PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ESTRUTURANTES DA ADMINISTRAÇÃO

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PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ESTRUTURANTES DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Revista de Direito Constitucional e Internacional | vol. 60/2007 | p. 259 - 280 | Jul - Set / 2007
DTR\2007\431
Taiane Lobato de Castro
Especialista em Direito Tributário pelo CEU/SP. Mestranda em Direito Público, sub-área Direito
Administrativo pela PUC-SP. Advogada.
Área do Direito: Constitucional; Administrativo
Resumo: A Administração Pública encontra no texto constitucional o rol dos princípios que
proporcionam o suporte necessário para seu agir. Alguns desses princípios encontram-se
explicitamente consagrados no art. 37, caput, da CF/1988, quais sejam: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência. Outros princípios que informam a Administração, apesar de não
encontrarem previsão expressa, possuem fundamentação na Constituição, quais sejam: finalidade,
igualdade, motivação, razoabilidade e proporcionalidade, segurança jurídica e lealdade e boa-fé
administrativa. Partindo de tal premissa, proporemos no presente trabalho estudar as noções gerais
dos princípios, examinando seu conceito, histórico, função, característica, natureza, caráter e
importância. Após, analisaremos os princípios constitucionais expressos e implícitos na Constituição
Federal brasileira que incidem na Administração Pública.
Palavras-chave: Princípios constitucionais - Administração Pública - Princípios expressos -
Princípios implícitos
Abstract: The Public Administration has on the Federal Constitution the list of the principles that give
the necessary support to its use. Some of these principles are enlisted on the 37th article of the
Constitution: legality, impersonality, morality, publicity and efficiency. Other principles that guide the
Public Administration in spite of are not directly expressed, get their base on the Constitution, as:
finality, equality, motivation, juridical security and loyalty, reasonability and proportionality and the
administration good faith. Based on this, we will make a presentation that is going to study the
general notions about the principles, examining their conception, description, function, characteristic,
nature, feature and importance. After that, we are going to analyze the explicit and implicit principles
on the Brazilian Federal Constitution that act over the Public Administration.
Keywords: Principles constitution - Public administration - Explicit and implicit principles
Sumário:
1.Introdução - 2.Princípios: considerações gerais - 3.Princípios constitucionais consagrados no art.
37, caput, da CF/1988 - 4.Outros princípios constitucionais estruturantes - 5.Conclusão -
6.Referências bibliográficas
1. Introdução
O Direito, como devidamente ressaltado pelo mestre Celso Antônio Bandeira de Mello, "é um
conjunto de normas - princípios e regras - dotadas de coercibilidade, que disciplinam a vida social". 1
Os princípios são considerados vitais ao nosso ordenamento jurídico. Constituem o sustentáculo de
todo o sistema, sendo instituições a serem seguidas por todos aqueles que compõem tal estrutura
jurídica. Sua importância é tão fundamental que eventual aviltamento causaria danos de proporções
catastróficas.
Assim, sendo o Direito Administrativo um ramo do Direito Público, o estudo aprofundado dos
princípios constitucionais com suas premissas, peculiaridades, bem como a identificação de qual
princípio aplicável a determinado caso concreto, irá direcionar e resguardar o desenvolvimento da
Administração Pública com o conseqüente desempenho correto e honesto da função administrativa.
Sem embargo, uma análise dos princípios constitucionais estruturantes da Administração Pública, se
justifica não somente pelo fato das bases do Direito Administrativo encontrarem subsídios no Direito
Constitucional, mas, também pelo fato de que o perfeito entendimento da importância, fundamentos
e enunciados de ditos princípios são o verdadeiro suporte o qual se assenta as estrutura do Direito
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Administrativo.
Partindo de tal premissa, proporemos no presente trabalho estudar as noções gerais dos princípios,
examinando seu conceito, evolução histórica, função, característica, natureza, caráter e importância.
Após, analisaremos os princípios constitucionais expressos e implícitos no texto da Constituição
Federal (LGL\1988\3) brasileira que incidem na Administração Pública.
2. Princípios: considerações gerais
A Constituição Federal de 1988 é considerada por muitos uma "Constituição cidadã", devido à efetiva
participação de diversas camadas da sociedade, além da previsão de inúmeros mecanismos de
defesa e da proteção de direitos fundamentais. Logo em seu art. 1.º, atribui à República Federativa
do Brasil a denominação de Estado Democrático de Direito.
O conceito de tal denominação nunca encontrou consenso entre nossos juristas. De fato, no tema
ora proposto, adentrar nas diversas concepções acerca do conceito de Estado Democrático de
Direito demandaria um estudo mais aprofundado desde a evolução do conceito até as discrepâncias
existente na doutrina clássica. Contudo vale registrar a existência de distintos significados sobre o
tema, fato tão bem ressaltado por Aliomar Baleeiro: "Não há, dentro da Ciência Política, consenso
em torno da expressão 'democracia'. A ambiguidade e a polissemia do termo são notáveis e os
distintos significados, com que o conceito é empregado, tornam-no impreciso e obscuro". 2
Neste contexto constitucional e em conformidade com o entendimento de pirâmide jurídica
apregoada por Hans Kelsen, podemos ressaltar que o ordenamento jurídico é formado por um
conjunto de normas, dispostas hierarquicamente, de modo que uma norma inferior sempre buscará
sua validade na norma superior
Como bem anotado por Carraza: "Assim, as normas subordinadas devem harmonizar-se com as
superiores, sob pena de deixarem de ter validade, no ordenamento jurídico". 3 Ou seja, o fundamento
de validade de determinada norma será sempre a simetria com a norma imediatamente superior
aquela editada, sob pena de simplesmente inexistir no mundo jurídico, não produzindo, assim,
quaisquer efeitos válidos.
A pirâmide jurídica preconizada por Hans Kelsen 4 representa extrema valia para o entendimento das
disposições normativas em nosso Estado Democrático de Direito. Isto porque a Constituição Federal
(LGL\1988\3) ao consagrar o Estado Democrático de Direito, ocupou o topo de tal pirâmide jurídica,
subordinando a si o fundamento de validade das demais normas.
Sem embargo, a Constituição em um Estado Democrático de Direito é o instrumento normativo
máximo para todos os setores de uma sociedade, sejam elas pessoas físicas, jurídicas, de direito
público ou privado, como o próprio Estado.
