Administração Pública

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Manual de Gestão pública Contemporânea/ José Matias Pereira – 2ed. – São Paulo: 
Atlas, 2009. Capítulos: (5) Governabilidade, governança e accountability, (6) Ética e 
moral na Administração Pública e (7) Reforma do Estado e transparência no Brasil. 
 
Autor: José Matias Pereira, professor de Administração Pública e Finanças Públicas e 
Pesquisador associado do Programa de Pós-graduação em Contabilidade da Universidade de 
Brasília/UFPB/UFRN. Pesquisador do CNPq (Produtividade em Pesquisa - PQ). Líder dos 
Grupos de Pesquisa em: Administração Pública Comparada, Finanças Públicas, e Gestão em 
Educação a Distância (Capes/UnB). É consultor e avaliador da SEED-MEC, CAPES e do 
CNPq. Trajetória acadêmica: graduado em economia (Uniceub, 1974) e direito (UniDF, 
1993), mestrado em Planejamento Urbano pela Universidade de Brasília (1980), doutorado 
em Ciências Políticas - Universidad Complutense de Madrid (2001) e pós-doutorado em 
Administração - FEA/USP - Universidade de São Paulo (2005). Com uma sólida formação e 
experiência na área de Governo e Administração Pública, atua nas seguintes áreas: 
administração pública, governança pública, finanças públicas e gestão socioambiental, com 
foco em gestão de inovação tecnológica. 
 
Resumo: Nos seguintes capítulos: (5) Governabilidade, governança e accountability, o 
autor descreve as diferentes definições de Governança e Governabilidade, e as distintas visões 
de governaça. Ele descreve a importância da accountability, prestação de contas e como a 
sociedade deve agir diante de certas situações; e como deve ser a governança no setor e na 
gestão pública. (6) Ética e moral na Administração Pública, o autor descreve as diferenças 
entre ética e moral, a importância da ética na política para o Estado poder crescer e a 
sociedade se desenvolver, nos dias atuais como a ética é incrementada nas novas tecnologias e 
como a ética é eficaz nas organizações. Ele mostra que a ética é importante para o 
esclarecimento e prestação de contas e como a falta de ética prejudica uma organização, o 
Estado e a sociedade. (7) Reforma do Estado e transparência no Brasil, nesse capítulo o 
autor descreve as políticas que foram utilizadas ao longo dos anos para reformar o Estado, ele 
mostra como a transparência nas informações é importante para o crescimento de um país e 
que os países desenvolvidos são bem sucedidos, pois há uma transparência das informações 
bem evidente e a uma participação muito grande da população. 
 
 
 
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GOVERNABILIDADE, GOVERNANÇA E ACCOUNTABILITY. 
Introdução: Os termos governabilidade e governança não possuem uma única definição. A 
governabilidade diz respeito ao exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu 
governo. No que se refere à governança, pode-se argumentar que é a capacidade que 
determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. É oportuno destacar 
que a fonte direta da governança não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si mesma, 
mas um prolongamento desta, ou seja, são os próprios agentes públicos ou servidores do 
Estado que possibilitam a formulação e a implementação adequada das políticas públicas e 
representam a face desta diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de 
serviços direto ao público. Conceito de Governabilidade e Governança: O conceito de 
governança utilizado com maior freqüência na atualidade é adotado pelo Banco Mundial, 
segundo o qual governança pode ser aceita como a forma com que os recursos econômicos e 
sociais de um país são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento. 
Governabilidade refere-se às próprias condições substantivas e materiais de exercício de 
poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da 
sociedade civil e do mercado. Prestação de contas dos resultados das ações 
(accountability): O termo accountability pode ser aceito como o conjunto de mecanismos e 
procedimentos que induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados de 
suas ações à sociedade, garantindo-se dessa forma maior nível de transparência e a exposição 
pública das políticas públicas. Referencial teórico de Governaça: A governança, de acordo 
com as analise de Coase, reforçadas por Wiliamson, designaria os dispositivos 
operacionalizados pela firma para conduzir coordenações eficazes que tangem dois registros: 
os protocolos internos e os contratos e as aplicações de normas. Governabilidade das 
Democracias: O tema da “governabilidade” (governability) das democracias foi objeto do 
relatório da Comissão Trilateral, divulgado em 1975. A hipótese central desse relatório – 
elaborado por Crozier, Huntington e Watanuki – era de que os problemas de 
“governabilidade”, na Europa Ocidental, no Japão e nos EUA, fundavam-se na fratura entre o 
aumento das demandas sociais e a falta de recursos do Estado (do ponto de vista financeiro, 
de seus recursos humanos e sua capacidade de gestão). Distintas visões da Governaça: O 
termo governança pode ser definido em sentido amplo. Torna-se relevante, nesse contexto, 
abordar as diferentes visões sobre a governança, conforme apresentadas a seguir: 
Governança enquanto Estado mínimo, Governança corporativa, Governança enquanto 
“New Public Management” (NPM, Boa governança, Governança enquanto sistema 
sociocibernético, Governança enquanto conjunto de redes organizadas. Governança 
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corporativa no Setor Público: A governança trata da aquisição e da distribuição de poder na 
sociedade, enquanto a governança corporativa diz respeito à forma como as corporações são 
administradas. O conceito de governança corporativa está relacionado com accountability – 
entendido como a responsabilidade de prestar contas. A governança do setor público é 
constituída pelos seguintes elementos: responsabilidade em atender a sociedade; supervisão; 
controle; e assistência social. Princípios de Governaça na Gestão Pública: Uma boa 
governança pública a semelhança da corporativa, esta apoiada em quatro princípios: relações 
éticas, conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e prestação responsável de 
contas. A ausência desses princípios requer mudança na forma de gestão. É importante 
ressaltar que essa é uma tarefa permanente, que exige participação proativa de todos os atores 
envolvidos – dirigentes, políticos, órgãos de controle – e, especialmente, da sociedade 
organizada. O uso dessas práticas de governança corporativa exige que todas as organizações 
do setor público sejam transparentes e responsáveis por suas atividades, visto que os cidadãos 
são os principais interessados em conhecer se os recursos públicos estão sendo usados 
apropriadamente e o que está sendo alcançado com eles. A transparência do Estado se efetiva 
por meio do acesso do cidadão à informação governamental, o que torna mais democráticas as 
relações entre o Estado e sociedade civil. 
 
