controle da constitucionalidade

Prévia do material em texto

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA
Pós-Graduação em Poder Legislativo
O CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS LEIS E 
DOS ATOS NORMATIVOS ATRAVÉS DE MANDADO DE 
SEGURANÇA E AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Almir Fernandes
Belo Horizonte
2006
Almir Fernandes
O CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS LEIS E 
DOS ATOS NORMATIVOS ATRAVÉS DE MANDADO DE 
SEGURANÇA E AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Monografia apresentada ao Programa de Pós-
Graduação da Pontifícia Universidade Católica 
de Minas Gerais e Instituto de Educação 
Continuada como um dos requisitos para obter o 
título de especialista em Poder Legislativo.
Orientador: Renato Neves Tonini
Belo Horizonte
2006
LISTA DE SIGLAS
ALMG - Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais 
BDMG – Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais
CPMF - Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
DER-MG – Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais
SOMMA – Programa de Saneamento Ambiental e Modernização dos Municípios
STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça
TJMG – Tribunal de Justiça de Estado de Minas Gerais
LISTA DE ABREVIATURAS
 
ADIn. – Ação Direta de Inconstitucionalidade
ADC – Ação Direta de Constitucionalidade
Art. – Artigo
CF – Constituição Federal
Cls. – Conclusão
DJ – Diário de Justiça
Int. – Intimação
LOM – Lei Orgânica Municipal
Min. – Ministro
Nº - Número
P. – Página
PRI – Publique-se, Registre-se, Intime-se
Rel. – Relator
SUMARIO
1 – INTRODUÇÃO - 6
2 – CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE FORMAL - 7
2.1 – Controle de Constitucionalidade Formal por Ação Direta de 
Inconstitucionalidade e Ação Declaratória de Constitucionalidade - 9
2.2 - Controle de Constitucionalidade Formal por Mandado de Segurança - 11
2.2.1 – Mandado de Segurança no Curso do Processo Legislativo - 13
2.2.2 – Mandado de Segurança e Lei de Efeito Concreto - 15
3 – O PROJETO DE LEI PEREGRINO - 17
3.1 – O Primeiro Mandado de Segurança - 18
3.2 – O Segundo Mandado de Segurança - 28
3.3 – O Terceiro Mandado de Segurança - 42
3.4 – A Ação Direta de Inconstitucionalidade - 57
4 – CONCLUSÃO - 70
5 – REFERÊNCIAS - 71
1 – INTRODUÇÃO
Este trabalho tem por objetivo, demonstrar a viabilidade de se controlar, através 
do Poder Judiciário, a legalidade e a regularidade do processo de formação das leis e 
atos normativos.
Estamos numa sociedade regida juridicamente de maneira formal. Devemos 
obediência em primeiro lugar à Constituição da República, e, ainda, às várias espécies 
normativas previstas na Constituição, como leis complementares, leis ordinárias, 
decretos legislativos, resoluções e até emendas para alterar a Constituição. Todas estas 
espécies normativas demandam um processo legislativo para sua regular formação. Este 
processo de formação, nos âmbitos federal, estadual e municipal, está previsto na 
Constituição Federal e Estadual, nas Leis Orgânicas Municipais e nos Regimentos 
Internos das Casas Legislativas e estipulam todo o procedimento de discussão e votação 
dos atos legislativos, como quorun para aprovação, direito do parlamentar oferecer 
emendas, prazos, comissões pelas quais tramita a proposição, etc.
Ainda, segundo a Constituição (BRASIL, 1988, art. 5º, II), “ninguém é obrigado 
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”, então devemos 
interpretar essa expressão, face ao também previsto princípio da legalidade, que 
ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei 
editada pelo órgão competente, segundo o procedimento constitucional adequado.
Como nenhuma lesão a direito pode ser subtraída à apreciação do Poder 
Judiciário, nasce o estudo de ações judiciais para controle da constitucionalidade 
formal, ou seja, da observância do processo legislativo.
No entanto, este trabalho não visa esgotar a questão do controle formal da 
constitucionalidade. Visa apenas estudar um embasamento teórico para sustentar ações 
judiciais que questionem a validade de um ato normativo, em função de vício ou erro no 
procedimento de formação. E, após esta introdução, apresentar e comentar um caso 
prático de quatro ações ajuizadas com o fim de interromper a votação ou declarar a 
nulidade de uma lei municipal, em virtude de erros no procedimento de sua formação.
2 – CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE FORMAL
Segundo nosso ordenamento jurídico, a Constituição exerce uma supremacia 
sobre as demais normas existentes. Esta supremacia sobre as normas 
infraconstitucionais, previstas na própria Constituição, é passível de controle pelo Poder 
Judiciário. Outro fundamento desta supremacia, é a rigidez constitucional, ou seja, a 
Constituição somente pode ser alterada por procedimento diferenciado, cujo quorun 
para aprovação seja superior ao quorun para aprovação das leis ordinárias e outros atos 
legislativos que tramitem pelas Casas do Congresso Nacional.
O controle de constitucionalidade, por sua vez, pode ser formal ou material. É 
formal, quando o Poder Judiciário verifica a adequação da norma questionada com a 
Constituição Federal, quanto ao procedimento de formação da lei ou do ato normativo. 
Por sua vez, a uma norma pode ser inconstitucional, no aspecto material, ou seja, a regra 
estipulada choca-se com regra ou princípio constitucional.
A matéria é melhor explicada em Silva (2006, p. 345/346):
“Interessa aqui apenas o primeiro princípio e somente nos limites de sua relação com a 
Constituição, porque é esta que fundamenta a validade de todas as normas da ordem 
jurídica nacional, de tal sorte que norma inferior incompatível se caracteriza como norma 
inconstitucional, que pode verificar-se sob dois aspectos: (a) materialmente, quando a 
inconpatibilidade se verifica no caso de o conteúdo da norma infraconstitucional não se 
ajustar a princípio ou preceito constitucional; (b) formalmente, quando a forma segundo a 
qual foi criada a norma inferior não atendeu ao que determina as regras do processo 
constitucional para a sua regular formação, ou seja, quando não formada por autoridades 
criadas de acordo com a Constituição, dentro da esfera de competência e conforme 
procedimento por ela estabelecido. Enfim, quando formada por error in procedendo.”.
Também sobre os requisitos de constitucionalidade das espécies normativas, 
dividindo-as entre formais e materiais, estes, com relação à adequação do objeto do ato 
normativo com Constituição Federal, aqueles, como explica Moraes (2006, p. 637):
“O art. 5º, II, da Constituição Federal, consagra o princípio da legalidade ao determinar 
que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de 
lei. Como garantia de respeito a este princípio básico em um Estado Democrático de 
Direito, a própria Constituição prevê normas básicas na feitura das espécies normativas. 
Assim, o processo legislativo é verdadeiro corolário da princípio da legalidade, como 
analisado no capítulo sobre direitos fundamentais, que deve ser entendido como ninguém 
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de espécie 
normativa devidamente elaborada de acordo com as regras de processo legislativo 
constitucional (arts. 59 a 69, da Constituição Federal).
Assim sendo, a inobservância das normas constitucionais de processo legislativo tem 
como conseqüência a inconstitucionalidade formal de lei ou ato normativo produzido, 
possibilitando pleno controle repressivo de constitucionalidadepor parte do Poder 
Judiciário, tanto pelo método difuso quanto pelo método concentrado.”. 
Portanto, a inconstitucionalidade formal, é declarada em função de falhas ou 
omissões no curso do processo legislativo. Explicando o que vem a ser processo 
legislativo, socorremo-nos na doutrina de Silva (2003, p. 521-522)
“Por processo legislativo, entende-se o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, 
sanção, veto) realizados pelos órgãos legislativos visando a formação das leis 
constitucionais, complementares, ordinárias, resoluções e decretos legislativos. Tem, 
pois, por objeto, nos termos do art. 59, a elaboração de emendas à Constituição, leis 
complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos 
e resoluções.”.
O controle dos requisitos formais de formação das leis tem respaldo também em 
Filho (2002, p. 252):
“Questão que não pode ser posta de lado é a relativa ao controle jurisdicional da 
observância do processo legislativo.
Em primeiro lugar – lembre-se – cabe a propósito dele o controle de constitucionalidade. 
A violação de preceito constitucional, mesmo de caráter estritamente formal, importa em 
inconstitucionalidade, e, portanto, segundo a doutrina clássica, em nulidade do ato 
violador.
Por outro lado, no Direito Pátrio, nenhuma lesão de direito individual pode ser subtraída à 
apreciação do Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, da Constituição). Apreciando eventual 
lesão, pode evidentemente chegar o Judiciário a apreciar a validade do ato normativo, e 
esta depende da observância dos preceitos constitucionais referentes à sua elaboração.”.
Moraes (2006, p. 578), entusiasta do controle da constitucionalidade formal, 
reforça o entendimento:
“O respeito ao devido processo legislativo na elaboração das espécies normativas é um 
dogma corolário à observância do princípio da legalidade, consagrado 
constitucionalmente, uma vez que ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma 
coisa, senão em virtude de espécie normativo devidamente elaborada pelo Poder 
competente, segundo as normas do processo legislativo constitucional, determinando, 
desta forma, a Carta Magna, quais os órgãos e quais os procedimentos de criação das 
normas gerais que determinam, como ressalvado por Kelsen ‘não só os órgãos judiciais e 
administrativos, mas também os conteúdos das normas individuais, as decisões judiciais e 
os atos administrativos que devem emanar dos órgãos aplicadores do direito`. 