De fato, a Carta Federal é um conjunto de normas supremas que devem ser interpretadas como tal,
e não como meros enunciados, já que prescrevem princípios que proporcionam suporte e
consistência a todo ordenamento, traduzindo os fundamentos ideológicos e políticos do organismo
social, sendo suas diretrizes alcançadas através de processo de interpretação e construção.
A supremacia da Constituição Federal (LGL\1988\3) encontra ainda maior grau de rigorosidade
quando se trata de Constituições rígidas - Constituições que só podem ser alteradas através de um
procedimento especial, dificultado e solene, distinto do que é estabelecido para a elaboração das leis
ordinárias - como a brasileira, vez que as normas constitucionais legitimam toda a ordem jurídica.
Vale asseverar que a Constituição Federal (LGL\1988\3) Brasileira é rígida, como são rígidas as
Constituições de quase todos os países que têm uma Lei Fundamental escrita. Contudo, nada obsta
que na mesma Constituição possa haver graus de rigidez. Determinadas disposições constitucionais
integram o núcleo imodificável como, por exemplo, o art. 60, § 4.º, da CF/1988 (LGL\1988\3).
Como já visto, os Estadosque têm Constituição rígida para garantir a compatibilidade vertical e
resguardar o princípio da hierarquia, em última análise, suas leis, atos administrativos, sentenças
valem enquanto desdobram mandamentos constitucionais.
Enfim, a supremacia da Constituição é própria e lei máxima do Estado Democrático de Direito,
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devendo, portanto, ser observada em sua integralidade por todos os componentes daquele Estado.
Perante o contexto apresentado, necessário se faz o estudo da importância dos princípios
constitucionais.
O termo princípio advém do latim principium, principii. Em seu sentido etimológico, princípio significa
início, começo, origem, causa, momento inicial.
No ordenamento jurídico, os princípios são considerados de extrema relevância, pois fixam a
estrutura e positivam os valores que nortearão a conjugação e aplicação dos comandos normativos.
Representam sustentáculos, diretrizes do sistema, sem nenhuma precedência, cumprindo
fundamental dever disciplinador do sistema jurídico.
Por ser a base do sistema, sua eventual violação possui grau prejudicial altíssimo, bem mais do que
singular vilipêndio à norma infraconstitucional, vez que corresponderá ameaça à estrutura do próprio
sistema e a ordem constitucional. 5
A gravidade de tal eventual violação é bem asseverada por Bandeira de Mello: "violar um princípio é
muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não
apenas a um específico mandamento obrigatório mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave
forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque
representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia
irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque, com ofendê-lo,
abatem-se as vigas que o sustêm e alui-se toda a estrutura nelas esforçada". 6
Carrazza trouxe primorosa contribuição ao manifestar-se sobre a validade dos princípios: "Nenhuma
interpretação poderá ser havida por boa (e, portanto, por jurídica) se, direta ou indiretamente, vier a
afrontar um princípio jurídico-constitucional". 7
Na mesma linha Carvalho define princípios: "como linhas diretivas que informam e iluminam a
compreensão de segmentos normativos, imprimindo-lhe um caráter de unidade relativa e servindo de
fator de agregação num dado feixe de normas". 8
Para Carraza "Os princípios possuem acentuado grau de abstração, traçando, destarte, as diretrizes
do ordenamento jurídico. Enunciam uma razão para decidir em determinado sentido". 9
Aliomar Baleeiro com precisão observa que princípios "são diretrizes, requisitos ou critérios de
validade formal ou material à criação de normas jurídicas, cuja observância leva ao exercício
adequado da competência tributária". 10
Para corroborar o disposto acima, importante trazer os ensinamentos didáticos de uma analogia
adotada por Geraldo Ataliba e Celso Antônio Bandeira de Mello, 11 que comparam o desenvolvimento
jurídico à construção de um vasto edifício, onde tudo encontra-se disposto de acordo com o indicado
pela arquitetura.
Naquele edifício, o jurista irá identificar as portas, as janelas, as luminárias, as paredes, os alicerces,
vigas mestras etc. No entanto, esse mesmo jurista, sem conhecimentos específicos sobre
engenharia saberá que os primeiros itens são facilmente substituíveis, enquanto que eventual
substituição dos alicerces e das vigas mestras, comprometerá a estrutura que fatalmente cairá por
terra.
Assim, de nada valerá que portas, janelas, luminárias, paredes etc. estejam imodificáveis, com a
retirada das vigas mestras e dos alicerces, conseqüentemente ocorrerá o desabamento, não
restando edifício.
Guardada as devidas proporções, tais "alicerces" e "vigas mestras" são os princípios jurídicos. Nesse
sentido, merece a transcrição dos ensinamentos de Bandeira de Mello: "Princípio (...) é, por
definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que
se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata
compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo,
no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico." 12
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Ou seja, princípios são vetores normativos, podendo ser considerados verdadeiros alicerces de todo
nosso ordenamento jurídico, a base concreta para a construção e assente de todas as regras,
normas, fundamentos que irão reger o ordenamento jurídico e social. Eventual inobservância
desencadeia uma sucessão de fatalidades que por si só possuem a capacidade de invalidação de
uma norma, ainda que constitucional.
Nem sempre tais princípios estão dispostos de maneira explícita, mas o grau de importância não é
medido através de tal fato e sim de sua relevância para o concreto mundo jurídico.
Nesse diapasão, podemos citar o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse
privado, que é inerente a qualquer sociedade, sendo a própria condição de sua existência, não se
radicando em dispositivo específico algum da Constituição Federal (LGL\1988\3), ainda que
inúmeros aludam manifestações concretas dele, como por exemplo, princípios da função social da
propriedade, da defesa do consumidor ou do meio ambiente (art. 170, III, V e VI, da CF/1988
(LGL\1988\3)).
Já o princípio da legalidade é princípio explícito em nossa Constituição Federal (LGL\1988\3),
através de seu art. 37. Possuí justificada importância, já que é específico do Estado de Direito, sendo
o fruto da submissão do Estado à lei.
