A interpretação do Direito Administrativo Face aos Princípios que o Orientam Aula 03

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A interpretação do Direito Administrativo face aos princípios que o orientam
A interpretação do Direito Administrativo face aos princípios que o orientam
Erick Menezes de Oliveira Junior
Publicado em 03/2004. Elaborado em 01/2004.
1.INTRODUÇÃO
As leis positivas na medida em que são formuladas em termos gerais, em linguagem clara e precisa, porém amplas, sem minúcias,
torna necessário a intervenção do interprete no processo de aplicação da norma jurídica, para que, com fundamento nos
pressupostos fornecidos pela hermenêutica e da pesquisa da relação entre o texto abstrato e o caso concreto extraia o sentido
apropriado da norma para a vida real, e conducente a uma decisão correta.
Nessa esteira, é necessário fixarmos alguns conceitos que serão indispensáveis para a exata compreensão do tema a ser
desenvolvido neste artigo ou, mais precisamente, o significado dos termos: hermenêutica jurídica, interpretação e aplicação do
direito.
A hermenêutica jurídica é um domínio teórico, especulativo, cujo objeto é a formulação, o estudo e a sistematização dos princípios e
regras de interpretação do direito. Hermenêutica é a teoria da interpretação das leis.
Interpretação é atividade prática de revelar o conteúdo, o significado e o alcance de uma norma, tendo por finalidade fazê-la incidir
em um caso concreto. Nas palavras de Carlos Maximiliano (2002:7), "interpretar é explicar, esclarecer; dar o significado de
vocábulo, atitude ou gesto; reproduzir por outras palavras um pensamento exteriorizado; mostrar o sentido verdadeiro de uma
expressão; extrair, de frase, sentença ou norma, tudo o que na mesma se contém".
A aplicação de uma norma jurídica é o momento final do processo interpretativo, sua concretização, pela efetiva incidência do
preceito sobre a realidade de fato.
Esses três conceitos são marcos do itinerário intelectivo que leva à realização do direito. Nesses termos, é possível afirmar que "toda
norma jurídica, seja clara ou obscura, precisa ser interpretada, pois não se deve confundir, a interpretação com dificuldade de
interpretação (FERRARA, 1987: 150)".
Dessa forma, a parêmia latina in claris cessat interpretatio não pode mais ser aceita, pois tanto as leis claras como as ambíguas
comportam interpretação. Nesse sentido, bastante convincente são os dizeres de Degni:
"A clareza de um texto legal é coisa relativa. Uma mesma disposição
pode ser clara em sua aplicação aos casos mais imediatos e pode ser
duvidosa quando se aplica a outras relações que nela possam
enquadrar e às quais não se refere diretamente, e a outras questões
que, na prática, em sua atuação, podem sempre surgir. Uma
disposição poderá parecer clara a quem a examinar
superficialmente, ao passo que se revelará tal a quem a considerar
nos seus fins, nos seus precedentes históricos, nas suas conexões
com todos os elementos sociais que agem sobre a vida do direito na
sua aplicação a relações que, como produto de novas exigências e
condições, não poderiam ser consideradas, ao tempo da formação
da lei, na sua conexão com o sistema geral do direito positivo
vigente (apud DINIZ, 2002: 145-146)."
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2.MÉTODOS DE INTERPRETAÇÃO
Há consenso entre a generalidade dos autores de que a interpretação, a despeito da pluralidade de elementos que devem ser
tomados em consideração, é una. Nenhum método deve ser absolutizado: os diferentes meios empregados ajudam-se uns aos
outros, combinando-se e controlando-se reciprocamente.
Assim, "não basta conhecer as regras aplicáveis para determinar o sentido e o alcance dos textos. Parece necessário reuni-las e, num
todo harmônico, oferecê-las ao estudo, em um encadeamento lógico (MAXIMILIANO, 2002:4)".
Destarte, não obstante os métodos clássicos de interpretação, que remontam ao magistério de Savigny, fundador da Escola Histórica
do Direito, em que, em seu Sistema, de 1840, distinguiu os métodos gramatical, sistemático, histórico e teleológico, o ponto de
partida do intérprete há que ser sempre os princípios do direito administrativo, que são o conjunto de normas que espelham a
ideologia do ordenamento jurídico, seus postulados básicos e seus fins.
A atividade de interpretação deve começar pela identificação dos princípios maiores que regem o tema a ser apreciado, do mais
genérico ao mais específico, até chegar à formulação da regra concreta que vai reger a espécie.