O desrespeito às normas do processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará a 
inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando pleno 
controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo 
método difuso quanto pelo método concentrado.”.
Assim sendo, segundo nosso ordenamento, há possibilidade do controle judicial 
do processo de formação das leis e demais atos normativos. Passaremos agora, a estudar 
cada uma das formas do controle da constitucionalidade. Pode ser concentrado, quando 
a ação judicial visa retirar do ordenamento jurídico o ato normativo impugnado, seja 
material ou formalmente. Por outro lado, o controle de constitucionalidade é difuso, 
quando a decisão judicial vale apenas para um caso concreto, um juiz específico julga a 
constitucionalidade de uma norma, para efeito de julgamento apenas num processo 
entre partes. 
2.1 – Controle de Constitucionalidade Formal por Ação Direta de 
Inconstitucionalidade e Ação Declaratória de Constitucionalidade
Segundo a Constituição Federal (BRASIL, 1988), artigos 102 e 103:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da 
Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a 
ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;
[...]
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de 
constitucionalidade: 
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; 
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Portanto, o controle concentrado de constitucionalidade é exercido pelo 
Supremo Tribunal Federal. Este controle ocorre apenas por iniciativa dos legitimados 
estabelecidos no citado artigo 103 da Constituição, e ocorre após a entrada em vigor da 
lei ou do ato normativo eivado de inconstitucionalidade. Tal controle é dito concentrado 
porque objetiva retirar a norma inconstitucional do ordenamento jurídico. No aspecto 
formal, o STF, segundo reiterada jurisprudência, vem decidindo que a 
inconstitucionalidade formal somente pode ser declarada se não forem respeitadas as 
regras do procedimento estabelecido na Constituição. No caso de vício formal 
decorrente da não observância das regras dos regimentos internos das Casas 
Legislativas, O STF não admite o controle pelo método concentrado, ao argumento de 
que se trata de matéria interna corporis. Neste sentido, a lição de Silva (2006, p. 359):
“Haverá inconstitucionalidade ´in procedendo` no referente à discussão e votação de 
projeto de lei, que afete a validade da lei? Não me ocorre uma tal possibilidade, a não 
ser no referente ao quorum de aprovação, questão que já foi examinada, ou no que tange 
às relações bicamerais, que também já foi objeto de consideração. Nesse particular, há 
apenas um aspecto que ainda merece reflexão, qual seja o defeito em relação `Casa 
iniciadora, porque é questão constitucional constante do art. 64 da CF”.
[...]
“No mais, a disciplina das discussões e votações é matéria regimental, que, mesmo que 
seja desrespeitada, não reflete a validade da lei conseqüente. Se houver defeito nesse 
procedimento, tratar-se-á de vício regimental, que pode ser corrigido por qualquer 
parlamentar. Não se trata de questão puramente interna corporis, porque certas 
irregularidades nas votações, especialmente, podem possibilitar recurso ao Judiciário. A 
questão fica restrita a saber quem pode recorrer ao Judiciário na busca de correção. Tem-
se que os Parlamentares, assim como os partidos políticos representados nas Casas 
Legislativas, têm direito subjetivo a um procedimento correto, de acordo com o regimento 
interno de sua Casa. Assim, se o procedimento desrespeitar normas regimentais, qualquer 
Parlamentar ou partido político pode reclamar sua correção em juízo.”.
Sobre o que seja matéria interna corporis, ficou conhecida e reconhecida a lição 
de Meireles (2003, p. 35):
“Atos interna corporis são aquelas deliberações do Plenário, das Comissões ou da Mesa 
que entendem direta e exclusivamente com as atribuições e prerrogativas da Corporação. 
Daí não se conclua, entretanto, que todo e qualquer ato desses órgãos constitua interna 
corporis vadado à apreciação judicial. Não é assim, pois atos e deliberações do 
Legislativo existem regrados pela Constituição, pela lei e pelo Regimento, e nestes casos, 
pode – e deve – o Judiciário decidir sobre sua legitimidade”
O entendimento de que atos interna corporis não são passíveis de controle 
concentrado é reforçado com decisão do STF citada em Moraes (2003, p. 1083):
“Controle Jurisdicional das Regras do DevidoProcesso Legislativo e Matéria Interna 
Corporis: STF – ‘O Tribunal, por maioria, não conheceu de ação direta de 
inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores – PT contra a Lei 7.483/99, 
do Estado da Bahia, que autoriza o Poder Executivo a promover a desestatização da 
empresa baiana de águas e saneamento S/A – EMBRAPA e dá outras providências. 
Considerou-se que o fundamento do autor da ação, qual seja, inconstitucionalidade formal 
da lei atacada por ofensa ao processo legislativo – em que se sustentava não ter sido 
observada norma do Regimento Interno da Assembléia Legislativa estadual, segundo a 
qual, seria obrigatório o encaminhamento do projeto de lei à Comissão de Saúde – é 
assunto interna corporis não sujeito a apreciação pelo Poder Judiciário. Vencido o Min. 
Marco Aurélio, relator, que conhecia da ação e concedia medida liminar para suspender, 
até decisão final, a eficácia da Lei impugnada por aparente ofensa ao devido processo 
legislativo’ (STF – Pleno ADIn nº 2.038/BA – Rel. p/ Acórdão Min. Nelson Jobim, 
decisão: 18.8.1999. Informativo STF, nº 158).”.
No entanto, este entendimento do STF encontra críticas de parte da doutrina, por 
limitar o texto da Constituição. Como exemplo, Cattoni (2000, p. 21):
“No que se refere, especificamente, à problemática acerca do controle judicial de 
constitucionalidade e de regularidade do processo legislativo, a jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal brasileiro, há pelo menos vinte anos, tem oscilado entre um 
formalismo jurídico e uma desjuridicização das questões de regularidade regimental do 
processo legislativo. O formalismo jurídico se revela no modo de apreciação da validade 
jurídica dos atos processuais legislativos (uma questão tida como meramente formal), 
isolando-os e separando-os da cadeia procedimental a que pertencem. A desjuridicização 
das questões acerca da regularidade regimental do processo legislativo é realizada com 
base num sistemático alargamento por parte do Supremo Tribunal do que se deve 
compreender como matéria interna corporis ao Legislativo: as questões acerca da 
regularidade regimental não seriam passíveis, em sua maioria, de verificação por parte do 
Judiciário, porque a interpretação e a aplicação do Regimento Interno das Casas 
Parlamentares fariam parte da reserva de competência exclusiva delas.”.
2.2 - Controle de Constitucionalidade Formal por Mandado de Segurança
 
Conforme dito, o controle concentrado de constitucionalidade se faz por meio de 
Ações Diretas de Constitucionalidade ou Inconstitucionalidade, junto ao STF, visando a 
retirada do ordenamento jurídico da lei ou do ato normativo federal ou estadual eivado 
de inconstitucionalidade.
Já o controle difuso, via de regra, se dá quando uma parte litigante em qualquer 
processo judicial requer ao juiz ou tribunal competente para apreciação daquela causa, 
como questão prejudicial, a declaração da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, 
visando a não aplicação no caso determinado. Esta decisão, seja pela 
constitucionalidade ou não, somente tem efeito entre as partes. Este tipo de controle não 
é objeto do presente estudo. Por outro lado, também é chamado de controle difuso de 
constitucionalidade formal, as ações ajuizadas por parlamentares, no curso do processo 
legislativo, e, em alguns casos, até após a formação da lei, visando o controle da 
constitucionalidade formal, inclusive por desrespeito às normas de Regimento Interno 
das Casas Legislativas, ao argumento que tais regimentos, geram direito subjetivo ao 
parlamentar, e, assim sendo, somente este tem legitimidade para propor estas ações.
Neste sentido ao ensinamento de Negri (2003, p. 102-103):
“Mas o que se quer registrar é que a posição majoritária do Supremo Tribunal Federal 
brasileiro, quanto ao controle jurisdicional de normas constitucionais de procedimento 
legislativo e normas regimentais das Casas parlamentares, é no sentido de admitir um 
controle preventivo de constitucionalidade jurisdicional somente no caso de tratar de 
Emenda à Constituição que afronte o § 4º do art. 60 da Constituição Republicana e se 
houver violação das normas constitucionais de procedimento legislativo (arts. 59 a 69).
Caso haja desobediência tão somente às normas regimentais, não é segundo o Supremo 
Tribunal, cabível o controle jurisdicional, haja vista tratar-se de assunto interna corporis, 
insuscetível, portanto, de análise judiciária. Assim, a interpretação e a aplicação do 
Regimento Interno far-se-iam, privativamente, nas próprias Casas Parlamentares.
Quanto ao que se rotula de competência interna corporis, para àqueles casos de 
desobediência às normas regimentais, já não pode ser um tema tratado atualmente em 
órbita exclusiva do Congresso Nacional, porque a desobediência a um regimento interno 
(Câmara ou Senado, que esteja em harmonia com o Processo Constitucional, o qual 
orienta todo e qualquer procedimento, inclusive o regimental, como qualidade da 
democracia, não deve ser uma questão a se resolver privativamente, por afastar o debate 
aberto, tal qual assegurado nas Constituições democráticas (ampla defesa e 
contraditório).