Em sentido oposto, Aliomar Baleeiro sob a ótica do Direito Tributário assim se manifestou:
"Finalmente cumpre lembrar que princípios como separação de poderes, direito ao devido processo
legal administrativo e judicial, à liberdade, igualdade, segurança e propriedade do art. 5.º e a forma
federal de Estado continuam sendo as grandes vertentes que geram os desdobramentos específicos,
limitativos do poder de tributar, e expressamente referidos na Constituição de 1988. Implícitos estão
outros, apontados pela doutrina ou pela jurisprudência, que não limitam propriamente o poder de
tributar como a superioridade do interesse público sobre o interesse privado, a economicidade, a
praticidade etc., meros marcos de equilíbrio e balanço das limitações em geral, (...)." 13
Outra característica dos princípios é que eles não possuem lugar específico, podem ser encontrados
em todos os escalões da "pirâmide jurídica", sendo eles constitucionais, legais e até infralegais.
Por todo o exposto, o jurista ao examinar ou elaborar uma lei deve fazê-lo sob a ótica dos princípios
fundamentais e a partir das diretrizes de ditos princípios, interpretar determinada norma em sintonia
com o princípio correspondente, sob pena de ferir letra expressa da Lei Maior. Tal necessidade deve
ser aplicada em toda a extensão da pirâmide jurídica, seja para normas constitucionais, quanto para
atos e decretos.
A assertiva acima é de salutar importância para o entendimento e alcance da importância dos
princípios: apontar as diretrizes para a interpretação correta dentro do ordenamento jurídico, atuando
como vetores normativos.
Para arrematar o pensamento exposto, traz-se as lições de Carraza:
"Portanto, os princípios exercem função importantíssima dentro do ordenamento jurídico-positivo, já
que orientam, condicionam e iluminam a interpretação das normas jurídicas em geral, aí incluídos os
próprios mandamentos constitucionais. A aplicação destes mandamentos deve dar-se de modo
consentâneo com as diretrizes fixadas nos princípio. Em suma, os princípios são normas
qualificadoras, exibindo excepcional valor aglutinante: indicam como devem aplicar-se as normas
jurídicas, isto é,que alcance lhes dar, como combiná-las e quando outorgar precedência a algumas
delas." 14
2.1 Evolução conceitual
A introdução da terminologia "princípio" foi executada pelos filósofos gregos. Como ressaltado por
Carraza 15 Platão utilizou tal terminologia para indicar fundamento do raciocínio. Aristóteles, bem
como Kant a utilizaram como a premissa maior de uma demonstração.
A maneira de interpretação atual dos princípios, na qual ostentam denso valor jurídico, é diversa
daquela utilizada no passado, quando os princípios constitucionais eram considerados tão-somente
normas programáticas, destituídas de imperatividade e aplicabilidade.
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Nesse sentido, Carmem Lúcia Antunes Rocha sustenta que: "A norma que dita um princípio
constitucional não se põe à contemplação, como ocorreu em períodos superados do
constitucionalismo; põe-se à observância do próprio Poder Público do Estado e de todos os que à
sua ordem se submetem e da qual participam. Sendo a Constituição uma lei, não se pode deixar de
concluir que todos os princípios que nela se incluem, expressa ou implicitamente, são leis, normas
jurídicas postas à observância insuperável e incontornável da sociedade estatal". 16
2.2 Função
Ao adentrarmos no exame das funções dos princípios constitucionais, J. J. Gomes Canotilho ressalta
que os princípios são multifuncionais: "Podem desempenhar uma função argumentativa, permitindo,
por exemplo, denotar a ratio legis de uma disposição (cfr. Infra, cap. 32, cânones de interpretação)
ou revelar normas que não são expressas por qualquer enunciado legislativo, possibilitando aos
juristas, sobretudo aos juízes, o desenvolvimento, integração e complementação do direito
(Richterrecht, analogia júris)". 1718
De tais ensinamentos, é possível identificar as principais funções dos princípios constitucionais:
normogenética - os princípios devem direcionar a elaboração, o alcance e a aplicação das normas
jurídicas; sistêmica - os princípios permitem a unidade do sistema jurídico fundamental ao visualizar
de maneira unitária o texto constitucional; orientadora - os princípios funcionam como vetores
organizacionais e direcionadores mediante a existência de conflitos de normas e no exercício da
função administrativa; vinculante - todas as normas jurídicas devem sempre ser conjugadas com os
ditames dos princípios; supletiva - os princípios funcionam como preceitos normativos suprindo
eventual falha do ordenamento jurídico; e interpretativa.
Por sua importância considerável a função interpretativa será estudada em separado. Isso porque,
mediante dubiedade de sentido das normas constitucionais ou confronto de possibilidade de decisão,
os princípios constitucionais assumirão a função de apaziguadores de tal confrontação ou lacuna.
Várias disposições constitucionais somente encontram seu alcance real e efetivo se forem
interpretadas em paralelo com princípios constitucionais, até porque enumerar todas as possíveis
decisões para cada caso iria tornar a Constituição inviavelmente extensa, bem mais do que a atual.
Portanto, será o princípio constitucional que irá efetivamente apontar o caminho mais acertado e o
alcance de determinada norma mediante a existência de determinada disposição constitucional
aceitar interpretações diversas.
Após as investigações das funções dos princípios, insta observar a possibilidade de eventual conflito
aparente entre princípios constitucionais.
Ocorrendo tal hipótese, necessário o exame da situação concreta e aplicar o princípio que se amolde
de maneira eficaz àquele caso, já que perante um conflito entre os princípios constitucionais, a
eliminação de um deles não é a medida mais acertada. Isso porque, cada situação concreta urge por
determinado princípio específico para solucioná-la.
Assim, o escalonamento de princípio sobre qualquer forma, como, por exemplo, previsão expressa
na Constituição, não irá se converter em mecanismo eficaz de solução de conflito e sim a apreciação
do caso concreto, conjugada com determinado princípio que maior eficácia tiver.
Como bem pontuado por Canotilho: "Em caso de conflito entre princípios, estes podem ser objecto
de ponderação, harmonização, pois eles contêm apenas 'exigências' ou 'santandars' que, em
'primeira linha' ( prima facie), devem ser realizados". 19
2.3 Princípios constitucionais expressos e implícitos
No rol dos princípios constitucionais, alguns encontram-se previstos de maneira explícita em nosso
texto constitucional, enquanto que outros estão implícitos, sendo, não rara vezes, uma faceta
decorrente daqueles.
Em nossa Constituição Federal (LGL\1988\3) vários são os princípios encontrados, contudo, no
âmbito dos princípios constitucionais que regem a atuação administrativa, a previsão expressa está
determinada no art. 37, caput, da CF/88 (LGL\1988\3), que assim dispõe:
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"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)"
Importante ressaltar que não é o fato de determinado princípio estar expresso ou não na Constituição
que irá determinar seu grau de importância ou aplicabilidade. Todos os princípios situam-se no
mesmo grau da pirâmide escalonada por Hans Kelsen, possuindo importância idêntica, atributos
vinculantes, imperativos e coercitivos.