Assim, a interpretação do Direito Administrativo serve-se de alguns princípios próprios e apresenta especificidades e complexidades
que lhe são peculiares. Todavia isso não a exclui do espectro de incidência da interpretação geral do direito, de cuja natureza e
características partilha. Tal inferência se impõe, à vista do princípio da unidade da ordem jurídica e do conseqüente caráter único de
sua interpretação.
Nesse diapasão, é importante registrar que "a doutrina converge no sentido de que as normas sobre interpretação, ainda quando
constantes do Código Civil ou de um texto que se lhe anteponha, reveste-se de cunho materialmente constitucional" (BARROSO,
2002:105).
Nesse ponto, sem perdemos de vista o objetivo específico de nosso trabalho – enfocarmos a interpretação do direito administrativo
face aos princípios que o orientam -, faremos uma breve análise dos métodos de interpretação do direito.
Com efeito, de acordo com a técnica gramatical (literal, semântica ou filológica) o hermeneuta procurará o sentido literal do texto
normativo, buscando as regras da gramática e da lingüística, examinará o aplicador ou intérprete cada termo do texto normativo,
isolada ou sistematicamente, atendendo à pontuação, colocação dos vocábulos, origem etimológica etc., para, ao final, formular os
significados que possa ter o preceito analisado. "Na feliz formulação de Karl Larenz, ela consiste na compreensão do sentido possível
das palavras, servindo esse sentido como limite da própria interpretação" (Barroso, 2002: 126-127).
No que pertine ao processo lógico, "o que se pretende é desvendar o sentido e o alcance da norma, estudando-a por meio de
raciocínios lógicos, analisando os períodos da lei e combinando-os entre si, com o escopo de atingir perfeita compatibilidade"
(DINIZ, 2002:156-157).
A técnica interpretativa histórica funda-se na análise dos antecedentes da norma, pesquisando todo o seu itinerário legislativo, às
circunstâncias fáticas que a predeceram e lhe deram origem, às causas ou necessidades que induziram o órgão a elaborá-la. Essa
investigação é bastante útil a fim de captar o exato significado das normas (ratio legis) e os resultados que tencionam alcançar.
Por sua vez, no processo sistemático, o intérprete partindo do pressuposto que o sistema jurídico não se compõe de um único
sistema normativo, mas de vários, que constituem um conjunto harmônico e interdependente, considerará o sistema em que se
insere a norma, relacionando-a com outras normas concernentes ao mesmo objeto. Deve-se, por conseguinte, cotejar o texto
normativo, em análise, com outros do mesmo diploma legal ou de leis diversas, mas referentes ao mesmo objeto, pois por umas
normas pode-se desvendar o sentido de outras. Examinando o conjunto das normas é possível desvendar o sentido de cada uma
delas.
Por fim, o processo teleológico objetiva adaptar a finalidade da norma às novas exigências sociais. "A técnica teleológica, assentado
que o escopo e a razão da lei são indicadospelas exigências sociais, conduz à compreensão de que o fim prático da norma coincide
com o fim apontado pelas exigências sociais (fim social, tendo em vista o bem comum. (DINIZ, 2002: 160))".
Com efeito, delineado os contornos dos métodos interpretativos clássicos e levando em consideração há impossibilidade de se
estabelecer uma hierarquização segura das múltiplas técnicas de interpretação – uma vez que elas não operam de forma isolada,
mas, ao revés, se complementam -, doravante, analisar-se-ão as peculiaridades da técnica interpretativa no Direito Administrativo.
3. OS PRINCÍPIOS E A INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
É importante assinalar, seguindo o entendimento de Luís Roberto Barroso (2002: 149), "que já se encontra superada a distinção que
outrora se fazia entre norma e princípio. A dogmática moderna avaliza o entendimento de que as normas jurídicas podem ser
enquadradas em duas categorias diversas: as norma-princípio e as norma-disposição. As normas-disposição, também referidas
como regras, têm eficácia restrita às situações específicas às quais se dirigem. Já às normas-princípio, ou simplesmente princípios,
têm, normalmente, maior teor de abstração e uma finalidade mais destacada dentro do sistema".