Se a lei deve ser produzida por meio do Devido Processo Legislativo, que, por sua vez, é 
caracterizador da existência de um Estado de Direito Democrático, deve, na tramitação de 
um projeto, haver rigorosa vinculação às regras regimentais, que são modelos de 
procedimento legislativo cuja validade sé se configura pela harmonização com o devido 
processo constitucional. A prática dos atos legislativos pelo Parlamentar no exercício de 
sua função legislativa ou por quem tenha capacidade postulatória, só terá validade quando 
observados os requisitos da lei. Se um ato parlamentar inicial é pressuposto do ato 
seguinte e este, por sua vez, é considerado extensão do ato antecedente, isso significa que 
os atos legislativos, quando se desviam do regimento (procedimento), encaminham-se 
para definir a existência de vícios (não observância do devido processo legislativo)..
A inobservância de normas regimentais, seja da Câmara ou do Senado, é desvio 
procedimental contrário aos princípios institutivos e informativos do processo, portanto, 
passível de controle difuso de constitucionalidade, pois em consonância com o conceito 
paradigmático atual, nenhum ato poderá ficar imune à fiscalidade irrestrita de sua 
constitucionalidade e legitimidade pelo devido processo legal.”.
Passamos a estudar os casos de controle judicial do procedimento legislativo via 
mandado de segurança, ajuizado por parlamentares, no curso ou após o término do 
procedimento de formação das leis. Admito que é possível outras ações judiciais para 
obter este controle, como ação popular, ação civil pública e mesmo ações ordinárias, 
mas não serão objetos deste estudo.
2.2.1 – Mandado de Segurança no Curso do Processo Legislativo
Primeiramente, quanto às emendas à Constituição, é possível ao parlamentar 
controlar sua constitucionalidade, mesmo antes de serem promulgadas. Assim defende 
Moraes (2003, p. 1082);
“Legitimidade dos parlamentares para ajuizamento de mandado de segurança para 
fiel observância das normas do devido processo legislativo: STF –´Cabimento de 
mandado de segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio 
processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso previsto 
no parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, a 
inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso 
porque a Constituição não quer – emface da gravidade dessas deliberações, se 
consumadas – que sequer se chegue a deliberação, proibindo-a taxativamente. A 
inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se 
transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já 
desrespeita, frontalmente, à Constituição’. (RTJ 99/1031). No mesmo sentido: STF – 
Pleno – MS nº 22.449/DF.”.
O mesmo autor (2003, p. 1078), tem entendimento pela possibilidade de controle 
do procedimento interno da Casa Legislativa, via mandado de segurança:
“O desrespeito às normas de processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará 
a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando pleno 
controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo 
método difuso quanto pelo método concentrado. Saliente-se ainda, que, mesmo durante o 
processo legislativo, os parlamentares têm direito público subjetivo à fiel observância de 
todas as regras previstas constitucionalmente para a elaboração de cada espécie 
normativa, podendo, pois, socorrerem-se ao Poder Judiciário, via mandado de segurança.
As regras básicas de processo legislativo previstas na Constituição Federal como modelos 
obrigatórios às Constituições Estaduais, declarando que o modelo estruturador do 
processo legislativo, tal como delineado em seus aspectos fundamentais pela Carta da 
República, impõe-se, enquanto padrão normativo, de compulsório atendimento, à 
observância incondicional dos Estados-membros.”.
Ainda, sobre a mesma matéria (2006, p.655);
“Igualmente, o flagrante desrespeito às normas regimentais, durante o processo 
legislativo, caracteriza clara ilegalidade, uma vez que os regimentos internos das casas 
legislativas – Regimento Interno do Congresso Nacional, do Senado Federal e da Câmara 
dos Deputados – são resoluções, ou seja,espécies normativas primárias previstas 
diretamente na Constituição Federal (art. 59, VII). Entendemos que essa ilegalidade será 
também passível de controle jurisdicional, com base no art. 5º, XXXV, da Carta Magna, 
pois a apreciação de lesão ou ameaça a direito jamais poderá ser afastada do Poder 
Judiciário. Dessa forma, os parlamentares são possuidores de legítimo interesse para o 
ajuizamento de mandado de segurança em defesa do direito líquido e certo de somente 
participarem de um processo legislativo constitucional e legal, em conformidade com as 
normas da Constituição Federal e das resoluções, instrumentos formais que trazem os 
regimentos internos, não sendo, portanto, obrigados a participação e votação de um 
processo legislativo viciado, quer pela inconstitucionalidade, quer pela flagrante 
ilegalidade.”.
Há por outro lado, entendimentos doutrinários pela ampliação da legitimidade 
para que qualquer cidadão possa ajuizar ações controlando o processo legislativo. 
Entendimento que não tem respaldo do Supremo Tribunal Federal, mas que não pode 
deixar de ser estudado, como por exemplo Cattoni (2000, p.131);
“Nessa perspectiva, a Jurisdição Constitucional deve garantir, de forma 
constitucionalmente adequada, a participação, nos processos constitucionais de controle 
jurisdicional de constitucionalidade da lei e do processo legislativo, dos possíveis afetados 
por cada decisão, em matéria constitucional, através de uma interpretação construtiva que 
compreenda o próprio Processo Constitucional como garantia das condições para o 
exercício da autonomia jurídica aos cidadãos. Ao possibilitar a garantia dos direitos 
fundamentais processuais jurisdicionais, nos próprios processos constitucionais de 
controle jurisdicional de constitucionalidade das leis e do processo legislativo, a 
Jurisdição Constitucional também garantirá as condições para o exercício da autonomia 
jurídica dos cidadãos, pela aplicação reflexiva do princípio do devido processo legal, 
compreendido, aqui, como ´modelo Constitucional do Processo` (ANDOLINA-
VIGNERA, 1990) a si mesma.”.
Segundo o STF, apenas os parlamentares têm tal legitimidade, como doutrina de 
Moraes (2006, p. 654-655) e decisão do STF citada pelo mesmo autor (2003, p. 1080): 
“As normas de processo legislativo constitucional, previstas nos arts. 59 a 69 da 
Constituição Federal, possuem eficácia plena e imediata, vinculando a atividade do 
legislador na elaboração das diversas espécies normativas em respeito ao devido processo 
legislativo. 
[...]
Assim, o controle jurisdicional sobre a elaboração legiferante, inclusive sobre propostas 
de emendas constitucionais, sempre se dará de forma difusa, por meio de ajuizamento de 
mandado de segurança por parte de parlamentares que se sentirem prejudicados durante o 
processo legislativo. Reitere-se que os únicos legitimados a propositura de mandado de 
segurança para defesa do direito líquido e certo de somente participarem de um processo 
legislativo conforme as normas constitucionais e legais são os próprios parlamentares.”.
“Mandado de segurança como meio hábil para o exercício do controle incidental de 
constitucionalidade durante o processo legislativo, Legitimidade exclusiva dos 
parlamentares: STF - ´O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à 
Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, 
sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a 
impugnação vier suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse 
domínio, somente ao parlamentar – que dispõe do direito público subjetivo à correta 
observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo – assiste 
legitimidade ativa ad causam para provocar a fiscalização jurisdicional. A jurisprudência 
do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de recusar, a terceiros que não 
ostentem a condição de parlamentar, qualquer legitimidade que lhes atribua a prerrogativa 
de questionar, incidenter tantum, em sede mandamental, a validade jurídico-constitucional 
de proposta de emenda a Constituição, ainda em tramitação no Congresso Nacional. 
Precedentes. Terceiros, ainda que invocando a sua potencial condição de destinatários da 
futura lei ou emenda à Constituição, não dispõem do direito público subjetivo de 
supervisionar a elaboração dos atos legislativos, sob pena de indevida transformação, de 
controle preventivo de constitucionalidade em abstrato – inexistente no sistema 
constitucional brasileiro (RTJ 136/25-26, Rel. Min. Celso de Mello) -, do processo de 
mandado de segurança, que, instaurado por mero particular, converter-se-ia um 
inadmissível secedânio de ação direta de inconstitucionalidade” (STF – Pleno – MS nº 
23.565-9/DF – Medida liminar – Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, Seção I, 17 
nv. 1999, p. 33)”.
2.2.2 – Mandado de Segurança e Lei de Efeito Concreto
Segundo a interpretação constitucional, não cabe mandado de segurança para 
questionar a constitucionalidade, formal ou material, de lei já promulgada, uma vez que 
existem as ações de constitucionalidade e inconstitucionalidade para este fim. No 
entanto, tal entendimento vem sendo abrandado pelos intérpretes da lei, no caso de leis 
de efeito concreto. As leis, de maneira geral, são amplas e genéricas, abrangendo 
direitos e obrigações para todos os cidadãos ou parcela deles, como o funcionalismo 
público, aposentados, etc. No entanto, algumas leis o são apenas pela forma, não trazem 
normas genéricas mas sim normas concretas. São lei apenas pela forma, pois pelo 
conteúdo, são atos administrativos.Assim sendo, são passíveis de controle pela via 
difusa. Neste sentido lição de Meireles (2003, p. 39-40):
“ A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por mandado de 
segurança (STF súmula 266), pela óbvia razão de que não lesa, por si só, qualquer direito 
individual. Necessária se torna a conversão da norma abstrata em ato concreto para expor-
se à impetração, mas nado impede que, na sua execução, venha a ser declarada 
inconstitucional pela via do mandamus. Somente as leis e decretos de efeito concreto 
tornam-se passíveis de mandado de segurança, desde sua publicação, por equivalentes a 
atos administrativos nos seus resultados imediatos.”.
