudo, com sua alteração pelo Decreto-Lei no 900/1969, esse último tido, por relevante parcela 
da doutrina, como evidência da adoção da tese da inexistência de fundações de direito público no 
Direito brasileiro.
De um lado, autores como Franco Sobrinho, Kelly Meirelles e Sérgio D’andréa Ferreira afirmavam 
que “fundações como públicas inexistem. A pessoa jurídica chamada fundação não há como forçar 
argumentos que se perdem na abstração; sejam quais sejam os seus fins específicos, somente poderão 
ser de direito privado, porque assim está institucionalizado e consagrado pelo direito positivo”.
De outro lado, autores como Cretella Junior procuravam demonstrar a existência das fundações de 
direito público. Em respeitável monografia, procuraria demonstrar que, 
partindo-se da categoria jurídica da fundação – patrimônio personalizado 
dirigido a um fim, atingem-se as das modalidades paralelas e inconfundíveis, 
a fundação de direito privado patrimônio privado, personalizado pelo 
registro, afetado a fins particulares e a fundação de direito público patrimônio 
público personalizado pela lei e afetado a fins de interesse público, realidades 
absolutamente inconfundíveis, o que se verifica pela compreensão rigorosa 
entre os respectivos regimes jurídicos, levando-se em conta uma a uma 
todas as conotações [...] uma pessoa jurídica administrativa, de substrato 
patrimonial estatal, criada por lei, regida pelo Direito Administrativo, que 
não pode autodesfazer-se, que edita atos administrativos, sujeitas à tutela da 
entidade matriz criadora, que não pode receber liberações que importem em 
desvio de finalidade, cujas contas são fiscalizadas pelo Tribunal de Contas, de 
modo algum pode identificar-se como uma fundação de direito privado. 
Miguel Reale seguiu pela mesma trilha, lembrando lições de mestres como Clóvis Beviláqua, Lacerda 
de Almeida e João Mendes, ressaltando os equívocos em se pretender entender como de direito 
privado as fundações instituídas pelo estado para o exercício de atividades tipicamente públicas. 
Também, no mesmo sentido, Lafayette Pondé.
A matéria viria a ser, paulatinamente, pacificada a partir da predominância dessa última posição, sendo 
marcante para tal a argumentação de Bandeira de Mello, delineada na magistral tese “Natureza e regime 
jurídico das Autarquias”, em que aquele autor, após aprofundado exame da doutrina sobre a matéria, 
ressaltava o equívoco em rotular-se um instituto pela denominação que se lhe dá e de se supor que a 
fundação seria um instituto próprio do direito privado e não da teoria geral do direito. Admitiu aquele 
jurista que o Estado participasse da criação, instituição e manutenção de fundação de direito privado, 
não se confundindo essa hipótese com a de criação de fundações para o exercício de atividades típicas, 
com titularidade de competências estatais, sendo essas, evidentemente de direito público, espécies do 
gênero autarquia. 