Como já ressaltado anteriormente, é a necessidade do caso concreto que irá determinar qual
princípio será utilizado naquela determinada situação, de acordo com seu significado e eficácia.
Com efeito, a Administração Pública direta e indireta, no exercício e desenvolvimento de toda a sua
função, deve obediência máxima e irrestrita aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Além desses, a atividade administrativa deve sempre ser pontuada pela prudência, busca incessante
da supremacia do interesse público e observância de todos os demais princípios consagrados de
forma expressa ou não ao texto de nossa Carta Magna (LGL\1988\3).
3. Princípios constitucionais consagrados no art. 37, caput, da CF/1988
3.1 Princípio da legalidade
O princípio constitucional da legalidade traduz exatamente a concepção do Estado Democrático de
Direito consagrado no art. 1.º, da CF/1988 (LGL\1988\3), vez que tal princípio exprime a completa
submissão do Estado à lei. Não há como conceber o próprio conceito de Estado Democrático de
Direito sem o princípio da legalidade.
Celso Antônio Bandeira de Melo sintetiza o pensamento acima de maneira brilhante:
"Por isso mesmo é o princípio basilar do regime jurídico-administrativo, já que o Direito Administrativo
(pelo menos aquilo que como tal se concebe) nasce com o Estado de Direito: é uma conseqüência
dele. É o fruto da submissão do Estado à lei. É, em suma: a consagração da idéia de que a
Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a
atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos
complementares à lei." 20
Ou seja, toda a atividade do Estado deve sempre ser norteada por comandos legais, devendo sua
atuação ser justamente a concretização daquela legislação. A finalidade de tal princípio é de proteger
o administrado de arbitrariedades praticadas pelo Poder Público na execução de seus atos.
Para Lídia Maria Lopes Rodrigues Ribas a "legalidade é um dos maiores princípios do Direito
moderno, e que assegura a igualdade. A legalidade é a morada da igualdade e se espraia por todo o
direito". 21
Seus fundamentos constitucionais encontram-se resguardados no art. 5.º, II, da CF/88 (LGL\1988\3)
- no rol dos direitos e das garantias fundamentais e no art. 37, caput, daCF/1988 (LGL\1988\3), que
trata da Administração Pública.
Importante asseverar que tal princípio não é de suma importância apenas para o Direito
Administrativo, mas para o Direito do Estado com um todo, possuindo peculiaridades diversas quanto
à regularização da Administração e do particular.
Isto porque, enquanto que para o cidadão é permitido fazer tudo o que as normas jurídicas não
proíbem, não podendo ser obrigado a fazer ou deixar de fazer o que elas não lhes determinam, para
o agente público o que ocorre é justamente o contrário: é permitido somente aquelas condutas
previamente autorizadas pela lei.
Do princípio da legalidade denota-se que à Administração Pública só é permitido o que estiver
previsto em lei, enquanto que para o particular, o que não for proibido pela lei, é lícito a sua prática.
Define os critérios de atuação da Administração, outorgando poderes jurídicos que possibilitam sua
ação.
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Dissertando sobre tal aspecto, Romeu Felipe Bacellar Filho assim se manifestou: "Consectário da
própria afirmação do Estado de Direito - o Estado que se torna, a um só tempo, criador e súdito da
norma - o princípio da legalidade impõe à Administração Pública obediência à lei formal como norte
de atuação e limite de garantia ao cidadão. No cumprimento de suas funções, o agente público não
tem liberdade ou vontade pessoal. A imperatividade das leis não obriga somente o particular, mas,
antes de tudo, a própria Administração ao constituir-lhe poderes-deveres, via de regra, indisponíveis
e irrenunciáveis". 22
Assim, a observância do princípio da legalidade é dever do agente público e prévia condição para
sua atuação pautada na licitude, atuação esta que não deve ser confundida com a simples aplicação
da disposição legal, mas a aplicação tendo em vista o binômio caso concreto e real espírito da lei.
Nesse sentido, imperiosa contribuição de Romeu Felipe Bacellar Filho: "A legalidade não tem o
condão de transformar o administrador público num aplicador cético e desmesurado do texto legal:
legalidade não é sinônimo de legalismo (formalismo na aplicação da lei que a desliga da realidade
sócia). O espírito da lei - o conteúdo - é pressuposto de sua aplicação. O irrestrito cumprimento da
norma não significa aplicação fria e descompromissada. Prevalece, na tarefa de realização do direito,
a adrede convicção de que, antecedendo a norma, pré-existe a finalidade pública". 23
Cabe ainda trazer a questão da discricionariedade da Administração, muito bem elucidada por José
Affonso da Silva: "a discricionariedade é sempre relativa e parcial, porque, quanto à competência, à
forma e à finalidade do ato, a autoridade está sempre subordinada ao que à lei dispõe; são eles,
pois, aspectos vinculados do ato discricionário, pelo que este só se verifica quanto ao motivo e ao
objeto do ato". 24
Por fim, insta ressaltar que o princípio da legalidade pode sofrer eventual constrição perante
circunstâncias excepcionais mencionadas expressamente na Lei Maior. 25 São situações previstas
constitucionalmente em que o Presidente da República deverá atuar de maneira incisiva e
excepcional: é o caso das medidas provisórias, da decretação do estado de sítio e de defesa.
3.2 Princípio da impessoalidade
De grande perícia o legislador constituinte ter inserido no art. 37, caput, o princípio da
impessoalidade como princípio a ser seguido pela Administração Pública na consecução de suas
atividades.
Ora, para se atingir o princípio basilar da supremacia do interesse público, necessário que seja
destinado tratamento impessoal e isonômico a todos os administrados. Nessa linha, afirma Bandeira
de Mello que:
"Nele se traduz a idéia de que a Administração Pública tem que tratar a todos os administrados sem
discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismos nem perseguições são toleráveis.
Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação
administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie." 26
A imparcialidade que deve calcar a Administração Pública caracteriza-se na conduta dos agentes
públicos sempre objetiva, imparcial e neutra, tendo suas ações o único e secular propósito: o
atendimento ao interesse público, abominando qualquer aspiração pessoal, atendimento a pedidos
individuais, favoritismos ou outras atitudes incompatíveis com a imparcialidade devida.