Nesse ponto, para tentarmos aclarar a diferença entre princípios e regras, é importante destacarmos os seguintes aspectos. A uma,
as regras jurídicas são aplicáveis por completo ou não são, de modo absoluto, aplicáveis. Trata-se de um tudo ou nada. Desde que os
pressupostos de fato aos quais a regra se refira se verifiquem, em uma situação concreta, e sendo ela válida, em qualquer caso há de
ser ela aplicada. Já os princípios jurídicos atuam de modo diverso: mesmo aqueles que mais se assemelham às regras não se aplicam
automática e necessariamente quando as condições previstas como suficiente para sua aplicação se manifestam. A duas, os
princípios possuem uma dimensão que não é própria das regras jurídicas: a dimensão do peso ou importância. Assim, quando se
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entrecruzam vários princípios, quem há de resolver o conflito deve levar em conta o peso relativo de cada um deles. De outra banda,
em caso de conflito de regras não podemos dizer que uma norma-disposição é mais importante do que a outra, de sorte que deverão
ser aplicadas as regras dirimentes ordinárias dos conflitos de lei.
Registradas tais diferenças, é importante assinalar que não há entre os princípios e regras hierarquia no sentido normativo. Isso não
impede, todavia, que normas da mesma hierarquia tenham funções distintas dentro do ordenamento.
Aos princípios cabe, além de uma ação imediata, quando diretamente aplicáveis a determinada relação jurídica, uma outra, de
natureza mediata, que é a de funcionar como critério de interpretação e integração. Eles indicam o ponto de partida e os caminhos a
serem percorridos. Dessa forma, podem-se indicar as três funções principais dos princípios:
1.impedir a criação de regras contrárias ao princípio;
2.amoldar a interpretação das regras;
3.aplicação direta ao caso concreto ante a inexistência de regras.
Nesse sentido, leciona Geraldo Ataliba (1985:6):
Mesmo no nível constitucional, há uma ordem que faz com que as
regras tenham sua interpretação e eficácia condicionada pelos
princípios. Estes se harmonizam, em função da hierarquia entre
eles estabelecida, de modo a assegurar plena coerência interna do
sistema. Cuida-se, aqui, de hierarquia substancial, diversa da
hierarquia puramente formal, que resulta dos critérios de
distribuição de competências entre os órgãos do Estado..
Os princípios do direito administrativo consubstanciam as premissas básicas de um dado regime jurídico administrativo. Eles
indicam o ponto de partida e os caminhos a serem percorridos.
Assim, podemos compreender o significado do termo princípio, seguindo o ensinamento de Bandeira de Mello (2000:747-748), da
seguinte forma:
Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema,
verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia
sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de
critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por
definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe
confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos
princípios que preside a intelecção das diferentes partes
componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico
positivo.
Violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma
norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um
específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de
comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou
inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido,
porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de
seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço
lógico e corrosão de sua estrutura mestra.
Registre-se, ainda, o seguinte entendimento de José Joaquim Gomes Canotilho, fundamental para podermos sustentar a eficácia
dos princípios que se encontram em estado de latência no sistema jurídico positivo.
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Os princípios constitucionais fornecem sempre diretivas materiais
de interpretação das normas constitucionais. E, mais, os princípios
beneficiam de (1) uma objetividade e presencialidade normativa
que os dispensa de estarem consagrados expressamente em
qualquer preceito particular (por ex., não era pelo fato de CRP em
1976 não ter consagrado o princípio do Estado de Direito que ele
deixava de ter presença normativa e valor constitucional, dado que
ele podia deduzir-se de vários preceitos constitucionais); (2) os
princípios carecem de uma mediação semântica mais intensa, dada
a sua idoneidade normativa irradiante ser, em geral, acompanhada
por uma menor densidade concretizadora (por ex.: o princípio
democrático pode ser esgrimido com o princípio de interpretação,
mas, em geral, ele está concretizado em outras normas da
Constituição). (Direito Constitucional, 3 ª edição, Almedina,
Coimbra, 1983, p. 199-200).
Em outros termos, professa Barroso (2002:151-152) sobre os princípios em estado de latência no ordenamento jurídico:
Os grandes princípios de um sistema jurídico são normalmente
enunciados em algum texto de direito positivo. Não obstante, e sem
pretender enveredar por discussão filosófica acerca de positivismo e
jusnaturalismo, tem-se, aqui, como fora de dúvida que esses bens
sociais supremos existem fora e acima da letra expressa das normas
legais, e nelas não se esgotam, até porque não têm caráter absoluto
e se encontram em permanente estado de mutação. No comentário
de Jorge Miranda, ‘o Direito nunca poderia esgotar-se nos diplomas
e preceitos constantemente publicados e revogados pelos órgão do
poder’.