Em verdade, no período de vigência da EC no 1/1969, sobretudo até os meados da década de 1980, a 
divergência doutrinária, refletida na legislação, possibilitou o surgimento de algumas construções, 
no mínimo, esdrúxulas. A Lei no 6.860/1980, que autorizou a criação da Fundação Petrônio 
Portella, vinculada ao Ministério da Justiça, o fez como ente de direito privado, embora atribuindo 
34
UNIDADE II │ TÍTULO DA UNIDADE 
àquela fundação a gestão de serviços públicos e assegurando-lhe imunidade só pertinente a entes 
de direito público (art. 19, III, a da EC no 1/1969). No mesmo sentido, a Lei no 7.555, de 18/12/1986, 
autorizadora da criação da Fundação São João del Rey, e a Lei no 6.687/1979, autorizadora da criação 
da Fundação Joaquim Nabuco. Aos poucos, entretanto, observou-se tendência moralizadora, de 
publicização dessas entidades, com suas “reintegrações” à Administração Indireta e o consequente 
aumento de normas de controle incidentes, evitando-se, ou minorando-se, os abusos que estavam 
a ocorrer, sobretudo em relação à aplicação de verbas nos contratos de obras e serviços e nas 
contratações de pessoal, inclusive em relação à questão da acumulação de cargos e empregos. Nessa 
linha, o Decreto-Lei no 2.299, de 29/11/1986, cujo art. 4o expressamente as incluiu na Administração 
Indireta e as subordinou aos mecanismos de gestão financeira e incluiu seus serviços no plano de 
classificação de cargos e salários então aplicáveis aos órgãos e pessoas jurídicas de direito público 
(cf. lei no 5.645, de 10/12/1970). Também nesse sentido as modificações que se seguiram em relação 
ao regime de licitações e contratos. A jurisprudência, por sua vez, também evoluiu, no sentido 
da aceitação e reconhecimento da publicização desses entes fundacionais. Entre outros, pode-se 
lembrar o conflito de jurisdição 6.073-MG, STF Pleno-Relator Ministro Cordeiro Guerra, admitindo 
a possibilidade de dois regimes jurídicos de fundações instituídas pelo Estado a depender do regime 
jurídico e do objeto. Pode-se afirmar que o STF apresentou várias fases interpretativas em relação 
a essa questão. Primeiramente adotou a tese privatista de Hely Lopes Meirelles e outros (nesse 
sentido, Recurso Extraordinário 75.315-GO, 1a Turma, Conflito de jurisdição 6175-2a Turma). 
Posteriormente, aquela Corte passou a aceitar a tese da existência das Fundações de Direito Público, 
entendendo que aquelas que assumiam a gestão de serviços públicos seriam enquadráveis como 
espécie do gênero autarquia. Nesse sentido, entre outros, o Recurso Extraordinário 101.126, de 24 
de outubro de 1984, que teve como relator o Ministro Moreira Alves, possui a seguinte Ementa:
Nem toda fundação instituída pelo Poder Público é fundação de Direito 
Privado. As fundações instituídas pelo Poder Público que assumem a gestão de 
serviço estatal e se submetem a regime administrativo previsto, nos Estados-
Membros, por leis estaduais, são fundações de direito público e, portanto, 
pessoas jurídicas de direito público. Tais fundações são espécies do gênero 
autarquia, aplicando-se a elas a vedação a que alude o parágrafo 2o, do art. 99, 
da Constituição Federal.
Também, no mesmo sentido, o Conflito de Jurisdição 6.566 – Relator Aldir Passarinho, destacava:
[...] as fundações instituídas pelo Poder Publico, que assumem a gestão de 
serviço estatal e se submetem a regime administrativo previsto, nos estados 
membros, por leis estaduais, são fundações de direito público que integram 
o gênero autarquia. O mesmo obviamente ocorre em relação a fundações que 
assumem a gestão de serviço estatal e se submetem a regime administrativo no 
âmbito da União por leis federais.
Essa tendência jurisprudencial, juntamente com os novos textos legais e com a postura doutrinária 
publicista, influenciaram decisivamente a Carta de 1988, que consagrou a figura da fundação 
de direito público, várias vezes referenciada em seu texto, inclusive, expressamente constando 
administração fundacional no texto original do caput do art. 37. Sabido é que a redação desse 
35
TÍTULO DA UNIDADE │ UNIDADE II
dispositivo, alterada pela Emenda Constitucional no 19/1998, suprimiu a referência fundacional, 
não devendo, entretanto, tal ser entendida como afastamento das fundações públicas do elenco de 
entes da Administração Pública, mas de mera supressão de um equívoco, pois, ao referir-se o citado 
caput do art. 37 à administração indireta estaria a alcançar aquele tipo de pessoa jurídica. 
Encontram-se referências a essas entidades no art. 37, XVII acumulação de cargos, empregos e 
funções e, ainda, art. 37, XIX, art. 22, XXVII, art. 38, art. 150, VI, a e ADCT, art. 19, sem esquecer o 
revogado art. 39. Esse conjunto normativo