Apostila Improbidade atualizada 20130809

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
SUMÁRIO 
 
UNIDADE I – O Cenário de Construção da Improbidade Administrativa 
1. Autonomia constitucional e definição de improbidade administrativa 
2. Sujeitos. Definição de agente público (agentes políticos e outros) e demais 
responsáveis jurídicos (convênio, consórcio, terceiro setor e parceiros privados) 
 
UNIDADE II - Atos de Improbidade Administrativa 
1. A estrutura normativa dos atos de improbidade 
2. Atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito 
3. Atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário 
4. Atos que atentam contra os princípios da administração 
5. Controle judicial do ato de improbidade 
 
UNIDADE III – Sanções, Prescrição e Decadência 
1. Introdução 
2. As sanções em espécie (art. 37, §§ 4º e 5º, CF e art. 12 da LIA) 
3. O critério de aplicação das sanções 
4. Prescrição e Decadência 
 
UNIDADE IV - Procedimento Administrativo e Processo Judicial 
1. Inquérito Civil 
2. Legitimidade ativa 
3. Causa de pedir e pedido 
4. Legitimidade passiva e competência 
5. Pedido cautelar 
6. Análise da petição inicial 
7. Fase instrutória 
8. Sentença 
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UNIDADE I – O Cenário de Construção da Improbidade Administrativa 
 
1. Autonomia constitucional e definição de improbidade administrativa 
Costumeiramente se assevera, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, que 
são três as instâncias de responsabilidade jurídica contempladas na Constituição Federal 
e no ordenamento jurídico em geral: civil, criminal e administrativa. 
A responsabilidade civil, clássica por sua origem junto à formação do próprio 
Direito, serve-nos ainda, a despeito de suas particularidades por se referir a situações 
jurídicas de direito privado, enquanto teoria geral de responsabilidade ao decompor os 
elementos que devem ser considerados em qualquer situação jurídica que envolva a 
possibilidade de responsabilização de um sujeito: comportamento (objetivo ou 
subjetivo, e nesta hipótese, por dolo ou culpa), nexo causal e dano. 
A responsabilidade criminal erige-se com o Direito Penal e reconhece-se nela 
uma estrutura metodológica independente na qual se enfatiza a tipicidade dos 
comportamentos que podem levar às penas, e muitas destas aptas a cercear um dos bens 
mais caros ao ser humano, a liberdade. 
A responsabilidade administrativa refere-se às situações jurídico-administrativas, 
é dizer, vínculos entre o cidadão e o Estado, ora em relação de sujeição geral (todos e 
quaisquer cidadãos encontram-se indistinta e potencialmente submetidos à situação 
jurídica disciplinada em lei, a exemplo do Código de Trânsito Brasileiro e de suas 
regras sobre a condução de veículos com as respectivas infrações e consequentes 
sanções administrativas), ora em relação de sujeição especial (vínculos nos quais apenas 
alguns cidadãos submetem-se, espontânea ou forçosamente, a exemplo do estatuto 
jurídico de certa categoria de servidores públicos, ou o regimento interno de uma 
universidade pública, ou de um hospital público ou mesmo as normas que regem a 
rotina dentro de uma unidade prisional). 
Correlato então ao tema da responsabilidade jurídica e às suas espécies é o 
Direito Sancionador, isto é, a sistematização de conceitos, institutos, categorias, de um 
regime jurídico próprio de estipulação das infrações (tipos infracionais) e respectivas 
sanções (penas). 
No Direito Privado em geral (Direito Civil, Código de Defesa do Consumidor e 
outros diplomas) perquire-se, por exemplo, se o dano moral tem natureza jurídica de 
“pena”, quais são os limites possíveis, no âmbito da responsabilidade contratual, à 
previsão (tipificação) de infrações contratuais etc. Igualmente no Direito Penal, 
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desenvolvem-se elaboradas teorias sobre a descrição de fatos-tipos e as consequentes 
sanções. 
No Direito Administrativo, por sua vez, há alguns anos assomou-se o Direito 
Sancionador num capítulo independente de modo a ser possível melhor compreendê-lo 
e sistematizá-lo nas relações de direito público e, não obstante alguma pontual 
divergência existente, a doutrina em geral sustenta que um elemento indispensável à 
qualificação de infrações e sanções administrativas remete-se ao sujeito que age, a 
Administração Pública. Em outros termos, trata-se de infrações e sanções 
administrativas se é a própria Administração Pública no exercício de função 
administrativa quem atua. 
Neste contexto se percebe alguma aparente dificuldade em se identificar qual 
área do Direito deve-se ajustar – logo, assimilar-se ao regime jurídico – a 
responsabilidade do agente público que comete atos de improbidade administrativa. 
Pois se evidencia a inadequação de dizer-se que poderia ser a responsabilidade 
civil na medida em que a pessoa a eventualmente ser responsabilizada não age em nome 
próprio, não se encontra numa relação entre particulares, mas atua em cumprimento de 
uma missão pública porque é investido em competências previstas em lei à satisfação do 
interesse público. 
Do mesmo modo, seria inapropriado se indistintamente fosse aplicado o Direito 
Penal a situações que não encontram compatibilidade com a descrição de crimes. Em 
exemplo a esclarecer o que se afirma considere-se que não há qualquer semelhança na 
descrição dos fatos-tipos de improbidade em comparação com os tipos penais. 
Por último, há dificuldade de simplesmente afirmar que a responsabilidade por 
improbidade administrativa é mera categoria jurídica do Direito Administrativo 
Sancionador porque, como acima foi adiantado, reconhece-se por infração e sanção 
administrativa aquelas que são apuradas e aplicadas no exercício de função 
administrativa, e não, tal como ocorre com a improbidade administrativa, em processo 
judicial. 
Mas o desconforto inicial na própria alocação da teoria da improbidade 
administrativa (se responsabilidade civil, criminal ou administrativa) remete-nos além 
das assertivas tradicionais sobre as três instâncias de responsabilidade jurídica de modo 
a fazer perceber que a inequívoca matriz das esferas de responsabilização não pode ser 
outra a não ser a própria Constituição Federal de 1988. Dela partimos para realçar que 
entendemos que na contemporaneidade, diante então da realidade jurídico-positiva que 
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se apresenta em nosso País, é insuficiente a reprodução da clássica divisão em três das 
responsabilidades jurídico-constitucionais. 
Isto porque a responsabilidade por improbidade administrativa, em leitura tópica 
e sistemática da Constituição Federal, encontra sua própria autonomia. 
Neste sentido, na doutrina, José Roberto Pimenta Oliveira
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 expressamente 
defende que a improbidade administrativa enquanto esfera de responsabilidade jurídica 
apresenta inequívoca autonomia constitucional, o que em tudo se reflete na forma de 
tratamento do tema ao se aplicar a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a Lei n° 
8.429/92. 
Considerem-se alguns exemplos: a) a tipificação dos atos de improbidade 
administrativa não ocorre nos moldes do Direito Penal, pois a estrita tipicidade exigida 
(a descrição minudente do fato apto a qualificar-se como tipo penal) não poderia sequer 
ser logicamente exigível diante de tão múltiplas e diversificadas formas de expressar-se 
a função administrativa. Portanto, apesar de críticas que são feitas, e não podem ser 
desprezadas, a respeito do excesso de abertura e da ambiguidade de alguns atos de 
improbidade administrativa, de todo modo não seria correto exigir que houvesse, a 
exemplo do crime, o mesmo detalhamento do comportamento fático passível de 
tipicidade; b) na dosimetria da penaa sua individualização, direito fundamental previsto 
no art. 5º, XLVI, da Constituição Federal, deve ainda reputar que o sujeito agiu, ao 
cometer a improbidade administrativa, investido em função pública, ou seja, enquanto 
alguém a quem foram confiados deveres e poderes para bem cumprir com os interesses 
da coletividade, e não os seus particulares; c) na condução do processo judicial que 
apura a eventual ocorrência de atos de improbidade administrativa, não obstante a 
indispensável aferição dos elementos subjetivos (dolo e culpa – esta última quando 
admitida pelo tipo infracional, o que ocorre com o art. 10 da Lei 8.429/92), a 
identificação do ilícito administrativo em si, em particular do desvio de finalidade, 
afere-se objetivamente, pois o descompasso da prática do ato é conclusão que se 
encontra por sua desconformidade não com o móvel íntimo do sujeito, mas com o que o 
ordenamento jurídico dispõe enquanto comportamento exigido. 
Mas além dos breves exemplos mencionados, e de volta à autonomia da 
improbidade administrativa enquanto esfera própria de responsabilidade constitucional 
– ao lado, e não dentro das demais instâncias de responsabilidade –, este pressuposto do 
 