Nesse diapasão, torna-se fundamental trazer a lume o ensinamento de Judith Martins-Costa (2000: 319) acerca deste tema que,
ainda, apresenta-se inçado de dúvidas na doutrina e na jurisprudência:
A validade no sistema é atribuída mesmo aos princípios
inexpressivos, do que decorre uma outra classificação. Superado o
direcionamento doutrinário que conotava ao termo princípios a
idéia de implicitude ou latência – vale dizer, o que pleiteava a
reserva do emprego do termo apenas para os princípios inexpressos
no ordenamento, de onde seriam retirados abstratamente das
normas particulares expressas –, admite-se hoje que cada
ordenamento jurídico inclui duas espécies de princípios: aqueles
que vêm expressos por dicção legislativa e os que estão (ainda)
inexpressos ou implícitos, sendo recolhidos, retirados ou
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Com efeito, solapadas as dúvidas acerca da eficácia dos princípios em estado de latência no ordenamento jurídico, é insofismável
destacar, que conforme afirma Hely Lopes (2002: 47), "no Direito Administrativo, como ramo do Direito Público, nem todos os
princípios de hermenêutica do direito privado lhe são aplicáveis. A diversidade do seu objeto, a natureza específica de suas normas,
os fins sociais a que elas se dirigem, o interesse público a que ela visa sempre tutelar, exigem regras próprias de interpretação e
aplicação das leis, atos e contratos administrativos".
Nessa esteira de raciocínio, para que possamos propriamente precisar as peculiaridades impostas pelos princípios de Direito
Administrativo sobre a interpretação da matéria, é necessário sistematizarmos os princípios administrativos conforme o seu grau de
destaque no âmbito do regime jurídico administrativo e sua conseqüente abrangência. Aos princípios calha a peculiaridade de se
irradiarem pelo sistema normativo, repercutindo sobre outras normas administrativas e daí se difundindo para os diversos escalões
normativos. Nem todos os princípios, no entanto, possuem o mesmo raio de atuação. Eles variam na amplitude de sua aplicação e
mesmo na sua influência. Dividem-se, assim, em princípios fundamentais, princípios gerais e princípios setoriais
Os princípios fundamentais são os que conferem identidade ao Direito Administrativo conferindo-lhe coerência e unidade, fazendo
com que possa ser identificado um regime jurídico-administrativo com as peculiaridades que lhe sejam inerentes. Nesses termos,
dispõe Bandeira de Mello (2000:26):
Acredita-se que o progresso do Direito Administrativo e a própria análise global de suas futuras tendências dependem, em
grande parte, da identificação das idéias centrais que o norteiam na atualidade, assim como da metódica dedução de todos os
princípios subordinados e subprincípios que descansam, originariamente, nas noções categoriais que presidem sua organicidade.
A essas noções categoriais do Direito Administrativo, que irão compor o núcleo de seu regime jurídico-administrativo, podemos
afirmar trata-se dos princípios fundamentais da disciplina, quais sejam: a supremacia do interesse público sobre o particular e a
indisponibilidade, pela administração, dos interesses públicos. Esses princípios são realçados pelas suas repercussões no
ordenamento jurídico administrativo, uma vez que a partir deles é possível extrair as prerrogativas e sujeições a que se submetem os
gestores da Administração Pública.
Os princípios administrativos gerais, embora não integrem o núcleo do regime jurídico administrativo, são, normalmente,
importantes especificações dos princípios fundamentais. Apresentam um menor grau de abstração e possibilitam, em muitos casos,
a tutela imediata das situações jurídicas que contemplam. São exemplos dos princípios gerais: o princípio da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.
E, por último, os princípios setoriais, que são os que presidem um específico conjunto de normas afeto a determinado tema do
direito administrativo. Eles se irradiam limitadamente, mas no seu âmbito de atuação são supremos. Podem ser assim agrupados:
I – Administração Pública:
a) Segurança Jurídica;
b) Motivação;
c) Ampla defesa e contraditório;
d) Presunção de legitimidade e veracidade;
e) Especialidade;
f) Controle ou tutela;
g) Autotutela;
h) Hierarquia;
i) Razoabilidade e Proporcionalidade:
II - Atos administrativos:
a) Presunção de legitimidade e veracidade;
b) Imperatividade;
c) Auto-executoriedade;
d) Tipicidade.