Aliás, cabe ressaltar que o agente público é representante de determinado órgão estatal. A vontade
manifestada através de atos ou provimentos administrativos sempre será a guisa de seus pessoais
interesses e sempre como reprodução do interesse daquele órgão estatal ao qual está vinculado,
como ensina José Afonso da Silva: "Este é apenas um mero agente da Administração Pública, de
sorte que não é ele o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a
vontade estatal". 27
Justamente por isso, os atos emanados por esses agentes públicos devem ser imbuídos da
impessoalidade devida, já que eventual responsabilidade para com terceiro será - inicialmente -
sempre da Administração Pública e não daquele agente público.
Interessante abordagem feita por Romeu Felipe Bacellar Filho no que concerne a Administração
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Pública e a Administração Privada: "o administrador privado, com a voluntariedade e liberdade
próprias de quem é dono, age em consonância com o seu interesse particular. Dispõe dos bens e
interesses, colimando um objetivo próprio, pessoal. Ao reverso, porque o administrador público
encarrega-se de bens e interesses pertencentes à coletividade como um todo, estes são marcados
pela indisponibilidade. Afinal, a ninguém é lícito ser desprendido com o que não lhe pertence". 28
Apesar da existência de tão sublime princípio, infelizmente é comum a prática do nepotismo
revelando-se uma das grandes violações a tal princípio. Habitualmente, valendo-se dos cargos que
ocupam, ocorrem concessões por agentes públicos de favores, ajudas e privilégios públicos a seus
amigos, parentes e correligionários.
Alguns órgãos públicos, como o Ministério Público e o Poder Judiciário, recentemente através de
legislação específica, proibiram tal prática, com a demissão de parentes de Juízes, Promotores,
Desembargadores e Procuradores que ocupavam cargos públicos naqueles órgãos.
Infelizmente, tal prática que deveria se estender a todos os órgão públicos, inclusive ao Poder
Legislativo e ao Poder Executivo, encontra-se até agora restrita a apenas alguns órgãos, que de
maneira correta e iluminada resolveram banir o nepotismos de seus quadros.
Macula também o princípio da impessoalidade o uso de "máquina" administrativa na promoção
pessoal ou política do administrador, conforme o artigo 37, § 1.º, da CF/88 (LGL\1988\3): "A
publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter
caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos".
No próprio art. 37, da CF/1988 (LGL\1988\3) encontramos outros exemplos expressos do princípio
da impessoalidade, quais sejam: inciso II: "a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e
a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para
cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração"; e XXI: "ressalvados os casos
especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante
processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidasas condições efetivas da proposta,
nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações".
3.3 Princípio da moralidade
Pelo princípio da moralidade administrativa infere-se que não bastará ao administrador apenas a
observância da lei, mas a submissão aos princípios éticos da razoabilidade e justiça.
Referido princípio, consagrado pela Constituição Federal de 1988, foi instituído no rol de princípios
específicos do art. 37, como garantidor da ética e justiça, além de legitimador de toda a atividade
administrativa.
A moralidade no contexto apresentado significa a conduta ética administrativa, os valores morais a
que a Administração Pública deve atentar para atender o interesse coletivo, quais sejam:
honestidade, transparência da administração, conduta honrada, costumes compatíveis com aqueles
da sociedade, equidade, conformidade com a lei etc. Ou seja, a Administração Pública deve
pautar-se não somente no previsto em lei, mas também naquilo que a sociedade considera ético e
moralmente aceitável.
Merecem menção os ensinamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: "sempre que em matéria
administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela
se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofenda a moral, os bons costumes, as
regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a idéia de honestidade, estará
havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa". 29
Portanto, pode a lei estar sendo observada, mas a conduta do agente público no cumprimento
daquele preceito legal nem sempre pode corresponder a ética esperada pela sociedade, assim
estará "produzindo um ato formalmente legal, mas materialmente comprometido com a moralidade
administrativa". 30
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Bacellar, estudando a doutrina estrangeira, traz importante distinção entre a moral administrativa e a
moral comum: "A moral administrativa não guarda estrita compatibilidade com a chamada moral
comum. Esta, diz Hauriou, citado por Hely Lopes Meirelles, é imposta ao homem para sua conduta
interna; já a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta externa, segundo as
exigências da instituição a que serve, e a finalidade de sua ação: o bem comum". 31
Algumas usurpações sempre foram consideradas maculações ao princípio da moralidade, quais
sejam: corrupção; impunidade aos corruptos, enriquecimento ilícito, existência de propinas, tráfico de
influências, enfim, utilização do dinheiro público para fins distintos do interesse público.
Como repressão a práticas abusivas e em dissonância com a ética esperada dos agentes públicos, o
art. 37, § 4.º, da CF/1988 (LGL\1988\3) previu as conseqüências para tais atos: "Os atos de
improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública,
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem
prejuízo da ação penal cabível".
Permite ainda ao Ministério Público a propositura de ação civil pública por ato de improbidade, com
base na Lei 8.429/92, para que o Poder Judiciário exerça o controle jurisdicional sobre lesão ou
ameaça de lesão ao patrimônio público.
3.4 Princípio da publicidade
O princípio da publicidade é da essência do próprio Estado de Direito, no qual seus atos
obrigatoriamente devem ser revestidos da transparência e de notoriedade pública, de maneira a
garantir aos administrados um possível controle de validade e eficácia de seus atos.
Celso Antônio Bandeira de Mello atribui à Administração Pública o dever de manter a transparência
em seus comportamentos, já que "não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o
poder reside no povo (art. 1.º, parágrafo único da CF/1988 (LGL\1988\3)), ocultamento aos
administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos
individualmente afetados por alguma medida". 32
De fato, a publicidade possui o aspecto de divulgação da atividade administrativa com possível
controle da Administração Pública. O ato administrativo somente adquire efeito e obrigatoriedade a
partir de sua publicação, assim como eventual possibilidade de verificar se determinado ato
administrativo encontra-se em consonância com os demais princípios e leis, também só se dará com
sua publicidade.
O princípio da publicidade orienta que o agir público deve ser em regra de conhecimento de todos os
administrados. A exceção somente ocorre em casos singulares em que outros interesses estejam
protegidos pelo sistema jurídico, como:
- Art. 5.º, LX, da CF/1988 (LGL\1988\3) determina que a "lei só poderá restringir a publicidade dos
atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem";
- Art. 5.º, XIV, da CF/1988 (LGL\1988\3) assegura "a todos o acesso à informação, resguardando o
sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional";
- Art. 5.º, XXXIII, da CF/1988 (LGL\1988\3) estabelece que "todos têm direito a receber dos órgãos
públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado".