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 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade administrativa e sua autonomia constitucional, Belo 
Horizonte: Fórum, 2009. 
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qual partimos considera, como acima adiantamos, a própria Constituição Federal 
enquanto matriz das responsabilidades jurídicas. 
Na Constituição Federal de 1988 a expressão improbidade administrativa 
aparece, no corpo do texto principal (sem considerar o Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias), duas vezes. 
A primeira vez no art. 15, inciso V, que classifica a improbidade administrativa 
como uma das causas de suspensão dos direitos políticos (texto atualizado em 
05/06/2013). A segunda, e mais importante, por ser realmente a norma da qual se erige 
esta esfera de responsabilização, encontra-se no art. 37, § 4º, ao dispor que “Os atos de 
improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da 
função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e 
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. 
Por evidente, a autonomia constitucional da responsabilidade por improbidade 
administrativa não se encerra nesses artigos, mas deles se inicia, edifica-se, em leitura 
tópica e sistemática da Constituição Federal. 
Primeiro, em razão do art. 1º da Constituição Federal, texto normativo que 
anuncia os princípios fundamentais, de pronto afirmar ser o Brasil uma República. Pois 
ao se assegurar o princípio republicano enquanto fundamento do sistema constitucional 
enfatiza-se a res publica, isto é, que o agir em exercício de função pública é uma 
atuação em nome da sociedade – e não por interesse pessoal –, o que por consequência 
significa dizer que há ao menos três deveres que se imbricam ao exercício de qualquer 
missão pública, seja na condição de agente ou mesmo de particular em parceria com o 
Estado, três deveres que naturalmente decorrem do princípio republicano: 
a) Transparência: se há poderes públicos enfeixados em cargos ou empregos 
públicos, ou delegados a particulares que se tornam colaboradores e parceiros do 
Estado, de toda sorte são instrumentos conferidos a quem investido na função para a 
realização do interesse da sociedade, e se há recursos públicos (capital, empréstimo de 
bens, cessão de servidores públicos) então é preciso esclarecer de que modo são 
utilizados. 
b) Prestação de contas: se qualquer conduta no âmbito da função pública 
representa, em última análise, um agir em nome da sociedade, então se deve dizer o que 
se fez, de qual modo e para qual fim. Um corolário da própria transparência, então, pois 
ao se tornarem efetivamente públicas as atividades que envolvem recursos do Estado o 
escopo não poderia ser outro senão as contas serem expostas à sociedade. 
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c) Responsabilidade: a transparência e a prestação de contas têm por mote a 
titularidade do poder, e o povo é o seu soberano titular (art. 1º, parágrafo único, da 
Constituição Federal), então se deve responder pela eventual violação da confiança que 
foi depositada e não correspondida. 
O princípio republicano então se difunde para concretizar-se em particular 
direito fundamental do cidadão de exigir a proteção, por ação popular, contra a prática 
de ato lesivo ao patrimônio público, o que nele se devem compreender os patrimônios 
moral, histórico, cultural e ainda o meio ambiente (art. 5º, LXXIII). 
E ainda o princípio republicano orienta a hermenêutica constitucional junto aos 
princípios que fundam o regime jurídico-administrativo no art. 37, caput, da 
Constituição Federal ao se imporem legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência na condição de normas estruturantes à realização do interesse 
público. 
Por estas razões, não é tanto pela expressão “improbidade administrativa” no 
texto constitucional (art. 15, V, e art. 37, § 4º), mas antes e principalmente por ser a 
responsabilidade uma das facetas do princípio republicano (art. 1º, caput), pressuposto 
fundador do nosso Estado Democrático e Social de Direito, eixo metodológico do 
próprio regime jurídico-administrativo (art. 37), que na atualidade, em pleno século XXI 
e em análise da realidade posta em nossa ordem jurídica, entendemos ter a improbidade 
administrativa verdadeira autonomia constitucional enquanto instância de 
responsabilidade. 
A definição de improbidade administrativa deve então partir destas 
considerações. 
De acordo com o dicionário de vocabulário jurídico de De Plácido e Silva, probo 
e probidade advêm do latim probus, probitas: o que é reto, leal, justo, honesto, mas se 
refere também à maneira criteriosa de proceder
2
. Derivado de improbitas significa 
também má qualidade, imoralidade, malícia, desonestidade, má fama, incorreção, má 
conduta, má índole, mau caráter. Ímprobo, ainda segundo este dicionário, é o mau, 
perverso, corrupto, devasso, desonesto, falso, enganador
3
. Do dicionário etimológico da 
língua portuguesa de Antônio Geraldo da Cunha
4
 probo refere-se a quem apresenta 
caráter íntegro, o que significa dizer, em sentido inverso, que ímprobo é quem falta com 
 
2
 De Plácido e Silva, Vocabulário jurídico, II, p. 454. 
3
 Op. cit., p. 432. 
4
 CUNHA, Antônio Geraldo da. Dicionário etimológico da língua portuguesa, p. 522. 
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a integridade. Neste sentido, Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves
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 destacam ainda 
uma origem mais remota: probus quer dizer o que brota bem (pro+bho – da raiz bhu, 
nascer, brotar). 
Portanto, “probidade” significa, inicialmente, o comportamento honesto, íntegro, 
leal, mas ainda quer dizer, em sentidos secundários, o que brota bem, quem observa a 
maneira criteriosa de proceder. 
Improbidade administrativa, enfim, define-se como o comportamento que viola a 
honestidade e a lealdade esperadas no trato da coisa pública, seja na condição de agente 
público ou de parceiro privado. Improbidade administrativa representa a 
desconsideração da lealdade objetivamente assumida por quem lida com bens e poderes 
cujo titular último é o povo. 
 
2. Sujeitos. Definição de agente público (agentes políticos e outros) e demais 
responsáveis jurídicos (convênio, consórcio, terceiro setor e parceirosprivados) 
Das tantas classificações que se apresentam na doutrina acerca dos agentes 
públicos, uma delas, a de Celso Antônio Bandeira de Mello
6
, cumpre com o nosso 
propósito de identificarmos quem são os primeiros responsáveis por zelar pela coisa 
pública. 
Nos limites do quanto é necessário a este estudo pode-se dizer que os agentes 
públicos são o gênero que se qualifica pelo desempenho de qualquer função estatal. Ou 
dito de outro modo, enquanto um sujeito exerce uma função estatal ele deve ser 
considerado agente público. Pouco importa se se encontra lotado junto à Administração 
Direta ou na Administração Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e 
sociedades de economia mista), ou mesmo se é um particular em colaboração com o 
Estado em razão de específico vínculo travado (tal como acontece com os 
concessionários e os permissionários de serviço público). Necessário, em última análise, 
à qualificação de agente público esses dois requisitos: a) objetivo: a natureza estatal da 
atividade desempenhada; b) subjetivo: a investidura nesta atividade. 
Portanto, agentes públicos são o gênero no qual se encontram as seguintes 
espécies: 
 