III – Licitação:
a) Igualdade;
b) Legalidade;
c) Impessoalidade;
d) Moralidade e probidade;
e) Publicidade:
f) Vinculação ao instrumento convocatório;
g) Julgamento objetivo;
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h) Adjudicação compulsória;
i) Ampla defesa;
j) Obrigatoriedade da licitação.
IV - Serviços Públicos:
a) Continuidade do serviço público;
b) Generalidade;
c) Eficiência;
d) Modicidade;
e) Cortesia.
V- Responsabilidade do Estado:
a) Responsabilidade Objetiva.
VI - Processo Administrativo:
a) Publicidade;
b) Oficialidade;
c) Obediência à forma e aos procedimentos;
d) Gratuidade;
e) Ampla defesa e contraditório;
f) Atipicidade;
g) Pluralidade de instâncias;
h) Economia processual;
i) Participação popular.
Delineado esse amplo quando dos princípios que informam o direito administrativo, que funcionam como balizas para nortear a
atividade do intérprete, neutralizando o subjetivismo dos sentimentos pessoais e das conveniências políticas, reduzindo a
discricionariedade dos gestores públicos e impondo-lhes o dever de motivar as suas decisões, passa-se a analisar de forma específica
os seguintes princípios administrativos, que devem necessariamente ser levados em consideração no momento de ser interpretado
as disposições do direito administrativo:
1.supremacia do interesse público sobre o interesse privado;
2.indisponibilidade dos interesses públicos pela Administração;
3.a presunção de legitimidade dos atos da Administração;
4.a necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse público.
3.1. Supremacia do interesse público sobre o interesse privado
Para que possa ser entendido esse princípio, é preciso que inicialmente fixemos o conceito de interesse público. Para tanto, insta
reconhecer que quando pensamos em interesse público, intuitivamente – ou de acordo com o senso comum -, temos por confrontá-
lo com o interesse privado, isto é, ao interesse pessoal de cada um.
Contudo, ao se analisá-lo de uma forma mais aprofundada, percebemos que não é possível atribuir um status autônomo ao interesse
público, como se fosse uma categoria que existisse por si só, ou seja, uma realidade independente e estranha aos interesses das
partes. Em verdade, para compreendermos qual o conceito de interesse público é necessário partirmos da seguinte lição de Bandeira
de Mello (2000:58):
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Ë que, na verdade, o interesse público, o interesse do todo, do
conjunto social, nada mais é do que a dimensão pública dos
interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada indivíduo
enquanto partícipe da sociedade (entificada juridicamente no
Estado), nisto se abrigando também o depósito intertemporal
destes mesmos interesses, vale dizer, já agora, encarados eles em
sua continuidade histórica, tendo em vista a sucessividade das
gerações de seus nacionais.
...
O que fica visível, como fruto destas considerações, é que existe, de
um lado, o interesse individual, particular, atinente às
conveniências de cada um no que concerne aos assuntos de sua vida
particular – interesse, este, que é o da pessoa ou grupo de pessoas
singularmente consideradas -, e que, de par com isto, existe
também o interesse igualmente pessoal destas mesmas pessoas ou
grupos, mas que comparecem enquanto partícipes de uma
coletividade maior na qual estão inseridos, tal como nela estiveram
os que os precederam e nela estarão os que visam sucedê-los nas
gerações futuras.
Registrados esses ensinamentos, podemos conceituar o interesse público como o interesse resultante do conjunto dos interesses que
os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem.
Nessa esteira de intelecção, podemos afirmar que no Direito Público, háa supremacia do Poder Público sobre os cidadãos, dada a
prevalência dos interesses coletivos sobre os individuais. Dessa desigualdade originária entre a Administração e os particulares,
resultam inegáveis prerrogativas para o Poder Público, que não podem ser desconhecidas nem desconsideradas pelo intérprete ou
aplicador das regras e princípios desse ramo do Direito. Sempre que entrarem em conflito o direito do indivíduo e o interesse da
comunidade, há de prevalecer este, uma vez que o objetivo primacial da Administração é o bem-comum. Ao aplicador da lei
compete interpretá-la de modo a estabelecer o equilíbrio entre os privilégios estatais e os direitos individuais, sem perder de vista
aquela supremacia. Nesse sentido, é importante trazer a baila o ensinamento de Di Pietro (2000:69):
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Apesar das críticas a esse critério distintivo (direito privado,
normas de interesse individual; direito público, normas de interesse
público), que realmente não é absoluto, algumas verdades
permanecem: em primeiro lugar, as normas de direito público,
embora protejam reflexamente o interesse individual, têm o
objetivo primordial de atender ao interesse público, ao bem-estar
coletivo. Além disso, pode-se dizer que o direito público somente
começou a se desenvolver quando, depois de superados o primado
do direito civil (que durou muitos séculos) e o individualismo que
tomou conta dos vários setores da ciência, inclusive do Direito,
substitui-se a idéia do homem como fim único do direito (própria
do individualismo) pelo princípio que hoje serve de fundamento
para todo o direito público e que vincula a Administração em todas
as suas decisões: o de que os interesses públicos têm supremacia
sobre os individuais.