[...]
“Por deliberações legislativas atacáveis por mandado de segurança entendem-se as 
decisões do Plenário ou da Mesa ofensivas de direito individual ou coletivo de terceiros, 
dos membros da Corporação, das Comissões, ou da própria Mesa, no uso de suas 
atribuições e prerrogativas institucionais. As Câmaras Legislativas não estão dispensadas 
da observância da Constituição, da lei em geral e do Regimento Interno em especial. A 
tramitação e a forma dos atos do Legislativo são sempre vinculadas às normas legais que 
os regem;”.
No mesmo sentido, Di Pietro (2003, p. 642):
“para corrigir lesão decorrente de lei em tese, pela Súmula nº 266, do STF, ´não cabe 
mandado de segurança contra lei em tese’. O entendimento decorre do fato de que o 
mandado de segurança só é meio idôneo para impugnar atos da Administração que 
causem efeitos concretos; por meio dele, objetiva-se afastar a aplicação lei no caso 
específico do impetrante; e, como a decisão produz efeitos apenas entre as partes, a lei 
continuará a ser aplicada às demais pessoas a que se dirige. Não se pode, por meio de 
mandado de segurança ou mesmo por ações ordinárias, pleitear a anulação de uma lei pelo 
Poder Judiciário; a única via possível á a ação direta de argüição de inconstitucionalidade, 
com base nos artigos 102, I e 103, da Constituição.
No entanto, o rigor desse entendimento foi aos poucos abrandado pela jurisprudência, que 
passou a admitir o mandado de segurança em duas hipóteses: na lei de efeito concreto e 
na auto-executória, o que se aplica também aos decretos de efeito concreto e auto-
executórios. 
Lei de efeito concreto é a emanada do Poder Legislativo, segundo o processo de 
elaboração das leis, mas sem o caráter de generalidade e abstração próprio dos atos 
normativos. Ela é lei em sentido formal, mas é ato administrativo, em sentido material 
(quanto ao conteúdo), já que atinge pessoas determinadas. Por exemplo, uma lei que 
desaproprie determinado imóvel ou que defina uma área como sendo sujeita a restrições 
para proteção do meio ambiente. Leis dessa natureza produzem efeitos no caso concreto, 
independentemente de edição de ato administrativo; na falta deste, o mandado deve ser 
impetrado diretamente contra a lei.”.
Comentando a interpretação do STF no sentido de não admissão de Ação de 
Inconstitucionalidade para controlar a constitucionalidade de leis de efeito concreto, ver 
Martins e Mendes (2005, p. 177):
“Controle de Constitucionalidade e ato de efeito concreto. A jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal tem considerado inadmissível a propositura de ação direta de 
inconstitucionalidade das normas jurídicas in abstracto, não se prestando ela ´ao controle 
de atos administrativos que têm objeto determinado e destinatários certos, ainda que esses 
atos sejam editados sob a forma de lei, mas seu conteúdo não encerra normas que 
disciplinam relações em abstrato` (ADIn 647, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 27 mar. 1992, 
p. 3801). Na mesma linha de orientação, afirma-se que ‘atos estatais de efeitos concretos, 
ainda que veiculados em texto de lei formal, não se expõem, em sede de ação direta, à 
jurisdição constitucional abstrata do Supremo Tribunal Federal`. (...) porquanto ‘a 
ausência de densidade normativa do conteúdo do preceito legal impugnado desqualifica-o 
– enquanto objeto juridicamente inidôneo – para o controle normativo abstrato.”.
Neste sentido, decisão do STF colhida em Moraes (2003, p. 2329):
“Não Cabimento de ação direta de inconstitucionalidade tendo por objeto atos de 
natureza e efeitos político-administrativos concretos: STF - ´Direito Constitucional e 
Tributário. Contribuição provisória sobre movimentação financeira – CPMF. Ação direta 
de inconstitucionalidade da utilização de recursos da CPMF. Ação direta de 
inconstitucionalidade da utilização de recursos da CPMF como previsto na Lei nº 
9.438/97. Lei Orçamentária: Ato político-administrativo e não norrmativo. 
Impossibilidade jurídica do pedido. Art. 102, I, a, da CF. I. Não há na presente Ação 
Direta de Inconstitucionalidade, a impugnação de um ato normativo. Não se pretende a 
suspensão nem a declaração final de inconstitucionalidade, a impugnação de um ato 
normativo. Não se pretende a suspensão nem a declaração de inconstitucionalidade de 
uma norma, e sim de uma destinação de recursos, prevista em lei formal, mas de natureza 
e efeitos político-administrativos concretos, hipótese em que, na conformidade dos 
precedentes da Corte, descabe o controle concentrado de constitucionalidade como 
previsto no art. 102, I, a, da Constituição Federal. II. Isso não impede que eventuais 
prejudicados se valham das vias adequadas de controle difuso de constitucionalidade, 
sustentando a inconstitucionalidade da destinação de recursos, como prevista na Lei em 
questão` (STF – Pleno – ADIn nº 1.640-7/UF – Questão de Ordem – Rel. Min. Sydney 
Sanches, Diário da Justiça, Sessão I, 3 abr. 1998, capa).”.
Desta forma, concluímos que as leis de efeitos concretos, são passíveis de 
controle constitucional pela via do mandado de segurança.
3 – O PROJETO DE LEI PEREGRINO
O caso que passo a narrar aconteceu no Município de Itajubá, Minas Gerais, no 
ano 2003, em que o Prefeito apresentou ao Legislativo um projeto de lei autorizando o 
Município a contrair empréstimo com o Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas 
Gerais – BDMG, nos termos do Programa Novo SOMMA – Novo Programa de 
Saneamento Ambiental e Modernização dos Municípios. Tal projeto foi rejeitado não 
tendo alcançado o ‘quorun’ de 2/3 (dois terços) estabelecido nos artigos 47 e 68, inciso 
XXV da Lei Orgânica Municipal (ITAJUBÁ, 1990). A Câmara Municipal era 
composta, na época, de 15 (quinze) vereadores, e tal projeto necessitava de votos 
favoráveis de 10 (dez) membros, o que não aconteceu, pois somente obteve 9 (nove) 
votos favoráveis. Assim sendo, por previsão do Regimento Interno (ITAJUBÁ, 1999), 
Lei Orgânica Municipal (ITAJUBÁ, 1990) e da própria Constituição da República 
(BRASIL, 1988), tal projeto não poderia ser reapresentado na mesma sessão legislativa. 
Acontece, que um dos vereadores que havia votado pela rejeição do projeto mudou de 
idéia e, a partir disso, passou a ter uma batalha judicial em torno do projeto, uma vez 
que, mesmo não havendo possibilidade jurídica de reapresentação naquela sessão 
legislativa, ou seja, naquele ano, o Prefeito e demais vereadores tentavam burlar as 
regras legais para aprovar a lei autorizativa e conseguir o empréstimo.
A razão pela qual os quatro vereadores chamados na época vereadores de 
oposição não queriam que o Município contraísse o empréstimo era simples: Já havia 
um empréstimo anterior que fora objeto de uma Comissão Parlamentar de Inquérito na 
Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais – ALMG, e os pontos apontados 
como irregulares pela Comissão se repetiam neste novoempréstimo, conforme 
transcrição do Relatório (BELO HORIZONTE, 2001): 
“2 - Qualidade das obras
As licitações para contratação das obras relativas aos contratos BDMG 103.973 e 104.006 
foram baseadas em um projeto executivo que não foi precedido de um projeto geotécnico. 
Assim, os dimensionamentos contidos no projeto executivo foram feitos de modo 
aleatório, sem que houvesse uma justificativa para os quantitativos nele previstos.
Questionada a respeito de sua capacidade para fiscalização das execução das obras, os 
representantes da Prefeitura informaram que o DER-MG cooperou tecnicamente por meio 
do engenheiro responsável pela Residência na região.
Causou estranheza à Comissão a previsão contida no item 01.03 - base de solo com brita 
graduada com adição de 2,5% de cimento, por ser de elevado valor financeiro e de difícil 
aplicabilidade, o que determina a necessidade de conhecimento técnico especializado, que 
a Prefeitura reconhecidamente não tem.
Em seguida, por meio do responsável pela obra da Construtora Aterpa Ltda., engenheiro 
Eber Maurício de Resende Machado, na presença do Secretário Municipal de 
Planejamento, engenheiro Rogério Pinto Pinheiro, a Comissão foi informada que houve 
substituição da base especificada, no item sob comento, por cascalho de boa qualidade, 
pois ele conhecia uma jazida, a Cascalheira da Viúva, que já era utilizada pelo DER-MG; 
contudo, esse engenheiro auxiliou a Prefeitura na elaboração da planilha de quantitativos.
Em 6/4/2000, a Prefeitura solicitou autorização ao BDMG para substituir a base do 
pavimento, com a redução de R$46,00/m³ para R$27,61/m³, o que foi atendido por meio 
de despacho no próprio documento.
Há que se ressalvar que a solicitação visou ao remanejamento de recursos contratuais, 
acarretando uma significativa redução no valor final da obra, o que possibilitaria a 
aplicação de revestimento em outras vias do município.