ÉTICA E MORAL NA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA. 
Introdução: Ética, em sentido amplo, pode ser entendida como o estudo dos juízos de valores 
que dizem respeito à conduta humana suscetível de qualificação do ponto de vista do bem ou 
do mal, seja relativamente à determinada sociedade, ou seja, de modo absoluto. A ética tem 
como objetivo de estudo uma forma adequada de comportamento humano que os homens 
julgam valiosa, necessária e obrigatória. A moral sinaliza normas e valores que balizam a vida 
do individuo na sociedade. Assim, o individuo está procurando escolher as atitudes e ações 
mais adequadas na convivência em sociedade ao longo de sua vida pessoal e profissional. 
Teoria do Estado de Maquiavel: Observa-se na Teoria do Estado de Maquiavel que a ética 
do Estado se funda na noção do bem comum. Maquiavel foio primeiro filósofo a identificar 
especificidade da política moderna, distinguindo uma ética da outra; afirma que a ética moral 
preocupa-se com os fins enquanto a ética política, com os meios. Assim, o importante na ética 
política é se chegar ao poder e nele manter-se. As questões morais, no âmbito da política, não 
constituem critérios de decisão. Nesse sentido, ela pretende a amoralidade, ou seja, apoiar-se 
em critérios objetivos de decisão, e não em valores; os meios prevalecem sobre os fins. Dessa 
forma, o sistema político é racional e impessoal. Senso e consciência moral: O senso e a 
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consciência moral, conforme sustenta Chauí (2002), dizem respeito aos valores, sentimentos, 
intenções, decisões e ações que se referem ao bem e ao mal, bem como ao desejo de 
felicidade. Dizem respeito às relações que mantemos com os outros e, portanto nascem e 
existem como parte de nossa vida intersubjetiva. Ponto inicial do debate sobre ética e 
moral: A principal questão da moral e da ética diz respeito à vida em sociedade, que permite 
que o ser humano conviva com os outros seres humanos, tendo como referência um conjunto 
de normas e valores que regem a sua conduta. Em síntese, a ética é uma reflexão sobre o 
comportamento humano e a moral são os valores ou normas práticas que orientam ou 
deveriam orientar a vida de uma coletividade. Ética na política: Sung e Silva, no livro 
Conversando sobre ética e sociedade (2003), sustentam que na passagem da sociedade 
tradicional para a moderna, que inicio no século XV, opera-se uma ruptura entre moral e 
política. A racionalidade da era moderna não se preocupa com a moralidade dos fins, mas 
com a eficácia dos meios para alcançá-los. A ética moral cede, então, o lugar à ética política. 
Partindo do entendimento de que o Estado deve existir para atender à sociedade civil, e não o 
contrário, a ética na política representa um aperfeiçoamento do sistema político. Ela contribui 
para aumentar a participação e o controle da sociedade civil sobre o Estado e os governantes. 
Efeito das novas tecnologias na ética e na moral: O desejo do individuo de relacionar-se 
com pessoas com as quais se tem afinidades sempre foi uma constante ao longo da história da 
humanidade. No mundo atual, esses comportamentos e valores começam a ser alterados de 
forma significativa, com o surgimento da sociedade do conhecimento e da tecnológica. Essas 
mudanças no comportamento ético e moral da sociedade estão impactando no funcionamento 
da administração pública e exigindo uma nova postura na forma de atuar dos gestores 
públicos. Ética, Gestão Pública e Cidadania: A ética quando estudada no âmbito da gestão 
pública, há uma interligação profunda, com relação entre Estado e sociedade. Segundo Kant, 