Dessa forma, as prerrogativas conferidas à Administração Pública para que possa realizar seu mister de dar prevalência aos
interesses públicos sobre os individuais, devem ser objeto de ponderação e servir como um pressuposto para se analisar qualquer
norma administrativa, uma vez que tais prerrogativas são confiadas aos gestores públicos para que possam implementar e
materializar o interesse público nas mais diversas situações.
4.2. Indisponibilidade dos interesses públicos pela Administração;
Ressaltado que o interesse público não é uma categoria autônoma de interesse, mas sim a dimensão coletiva dos interesses
individuais, resulta que os administradores públicos gerem interesses alheios - vez que o titular desses interesses é a sociedade e não
a figura dos gestores públicos – e, por conseguinte, não podem dispor de um interesse que não lhes pertencem. Assim, o próprio
órgão da Administração que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o
que é também um dever – na estrita conformidade do que determinar a norma jurídica.
Destarte, o princípio da indisponibilidade dos interesses públicos vai servir como um contraponto ao princípio da superioridade dos
interesses públicos sobre os particulares, uma vez ao jungir o administrador público a agir em estrita conformidade com o que
dispuser a lei – princípio da legalidade – salvaguarda os interesses dos administrados contra possíveis desmandos na gestão da
coisa pública. Nesse sentido leciona Di Pietro (2000: 65):
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Mas, ao lado das prerrogativas, existem determinadas restrições a
que está sujeito a Administração, sob pena de nulidade do ato
administrativo e, em alguns casos, até mesmo de responsabilização
da autoridade que o editou. Dentre tais restrições citem-se a
observância da finalidade pública,bem como os princípios da
moralidade administrativa e da legalidade, a obrigatoriedade de dar
publicidade aos atos administrativos e, como decorrência dos
mesmos, a sujeição à realização de concursos para seleção de
pessoal e de concorrência pública para elaboração de acordos com
particulares.
Ao mesmo tempo em que as prerrogativas colocam a Administração
em posição de supremacia perante o particular, sempre com o
objetivo de atingir o benefício da coletividade, as restrições a que
está sujeita limitam a sua atividade a determinados fins e princípios
que, se não observados, implicam desvios de poder e conseqüente
nulidade dos atos da Administração.
Com efeito, ao se partir do pressuposto que um dos fundamentos do Estado de Direito é a submissão de todos – governantes e
governados – ao império da lei, ressalta-se a importância do princípio da indisponibilidade dos interesses públicos pela
administração, uma vez que tal mandamento nuclear será de fundamental importância na atividade interpretativa do aplicador do
direito para que possa por fim a possíveis abuso e desvios de poder que maculariam não só os interesses e direitos individuais, mas,
principalmente, o estado de direito.
4.3. Presunção de legitimidade dos atos administrativos
A presunção de legitimidade dos atos administrativos, embora relativa, dispensa a Administração da prova da legitimidade de seus
atos na atividade pública. Presumida a legitimidade, cabe ao particular provar o contrário, demonstrando cabalmente que a
Administração Pública obrou fora ou além do permitido em lei, isto é, com ilegalidade flagrante ou dissimulada sob a forma de
abuso ou desvio de poder.
Tal presunção é de fundamental importância para atender o interesse público – que é o norte da Administração Pública – uma vez
que possibilita celeridade no cumprimento dos atos administrativos. Assim, na atividade interpretativa há que ser sempre levado em
consideração, que até prove em contrário, o ato administrativo é válido, devendo ser cumprido e respeitado pelos seus destinatários
até a declaração de sua invalidade pelo Judiciário ou pela própria Administração.