Ainda por meio do termo aditivo 8/99 e comunicação ao BDMG, as planilhas originais 
foram refeitas, visando a substituir a pavimentação com CBUQ por blocos sextavados de 
concreto, sob a alegação de que a presença de rampas acentuadas em algumas ruas 
impossibilitava a execução de compactação das camadas do pavimento, aliada à presença 
de lençol freático muito próximo à cota final de pavimentação.
Nada disso aconteceria se o município não se tivesse eximido de executar com eficácia a 
fiscalização da execução das obras, pois esta foi deixada a cargo da própria empreiteira.
Percebe-se a má qualidade do pavimento na maioria das ruas, o qual está rompido em 
vários locais, bem como a ausência de sistema de drenagem. Onde o pavimento está 
deteriorado, nota-se que a base é imprópria para receber um revestimento asfáltico de boa 
qualidade. Na tentativa de se eximir de responsabilidade, a municipalidade alegou que não 
foi possível o aprofundamento da execução de caixa para receber o asfalto porque há rede 
de água e esgoto. Mas esse fato deveria ser conhecido antes da elaboração do projeto.
Foi confirmada a denúncia de que a municipalidade exigiu dos moradores de casas 
edificadas ao longo das vias pavimentadas, a título de parceria, a doação de oito sacos de 
cimento para cada 10m² de via pavimentada, o que resultou em dois sacos do material por 
residência.”.
Ora, em meio a tantas irregularidades apontadas pela Comissão Parlamentar de 
Inquérito da ALMG, fica fácil compreender porque os oposicionistas não queriam a 
repetição daquele empréstimo, havia, portanto, razões legais e políticas para que os 
vereadores votassem contrário ao projeto e, como foi apresentado para votação fora das 
normas legais e regimentais, o caminho foi recorrer a Justiça para impedir a tramitação 
do projeto, o que acabou numa longa disputa judicial, como passo a narrar.
3.1 – O Primeiro Mandado de Segurança
Conforme narrado, o projeto de lei que autorizava o Município a contrair 
empréstimo junto ao BDMG, tramitado na Câmara Municipal de Itajubá sob o título 
Projeto de Lei 3.120/2003 foi rejeitado com 9 (nove) votos favoráveis e 5 (cinco) 
contrários. Acontece que foi reapresentado por 10 (dez) vereadores, os nove que 
votaram favorável mais um vereador que mudou de idéia (Vereador João Dimas 
Ribeiro), buscando uma brecha na lei, o que não era juridicamente possível, uma vez 
que tal projeto era de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo. Mesmo assim, o 
Presidente da Câmara na época, Vereador João Vitor da Costa, designou reuniões 
extraordinárias para discussão e votação do projeto, agora designado Projeto de Lei 
3.162/2003, o que ensejou a impetração do mandado de segurança nº 032403009520-61, 
em face do Presidente da Câmara, em que os autores (Vereadores Ulysses Gomes de 
Oliveira Neto, Oscar Navarro Santos, José Luiz Augusto e Jorge Rennó Mouallem) 
narraram o seguinte:
“No dia 13 de março de 2003 foi protocolada, na secretaria da Casa Legislativa local, o 
Projeto de Lei nº 3.162 de 13 de março de 2003 (doc. 01) de autoria dos Vereadores: 
Alberis Rodrigues Fernades; Cleber David; Geraldo José Canha; João Aparecido Filho; 
João Dimas Ribeiro; José Humberto do Santos; José Roberto Floriano; Klecius Albert 
Neves Balbino; Nestor de Oliveira; e Raimundo Correia Pereira. A autoridade coatora, 
num ato ilegal e inconstitucional, recebeu dito projeto e convocou quatro reuniões 
extraordinárias, para discussão e votação do mesmo conforme convocação em anexo (doc. 
02).
Trata o projeto de lei de autorização ao Chefe do Executivo para contrair empréstimo 
perante o Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais – BDMG, nos termos 
do Programa NOVO SOMMA. Foi ele, como afirmado acima, apresentado pelos 
Vereadores: Alberis Rodrigues Fernades; Cleber David; Geraldo José Canha; João 
Aparecido Filho; João Dimas Ribeiro; José Humberto do Santos; José Roberto Floriano; 
Klecius Albert Neves Balbino; Nestor de Oliveira; e Raimundo Correia Pereira. Este 
Projeto de Lei é cópia Fiel do substitutivo ao Projeto de Lei nº 3.120, de autoria do 
Prefeito, que fora rejeitado anteriormente pela Câmara.”.
E como fundamentação, são usados os seguintes argumentos:
“DOS IMPETRANTES: 
Os requerentes são todos Vereadores eleitos nas últimas eleições, o que, por si só lhes dá 
a condição de legitimados ativos para a propositura do presente Mandado de Segurança, já 
que têm o direito líquido e certo de ver tramitar, participar na discução e votação de 
projetos de lei que obedeçam, na sua tramitação, o processo legislativo estabelecido na 
Lei Orgânica Municipal, o que não ocorre no presente caso, como adiante restará 
sobejamente demonstrado. 
DO CABIMENTO DO MANDAMUS:
Têm os impetrantes, conforme já se disse, têm direito a ver tramitar; discutir e votar 
projetos de lei que sejam postos de forma legal e constitucional, tanto no aspecto formal 
quanto material. Como o demonstra Alexandre de morais:
1 Comarca de Itajubá, Minas Gerais, 1ª Vara Cível, Mandado de Segurança.
“Os parlamentares, portanto, poderão propiciar ao Poder Judiciário a análise 
difusa de eventuais inconstitucionalidades ou ilegalidades que estiverem ocorrendo 
durante o trâmite 
de projetos ou proposições por meio de ajuizamento de mandados de segurança contra 
atos concretos da autoridade coatora (Presidente ou Mesa da Casa Legislativa, por 
exemplo), de maneira a impedir o flagrante desrespeito às normas regimentais ao 
ordenamento jurídico e coação aos próprios parlamentares, consistente na obrigatoriedade 
de participação e votação em um procedimento inconstitucional ou ilegal.
Não raro o Poder Judiciário deverá analisar a constitucionalidade, ou não, dedeterminada seqüência de atos durante certo processo legislativo tendente à elaboração de 
uma das espécies normativas, uma vez que é a própria Constituição Federal que, com 
riqueza de detalhes, prevê as normas básicas e obrigatórias de devido processo legislativo 
(CF, ARTS. 59 A 69). Quando assim atuar, o Judiciário estará realizando controle difuso 
de constitucionalidade, para poder – no mérito – garantir aos parlamentares o exercício de 
seu direito líquido e certo a somente participarem da atividade legiferante realizada de 
acordo com as normas constitucionais.” (Direito Constitucional, 11ª Edição, 2002, p. 
597).
E é lógico que assim o seja pois, caso contrário, estaria concretizado o império da 
arbitrariedade. O vereador foi eleito como representante da sociedade no intuito votar as 
leis que são o anseio desta mesma sociedade. Em não havendo um remédio jurisdicional 
para impedir que ele seja obrigado a participar de um processo legislativo viciado, a 
coação, na realidade, estará afetando a própria sociedade que ele representa.
Também o Tribunal de Justiça de Minas entende pelo cabimento do Writ para atos 
legislativos:
“O vereador tem direito líquido e certo de votar projeto de lei devidamente submetido à 
tramitação regimentalmente prevista. Hipótese em que flagrantes são as ilegalidades do 
processo legislativo. Lei de efeito concreto é impugnável pela via estreita do Mandado de 
Segurança. Ordem concedida para anular a aprovação do projeto de lei e a sanção da 
respectiva lei.” (TJMG – AC 000.195.305-8/00 – 1ª C. Cív. – Rel Des. Páris Peixoto 
Pena)
“Ainda que, a rigor, se deva considerar como impetrada a autoridade coatora, e não a 
pessoa jurídica de direito público à qual aquela pertence, não se deve indeferir a inicial do 
mandamus, quando impetrado em face da Câmara Municipal e não de seu presidente, 
sobretudo se se considerar que o Presidente praticou o ato hostilizado na qualidade de 
Chefe do Poder e que será o Legislativo, a final, o destinatário dos efeitos jurídicos da 
sentença. Não se afigura razoável fomentar injustificável e exagerado apego ao 
formalismo, em prejuízo do objetivo último do processo, que não é fim em si mesmo, mas 
instrumento para realização da justiça. É ilegal o ato de eleição da Mesa da Câmara 
Municipal que não observa as disposições legais e regimentais pertinentes. O Vereador 
tem direito subjetivo de ver respeitados os dispositivos legais e regimentais, quando das 
atividades da Câmara que integra” (TJMG – AC. 154.390/9.00 – 3ª C. Cív. – Rel. José 
Antônio Baía Borges)
DA ILEGALIDADE/ INSCONSTITUCIONALIDADE:
A ilegalidade/inconstitucionalidade do ato está no fato de que tal assunto é daqueles cuja 
iniciativa do projeto de lei cabe exclusivamente ao Chefe do Executivo. A Lei Orgânica 
do Município de Itajubá (doc. 03) estabelece, com riqueza de detalhes, o processo 
legislativo municipal, que em seu art. 48, inciso IV prevê:
“Art. 48. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que disponham sobre:
[...]