5
 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 6ª ed. Rio de janeiro: 
Lumen Juris, 2011, p. 109. 
6
 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed., rev. e at., São 
Paulo: Malheiros Editores, 2012, cap. V. 
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DESTACAR
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a) Agentes políticos: são os titulares de cargos estruturais à organização política 
do País, o vínculo que entretêm com o Estado é de natureza política, é dizer, não 
profissional, submetem-se ao regime estatutário definido primordialmente pela própria 
Constituição. São exemplos: Chefes do Executivo, Ministros e Secretários, Senadores, 
Deputados e Vereadores. 
b) Servidores estatais: são tanto os servidores públicos quanto os servidores de 
pessoas governamentais com personalidade jurídica de direito privado (como é o caso 
das empresas públicas e das sociedades de economia mista). O vínculo com o Estado 
tem natureza profissional. 
Os servidores públicos, por sua vez, compreendem duas espécies: b.1) 
servidores titulares de cargos públicos; b.2) empregados públicos; 
c) particulares em colaboração com o Poder Público: são todos os que firmam 
com o Estado um vínculo jurídico do qual se legitima a atuação em sua representação, 
pouco importa se por breve tempo ou em situação de estabilidade. São exemplos os 
requisitados a exercerem alguma atividade pública, tal como os mesários e os 
convocados ao serviço militar, além de notários, tabeliães e registradores, e ainda as 
pessoas jurídicas de direito privado que realizam o serviço público por delegação, o que 
é o caso dos concessionários e permissionários de serviços públicos e dos que firmam 
uma parceria público-privada. 
Ao se prestigiar o princípio republicano, e em especial a responsabilidade que 
dele decorre, o art. 1º da Lei 8.429/92 estendeu a qualificação do ato de improbidade 
administrativa a qualquer agente público que aja contra o patrimônio público em seu 
sentido amplo, o que compreende, como acima foi visto, a moralidade administrativa e 
outros valores consagrados constitucionalmente como indispensáveis ao interesse da 
coletividade e respeito ao povo enquanto titular do poder. 
O art. 2º da Lei 8.429/92 evidencia o sentido amplo de agente público nos 
termos expostos acima de modo a abarcar não apenas os servidores estatais (titulares de 
cargos públicos e empregos públicos), mas ainda os agentes públicos e mesmo os 
particulares em colaboração com o Estado. 
O art. 3° da Lei 8.429/92 expande a responsabilização a qualquer sujeito que 
“(...) induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob 
qualquer forma direta ou indireta (...)”, o que ainda abarca, além de alguém em simples 
conluio com um agente público, qualquer outra pessoa que se valha de recursos 
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públicos (capital, bens ou a simples cessão de servidores), tal qual acontece com as 
entidades do denominado Terceiro Setor. 
Em importante artigo sobre o tema, denominado “Sujeitos dos Atos de 
Improbidade – Reflexões”, de acesso público por meio do endereço eletrônico da 
Fundação Escola Superior do Ministério Público do Rio de Janeiro 
(http://www.femperj.org.br/pesquisas/artigos.php), o Professor Emerson Garcia leciona: 
"...2.1.1. Terceiro Setor 
Além da administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, podem ser atingidas pelos atos de 
improbidade aquelas empresas que, de qualquer modo, tenham recebido recursos 
públicos. Releva analisar, neste passo, a situação das organizações sociais, 
disciplinadas pela Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998, e das organizações da 
sociedade civil de interesse público, instituídas pela Lei no 9.790, de 23 de março de 
1999, que compõem o denominado terceiro setor. 
O terceiro setor, também denominado de setor não lucrativo ou setor de utilidade 
pública, congrega todas as organizações da sociedade civil, sem fins lucrativos e que 
prestam serviços de utilidade pública "desvinculados do assim denominado 'núcleo 
estratégico', configurado por funções essenciais à definição e execução das políticas 
públicas (Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público e determinados 
setores do Poder Executivo)". Coexistem com os entes do primeiro e do segundo setor, 
compostos, respectivamente, pelas entidades estatais e pelas pessoas jurídicas de 
direito privado com fins lucrativos. Não obstante a qualificação que se lhes atribui, não 
chegam a constituir um tipo específico de pessoas jurídicas, já que mantém suas 
características inatas. No entanto, por preencherem determinados requisitos, recebem 
um título próprio que lhes permite o enquadramento em um regime jurídico 
diferenciado, auferindo determinados benefícios previstos em lei, sendo este o elemento 
que as distingue das demais pessoas jurídicas de direito privado. Tradicionalmente, o 
terceiro setor vem sendo ocupado por muitas entidades que recebem títulos de utilidade 
pública. A aferição de requisitos meramente formais para a certificação, a inexistência 
de uma disciplina adequada em relação à atividade finalística a ser desenvolvida e aos 
critérios de aferição das metas a serem obtidas, bem como o excesso de discrição do 
Poder Público, isto em razão das inúmeras lacunas na legislação, contribuíram 
decisivamente para o paulatino enfraquecimento da credibilidade dessas entidades. 
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De qualquer modo, inexiste vedação à emissão de novos títulos de utilidade pública, 
sendo os entes contemplados, a teor do art. 1º da Lei no 8.429/92, sujeitos passivos em 
potencial dos atos de improbidade sempre que recebam incentivos ou subvenções do 
Poder Público. Buscando contornar os inconvenientes detectados na disciplina das 
entidades consideradas de utilidade pública, foram criadas novas formas de 
certificação das pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços de interesse 
coletivo, do que resultou os títulos de organização social e de organização da 
sociedade civil de interesse público. Com a instituição dessas formas de qualificação, 
ambas sujeitas a uma normatização específica, o Poder Público poderá delegar a 
terceiros atividades que normalmente eram por ele exercidas ou mesmo receber o 
auxílio dessas organizações em sua atuação regular, isto sem contaros maiores 
benefícios e vantagens que serão garantidos a tais entes se comparados com aqueles 
que tão-somente ostentam o título de utilidade pública. 
Consoante o disposto no art. 1º da Lei no 9.637/98, pode-se dizer que são organizações 
sociais aquelas entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que como tais sejam 
declaradas pelo Poder Executivo, a partir da verificação do preenchimento dos 
requisitos previstos nos arts. 2º e 4º da Lei no 9.637/98 e cujas atividades sejam 
dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e 
preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde. Como deflui da própria norma, o 
regime das organizações sociais é atípico, pois não integram a administração pública 
indireta e desempenham suas atividades em moldes diversos daqueles próprios das 
concessionárias ou permissionárias de serviços públicos, não recebendo delegação, 
mas, sim, qualificação, estando impossibilitadas de auferir lucros em suas atividades, o 
que resulta na obrigatoriedade de reinvestimento de todo numerário obtido. 
A entidade qualificada como organização social está legitimada a celebrar com o 
Poder Público contrato de gestão, com vistas à formação de parceria entre as partes 
para fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º, objeto 
da atividade finalística de tais entes. De acordo com o art. 6º, o contrato de gestão, 
elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade supervisora e a organização 
social, discriminará as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e 
da organização social, devendo ser submetido, após a aprovação pelo Conselho de 
Administração da entidade, ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da área 
correspondente à atividade fomentada. 
Na pureza de sua concepção, o contrato de gestão, ao utilizar o regime próprio dos 
entes privados na consecução do interesse público, tem por fim estimular a 
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competitividade e alcançar a eficiência da administração pública, pois, além de 
flexibilizar a ação de tais entes, fixará, ab initio, os resultados a serem obtidos, os quais 
serão periodicamente aferidos. Com isto, atividades tipicamente públicas serão 
conduzidas pela iniciativa privada, resultando na supressão de inúmeras formalidades, 
o que, se por um lado confere maior mobilidade à atividade desenvolvida, por outro em 
muito suaviza o rigor na aferição da adequação dos atos estatais à sistemática legal. 
Com efeito, o art. 12, § 3º, da Lei no 9.637/98 dispensa a realização de licitação para a 
outorga de permissão de uso de bens públicos às organizações sociais, sendo 
igualmente dispensada a licitação para que o Poder Público celebre contratos de 
prestação de serviços com tais entidades - desde que a atividade tenha sido 
contemplada no objeto do contrato de gestão. Não bastasse isto, a qualificação é ato 
discricionário do órgão competente e não são previstos requisitos de ordem subjetiva 
para a sua realização e ulterior contratação com as organizações sociais, o que 
permitirá, v.g., que pessoas destituídas de um mínimo de idoneidade moral venham a 
integrar os órgãos de direção de tais entes. Assim, é difícil imaginar - e com maior 
razão em períodos eleitorais - que tais entidades não virão a se constituir em um dos 
maiores focos de imoralidade já vistos na história republicana, o que certamente 
desvirtuará e desacreditará os objetivos da lei. Em razão dessas peculiaridades, 
somente uma fiscalização adequada e de índole eminentemente preventiva não 
permitirá que inúmeros ilícitos sejam praticados. 
Partindo da premissa de que a qualificação de determinada entidade como organização 
social pressupõe que ela não tenha fins lucrativos, afigura-se evidente que, regra geral, 
o contrato de gestão firmado entre o Poder Público e uma entidade dessa natureza 
deverá prever a transferência de recursos, bens ou serviços de origem pública, o que 