Nas palavras de Cassagne (apud Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 2000:183):
A presunção de legitimidade constitui um princípio do ato
administrativo que encontra seu fundamento na presunção de
validade que acompanha todos os atos estatais, princípio em que se
baseia, por sua vez, o dever do administrado de cumprir o ato
administrativo. Se não existisse esse princípio, toda a atividade
administrativa seria diretamente questionável, obstaculizando o
cumprimento dos fins públicos, ao antepor um interesse individual
de natureza privada ao interesse coletivo ou social, em definitivo, o
interesse público.
4.4. A necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse público
O quarto princípio é o de que a Administração Pública precisa e se utiliza freqüentemente de poderes discricionários na prática
rotineira de suas atividades. Esses poderes não podem ser recusados ao administrador público, embora devam ser interpretados
restritivamente quando colidirem com os direitos individuais dos administrados. Reconhecida a existência legal da
discricionariedade administrativa, cumpre ao intérprete e aplicador da lei delimitar seu campo de atuação, que é o do interesse
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público - bem assim, reconhecer que a discricionariedade é sempre relativa, uma vez que a competência, a finalidade e a forma serão
elementos do ato administrativo sempre vinculados. A finalidade pública, o bem-comum, o interesse da comunidade é que
demarcam o poder discricionário da Administração. Extravasando desses lindes, o ato administrativo descamba para o arbítrio, e o
próprio Direito Administrativo lhe nega validade, por excesso ou desvio de poder.A discricionariedade é, segundo os ensinamentos de Bandeira de Mello (2000:761), "a margem de liberdade que remanesça ao
administrador para eleger, segundo critérios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos, cabíveis
perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a solução mais adequada à satisfação da finalidade legal, quando,
por força da fluidez das expressões da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela não se possa extrair objetivamente uma
solução unívoca para a situação vertente".
A autoridade judiciária comum deve sempre poder examinar se a Administração exerceu seu poder discricionário como estava
obrigada a fazê-lo, isto é, se agiu de modo a alcançar o fim para o qual esse poder lhe havia sido concedido, se escolheu meios
idôneos para conseguí-lo, ou se, e pelo contrário, causou danos a terceiros, por ignorância ou por errônea apreciação das condições
técnicas ou administrativas normais, ou se por ter procedido de modo inadequado, deliberando ou resolvendo, ou por ter
ocasionado prejuízos ou lesões de interesse em maior escala do que aquela que podia ser predeterminada, mediante cuidadosa
previsão, ou por deixar-se levar por motivos errôneos e não pertinentes ao caso, ou por haver feito uma errônea apreciação das
circunstâncias de fato, ou por haver decidido sem suficiente notícia das mesmas. Todas estas condições entram no exame da pura
legitimidade da ação administrativa; em nenhuma delas a apreciação se refere ao mérito, ou seja, não implicam um juízo de
conveniência e oportunidade. Se tal competência for negada à autoridade judiciária e se continuar sendo proclamada a não revisão
do exercício do poder discricionário da Administração Pública, acabar-se-á por deixar caminho livre às providências que assumem o
deplorável caráter de despotismo administrativo e podem comprometer o prestígio - que há de ser mantido, pelo contrário,
zelosamente intacto- daquele organismo estatal como atento promotor dos interesses da coletividade, não os separando do que
concerne a cada indivíduo.
Na mesma linha de raciocínio, dispõe Bandeira de Mello (2000:765) que, "nada há que de surpreendente, então, em que o controle
judicial dos atos administrativos, ainda que praticados em nome de alguma discrição, se estenda necessária e insuperavelmente à
investigação dos motivos, da finalidade e da causa do ato. Nenhum empeço existe a tal proceder, pois é meio – e, de resto,
fundamental – pelo qual se pode garantir o atendimento da lei, a afirmação do direito".
Ressalte-se assim, que, o não pode ocorrer é o Poder Judiciário substituir o administrador e fazer as opções que a lei faculta tão
somente à Administração. Não pode, assim, substituir a emissão do mérito administrativo, que é o juízo de conveniência e
oportunidade de se realizar o ato administrativo discricionário, uma vez que o julgamento sob o ângulo da conveniência do ato
administrativo usurpa competência da administração
Há que se distinguir brevemente a discricionariedade da aplicação dos conceitos jurídicos indeterminados. A lição de Eduardo
Garcia de Enterria (1990: 150-151) é bastante esclarecedora:
A discricionariedade é essencialmente uma liberdade de eleição
entre alternativas igualmente justas, ou, se se prefere, entre
indiferentes jurídicos, porque a decisão se fundamenta em critérios
extrajurídicos (de oportunidade, econômicos, etc...), não incluídos
na lei e remetidos ao julgamento subjetivo da Administração. Pelo
contrário, a aplicação dos conceitos jurídicos indeterminados é um
caso de aplicação da lei, já que se trata de subsumir a uma categoria
legal (configurada, não obstante sua imprecisão de limites, com a
intenção de demarcar uma hipótese concreta) umas circunstâncias
reais determinadas, justamente por isso é um processo regulado,
que se esgota no processo intelectivo de compreensão de uma
realidade no sentido que o conceito legal indeterminado tem
pretendido, processo no qual não interfere nenhuma decisão da
vontade do aplicador, como é próprio de quem exerce uma
potestade discricional.