IV – matérias orçamentárias e as que autorizem abertura de créditos ou concedam 
auxílios e subvenções.” (grifamos)
O parágrafo único desse mesmo artigo, por seu turno, reforça a impossibilidade de 
tramitar esse projeto por iniciativa de integrantes da Câmara de Vereadores, ainda que a 
apresentação tenha sido feita por dez vereadores como é o caso:
“Paragrafo único. Não será admitido aumento de despesa nos projetos de iniciativa 
exclusiva do Prefeito, ressalvado no Art. 133, § 2º desta Lei Orgânica.”
O citado artigo está na seção da Lei Orgânica denominada ORÇAMENTO.
Veja, Excelência, ainda que não houvesse essa previsão na Lei Orgânica local, ainda 
assim, não seria possível tramitar tal projeto de lei já que o impediria o art. 61, § 1º e 63, 
inc. I da Constituição da República. 
Até por amor a lógica, Excelência, independente da proibição legal e constitucional da 
tramitação do projeto ora atacado, não há como um projeto desse tipo ser apresentado 
pelos Vereadores, senão vejamos: trata-se de projeto de lei autorizativa, ou seja, autoriza o 
Prefeito 
a praticar determinado ato, no nosso caso, contratar operações de crédito com o Banco de 
Desenvolvimento de Minas Gerais – BDMG. Ora, se para tanto há a necessidade de 
autorização legislativa, só quem pode pedi-la é o Prefeito. Como é que o órgão 
autorizador é o mesmo que pede tal autorização. Não pode uma pessoa pedir autorização 
pra si mesma, é absurdo. É como contratar consigo mesmo. Mais a mais o artigo 68, no 
seu inciso XXV, da Lei orgânica estabelece:
“Compete ao Prefeito, entre outras atribuições:
[...]
XXV- contrair empréstimos e realizar operações de crédito, mediante prévia 
autorização da Câmara;”
se é competência do Prefeito realizar operações de crédito, e se para tanto necessário se 
faz a autorização da Câmara, só quem pode pedir tal autorização é ele. Concluir de 
maneira diferente, além de contrariar a lei e a Constituição, contraria também o bom 
senso. Nesse sentido o entendimento do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul como 
se depreende dos julgados abaixo:
“Ação Direta de Inconstitucionalidade de lei complementar municipal. Tribunal 
Pleno. a lei impugnada foi proposta por Vereador e versa sobre política tarifaria 
municipal, cuja iniciativa é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo por 
expressa disposição da Constituição Federal, Estadual e da LOM. Caracterizado o vício de 
origem. ação procedente. (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 595096082, Tribunal 
Pleno, Tribunal de Justiça do RS, relator: Des. João Aymoré Barros Costa, julgado em 
06/11/95)
“Inconstitucionalidade. Afronta a Constituição Estadual Lei Complementar 
Municipal, que impõe reajuste de remuneração dos servidores, fixando data de 
pagamento, eis que iniciado o processo legislativo por vereador quando a matéria versada 
por sua natureza, é de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. (Ação Direta de 
Inconstitucionalidade nº 590006102, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, relator: 
Des. Sérgio Pilla da Silva, julgado em 07/05/90).
É de se registrar Excelência que tal vício de iniciativa é tão grave que nem a posterior 
sanção do Chefe do Executivo tem o condão de convalidar o ato viciado na sua origem, 
como é o entendimento pacificado na doutrina. Veja-se a propósito o ensinamento do 
saudoso mestre Hely Lopes Meirelles:
“Leis de iniciativa exclusiva do Prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do 
projeto à Câmara.
[...]
Se a Câmara desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos, 
votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao Prefeito vetá-las, por inconstitucionais. 
Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam do 
vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais, inerentes 
às suas funções, ocorre não pode delegá-las ou aquiescer em que o Legislativo as exerça.” 
(Direito Municipal Brasileiro, 6ª Edição, 1993, p. 541/542).
Também o Professor Alexandre de Morais, ex integrante do Ministério Público do Estado 
de São Paulo ensina:
“Outra questão importante referente aos projetos de lei de iniciativa exclusiva do 
Presidente da República, é saber se a sanção presidencial supre o vício de iniciativa na 
apresentação do projeto. Assim supondo que um projeto de lei de iniciativa exclusiva do 
Chefe do Poder Executivo tenha sido apresentado por um parlamentar, discutido e 
aprovado pelo Congresso Nacional, quando remetido à deliberação executiva, a eventual 
aquiescência do Presidente da república, por meio da sanção, estaria suprindo o inicial 
vício formal de constitucionalidade?
Acreditamos não ser possível suprir o vício de iniciativa com a sanção, pois tal 
vício macula de nulidade toda a formação da lei, não podendoser convalidado pela futura 
sanção presidencial. (...) pois como advertia Marcelo Caetano, ‘um projeto resultante de 
iniciativa inconstitucional sofre de um pecado original, que a sanção não tem a virtude de 
apagar, até porque, a par das razões jurídicas, militam os fortes motivos políticos que 
determinassem a exclusividade da iniciativa presidencial, cujo afastamento poderia 
conduzir a situações de intolerável pressão sobre o Executivo.’” (Direito Constitucional, 
11ª Edição, 2002, p. 531/532).
Nesse sentido inaplicável é in casu o art. 67 da Constituição Federal e art. 54 da 
Lei Orgânica. Ainda que o Projeto de Lei seja apresentado pela maioria da Casa 
Leigislativa, ainda, também, que o Prefeito venha a sancionar tal Lei no futuro, ainda 
assim permanece o entendimento que este projeto é de iniciativa EXCLUSIVA do 
Prefeito. 
DA URGÊNCIA:
Demonstrado que está, e sobejamente, o fumus boni iuris, o periculum in mora se dá no 
fato de que a primeira reunião extraordinária está marcada para as 19:00 horas do dia 
17/03/2003. Tal urgência é reforçada pela cirrcunstância de o Projeto de Lei em questão 
ser daqueles de efeito concreto, que se exaurem num único ato, qual seja, a contratação da 
operação de crédito. Vale dizer, se se deixa ocorrer tais reuniões (duas delas estão 
marcadas para o dia de hoje) impossível será no futuro a reparação do direito líquido e 
certo lesionado.
Face a presença dos pressupostos autorizativos, há possibilidade de concessão de liminar. 
E é o que se requer.”.
Foi ao final, apresentado o seguinte requerimento:
“DOPEDIDO:
Face a todo o acima exposto requer:
1- seja concedida, inaudita altera pars, LIMINAR para que a autoridade apontada como 
coatora se abstenha de realizar as reuniões extraordinárias convocadas para a 
apreciação e votação do Projeto de Lei ilegal e inconstitucional, ou que, caso 
aconteçam tais reuniões nelas não seja apreciado o Projeto de Lei nº 3.162;
2- seja intimada a Autoridade apontada como coatora para prestar as informações no 
prazo legal e, querendo, juntar documentos, sob pena de revelia;
3- seja, em decisão final, julgada procedente a presente ação, com a concessão definitiva 
do writ, para impedir a tramitação desse Projeto de Lei comprovadamente ilegal e 
inconstitucional, já que padecente de vício insanável de iniciativa, ou a invalidação 
da lei dele decorrente, caso V. Exa. Entenda de não conceder a liminar requerida no 
item 1 acima, e a conseqüente condenação às custa processuais e honorários 
advocatícios;
4- seja ouvido o DD. Órgão do Ministério Público.”.
Em vista dos requerimentos apresentados, o Juiz José Sérgio Palmieri, após 
relatar todo o processo, despachou concedendo a liminar nos seguintes termos:
“Examino a pretensão liminar.
Para a concessão da liminar devem concorrer os dois requisitos legais, ou seja, a 
relevância dos motivos em que se assenta o pedido na inicial e a possibilidade da 
ocorrência de lesão irreparável ao direito do impetrante, se vier a ser reconhecido na 
decisão
de mérito -fumus boniiuris e periculumin mora."A medida liminar não é concedida como 
1\
antecipação dos efeitos da sentença final; é procedimento acautelador do ! possivel 
direito do impetrante, justificado pela iminência de dano rreversivel de ordem 
patrimonial, funcional ou moral, se mantido o ato coator até a apreciação definitiva da 
causa. Por isso mesmo, não importa, em prejulgamento; não afirma direitos; nem nega 
poderes à',
Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável,sustando 
provisoriamente os efeitos do ato impugnado" ( Mandado de Segurança, 138ed., Ed. Rev. 
dos Tribunais, pág. 51 ).
Podem, é claro, os Senhores Edis apresentar, pela maioria absoluta de seus membros, 
projeto de lei rejeitado, na mesma sessão legislativa, desde, é claro, se não dispuserem 
sobre as matérias de inciativa exclusiva do Prefeito, conforme está escrito no art. 48, 
incisos I a IV, e seu parágrafo único, da Lei Orgânica do Município de Itajubá.
Ora, pelos documentos de fIs. 17/19, coroborado pelo de fis. 20, ficou evidente que os 
nobres Vereadores, em verdade, quiseram realmente substituir o Chefe do Poder 
Executivo em projeto de sua exclusiva iniciativa, pois que se trata de abertura de crédito, 
o que
lhes é defeso, daí o fummus boni júris da impetração. 
Lado outro, também se faz presente o periculum in mora, vez que a autoridade-impetrada, 
segundo denunciado na peça vestibular, o que é confirmado pelo documento de fis. 21, já
designou sessões extraordinárias para a discussão e votação do PL n° 3.162/03, daí porque 
se justifica a concess'ão da liminar suplicada.