possibilitará o implemento do objeto específico de tal avença e a preservação do 
princípio da eficiência consagrado no texto constitucional. Este fato, por si só, 
demonstra que as organizações sociais podem ser lesadas por atos de improbidade, 
sendo o Poder Público o sujeito passivo material, vale dizer, o ente de origem das 
subvenções (bens, serviços ou recursos) destinadas àquelas organizações. Observe-se, 
ainda, que as organizações sociais, consoante o art. 11, são declaradas como entidades 
de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais, o que também 
reforça o seu enquadramento no art. 1º da Lei de Improbidade, já que gozarão de 
benefícios e incentivos fiscais e creditícios. 
Em relação à subsunção da conduta à tipologia dos atos de improbidade, vale reiterar 
que os agentes das organizações sociais (dirigentes, empregados etc.) estão sujeitos à 
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seguinte disciplina: a) recebendo a organização social benefício, incentivo ou 
subvenção inferior a cinqüenta por cento de sua receita anual, será aplicado o disposto 
no parágrafo único do art. 1o da Lei no 8.429/92, somente estando o agente sujeito a 
sanções em sendo detectado o dano ao patrimônio público, isto porque aquele preceito 
é dotado de menor amplitude do que o caput; e b) recebendo a organização social 
subvenções (rectius: transferências do erário destinadas a cobrir suas despesas de 
custeio - art. 12, § 3º, da Lei no 4.320/64) que representem mais de cinqüenta por cento 
de sua receita anual, será aplicado o art. 1º, caput, da Lei de Improbidade, estando o 
agente sujeito à tipologia legal ainda que não seja divisada a ocorrência de dano. 
Além das organizações sociais, merecem ser lembradas as organizações da sociedade 
civil de interesse público, instituídas pela Lei no 9.790/99 e que funcionam sob o regime 
de gestão por colaboração. Em linhas gerais, são pessoas jurídicas de direito privado, 
sem fins lucrativos e que recebem tal qualificação do Executivo após comprovarem o 
exercício de determinadas atividades de utilidade pública e o cumprimento dos 
requisitos previstos no art. 4º da lei de regência, dentre os quais pode ser mencionada 
a necessária observância aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade, economicidade e eficiência. 
Obtida a qualificação, as organizações da sociedade civil de interesse público estarão 
habilitadas a celebrar termo de parceria com o Poder Público, que formalizará o 
vínculo de cooperação entre as partes para o fomento e a execução das atividades de 
interesse público previstas no art. 3º da Lei. Os termos de parceria discriminarão 
direitos, responsabilidades e obrigações das partes signatárias. Os mecanismos de 
fiscalização dos termos de parceria são em muito semelhantes àqueles instituídos pela 
Lei no 9.637/98 para os contratos de gestão celebrados entre o Poder Público e as 
organizações sociais. A organização deve conferir ampla publicidade à forma de gasto 
dos recursos públicos; o Poder Público deve garantir o livre acesso às informações 
relativas às organizações; é imperativo que as organizações sejam fiscalizadas por 
órgãos estatais da área de atuação correspondente à atividade fomentada; e devem os 
responsáveis pela fiscalização, sob pena de responsabilidade solidária, informar ao 
Ministério Público e ao Tribunal de Contas qualquer irregularidade ou ilegalidade na 
utilização de recursos ou bens de origem pública pela organização (art. 12 da Lei no 
9.790/99). 
Não cumprindo a atividade a que se destina, deixando de atender aos requisitos 
previstos em lei ou sendo detectado desvio de finalidade em suas operações,estará a 
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organização da sociedade civil de interesse público sujeita à perda da qualificação, o 
que se dará a pedido ou mediante decisão proferida em processo administrativo ou 
judicial, de iniciativa popular ou do Ministério Público, no qual serão assegurados o 
contraditório e a ampla defesa. 
Como pode ser facilmente observado, o regime das organizações da sociedade civil de 
interesse público em muito se assemelha ao das organizações sociais. Ambas integram 
o denominado terceiro setor, devem executar serviços públicos e manter-se em estrita 
harmonia com o pacto celebrado com o Poder Público, isto sem contar a necessária 
publicidade de seus atos e a sujeição a rigorosos mecanismos de controle. 
No que concerne aos pontos de distinção, merece lembrança a lição de Carvalho Filho: 
‘Um deles é a participação de agentes do Poder Público na estrutura da entidade: 
enquanto é ela exigida nos Conselhos de Administração das organizações sociais, não 
há esse tipo de ingerência nas organizações da sociedade civil de interesse público. 
Outro aspecto é a formalização da parceria: com aquelas entidades é celebrado 
contrato de gestão, ao passo que com estas é firmado termo de parceria. Enfim, nota-se 
que as linhas da disciplina jurídica das organizações sociais colocam-nas um pouco 
mais atreladas ao Poder Público do que as organizações da sociedade civil de interesse 
público. Ambas, porém, retratam novas formas de prestação de serviços públicos’. 
Além disso, as organizações da sociedade civil de interesse público podem ter um 
objeto social mais amplo que as organizações sociais, o seu processo de qualificação é 
mais simplificado e devem fazer publicar nos trintas dias subsequentes à assinatura do 
termo de parceria o regulamento que será adotado nas contratações a serem 
realizadas, o qual deverá necessariamente observar os princípios da legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência. Diferentemente 
das organizações sociais, não há previsão legal de transferência de servidores do 
órgão com o qual firmaram o termo de parceria. No entanto, a Medida Provisória nº 
37, de 9 de maio de 2002, convertida na Lei nº 10.259, de 22 de setembro de 2002, 
acresceu um parágrafo único ao art. 4º da Lei nº 9.790/99, permitindo que servidores 
públicos participassem da diretoria ou do conselho, o que em muito atenuou a distinção 
para com as organizações sociais. 
Por não exercerem atividade lucrativa, as organizações da sociedade civil de interesse 
público serão normalmente contempladas com recursos públicos, o que viabilizará o 
exercício de suas atividades finalísticas e, ipso facto, permitirá a aplicação das normas 
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da Lei de Improbidade. Nesse particular, ante a identidade dos argumentos, reportamo-
nos ao que dissemos em relação às organizações sociais. 
 2.2. A Noção de Entidades Custeadas pelo Erário 
 Tanto o caput como o parágrafo único do art. 1º fazem expressa menção às empresas 
custeadas pelo erário, sendo estabelecida uma distinção, quanto às sanções cominadas, 
conforme o erário concorra ou haja concorrido com mais ou menos de cinqüenta por 
cento do patrimônio ou da receita anual. Concorrendo com mais de cinqüenta por 
cento, haverá incidência imediata de todo o microssistema de combate à improbidade, 
concorrendo com menos, além de exigível a ocorrência de dano, a reparação se 
limitará à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. Por força 
desse preceito, foi consideravelmente ampliado o rol dos sujeitos passivos dos atos de 
improbidade, o que exige sejam redimensionadas as clássicas concepções doutrinárias 
que se limitavam ao estudo da administração direta e indireta, noções incapazes de 
albergar por completo as inovações introduzidas pela Lei de Improbidade. 
Trata-se de situação peculiar instituída pela Lei de Improbidade e extremamente 
relevante ao evolver da moralidade que deve reger as relações intersubjetivas: eleva-se 
o desfalque de montante originário do patrimônio público, ainda que o numerário seja 
legalmente incorporado ao patrimônio privado, à condição de elemento 
consubstanciador da improbidade. 
Em decorrência disto, os agentes privados são equiparados aos agentes públicos para o 
fim de melhor resguardar o destino atribuído à receita de origem pública, estando 
passíveis de sofrer as mesmas sanções a estes cominadas e que estejam em 
conformidade com a peculiaridade de não possuírem vínculo com o Poder Público. 
Assim, também poderão ser sujeitos passivos dos atos de improbidade as entidades, 
ainda que não incluídas dentre as que compõem a administração indireta, que recebam 
investimento ou auxílio de origem pública, o que pode ser exemplificado com o auxílio 
financeiro prestado pelo Banco Central do Brasil a instituições financeiras em vias de 
serem liquidadas, erigindo seus administradores à condição de agentes públicos para 
os fins da Lei no 8.429/92. Justifica-se a previsão legal, pois se o Poder Público cede 
parte de sua arrecadação a determinadas empresas, tal certamente se dá em virtude da 
presunção de que a atividade que desempenham é de interesse coletivo, o que torna 
imperativa a utilização do numerário recebido para esse fim. Face à relevância do 
tema, realizaremos uma breve referência a algumas hipóteses específicas de aplicação 
dessa regra, bem como do que se deve entender por custeio pelo erário: alcançaria 
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unicamente os casos em que o numerário se deslocasse fisicamente do caixa público 
para o caixa privado ou corresponderia, igualmente, às situações em que o Estado, 
valendo-se do seu poder de império, determinasse ao particular a entrega de recursos a 
determinado ente?". 
Em suma, além dos agentes públicos qualquer outra pessoa, a qual título for, que 
com o Estado estabeleça um vínculo no qual lhe seja disponibilizado recursos 
financeiros, ou o uso privativo de bens públicos (a exemplo da concessão de uso de bem 
público, ou mesmo de servidores públicos que lhe sejam cedidos, como pode acontecer 
com as Organizações Sociais), pode responder por improbidade administrativa. 
Anote-se, por fim, que, nos termos das lições de José Roberto Pimenta Oliveira: 
"O artigo 3º da Lei n. 8.429/92 responsabiliza pessoas físicas e jurídicas (...) De sorte 
que nada impede que, no sistema de probidade, à pessoa jurídica seja imputada a 
conduta de induzir, concorrer e beneficiar-se, direta ou indiretamente, de atos ímprobos, 
para o fim de reconhecimento de sua responsabilidade e aplicação de sanções 
compatíveis com a personificação"
7
 (*texto atualizado em 24 de julho de 2013). 
 