No mesmo sentido, anote-se o ensinamento de Judith Martins-Costa (2000: 326):
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Ocorre que os conceitos formados por termos indeterminados
integram, sempre, a descrição do fato em exame com vistas à
aplicação do direito. Embora permitam, por sua vagueza semântica,
abertura às mudanças de valorações (inclusive as valorações
semânticas) –devendo, por isso, o aplicador do direito averiguar
quais são as conotações adequadas e as concepções éticas
efetivamente vigentes, de modo a determiná-los in concreto de
forma apta -, a verdade é que, por se integrarem na descrição do
fato, a liberdade do aplicador se exaure na fixação da premissa. Por
essa razão, uma vez estabelecida in concreto, a coincidência ou não-
coincidência entre o acontecimento real e o modelo normativo, a
solução estará, por assim dizer, predeterminada. O caso é, pois, de
subsunção. Não haverá, aí, "criação do direito" por parte do juiz,
mas apenas interpretação.
Assim, embora Celso Antônio Bandeira de Mello entenda que a aplicação de conceito jurídico indeterminado é uma
discricionariedade mais limitada, consideramos que não se trata de discricionariedade mas de vinculação.
Com efeito, esposado em linhas gerais os contornos do princípio da discricionariedade e levando-se em consideração a importância
de se controlar e de se reduzir a margem de liberdade do gestor público na edição de atos administrativos e na formulação de
políticas públicas, torna-se de fundamental importância para o intérprete das normas de direito administrativo que se atenham de
forma profunda no cotejo dos atos discricionários para que a partir do exame dos seus elementos vinculados e dos demais princípios
que informam o direito administrativo e o ordenamento jurídico possam resguardar os direitos dos administrados e,
principalmente, velar pela indisponibilidade dos interesses públicos pela Administração.
5. CONCLUSÃO
Ressaltado a importância dos princípios para conferir o caráter de organicidade e de unidade a um sistema jurídico, bem assim,
delineado os principais princípios que informam o direito administrativo, em suas diferentes categorias – princípios fundamentais,
princípios gerais e princípios setoriais -, resta ao interprete e ao aplicador do direito conscientizarem-se da imprescindibilidade de
se agregar aos métodos clássicos de interpretação do direito um sólido estudo acerca do instituto jurídico, denominado princípio.
Para que, compreendidos os contornos e a importância dos princípios jurídicos na dogmática moderna, efetuem uma releitura dos
métodos interpretativos que deverão ter, a partir de agora, como ponto de partida o exame dos princípios – em suas diferentes
espécies - que informam o direito administrativo.
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NOTAS
 Seguindo os ensinamentos de Bandeira de Mello (2000: 59).
 Auto-executoriedade dos atos administrativos, autotutela, o poder de expropriar, o de requisitar bens e serviços, o de ocupar
temporariamente o imóvel alheio, o de instituir servidão, o de aplicar sanções administrativas, o de alterar e rescindir
unilateralmente os contratos, o de impor medidas de polícia, a imunidade tributária, prazos dilatados em juízo, juízo privativo,
processo especial de execução, presunção de veracidade de seus atos, entre outras prerrogativas.
 Liberdade no sentido de editar atos que não possam ser apreciados pelo Poder Judiciário.
Autor
Erick Menezes de Oliveira Junior
Advogado. Procurador Jurídico do Município de Vitória da Conquista. Professor de Direito
Internacional Público e Privado da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia. Mestre em
Ciências Sociais pela PUC-SP.
Informações sobre o texto
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)
OLIVEIRA JUNIOR, Erick Menezes de. A interpretação do Direito Administrativo face aos princípios que o orientam. Revista Jus
Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 263, 27 mar. 2004. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/5010>. Acesso
em: 25 set. 2017.
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