“Pois bem! Em face disso, é obvio que surge cristalino direito líquido e certo dos 
impetrantes, no sentido da regularidade e a legalidade/constitucionalidade na tramitação 
de projetos perante a Augusta Câmara Municipal de Itajubá, onde ocupam cargo de 
vereador, razão pela qual, repita-se, autoriza-se, desde logo, a concessão de liminar 
obstativa à tramitação do PL nº 3.162/03, o que se decide.
Defiro, pois, a liminar para OBSTAR a tramitação do Projeto de Lei 3;162/03, na 
Câmara Municipal de Itajubá, até decisão final do mandamus.”.
No mesmo despacho que concedeu a liminar, o Juiz mandou oficiar a autoridade 
coatora, o Presidente da Câmara Municipal para intimá-la da liminar deferida, bem 
como para requisitar-lhe informações no prazo de dez dias, após, deu vista por cinco 
dias ao Ministério Público e a seguir, mandou que os autos lhe fossem conclusos para 
decisão final.
A autoridade coatora, Vereador João Vitor da Costa, Presidente da Câmara 
Municipal de Itajubá, respondeu em síntese, que:
“Cuida-se de Mandado de Segurançacontra a tramitação do e contra o próprio projeto de 
lei 3.162/03, que goza de mera expectativa de ser aprovado, incapaz de produzir efeitos 
nessa fase. A tramitação de projeto de lei é um ato interna corporis do Legislativo, 
insuscetível de apreciação pelo Judiciário. No Mandado de Segurançan° 20.257-2, de 
1980, impetrado contra a Mesa Diretora do Congresso Nacional, para impedir a 
tramitação das propostas de emendas
constitucionais nº 51 e 52/80, podemos extrair do voto do Relator, Ministro Décio 
Miranda : " O que postulam os ilustres autores da impetração é que o Colendo 
Supremo Tribunal Federal intervenha no processo legislativo, a impedir a prática de 
atos de ofício, sem poderes para tanto, qual salientou o eminente Ministro Soares 
Muõoz, ao repelir a liminar requerida pelos impetrantes, verbis : " Penso, porém, 
que a pretendida intervenção do Supremo Tribunal Federal no processo legislativo, 
de forma a impedir que o Congresso Nacional pratique ato de ofício, que lhe é 
privativo, vale dizer, discuta, aprove ou não e promulgue emenda constitucional, 
exorbita do controle que a Constituição Federal atribui ao Poder Judiciário." 
Theotônio Negrão, em notas de rodapé, entende que não se pode, através de mandado de 
segurança, declarar em abstrato a invalidade de determinada lei ou decreto-lei, por vício 
de inconstitucionalidade. O projeto de lei 3.162/03 constitui-se em uma mera expectativa 
que, para gerar efeitos concretos teria, não só de se transformar em lei, mas ser submetido 
à Secretaria do Tesouro Nacional que, em última análise, é quem autoriza ou não a
celebração do contrato de empréstimo, conforme se vê na Resolução n° 43 do Senado 
Federal. Trata-se de matéria autorizativa e, en passant, pode-se citar, aqui, considerações 
do parecer do Senador Josaphat Marinho, aprovado por unanimidade na Comissão de 
Constituição, Justiça e Cidadania do SenadoFederal. Esse parecer considera 
constitucionais os projetos de lei autorizativa, entendendo que as leis autorizativas, 
orçamentárias e tributárias têm apoio doutrinário,jurídico e legal. Observou aquele 
parlamentar que o projeto de lei autorizativa é um projeto de lei como outro qualquer, 
passível de sanção presidencial e que a lei autorizativa não é passível de argüição de 
inconstitucionalidade, por vício de iniciativa. (Não é o presente caso). Ao que se vê, a via 
eleita é inadequada, faltando o interesse para agir. Adentrando-nos no mérito, trata-se de 
Mandado de Segurança, em que o fulcro da matéria se prende à questão da iniciativa, para 
reapresentação, na mesma sessão legislativa, de projeto de lei, de iniciativa do Executivo 
e que foi rejeitado, quando de sua votação. O projeto rejeitado contém matéria de 
iniciativa do Executivo e, como tal, foi proposto originalmente e, posto em votação, foi 
rejeitado, com nove votos favoráveis e cinco contra. Entendendo, agora, a maioria 
absoluta dos membros do Legislativo devesse o projeto ser mais bem examinado, 
buscaram seus subscritores subsídios no artigo 67 da Constituição Federal e no artigo 54 
da Lei Orgânica Municipal. O artigo 67 da Constituição da República não traz ressalva 
alguma, que possa impedir que projeto de lei rejeitado seja reapresentado, na mesma 
sessão legislativa, desde que proposto pela maioria absoluta dos membros do Legislativo. 
A redação do artigo 67 da C.F. não deixa a menor dúvida sobre a possibilidade da 
reapresentação de qualquer projeto de lei rejeitado, desde que o seja pela maioria absoluta 
dos membros do Legislativo. Não se trata de usurpação da iniciativa original do 
Executivo, mas de uma exceção, que respeita a iniciativa do Prefeito, extemada sua 
vontade, quando da
apresentação do projeto' de lei, que fora rejeitado. A vontade do Executivo se acha 
preservada. Se confrontarmos o que dispunha o § 3° do artigo 58 da Emenda 
Constitucional 1/69 com o artigo 67 da atual Constituição Federal, a questão se toma 
clara, numa demonstração inequívoca de que a norma constitucional não excetua nenhum 
projeto de lei da possibilidade de reapresentação, na mesma sessão legislativa, pela 
maioria dos membros do Legislativo. A emenda constitucional 1/69, em seu parágrafo 
terceiro do artigo 58 dispunha: "A matéria constante de projeto de lei rejeitado ou não 
sancionado, assim como a constante de proposta de emenda à Constituição, rejeitada 
ou havida por prejudicada, somente poderá constituir objeto de novo projeto, na 
mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de 
qualquer das Câmaras, RESSALVADAS AS PROPOSIÇÕES DE INICIATIVA DO 
PRESIDENTE DA REPÚBLICA." (O grifo é nosso). Aí, havia a ressalva, impunha-se 
a exceção. Ao que se vê, porém, do artigo 67 da Constituição Federal de 1988, eliminou-
se essa ressalva. Litteris: "A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá 
constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da 
maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional." Por sua 
vez, o artigo 54 da Lei Orgânica Municipal preceitua: "A matéria constante de projeto 
de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão 
legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros da Câmara." As 
ementas jurisprudenciais, invocadas pelos impetrantes não trazem similitude com o que 
aqui se discute. Nenhuma delas diz respeito a reapresentação, por maioria absoluta, de 
projeto de lei rejeitado. Referem-se a outro tipo de procedimento legislativo. A doutrina 
pátria vem ao encontro do procedimento do Legislativo itajubense. O grande jurista 
pátrio, Ives Gandra Martins, comentando o artigo 67 da Constituição Federal, na obra" 
Comentários à Constituição do Brasil", editora Saraiva, 2a edição atualizada, à página 
587, enfatiza que "é de se notar que a Constituição exige maioria absoluta de uma das 
Casas, na subscrição de projeto de lei, sem o que, não mais pode ser reapresentado, 
não prevalecendo, nesta hipótese, o disposto no artigo 61, que cuida da iniciativa das 
leis." Veja-se, esse festejado jurista fala em subscrição do projeto de lei pela maioria 
absoluta de uma das Casas do Congresso e deixa claro que, nesse caso, não prevalece o 
disposto no artigo 61 da Constituição Federal. O artigo 61 da Constituição Federal é o que 
preceitua sobre a iniciativa das leis e, em seu parágrafo primeiro, esclarece quais as leis 
que são de iniciativa do Presidente da República, entre as quais as que disponham sobre 
organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, entre outras 
( alínea" b" , § 1°). Os impetrantes alinhavam, ainda, argumentos de que existe a 
impossibilidade da apresentação do novo projeto pela maioria absoluta, por se tratar de 
matéria financeira e orçamentária. A Constituição Federal, porém, não faz a distinção de 
qual tipo de projeto de lei rejeitado pode ser reapresentado pela maioria absoluta dos 
membros do Legislativo.Onde a lei não distingue, não é dado ao intérprete fazê-Io. E não 
se pode deixar de considerar que se trata do mesmo objeto, da mesma matéria, sem 
nenhuma modificação, o que implica em dizer que a iniciativa original do Executivo se 
acha resguardada. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, em "Comentários à Constituição 
Brasileira de 1988", editora Saraiva, página 119, preleciona: "A renovação, na mesma 
sessão legislativa, de projeto que não se transformou em lei, seja por haver sido 
rejeitado, na deliberação parlamentar, seja por haver sido vetado, é um ato coletivo. 
Exige o apoio da maioria absoluta dos membros de uma das Casas do Congresso 
Nacional." Continuando a colher subsídios nos ensinamentos do mesmo autor, ao 
comentar sobre a iniciativa no processo legislativo, em sua obra "Do Processo 
Legislativo", editora Saraiva, 43 edição, página 206, encontramos: "Em verdade, 
juridicamente, a iniciativa é o ato por que se propõe a adoção de direito novo. Tal 
ato é uma declaração de vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada." 