 
UNIDADE II - Atos de Improbidade Administrativa 
 
1. Estrutura Normativa dos Atos de Improbidade Administrativa 
Os atos de improbidade administrativa estão previstos na Lei nº 8.429/92 em 
três espécies. Os atos que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º), os que causam 
lesão ao erário (art. 10) e os que atentam contra os princípios da administração pública 
(art. 11). Na tipificação dos atos de improbidade administrativa a lei utilizou dois 
modelos de técnica legislativa. O emprego de conceitos jurídicos indeterminados e 
outros tipos de conteúdo mais preciso e determinado constante nos incisos dos artigos 
de cada espécie de improbidade. Embora em vários tipos dos incisos também haja 
abertura. 
 
7 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua autonomia constitucional. Belo 
Horizonte: Fórum, 2009. p. 359-360. 
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No caput dosartigos de cada espécie de improbidade, a lei prescreveu tipos 
abertos como: a) auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida; b) provocar 
lesão ao erário por qualquer ação ou omissão que enseje perda patrimonial; c) praticar 
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, 
legalidade e lealdade às instituições. A abertura permite amoldar o enquadramento de 
situações de fato em face da constante mudança de métodos de infrações aos princípios 
da administração pública, dando "flexibilidade normativa aos mecanismos punitivos, de 
tal modo a coibir manobras formalistas conducentes à impunidade"
8
. 
O modelo de tipo aberto serve para o "enquadramento do infindável número de 
ilícitos passíveis de serem praticados, os quais são frutos inevitáveis da criatividade e do 
poder de improvisação humanos"
9
. O modelo reforça o papel do Poder Judiciário a 
quem compete decidir sobre a aplicação das sanções por improbidade e que irá 
concretizar nos casos em julgamento os conceitos indeterminados, observados os 
parâmetros legislativos e administrativos de integração. A outra técnica adotada na lei 
prescreve de forma mais específica os tipos legais, a exemplo de "receber vantagem 
econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, 
providência ou declaração a que esteja obrigado" (art. 9º, X); "conceder benefício 
administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares 
aplicáveis à espécie" (art. 10, VII); e "frustrar a licitude de concurso público" (art. 11, 
V). 
Na forma como posta na lei "existe uma autonomia funcional do caput dos 
textos com relação aos incisos e vice-versa"
10
, com complementação subsidiária entre 
eles. Comumente se revela o caráter exemplificativo do rol dos tipos, em especial pela 
menção a "notadamente" que consta no caput dos artigos 9º, 10 e 11. A referência é 
válida no sentido de que os tipos específicos dos incisos não esgotam a possibilidade de 
enquadramento de condutas ímprobas, mas elas precisam ser reconduzidas ao caput. É 
que o direito sancionatório convive com tipos em linguagem aberta, mas não com a 
ausência normativa de tipos, sendo certo que a "necessidade de prévia estipulação da 
 
8
 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos 
Tribunais, 2010. p. 328. 
9
 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 6ª ed. Rio de janeiro: 
Lumen Juris, 2011. p. 279. 
10
 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos 
Tribunais, 2010. p. 217. 
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PRESTIGIA O ATIVISMO JUDCAL. INSTITUTO DE INTEGRAÇÃO DA NORMA.
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Atenção: inibstante se tratar de tipo aberto , sempre haverá de ter relação com o caput ref. aos arts. 9,10 e 11. É tipo aberto, o que é permitido , não ausencia de tipo , o que nào é permitido. 
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conduta vedada é uma das principais funções do tipo, presente em qualquer atividade 
sancionadora"
11
. 
A concretização dos conceitos normativos indeterminados abre uma importante 
perspectiva no campo da improbidade administrativa que se reporta à forma de 
integração dos tipos previstos na Lei nº 8.429/92. Destaca-se que alguns tipos carecem 
de integração e remetem para outras normas jurídicas ou para certos atos 
administrativos "cuja violação é pressuposto indispensável à configuração do ato de 
improbidade" e que outros tipos "descrevem com precisão a conduta passível de 
configurar improbidade administrativa, não dependendo de integração por uma segunda 
norma ou ato administrativo"
12
. Há quem defenda que a intermediação legislativa ocorre 
em todos os tipos da lei de improbidade que possuem o rótulo de normas em branco e 
são "complementados por legislações setoriais, instituindo regras que se sistematizam e 
se incorporam aos princípios".
13
 
O tema tem todo o interesse para o julgamento das ações de improbidade 
administrativa. Convém enfatizar que as condutas dos agentes públicos, de regra, são 
formalizadas em atos administrativos que requerem o cumprimento de legislações 
próprias, de acordo com seu conteúdo, e da observância dos pressupostos de validade de 
competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Na maioria dos tipos específicos das 
modalidades de improbidade administrativa a definição sobre a incidência do ato como 
ímprobo passa pela antecedente aferição da legalidade ou pertinência à juridicidade do 
ato administrativo. Daí a correção da tese de que a integração depende da análise de 
outras leis que não a de improbidade e ainda da adequação normativa do ato 
administrativo subjacente. Para mostrar a relevância dessa questão extrai-se de decisão 
do STJ o comando no sentido de que não "é possível o julgamento de ação civil pública, 
em que se pugna pelo reconhecimento de ato de improbidade, sem que haja 
pronunciamento sobre a legalidade ou ilegalidade do ato administrativo questionado, o 
que configura omissão no julgado".
14
 Por outro enfoque, da análise dos tipos previstos 
nos incisos dos artigos 9º, 10 e 11, da Lei nº 8.429/92 colhe-se que existem tipos que, de 
regra, podem ser aplicados diretamente sem necessidade de integração (art. 9º, IV, V; 
 
11
 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo 
Horizonte: Fórum, 2009. p. 251. 
12
 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro: 
Lumen Juris, 2011. p. 281/282. 
13
 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. 2 ed. São Paulo: Editora Revista dos 
Tribunais, 2010. p. 218/219. 
14
 REsp nº 617.851. Rel. Min. Eliana Calmon. 
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Exigência de qualquer atividade sancionadora é se adequar um tipo. 
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Note a presença do instituto da integraçao i tipo. 
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A incidência da improbidade adm. Exige interpretação sistemática do ordenamento jurídico brasileiro permitindo a integração da norma, mas tb há casos que o tipo já vem completo. Sstema tripartide de imrobidade.
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art. 10, XIII; art. 11, III, VII). Para contemplar a necessidade de integração em todos os 
casos é preciso pensar na linha de que todas as condutas da lei representam uma 
infração a um dever do agente público, o que de fato acontece. 
O sistema tripartite de improbidade detém uma conexão entre eles, de modo que 
todo ato de improbidade já revela uma lesão aos princípios da administração (art. 11),
15
 