A publicidade se operacionaliza através da inserção do ato no Diário Oficial, por edital afixado no
lugar próprio para divulgação dos atos públicos ou através de fornecimento de dados de interesse
geral ou individual quando requeridos por certidões.
3.5 Princípio da eficiência
A EC 19/98 inseriu expressamente nos princípios constitucionais da administração pública o princípio
da eficiência.
Com efeito, o dever de eficiência da Administração Pública já era tratado tanto na doutrina, quanto
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na própria Constituição Federal (LGL\1988\3). Hely Lopes Meirelles o define como aquele "que se
impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento
funcional". 33
Nossa Carta Magna (LGL\1988\3), através de seu art. 74, II, dispõe que "os Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
(...) II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como
da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado".
Os princípios constitucionais, como anteriormente ressaltado, se interligam formando uma teia
interdependente entre eles. Alguns princípios, como o da supremacia do interesse público sobre o
privado e o da legalidade, podem ser considerados princípios sublimes, não diminuindo a
importância dos demais. Neste diapasão insere-se o princípio da eficiência, que se "soma aos
demais princípios impostos à Administração". 34
Tendo por base o pensamento da eminente jurista no sentido de que "o princípio da eficiência
apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do
agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os
melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração
Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço
público", pode-se afirmar que Administração Pública, além de atuar pautada na ética e transparência
almejadas, deve ser direcionada sempre ao atendimento, mais adequado, razoável ou eficaz
possível do interesse público.
Alexandre de Moraes 35 traça as seguintes características básicas do princípio da eficiência:
direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade dobem comum, imparcialidade,
neutralidade, transparência, participação e aproximação dos serviços públicos da população,
eficácia, desburocratização e busca da qualidade.
4. Outros princípios constitucionais estruturantes
4.1 Princípio da finalidade
O princípio da finalidade, apesar de não estar expressamente previsto em nenhum dispositivo
constitucional, é decorrente do próprio princípio da legalidade.
Isto porque, o Administrador deve agir simultaneamente sob duas vertentes: atender ao interesse
público e a finalidade específica intrínseca no corpo legal. Ou seja, não deve o agente público
observar apenas o texto legal, mas sim o texto legal conjugado com o objetivo de criação daquela
determinada lei.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello o princípio da finalidade não é decorrente do princípio da
legalidade, e sim é uma inerência a este, estando nele contido "pois corresponde à aplicação da lei
tal qual é; ou seja, na conformidade de sua razão de ser, do objetivo em vista do qual foi editada". 36
Dessa forma, a função administrativa deve ser exercida tendo como primordial o fim legal, alheio a
interesses pessoais do agente administrativo ou do órgão que representa.
Os atos administrativos praticados em dissonância ao princípio da razoabilidade incidem no vício
chamado desvio de finalidade ou desvio de poder, sendo passível de invalidação.
4.2 Princípio da igualdade
A igualdade é considerada valor fundamental no Estado de Direito, previsto no art. 1.º, da CF/1988
(LGL\1988\3), sendo, portanto essencial para todos os cidadãos e máxima a ser perseguida nos
processos, tanto administrativos, quanto judiciais.
A realização do princípio da igualdade está disseminada na natureza de outros princípios que
também regem o processo administrativo, como o devido processo legal, a ampla defesa e o
contraditório, pois buscam a realização da igualdade e da justiça no processo.
O princípio em comento deve ser analisado em consonância com a produção de provas.
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Inicialmente, com a observância da real situação daqueles que efetivamente irão produzir as provas:
Administração e administrado.
Nesse sentido, não pode haver uma desigualdade de tratamento, pelo simples fato do Estado ser um
dos litigantes. O processo administrativo possui peculiaridades, uma delas é que o órgão julgador é o
mesmo que litiga. Todavia, deve ser preservada a ambas as partes, em igualdade de condições, a
possibilidade de produzirem todas as provas cabíveis, bem como refutar aquelas produzidas pela
parte contrária, com o fim de prevalência da verdade material.
Outro aspecto protegido pelo princípio da igualdade é aquele concernente a vedação de privilégios
de provas para o Estado em detrimento do cidadão. Hoffman traduz de forma magistral o
entendimento: "Parece-nos que a influência do princípio da igualdade na lei que trata das provas
determina que essa não poderá privilegiar o Estado em detrimento do cidadão, em seu conteúdo, de
modo que o Estado tenha sempre em seu favor a presunção de que a sua versão dos fatos é a
válida". 37
4.3 Princípio da motivação
Necessária e inerente a toda a atividade administrativa, vez que ratifica a obrigatoriedade de
transparência e cristalinidade das decisões emanadas pelo Poder Administrativo. Isto porque todos
os fundamentos fáticos que levaram a tal conclusão, assim como as razões, devem ser devidamente
ressaltadas. Ou seja, nada mais é do que o dever da Administração de justificar todos os seus atos,
que devem ser estribados no objetivo de consagração da supremacia do interesse público.
Encontra embasamento nos arts. 1.º, II, e parágrafo único, 5.º, XXXIII, XXXIV, b, e LXXII, da CF/1988
(LGL\1988\3), e ainda, analogicamente, no art. 93, IX e X, da CF/1988 (LGL\1988\3).
O princípio da motivação impõe a Administração Pública que em suas decisões ou atos emanados
por ela, haja a indicação dos fundamentos de fato e de direito, assim como os resultados de
interesse para a sociedade delas decorrentes.
O objetivo de tal imposição é conferir a possibilidade de conhecimento real das decisões
administrativas, bem como a avaliação e o controle da legalidade dos atos e contratos
administrativos, de modo a coibir o ensejo de atos vagos ou carentes de fundamentação legal,
evitando a atuação de agentes administrativos em prol de favorecimentos ou perseguições.
Vale ressaltar que a motivação abrange não só as circunstâncias de fato e de direito da decisão
administrativa, como também seus fundamentos jurídicos e o resultado final almejado.