E continua: "É, em nosso direito, um ato simples, em regra geral. Como exceção, 
tem a estrutura de ato coletivo, quando serve para apresentar projeto que reitera 
disposições constantes de outro que, na mesma sessão legislativa, ou foi rejeitado em 
deliberação ou foi vetado (obviamente tendo sido mantido o veto). Nessa hipótese, 
exige o artigo 67 da Constituição que a proposta seja SUBSCRITA (grifo nosso) pela 
maioria absoluta dos membros de qualquer das Câmaras. Desta forma, a iniciativa 
resulta, aí, da soma, sem fusão, de vontades de conteúdo e finalidade iguais, que 
continuam autônomas, pertencentes a titulares de iniciativa individual." Proposto, na 
redação do artigo 67 da Constituição Federal, há de significar subscrito. Se o legislador 
constituinte pretendesse que o novo projeto de lei deve ser reapresentado pelo Prefeito, 
por certo teria se utilizado da expressão "por indicação da maioria absoluta." 
Respondendo a uma consulta se matéria de iniciativa do Prefeito, em projeto rejeitado, 
pode se constituir em objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, por proposta 
da maioria absoluta dos membros da Câmara Municipal e se seria o Prefeito ou essa 
maioria absoluta de vereadores que subscreveria o novo projeto, colhemos do parecer da 
JN&C, escritório do professor José Nilo de Castro: " Neste caso, infere-se que a matéria 
constante de projeto de lei rejeitado, somente poderá constituir objeto de novo 
projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dosmembros da Câmara.
Com efeito, destarte mencionar que o reexame da mesma matéria, constituindo novo 
projeto, só poderá ocorrer mediante proposta da maioria absoluta dos membros da 
Câmara, sem qualquer alteração daquele rejeitado, isto é, o texto submetido a 
reexame deverá estar em consonância com o texto original, o qual fora redigido e 
apresentado pelo Prefeito Municipal, que detém a iniciativa da matéria em questão.
Isto posto, conclui-se que o novo projeto de lei, contendo a mesma matéria rejeitada, 
diga-se, inalterada, deverá ser apresentado e subscrito pelos vereadores, em sua 
maioria absoluta, para que assim seja novamente submetido à apreciação do 
Plenário."
Ao que se vê, a melhor doutrina mostra que o procedimento adotado, para a 
reapresentação do projeto de lei, rejeitado, é o correto, e tem o respaldo da Lei Maior.
Finalmente, ainda que isso não venha a ter influência alguma, na decisão de mérito, não 
há nenhuma incongruência, como enxergam os impetrantes, em vereador propor projeto 
de lei autorizativo. O vereador propõe, para ser submetido à deliberação do Plenário, o 
que é de todo legal, mesmo em seu aspecto formaL
E, diga-se também que, em Mandado de Segurança, não há condenação em honorários de 
sucumbência, conforme pedido pelos impetrantes. Ante o exposto, deve a liminar ser 
revogada e, no mérito, deverá a ordem ser negada. Se a liminar for revogada, não há que 
se falar em julgamento pela invalidação da Lei que, por ventura, vier a ser aprovada, pela 
via escolhida pelos impetrantes, que, inclusive, pretendem, com isso,julgamento sobre o 
inexistente. No caso, a via a ser perseguida seria a de uma ADIN. Essas, MM. Juiz, as 
informações que nos compete prestar, esperando pela improcedência do presente 
Mandado de Segurança, condenando-se os impetrantes nas custas processuais. Receba 
V.Exa. essas informações, determinando sua juntada aos autos do processo.”.
Após a manifestação do Presidente da Câmara o processo foi remetido ao 
membro do Ministério Público, que assim opinou:
“Autos n° 9520-6
Parecer Final
Mandado de Segurança
1ª Secretaria Cível
Ulisses Gomes de Oliveira Neto e outros, através de advogado, impetraram o presente 
Mandado de Segurança em face de ato do senhor Presidente na Câmara de Vereadores de 
Itajubá, alegando que no dia 13 de março de 2003 foi protocolada na secretaria da Casa 
acima citada o projeto de lei n° 3.162/2003, de autoria de Alberis Rodrigues Fernandes e 
outros. O presidente recebeu o projeto e convocou reunião extraordinária, para a 
discussão e votação do mesmo.
Continuando em sua explanação, tal projeto é a repetição do de n° 3120, que já fora 
objeto de análise e rejeitado, motivopelo qual o chefe do Poder Executivo não poderia 
reapresentá-Io e assim os vereadores o teriam feito, mas desta vez houveumaafronta aos 
preceitos legais eis que tal projeto tinha por objetivo autorizar o Poder Executivo a 
abertura de créditos, o que implicaria em aumento de despesas e assim iria ferir os artigos 
63, § 1° da CF e artigos 48, inc,IV e 54 da lei Orgânica Municipal. Entendendo Ter sido 
ferido em seu direito líquido e certo, requereu a concessão da liminar e após pela 
notificação da autoridade coatora para prestar informações e finalmente pela procedência 
do pedido, com a concessão da segurança para que fosse suspendido a tramitação do 
projeto acima citado. O MM. Juiz de 10 Instância, em r. decisão de fls. 46/49, concedeu a 
liminar nos termos do requerido; a autoridade coatora foi notificada e apresentou as 
informações e Foi aberto vista ao Representante do Ministério Público. É o relatório.
Fundamentação. Versam os autos sobre Mandado de Segurança. No nosso entender as 
partes são legítimas, devidamente representadas e há interesse no julgamento da causa por 
este juízo, sendo certo que os vereadores, na condição de fiscalizadores dos assuntos 
municipais, têm a legimitidade para a propositura tal" wirt", eis que supostamente tiveram 
os seus direitos líquidos e certos feridos. Preliminarmente, não deve ser aplicada a súmula 
206 do STF, na qual não aplica o mandado de segurança contra lei em tese, pois o que se 
discute é se o edis da Câmara dos Vereadores de Itajubá tem legitimidade para 
apresentarem o projeto descrito na peça inicial e não sobre o conteúdo da norma em si. 
Quanto ao mérito, em que pese o artigo 68 da CF rezar que o projeto de lei, rejeitado, 
poderá ser proposto novamente, na mesma legislatura, desde que seja feito pela maioria 
absoluta dos seus componentes, tenho que, em abstração com o artigo 54 da lei municipal.
O grande mestre e professor de Direito Constitucional, o saudoso Dr. Wilson Acioli em 
sua majestosa obra Instituições de Direito Constitucional, ed.1981, pgs. 317, nos relata 
que" Diversas são as atribuições do Congresso Nacional. Há matérias que lhe pertencem, 
mas com a sanção do presidente da República;outras, ao contrário, incumbem lhe de 
maneira exclusiva. No caso da competência, com o assentimento do Presidente da 
República, as matérias arroladas na Constituição só se transformarão em lei depois que o 
projeto, adotado numadas Câmaras, for submetido a outra e ne:sta aprovado, e o 
Presidente da República adotando, sancioná-lo e promulgá-lo. Ao Congresso Nacional 
caberá, nessa modalidade de atribuição, dispor sobre todas as matérias de competência da 
União de forma genérica ( art. 49)". Já às pgs. 329, o nobre doutrinador nos informa que" 
Mas, não obstante ser natural conseqüência da atribuição legislativa da Assembléia Geral, 
conforme salienta Rodrigues de Souza, Análise e Comentário da Constituição Política do 
Império do Brasil, Maranhão, 1867, v. I, pgs. 246, também o Poder Executivo podia Ter 
por intermédio de qualquer dos seus ministros de Estado, a iniciativa de formação das leis. 
Nesse sentido, dispunha o artigo 53, da Constituição do Império: " O Poder Executivo 
exerce por qualquer dos ministros a proposição, que lhe compete na formação das leis; e 
só depois de examinada por uma Comissão da Câmara dos Deputados, onde deve Ter 
princípio, poderá ser convertida em projeto de lei". Por sua vez, preleciona o grande 
doutrinador Manoel Gonçalves Ferreira Filho em sua obra Curso de Direito 
Constitucional, ed.1990, pgs. 164, nOs 9 e 10: A iniciativa não é propriamente uma fase 
do processo legislativo,mas sim o ato que se desencadeia. Emverdade, juridicamente, a 
iniciativa é o ato porque se propõe a adoção de umdireito novo.Tal ato é a declaração de 
vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada: ato que se manifesta pelo 
depósito de um instrumento, do projeto, em mãos da autoridade competente. É em nosso 
Direito, um ato simples, uma regra geral. Como exceção, tem a estrutura de ato coletivo, 
quando serve para apresentar projeto que reitera disposições constantes de outro que, na 
mesma sessão legislativa, ou foi rejeitado em deliberação, ou foi vetado ( obviamente 
sendo sido mantido o veto). Nessa hipótese, exige o artigo 67 da Constituição que a 
proposta seja subscrita pela maioria absoluta dos membros de qualquer das Câmaras. 
Dessa forma, a iniciativa resulta aí da soma, sem fusão, de vontades de conteúdo e 
finalidades iguais, que continuam autônomas, pertencentes a titulares de iniciativa 
individual. Em face da Constituição de 1988, importa distinguir, quanto ao poder de 
iniciativa, o que é geral do que é reservado. A iniciativa geral - regra de que a iniciativa 
reservada é a exceção - compete concorrentemente ao Presidente da República, a qualquer 
deputado ou senador, a comissão de qualquer das Casas do Congresso, ao Supremo 
Tribunal Federal, aos tribunais superiores,