antes de poder ser classificado como lesão ao erário (art. 10) ou enriquecimento ilícito 
(art. 9º). É comum nas ações de improbidade a desclassificação do ato imputado na 
petição inicial para outro. O STJ já firmou entendimento de que não "infringe o 
princípio da congruência a decisão judicial que enquadra o ato de improbidade em 
dispositivo diverso do indicado na inicial, eis que deve a defesa ater-se aos fatos e não à 
capitulação legal"
16
. 
A lei de improbidade não trata do concurso de infrações como existente no 
Direito Penal. Embora seja possível a prática de atos ímprobos em concurso material e 
formal, com a forma atualmente positivada não se pode transpor para a seara cível a 
técnica adotada no Direito Penal para "pretender que os responsáveis, na mesma ação, 
sejam condenados nas sanções do artigo 12, em regime de cumulação, ou que lhes seja 
imposto qualquer acréscimo sancionatório não autorizadona lei das penalidades 
previstas no seu artigo 12"
17
. Na hipótese de concurso de infrações a tipos diversos 
aplica-se o princípio da consunção ou absorção para prevalecer a norma de nível 
punitivo mais elevado. Observe-se, no entanto, a necessidade de se explicitar, quando 
for o caso, que a condenação se deu com base em mais de um artigo, especialmente 
para se evitar polêmicas sobre a incidência ou não da inelegibilidade, conforme será 
tratado nos últimos parágrafos da unidade IV deste trabalho ( texto atualizado em 
24/07/2013). 
Nesse desiderato, pondera-se que presente "a coexistência do art. 11, seja com o 
art. 9º, seja com o art. 10, será por qualquer deles absorvido, dado que qualificados pela 
maior extensão material, isto é, pela projeção de seus efeitos, para além do mero 
confronto conduta/dever. Não há, pois, concorrência, mas absorção, para fins 
sancionatórios"
18
. 
 
15
 OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da Improbidade Administrativa. 2 ed. São Paulo: Editora Revista dos 
Tribunais, 2010. p. 218. 
16
 REsp nº 842428. Rel. Min. Eliana Calmon. 
17
 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo 
Horizonte: Fórum, 2009. p. 292. 
18
 JÚNIOR, Waldo Fazzio. Improbidade Administrativa. São Paulo: Atlas, 2012. p. 129. 
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A improbidade administrativa importa na responsabilização de agente público (e 
eventualmente um terceiro) por matriz normativa de sede constitucional (art. 37, § 4º) e 
concretização legislativa (Lei nº 8.429/92) com conteúdo sancionatório em que impera a 
análise da culpabilidade, do elemento subjetivo da conduta (dolo ou culpa) para 
possibilitar a punição. Exige-se dolo para os atos dos artigos 9º e 11 e dolo ou culpa 
para os do artigo 10. O STJ possui jurisprudência consolidada na direção de que "para 
que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei 
de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, 
consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela 
culpa, nas hipóteses do artigo 10"
19
. 
 
 
2. Atos de Improbidade Administrativa que importam enriquecimento Ilícito 
Os tipos que traduzem enriquecimento ilícito estão previstos no art. 9º, da Lei nº 
8.429/92. 
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando 
enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem 
patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, 
função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 
1° desta lei, e notadamente: 
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou 
imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou 
indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou 
presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa 
ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das 
atribuições do agente público; 
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para 
facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou 
imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no 
art. 1° por preço superior ao valor de mercado; 
 
19
 AgRg no AREsp 20.747/SP. Rel. Min. Benedito Gonçalves. 
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III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para 
facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o 
fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao 
valor de mercado; 
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, 
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade 
ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 
1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, 
empregados ou terceiros contratados por essas entidades; 
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou 
indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, 
de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de 
qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal 
vantagem; 
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta 
ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou 
avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre 
quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de 
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades 
mencionadas no art. 1º desta lei; 
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, 
cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza 
cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à 
renda do agente público; 
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de 
consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que 
tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação 
ou omissão decorrente das atribuições do agente público, 
durante a atividade; 
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação 
ou aplicação de verba pública de qualquer natureza; 
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X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou 
indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou 
declaração a que esteja obrigado; 
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, 
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das 
entidades mencionadas no art. 1° desta lei; 
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores 
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no 
art. 1° desta lei. 
A norma do art. 9º caput reflete um conceito indeterminado passível de 
integração. Ela não apresenta uma tipificação específica, mas aberta para abarcar a 
conduta que importe em enriquecimento ilícito por aferição de "qualquer tipo de 
vantagem patrimonial indevida" em razão do exercício de cargo, mandato, função, 
emprego ou atividade pública. Desse modo, o "caput serve à função de tipo subsidiário, 
porque forma de enriquecimento ilícito não colhida pelos dispositivos é reconduzível à 
norma geral, na atividade de subsunção"
20
. 
Os incisos trazem um modelo mais determinado em sua tipificação para 
prescrever condutas que representam: a) o recebimento de vantagem econômica 
indevida (art. 9º, I, II, II, V, V, IX); b) a utilização particular de bem público e a 
incorporação deles ao patrimônio privado (art. 9º, IV, XI, XII); c) a ostentação de 
patrimônio particular desproporcional à renda do agente público ou patrimônio a 
descoberto; e d) a atuação em conflito de interesses públicos e privados por prestar 
consultoria ou assessoramento a pessoa física ou jurídica com interesses nas atividades 
públicas exercidas pelo agente (art. 9º, VIII). As hipóteses previstas, de ordinário, 
visualizam o enriquecimento ilícito do próprio agente público, exceto nos incisos I e VII 
do art. 9º que incluem a vantagem indevida ou aquisição de patrimônio "para outrem". 
O reconhecimento do enriquecimento ilícito não importa necessariamente na 
produção de dano ao erário. Algumas figuras típicas refletem o dano ao erário (art. 9° II, 
III, IV, VI, XI e XII) e outras não exigem o dano (art. 9º, caput, I, V, VII, VIII, IX e X). 
 
20 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. 
Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 251. 
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Cabe evidenciar que certos tipos trazem a necessidade de exame do ato 
administrativo onde se deve identificar a ofensa à legalidade ou juridicidade para 
integrar a norma sancionatória (art. 9º, II, III, VI, X). 
No elemento subjetivo a conduta para se enquadrar no art. 9º requer dolo, a 
consciência pelo agente de sua ilicitude. Dada a dificuldade de análise nesse tema 
sugere-se que o elemento subjetivo seja aferido "de acordo com as circunstâncias 
periféricas ao caso concreto, como o conhecimento dos fatos e das consequências, o 
grau de discernimento exigido para a função exercida e a presença de possíveis escusas, 
como a longa repetitio e a existência de pareceres embasados na técnica e na razão"
21
. 
Rechaça-se a culpa como elemento subjetivo para o enriquecimento ilícito, já que a 
"conduta de auferir vantagem patrimonial indevida em razão da função pública não 
pode ser fruto de atuação culposa, de negligência, imprudência ou imperícia"
22
. 
 
3. Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário 
Os tipos que prescrevem prejuízo ao erário estão contidos no art. 10, da Lei nº 
8.429/92. 
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa 
lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, 
que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, 
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das 
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: 
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação 
ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, 
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das 
entidades mencionadas no art. 1º desta lei; 
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica 
privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do 
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta 
lei, sem a observância das formalidades legais ou 
regulamentares aplicáveis à espécie; 
 
21
 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro: 
Lumen Juris, 2011. p. 331. 
22
 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo 
Horizonte: Fórum, 2009. p. 275. 
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III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente 
despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, 
bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das 
entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das 
formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie; 
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem 
integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no 
art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, 
por preço inferior ao de mercado; 
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem 
ou serviço por preço superior ao de mercado; 
VI - realizar operação financeira sem observância das normas 
legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou 
inidônea; 
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a 
observância das formalidades legais ou regulamentares 
aplicáveis à espécie; 
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo 
indevidamente; 
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não 
autorizadas em lei ou regulamento; 
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, 
bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio 
público; 
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas 
pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação 
irregular; 
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se 
enriqueça ilicitamente; 
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XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, 
veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer 
natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das 
entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho 
de servidor público, empregados ou terceiros contratados por 
essas entidades. 
XIV - celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por 
objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão 
associada sem observar as formalidades previstas na lei; 
(Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005) 
XV - celebrar contrato de rateio de consórcio público sem 
suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as 
formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº 11.107, de 
2005) 
A norma do art. 10 caput expõe um tipo aberto que abarca ação ou omissão, 
dolosa ou culposa que cause lesão ao erário por perda, desvio, apropriação, 
malbaratamento ou dilapidação do patrimônio das entidades protegidas. A diretriz do 
artigo é "fornecida pela compreensão da noção de perda patrimonial, que é o efeito do 
ato comissivo ou omissivo do agente e se expressa na redução ilícita de valores 
patrimoniais”23. Aqui também se faz alusão ao caráter exemplificativo dos tipos24. 
Adverte-se, no entanto, que “na realidade, o que se tem, segundo a linguagem 
normativa, é uma conduta genérica na cabeça do artigo e padrões específicos da 
mesma natureza nos incisos, numa relação de especialização e não meramente 
exemplificativa”. Acaso ocorra prejuízo ao patrimônio público e o comportamento do 
agente não venha a se adequar a qualquer dos incisos, mas vier a amoldar-se ao caput, 
essa modalidade de ato de improbidade estará configurada
25
. 
As condutas especiais dos incisos do art. 10 podem ser agrupadas a partir de 
dados comuns e que não estão na norma geral e outros que são reflexos de sua 
 