Grande parte da doutrina entende que em virtude até mesmo da natureza e da finalidade da
motivação, esta deve ser prévia e contemporânea à expedição do ato, com vista a propiciar aos
administrados justamente o controle e conhecimento do ato.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro 38 entende, contudo que a motivação não exige forma específica,
podendo ou não ser concomitantemente com o ato, além da possibilidade de ser realizada por órgão
diverso daquele que proferiu a decisão.
Merece ainda destaque a rigidez de motivação entre atos discricionários e vinculados. Naqueles, em
que existe certa margem de liberdade para o administrado, é óbvio que a motivação deva ser
fundamentada com estrita observância, devendo ser objetiva e transparente. Enquanto que nesses,
em que há aplicação literal do texto legal, a menção do fato e da regra podem ser suficientes, desde
que nunca deixe pairar qualquer sombra de dúvida dos fundamentos de fato e de direito que
ensejaram determinado ato, decisão e contrato administrativo.
Celso Antônio Bandeira de Mello, 39 com maestria que lhe é peculiar, afirma que "não haveria como
assegurar confiavelmente o contraste judicial eficaz das condutas administrativas com os princípios
da legalidade, da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade se não fossem
contemporaneamente a elas conhecidos e explicados os motivos que permitiriam reconhecer seu
afinamento ou desafinamento com aqueles princípios. Assim, o administrado, para insurgir-se ou
para ter elementos de insurgência contra atos que o afetem pessoalmente, necessita conhecer as
razões de tais atos na ocasião em que são expedidos".
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Apesar de não estar devidamente previsto no art. 37, caput, da CF/1988 (LGL\1988\3), é encontrado
naquele diploma em alguns dispositivos, como: art. 5.º, XXXV, da CF/1988 (LGL\1988\3); que
assegura a apreciação judicial nos casos de ameaça ou lesão de direito e art. 93, X, da CF/1988
(LGL\1988\3), que obriga sejam as decisões administrativas do Judiciário motivadas.
4.4 Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade possuem grau de conexão tão intensos, que
merecem tratamento conjunto neste trabalho. Celso Antônio Bandeira de Mello acentua tal relação
de coerência ao ressaltar que "em rigor, o princípio da proporcionalidade não é senão faceta ao
princípio da razoabilidade". 40
O princípio da razoabilidade significa a necessária equidade, imparcialidade e justiça que devem ser
pautadas as ações administrativas, sempre para atender o interesse público.
A competência discricionária que lhe é atribuída deverá ser utilizada sempre de maneira comedida e
sensata e em consonância com todo o universo legal a qual a Administração Pública encontra-se
vinculada.
Qualquer atitude desarrazoada, incoerente, em atendimento a excentricidades e mimos próprios do
administrador, será, com certeza, considerada afastada daquela conduta a qual a Administração
Pública está adstrita.
Assim, por exemplo, é irrazoável e desproporcional e, portanto, juridicamente inadmissível, a
interdição de estabelecimento ou apreensão de mercadorias como meio coercitivo de pagamento de
tributos. 41
Igualmente, qualquer aplicação de penalidade em processo administrativodisciplinar, deve sempre
ser precedida do devido processo legal, devendo eventuais punições administrativas ser aplicadas
observando sempre o grau e a extensão do dano. Qualquer aplicação de penalidade em dissonância
com as causas e penalidades previstas na Lei 8.112/90, redundaria em atuação desarrazoada da
Administração Pública.
O princípio da proporcionalidade implica para a Administração Pública que suas decisões e
atribuições sejam exercidas na medida e no grau exato ao alcance do fim legal.
Assinala Paulo Bonavides que "em se tratando de princípio vivo, elástico, prestante, protege ele o
cidadão contra os excessos do Estado e serve de escudo à defesa dos direitos e liberdades
constitucionais". 42
Qualquer medida excessiva, desarrazoada da Administração Pública redundaria em extrapolação de
sua competência, prejudicando a finalidade da lei e aos direitos dos cidadãos.
Tal princípio, somente teve sua aplicação do Direito Constitucional no fim do século XX, como anota
Paulo Bonavides "é, em rigor, antiqüíssimo. Redescoberto nos últimos duzentos anos, tem tido
aplicação clássica e tradicional no campo do Direito Administrativo". 43
Apesar de não estarem explicitamente dispostos em nossa Constituição, ambos os princípios
encontram seus fundamentos nos mesmos preceitos do princípio da legalidade e da finalidade.
Os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello justificam a afirmação acima: "É óbvio que
uma providência administrativa desarrazoada, incapaz de passar com sucesso pelo crivo da
razoabilidade, não pode estar conforme a finalidade da lei. Donde, se padecer deste defeito, será,
necessariamente, violadora do princípio da finalidade. Isto equivale a dizer que será ilegítima,
conforme visto, pois a finalidade integra a própria lei. Em conseqüência, será anulável pelo Poder
Judiciário, as instâncias do interessado". 4445
Por fim, importante ressaltar o louvável registro de Paulo Bonavides sobre o tema:
"Poder-se-á enfim dizer, a esta altura, que o princípio da proporcionalidade é hoje axioma do Direito
Constitucional, corolário da constitucionalidade e cânone do Estado de Direito, bem como regra que
tolhe toda a ação ilimitada do poder do Estado no quadro de juridicidade de cada sistema legítimo de
autoridade. A ele não poderia ficar estranho, pois, o Direito Constitucional brasileiro. Sendo, como é,
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princípio que embarga o próprio alargamento dos limites do Estado ao legislar sobre matéria que
abrange direta ou indiretamente o exercício da liberdade e dos direitos fundamentais, mister se faz
proclamar a força cogente de sua normatividade." 46
4.5 Princípio da segurança jurídica
O princípio da segurança jurídica é da essência do Estado de Direito, pois traduz a estabilidade, o
reconhecimento daquilo que cerca os administrados, vedando surpresas sem a legalidade
necessária, sendo considerada por Bandeira de Mello como, senão o mais importante, pelo menos
um dos mais importantes princípios gerais de Direito, pois representa "a insopitável necessidade de
poder assentar-se sobre algo reconhecido como estável,ou relativamente estável, o que permite
vislumbrar com alguma previsibilidade o futuro (...)". 47
Tal princípio, apesar de não encontrar previsão legal específica dentro do texto constitucional, pode
ser considerado um dos mais importantes na estrutura do Estado Democrático de Direito, pois
corresponde justamente a maior das aspirações do cidadão: estabilidade, certeza da vida social, de
tudo aquilo que o cerca. Merece destaque os institutos do usucapião, da irretroatividade da lei, da
prescrição, da decadência, da preclusão, direito adquirido. 48
Foi inserido entre os princípios da Administração Pública, através do art. 2.º, da Lei 9.784/99 que
veda a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Administração Pública.