uma das características básicas de um cidadão é a autonomia. A segunda é a igualdade perante 
a lei. E a terceira é a independência, ou seja, capacidade de sustentar-se a si próprio. Para John 
Stuart Mill, os cidadãos podiam ser divididos em duas categorias: os ativos e os passivos. 
Existem duas dimensões do conceito de cidadania. A primeira dimensão está relacionada e 
deriva da experiência dos movimentos sociais, ou seja, as lutas por direitos. A segunda 
dimensão, a titularidade de direitos. Promoção da ética nas organizações: A promoção da 
ética nas organizações não é uma tarefa fácil. Esse esforço exige o fortalecimento 
institucional e o estabelecimento de um padrão ético efetivo. É importante um programa de 
promoção da ética de forma que seja eficaz, que pressupõe transparência e accountability e 
envolve: Gestão, Orientação, Controle. Características da Gestão ética: A gestão da ética 
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transita em um eixo bem definido, constituído por: Valores éticos, Normas de conduta, 
Administração. Ética e transparência na Administração Pública: A geração de medidas 
para a promoção da ética exige medidas e investimentos para o fortalecimento institucional e 
modernização e o combate à corrupção, de forma a se garantir capacidade de geração de 
resultado. O objetivo da gestão da ética visa à definição de padrões éticos de conduta nas 
organizações, de tal forma que não deixe nenhuma dúvida quanto à conduta que se espera em 
condições específicas. Essa nova conduta requer o estabelecimento de padrão transparente e 
previsível. Custos da falta de ética na Governança: A falta de ética compromete a 
capacidade de governança e representa risco à sobrevivência das organizações, públicas e 
privadas. Está evidenciado que a falta de ética e a corrupção existem em grande escala e os 
meios convencionais de repressão legal na maior parte do mundo têm apresentado resultados 
insatisfatórios. Entretanto, está sendo superada essa fase, o acesso a informação foi 
aumentado e democratizado, os negócios se tornaram mais visíveis, passando a ser 
acompanhados mais de perto pela sociedade. Boas práticas em Gestão da ética: Revelação 
de interesses, Ênfase nos aspectos de comunicação e capacitação, Avaliação. 
Comportamento ético no Serviço Público: Os programas de promoção da ética pressupõem 
fortalecimento da capacidade de governança pública e corporativa, mas, também, o 
estabelecimento de um padrão ético efetivo em manteria de conduta. De um lado, a criação 
das condições necessárias ao cumprimento da missão organizacional. De outro, o 
estabelecimento de forma transparente das regras de conduta que devem ser observadas. 
Gestão da ética: A gestão da ética percorre uma trilha bem definida em que se encontram 
valores éticos, regras de conduta e administração. As regras de conduta devem espelhar os 
valores de forma mais simples e funcionar como um referencial prático para assegurar que 
eles, os valores, estejam sendo levados em consideração. A administração tem a 
responsabilidade de zelar pela efetividade de regras e valores. Atividade governamental e 
desvio ético: A ação governamental impacta fortemente – de forma positiva ou negativa – 
sobre a vida dos cidadãos. O desvio ético pode ser motivado pela “pressão” ou pela 
“tentação”. A disseminação ampla e regular da informação tem-se mostrado um instrumento 
poderoso para assegurar confiança e accountability. Portanto, é necessário que se busque o 
equilíbrio entre a obrigação de divulgar a informação e o grau de proteção que lhe deve ser 
atribuído. 
 