23 JÚNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 249. 
24 DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade Administrativa. São Paulo: Dialética, 2007. p. 109. 
JÚNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 249. p. 
251. 
25 BERTONCINI, Mateus. Ato de Improbidade Administrativa: 15 anos da Lei 8.429/1992 São Paulo: 
Editora Revista dos Tribunais, 2007. p. 202. 
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especificação, como: a) o enriquecimento ilícito de terceiro (art. 10, I, II, III, XII, XIII); 
b) as fraudes em licitações (IV, V); c) a desídia na concessão de benefícios e na 
arrecadação tributária (VII, X) e, d) a gestão irregular de recursos e negócios públicos 
(VI, IX, XI)
26
. 
Registra-se controvérsia doutrinária sobre o conceito de lesão ao erário previsto 
no art. 10, caput. Uma corrente doutrinária afasta a interpretação literal da norma que se 
refere a "lesão ao erário que enseje perda patrimonial" para reclamar uma interpretação 
teleológico-sistemática que insere o conjunto de prescrições da própria Lei nº 8.429/91 
e a dicção dos artigos1º, 5º, 7º, 8º, 10, 16, 17, § 2º e 21, I. Conclui que a "expressão 
perda patrimonial, também constante do referido dispositivo, alcança qualquer lesão 
causada ao patrimônio público, concebido este em sua inteireza"
27
. Com tal 
interpretação o conceito engloba "não apenas o Tesouro Nacional e os bens públicos, 
mas também o patrimônio ambiental, histórico, artístico, estético, turístico, etc."
28
. 
Outra corrente aponta que a diretriz constitucional tem endereço certo para os bens 
jurídicos tutelados pelo art. 37, § 4º quando menciona erário e a lei "fala em bens ou 
haveres (art. 10, caput), bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo 
patrimonial das entidades tuteladas (art. 10, I, II), tributoou renda (art. 10, X), verba 
pública (art. 10, XI)".
29
 A posição restringe o alcance de patrimônio público para situá-
lo apenas no plano do conceito de erário com dimensão econômico-financeira dos entes 
públicos protegidos. 
O STJ possui jurisprudência cristalizada com o entendimento de que o "ato de 
improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige a comprovação 
do dano ao erário"
30
. Requer-se, assim, a existência de prejuízo patrimonial efetivo, o 
que se confirma pela necessidade de ressarcimento integral do dano previsto no art. 12, 
II para o caso do art. 10 e nas demais hipóteses o ressarcimento integral do dano, 
quando houver
31
. Em que pese a prevalência jurisprudencial dessa posição, é de se 
registrar que esse entendimento afasta o denominado "dano presumido". Na defesa da 
lesão presumida pondera-se que "nos casos do art. 10 da Lei nº 8.429/92, assim como do 
 
26 Ibidem, p. 209. 
27 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro: 
Lumen Juris, 2011. p. 310/311. 
28 SARMENTO, George. Improbidade Administrativa. Porto Alegre: Síntese, 2002. p. 92. 
29 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. 
Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 258. 
30 REsp 1151884/SC, Rel. Min. Castro Meira. 
31 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 6 ed. Rio de janeiro: 
Lumen Juris, 2011. p. 309. 
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art. 4º da lei nº 4.717/65, há presunção de lesividade, competindo ao agente público a 
prova da regular aplicação do dinheiro público em face da ausência de formalidades no 
empenho das verbas públicas. Nesse sentido, conforme determinação do inciso I do art. 
21 da LIA, não será necessário a demonstração efetiva do prejuízo sofrido pelo erário, 
sendo este presumido"
32
. No STJ a orientação jurisprudencial é de exigir-se o dano 
efetivo
33
, tendo havido divergência pela manutenção do dano presumido.
34
 
Refletindo questionamento já realizado no tocante à necessidade de avaliação do 
ato administrativo em que ocorrida a imputada improbidade para certificar de sua 
efetiva ocorrência, nas tipificações do art. 10, e seus incisos, registram-se posições 
doutrinárias a atestar que todas “traduzem ilegalidade ou desvio de finalidade do ato 
administrativo, implicando prejuízo ao patrimônio”35 e de que "não é possível afastar a 
nota da ilegalidade dos atos praticados no exercício da função pública, claramente 
configurada em todos os tipos. Não há aqui possibilidade de improbidade sem 
cometimento de ilegalidade no exercício da atividade funcional"
36
. 
No elemento subjetivo a conduta para se enquadrar no art. 10 e seus incisos pode 
ser dolosa ou culposa. Dentre as três espécies de atos de improbidade administrativa 
somente os que provoquem lesão ao erário admitem a conduta culposa para autorizar a 
sanção. É que o "despreparo para o cargo, o desleixo com a coisa pública, a conivência 
com os desmandos de superiores hierárquicos ou a desídia na gestão dos recursos 
estatais fazem com que o funcionário, no exercício de suas atribuições, provoque 
 
32
JÚNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 252. 
33
 REsp 1038777/SP, Rel. Min. Luiz Fux. "O elemento subjetivo é essencial à caracterização da 
improbidade administrativa, sendo certo, ainda, que a tipificação da lesão ao patrimônio público (art. 10, 
caput, da Lei 8429/92) exige a prova de sua ocorrência, mercê da impossibilidade de condenação ao 
ressarcimento ao erário de dano hipotético ou presumido". 
34 Destaca-se passagem do voto da Min. Eliana Calmon no REsp nº 621.415 - MG. "De referência à 
primeira questão, é importante frisar que não se exige, para a configuração do ato de improbidade, a 
existência de dano ou prejuízo material. Aliás, desde a época em que surgiu no direito brasileiro a ação 
popular, tenta-se ligar a idéia de prejuízo ou dano à perda do erário, deixando à margem o imenso 
prejuízo que pode ser causado ao meio ambiente, às artes, à moralidade ou até mesmo ao patrimônio 
histórico e cultural da nação, nem sempre mensurável em dinheiro. O equivocado raciocínio está hoje 
inteiramente superado porque na ação civil pública, acertadamente, a expressão ATOS LESIVOS, 
constante do art. 1º da Lei 4.717/65, (ação popular), foi substituída pela expressão DANOS MORAIS E 
PATRIMONIAIS, o que deixa clara a intenção político-legislativa de sancionar não somente os atos 
danosos aos cofres públicos, mas também as improbidades geradoras de danos imateriais, visto que tais 
atos atingem a moralidade, requisito que hoje está explicitado na Constituição Federal como princípio da 
administração pública. Assim, é possível haver lesão presumida, na medida em que a moralidade passou a 
ser, por princípio, dever do administrador e direito público subjetivo. Esse entendimento encontrava 
respaldo em julgados desta Corte, mas hoje há consenso, diante da prevalência de julgado recente na 
Seção, quanto à necessidade imperiosa de prova da lesão. Sobre esse entendimento guardo reserva". 
35
 SARMENTO, George. Improbidade Administrativa. Porto Alegre: Síntese, 2002. p. 92. 
36
 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo 
Horizonte: Fórum, 2009. p. 260. 
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prejuízos ao erário"
37
. A da culpa como elemento subjetivo para ato ímprobo recebe 
algumas contestações. Uma primeira do próprio papel do legislador na concretização do 
comando constitucional para dizer-se que foi além do que deveria com ofensa à 
proporcionalidade e à razoabilidade pela inclusão da culpa
38
 e uma segunda para 
afirmar-se que "não se pode conceber a ideia de que alguém atue com desonestidade ou 
de maneira corrupta, com desvio de caráter, simplesmente por negligência, 
imprudência ou imperícia, que são modalidades culposas"
39
. 
A Lei 12.813/2013, em seus artigos 5º e 6º, tipifica novas condutas capazes de 
caracterizar atos de improbidade administrativa, em especial situações que configuram 
conflito de interesses envolvendo ocupantes de cargo ou emprego no âmbito do Poder 
Executivo federal e, também, aqueles que violam impedimentos posteriores ao exercício 
do cargo ou emprego. As condutas, embora tipificadas para aqueles que atuam ou 
atuaram no âmbito do Poder Executivo Federal, podem ser utilizadas para o 
enquadramento de outros agentes nos tipos abertos do caput dos artigos 9º e 10 da Lei 
n. 8.429/1992 (texto atualizado em 25/07/2013). 
A Lei 12.846, de 1º de agosto de 2013, dispõe sobre a responsabilização 
administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração 
pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências. A responsabilização judicial 
por ilícitos previstos nesta nova lei será processada sob a luz da Lei n. 7.347/1985 ( Lei 
da Ação Civil Pública) e não afeta os processos de responsabilização e aplicação de 
penalidades decorrentes de: 
I - ato de improbidade administrativa nos termos da Lei n
o
 8.429, de 2 de junho de 
1992; e 
II - atos ilícitos alcançados pela Lei n
o
 8.666, de 21 de junho de 1993, ou outras 
normas de licitações e contratos da administração pública, inclusive no tocante ao 
Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC instituído pela Lei n
o
 12.462, de 
4 de agosto de 2011. 
 