Nesse mister, imperiosa a colaboração de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, participante da Comissão
de juristas que elaborou o anteprojeto de que resultou tal, no sentido de que: "Isto não significa que a
interpretação da lei não possa mudar; ela freqüentemente muda como decorrência e imposição da
própria evolução do direito. O que não é possível é fazê-la retroagir a casos já decididos com base
em interpretação anterior, considerada válida diante das circunstâncias do momento em que foi
adotada". 49
4.6 Princípio da lealdade e boa-fé administrativa
Visa garantir uma atuação da Administração de maneira transparente, respaldada em todos os
conceitos fundamentais. Traduz especialmente o princípio da moralidade, disposto no art. 37 da
CF/1988 (LGL\1988\3).
A observância desse princípio constitucional implícito é de sobremaneira necessário para que haja
confiança dos administrados em relação às medidas adotadas pela Administração Pública e,
conseqüentemente, adesão e colaboração em seu cumprimento e implementação.
5. Conclusão
Os princípios constitucionais situam-se no vértice da pirâmide normativa e expressam os valores
transcendentais (éticos, sociais, políticos e jurídicos) arraigados ou consolidados na sociedade,
convertidos pelo legislador constituinte em princípios jurídicos.
Consubstanciam a essência e a própria identidade da Constituição e, como normas jurídicas
primárias nucleares, predefinem, orientam e vinculam a formação, a aplicação e a interpretação de
todas as demais normas componentes da ordem jurídica.
Justamente por ser a base do sistema, eventual vilipêndio trará conseqüências gravíssimas, vez que
não será mera violação à norma infraconstitucional, mas comprometerá a estrutura de todo o
ordenamento, trazendo danos ao próprio sistema e a ordem constitucional.
Os princípios constitucionais, em geral, são expressos ao longo do texto constitucional, segundo as
matérias por ele elaboradas de forma sistêmica. A previsão expressa de tais princípios encontra
guarida no art. 37, caput, que enumera taxativamente os seguintes princípios: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
No entanto, além desses, há princípios constitucionais implícitos, dotados dos mesmos atributos
vinculantes, imperativos e coercitivos que decorrem logicamente de princípios e regras
constitucionais expressas ou do próprio conteúdo da Constituição, tais como os seguintes princípios:
finalidade, igualdade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica, lealdade e
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Administração Pública
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boa-fé da Administração Pública.
De fato, a importância dos princípios encontra-se solidificada em nosso ordenamento jurídico, a
ponto de, não raras vezes, situações jurídicas definirem-se exclusivamente à luz dos princípios.
Representam, pois, os valores, a base, a filosofia da sociedade sobre a qual deve assentar-se toda a
atividade da Administração Pública no exercício de sua função.
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3. CARRAZZA, Antônio Roque. Curso de direito constitucional tributário. 18. ed. São Paulo:
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4. KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 6. ed. Trad. João Baptista Machado. São Paulo: Martins
Fontes, 1998.
5. Como anotado por Paulo Bonavides: "e sem ordem constitucional não há garantia para as
liberdades, cujo exercício somente se faz possível fora do reino do arbítrio e dos poderes absolutos".
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 435.
6. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 808.
7. CARRAZZA, Antônio Roque. Curso de direito constitucional tributário, cit., p. 35.
8. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 1993, p. 90.
9. CARRAZZA, Antônio Roque. Curso de direito constitucional tributário, cit., p. 32.
10. BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar, cit., p. 15.
11. CARRAZA, Antônio Roque. Curso de direito constitucional tributário, cit., p. 34-35.
12. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 807-808.
13. BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar, cit., p. 21.
14. CARRAZZA, Antônio Roque. Curso de direito constitucional tributário, cit., p. 41.
15. Idem, ibidem, p. 32.
16. ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da Administração Pública. Belo
Horizonte: Del Rey, 1994, p. 26.
17. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional. 6. ed. Coimbra: Almedina, 1991, p. 173.
18. Para Carmem Lúcia Antunes Rocha os princípios constitucionais têm substância política ativa,
que os torna passíveis de serem mutáveis para se adaptarem às novas contingências sociais
apresentadas e sedimentadas. A poliformia principiológica na Constituição é que possibilita a
multiplicidade de sentidos que se acrescentam e se sucedem, a fim de que o sistema tenha
permanência, presença e eficácia social e jurídica. Idem, ibidem, p. 39.
19. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional, cit., p. 174.
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20. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 83.
21. RIBAS, Lídia Maria Lopes Rodrigues. Processo administrativo tributário. São Paulo: Malheiros,
2000, p. 38.
22. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo administrativo disciplinar. 2. ed. São Paulo: Max
Limonad, 2003, p. 163.
23. Idem, ibidem, p. 163-164.
24. SILVA, José Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo. 13. ed. São Paulo:
Malheiros, 1997, p. 407-408.
25. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 88.
26. Idem, ibidem, p. 96
27. SILVA, José Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 615.
28. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo administrativo disciplinar, cit., p. 189.
29. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 79.
30. SILVA, José Afonso da Silva. Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 616.
31. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo administrativo disciplinar, cit., p. 192.
32. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 96.
33. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p.
94.
34. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 84.
35. MORAES, Alexandre. Direito constitucional. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 313.
36. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 89.
37. HOFFMANN, Susy Gomes. Prova no direito tributário. Campinas: Copola, 1999.
38. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 83.
39. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit, p. 95.
40. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit, p. 93.
41. Nesse sentido, é a orientação do STF, que editou as seguintes súmulas a respeito: Súmula 70:
"É inadmissível a interdição de estabelecimentos como meio coercitivo para cobrança de tributo."
Súmula 323: "É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de
tributos."
42. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, cit., p. 434.
43. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, cit., p. 398.
44. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 92.
45. Paulo Bonavides vai além de tais ensinamentos e ressalta que a noção do princípio da
proporcionalidade se avulta em primeiro lugar do princípio da igualdade, sobretudo em se atentando
para a passagem da igualdade - identidade à igualdade - proporcionalidade, tão característica da
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derradeira fase do Estado de direito. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, cit., p. 434.
46. Idem, ibidem, p. 436.
47. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 106.
48. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 105.
49. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, cit., p. 85.
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