 
 
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REFORMA DO ESTADO E TRANSPARÊNCIA NO BRASIL. 
Introdução: A reforma e a modernização do Estado – entendida aqui como um complexo 
processo de transição das estruturas políticas, econômicas e administrativas – surgem como o 
tema central da agenda política mundial. Esse processo teve sua origem quando o modelo de 
Estado estruturado pelos países desenvolvidos no pós-guerra entrou em crise no final da 
década de 70. A resposta para esse problema, em principio, foi à adoção de um modelo 
neoliberal conservador. Mas, depois de algum tempo verificou-se que a proposta neoliberal-
conservadora já não se enquadrava mais no contexto. Assim, passou a prevalecer o 
entendimento de que era necessário construir um Estado para enfrentar os novos desafios da 
sociedade pós-industrial. A partir da redefinição do seu papel, o Estado deixa de ser 
responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social e pela via da produção de bens e 
serviços, para se adequar a uma nova função de “Estado gerencial”. Assim, a reforma do 
Estado priorizou a transferência para o setor privado das atividades que podem ser controladas 
pelo mercado. Através da liberalização comercial, esse mesmo mercado passa a ter mais 
liberdade de ação. Nesse contexto, a questão da transparência passa a ter um lugar de 
destaque, visto que a corrupção apresenta-se como um fenômeno que enfraquece a 
democracia, a confiança no Estado, a legitimidadedos governos e a moral pública. 
Antecedentes da reforma do Estado: Constata-se que todos os Estados modernos se 
dedicam à redistribuição da renda, a gestão macroeconômica e a regulação de mercados. A 
diferença está nas prioridades dadas por cada país na utilização dessas funções. A reforma do 
Estado surgiu como uma resposta a ineficiência do velho modelo estatal e as demandas 
sociais crescentes de uma emergente sociedade democrática e plural, no final do século XX. 
A necessidade de reduzir a presença do Estado na economia e a aceleração do fenômeno da 
globalização foram os fatores indutores nesse movimento. A evolução dos modelos de 
Gestão Pública no mundo: A crise que se abateu sobre o Estado na década de 70 permitiu o 
surgimento de novas idéias sobre a forma de gerenciamento governamental. Nesse, cenário, 
surge o modelo gerencial da administração pública, implementado no governo de Margaret 
Thatcher na Grã-Bretanha. A partir da década de 80, esse modelo passou a ser incapaz de 
atender todas as demandas da sociedade. Então foi necessário fazer mudanças. Surgiu o 
terceiro modelo, denominado Public Service Orirntation (PSO). Esse modelo buscou 
incorporar a questão do accountability, outro aspecto relevante do PSO é que se baseia na 
descentralização dos serviços públicos. A agregação da participação popular e da 
accountability contribuiu de maneira efetiva para a evolução do atual debate sobre a 
administração pública. Democracia e controle social: É perceptível que a prática da 
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democracia na América Latina tem se manifestado, entre outros aspectos, pela cobrança cada 
vez mais intensa de ética e transparência nas conduções dos negócios públicos. O Estado 
moderno é constituído por agentes públicos que arrecadam legalmente fundos privados da 
sociedade. A deflagração desse processo gera estímulos para que os diversos setores 
organizados da sociedade procurem desviar rendas em beneficio próprio. Fica evidenciado, 
que a busca da transparência nos países democráticos exige a criação de instituições de 
controle, direito e garantia do bem público. Política Pública e cidadania: A proposta de 
tornar a administração pública responsável através do controle social é uma medida bastante 
oportuna e conveniente para o Estado, visto que isso irá contribuir para que supere a crise de 
governabilidade que enfrenta na atualidade. Essa proposta supõe que quanto mais se 
envolvam os cidadãos no debate público, e se criem canais de participação social, mais o setor 
público verá ampliada a sua capacidade de ação. Governança responsável e participação 
Pública: Os esforços de institucionalização de formas de responsabilização da administração 
pública através de controle social trouxeram elementos bastante inovadores para elevar a 
transparência. No fortalecimento de suas relações com os cidadãos, fica evidenciado que os 
governos devem assegurar que: a informação seja completa, objetiva, confiável, relevante e de 
fácil acesso e compreensão; as consultas devem ser objetivas e claras, assim como contemplar 
a obrigação do governo em prestar contas sobre sua forma de utilizar as contribuições do 
cidadão; e a participação proporcione tempo e flexibilidade suficientes para permitir a 
elaboração de novas idéias e propostas pelos cidadãos e de mecanismos para integrá-los nos 
processos de formulação das políticas governamentais. É perceptível, que o sucesso da luta 
contra a corrupção nos países desenvolvidos tem sido alcançada graças a uma governança 
responsável e uma forte mobilização na política e na sociedade civil, que tem demonstrado ser 
capaz controlar os detentores do poder. 
 
Marta Chaves Vasconcelos - Graduanda em Administração – 1º período – UTFPR.