4. Atos que Atentam Contra os Princípiosda Administração 
 
37
 SARMENTO, George. Improbidade Administrativa. Porto Alegre: Síntese, 2002. p. 92. 
38
FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade Administrativa: comentários à Lei nº 8.429/92 e legislação 
complementar. 4ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 82. 
39
 FIGUEIREDO, Isabela Giglio. Improbidade Administrativa - dolo e Culpa. São Paulo: Quartier Latin, 
2010. p. 127. 
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Os tipos que prescrevem ofensa aos princípios da administração pública estão 
contidos no art. 11, da Lei nº 8.429/92. 
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta 
contra os princípios da administração pública qualquer ação ou 
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, 
legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: 
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou 
diverso daquele previsto, na regra de competência; 
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; 
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão 
das atribuições e que deva permanecer em segredo; 
IV - negar publicidade aos atos oficiais; 
V - frustrar a licitude de concurso público; 
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; 
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de 
terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida 
política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, 
bem ou serviço. 
A norma do art. 11 caput prescreve um tipo aberto que engloba ação ou omissão 
que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às 
instituições. A lei usou da mesma técnica legislativa adotada para os artigos 9º e 10, 
fixando uma norma geral no caput com especificações de condutas nos incisos, 
mantendo uma relação de complementação entre elas, ou seja, "o tipo geral (art.11, 
caput) também exerce a função de tipo subsidiário, porque certa conduta funcional, 
ilegal, desleal e parcial não tipificada nos incisos poderá ser subsumida na norma 
indicada” 40 ou exerce a função de norma de reserva, já que "ainda que a conduta não 
tenha causado danos ao patrimônio público ou acarretado o enriquecimento ilícito do 
agente, será possível a configuração da improbidade sempre que restar demonstrada a 
 
40
 OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional. Belo 
Horizonte: Fórum, 2009. p. 266. 
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inobservância dos princípios regentes da atividade estatal"
41
. Conjuga-se o dever de 
observância dos agentes públicos quanto aos princípios da legalidade, impessoalidade, 
moralidade e publicidade expostos no art. 4º com os deveres que expressam o princípio 
da moralidade de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições do 
art. 11. 
A posição mais corrente é a de que a norma do art. 11 alcança os princípios da 
administração de modo amplo e não apenas aqueles literalmente citados nos artigos 37, 
da Constituição Federal e 4º da Lei nº 8.429/92. Declara-se que "o enunciado do art. 11 
alude aos princípios administrativos como um todo, não apenas aqueles gravados no 
art. 37, caput, da Constituição Federal”42 ou que a enumeração legal dos princípios é 
mera exemplificação, já que revelam de forma ampliada a preocupação com a violação 
ao princípio da moralidade
43
. Nessa visão, destaca-se que a improbidade fica associada 
à violação do princípio da juridicidade
44
. 
Como concretização do princípio da moralidade defende-se que os valores 
morais devem ser extraídos das pautas de conduta previstas no sistema jurídico, não se 
aceitando a posição de que as regras morais já juridicizadas estejam fora desse 
sistema
45
. Em posição similar, com relevantes complementos, assevera-se que o 
controle de legalidade em sentido estrito e da moralidade efetiva-se no mundo jurídico, 
vale dizer, controlar "a moralidade significa verificar a adequação dos atos 
administrativos ao conjunto de princípios explícitos e implícitos presentes na 
Constituição e na legislação infraconstitucional, notadamente a simetria com o dever de 
boa administração e com a efetividade do bem comum"
46
. 
As condutas especiais dos incisos do art. 11 reproduzem especialização do 
princípio da legalidade (I, II, III, IV, V, VI); também do princípio da eficiência (I, II) e 
da publicidade (IV) e ainda da moralidade dependendo do caso em apreciação
47
. A 
conduta para se enquadrar nos referenciados atos de improbidade não precisa causar 
 
41
 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 6ª ed. Rio de janeiro: 
Lumen Juris, 2011. p. 318. 
42
JÚNIOR, Waldo Fazzio. Improbidade Administrativa. São Paulo: Atlas, 2012. p. 300. 
43
 JÚNIOR, Wallace Paiva Martins. Probidade Administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 283. 
44
 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 6ª ed. Rio de janeiro: 
Lumen Juris, 2011. p. 318. 
45
 FIGUEIREDO, Marcelo. O controle da Moralidade na Constituição. 1ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003. 
p. 100. 
46
 SARMENTO, George. Improbidade Administrativa. Porto Alegre: Síntese, 2002. p. 117. 
47
 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 6ª ed. Rio de janeiro: 
Lumen Juris, 2011. p. 318. 
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dano ao erário
48
. As condutas do art. 11 e seus incisos exigem a consciência da ilicitude, 
o dolo, que na interpretação do STJ é o dolo genérico ou sem fim específico.
49
 
A abertura expressa no tipo geral e nos incisos do art. 11 da Lei nº 8.429/92 e a 
desnecessidade para sua incidência de enriquecimento ilícito ou dano ao erário, abre 
amplo espectro para a sanção por improbidade e traz à tona a delicada questão da 
equiparação da ilegalidade à improbidade
50
. O STJ tem expressado a interpretação de 
que a "Lei nº 8.429/92 visa a resguardar os princípios da administração pública sob o 
prisma do combate à corrupção, da imoralidade qualificada e da grave desonestidade 
funcional, não se coadunando com a punição de meras irregularidades administrativas 
ou transgressões disciplinares, as quais possuem foro disciplinar adequado para 
processo e julgamento"
51
. 
Para a caracterização das condutas típicas que representam ofensa aos princípios 
é necessário o exame do ato administrativo onde se deve identificar a ofensa à 
legalidade ou juridicidade para integração da norma sancionatória (art. 11, I, II, III, IV, 
V, VI, VII). Não merece recepção a crítica de que a postura do legislador tem que ser 
analítica e precisa na definição dos tipos e nem a que afasta a adoção da norma em 
branco
52
. O legislador utilizou-se de técnica legislativa em que a indeterminação da 
norma geral está em sintonia com a indeterminação da regra constitucional 
sancionatória cuja "comprovação da ilegalidade da conduta assegura a 
 
48
 "...evidencia não ser o dano aos cofres públicos elemento essencial das condutas ímprobas descritas nos 
incisos dos arts. 9º e 11 da Lei 9.429/92". REsp 604151/RS, Rel. Ministro José Delgado, Rel. p/ Acórdão 
Ministro Teori Albino Zavascki. 
49
" ...o elemento subjetivo, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos 
termos do art. 11 da Lei 8.429/1992, é o dolo genérico de realizar conduta que atente contra