CCJ0020-WL-A-PP-Ponto 13 – Do Processo Legislativo – Fases - Sabrina Rocha

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Curso completo de Direito Constitucional
Profª. Sabrina Araújo Feitoza Fernandes Rocha
Atualizada até a EC n° 71 de 29/11/12
Esta apostila não é de autoria pessoal, pois foi produzida através das obras de doutrinadores constitucionalistas, dentre eles Ivo Dantas, J. J. Gomes Canotilho, José Afonso da Silva, Paulo Bonavides, Celso D. de Albuquerque Mello, Luís Roberto Barroso, Walber de Moura Agra, Reis Friede, Michel Temer, André Ramos Tavares, Sérgio Bermudes, Nelson Oscar de Souza, Alexandre de Moraes, Nelson Nery Costa/Geraldo Magela Alves, Nagib Slaibi Filho, Sylvio Motta & William Douglas, Henrique Savonitti Miranda e tomou por base a apostila do Prof. Marcos Flávio, com os devidos acréscimos pessoais.
PONTO 13 – DO PROCESSO LEGISLATIVO – FASES
Conceito – é o ato que deflagra (dá início) ao processo de criação da lei. A iniciativa pode ser privativa ou reservada, comum, concorrente, conjunta e popular. 
O processo legislativo é composto de três fases:
1ª Fase: introdutória ou de iniciativa legal, onde se oferece o projeto de lei
2ª Fase: constitutiva, que se desmembra em dois tipos de deliberação, a parlamentar e a executiva.
3ª Fase: complementar, onde ocorrerá a promulgação e a publicação da lei já aprovada.
13.1 – 1ª FASE: INTRODUTÓRIA OU DE INICIATIVA LEGAL
CF Art. 61 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
A redação do caput do art. 61 não atende a boa técnica legislativa. Dá a entender que, em princípio, a iniciativa das leis pertence indistintamente (ao mesmo tempo) a qualquer destas autoridades, o que não é verdade.
13.1.1 – INICIATIVA PRIVATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
CF Art. 61, § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública (redação alterada pela EC nº, 32, de 11.09.2001, que retirou as expressões : estruturação e atribuições);
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
13.1.2 – INICIATIVA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL
Cabe a estes órgãos a iniciativa de leis que disponham sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para a fixação da respectiva remuneração (art. 51, IV; e art. 52, XIII). Esta regra se repete em todos os poderes, daí não iremos repetir. Tudo conforme a Constituição Federal.
13.1.3 – INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE
A iniciativa comum material é aquela que cabe a qualquer ente federado ou qualquer pessoa no desempenho do Poder Estatal. O artigo 23 estabelece a competência comum entre os entes federados. 
A iniciativa concorrente legislativa está fixada no artigo 24 da Constituição Federal. Vale ressaltar que apesar de temos deixado claro que não há hierarquia entre os integrantes da federação, este dispositivo é o único que estabelece uma repartição vertical das competências.
13.1.4 – INICIATIVA POPULAR:
A iniciativa popular representa uma afirmação da cidadania. A cidadania foi alçada a princípio fundamental da República pelo art. 1º, inciso I, da nossa Constituição. Como decorrência, é natural outorgar ao cidadão a possibilidade de apresentação de projeto de lei.
CF, art. 61, §2º. A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
13.1.5 – INICIATIVA CONJUNTA(revogada pela EC nº 41, de 19/12/2003):
	Tratava-se de novidade introduzida pela EC nº 19/98, o processo legislativo fora inovado ao prever a “iniciativa conjunta de lei”. O dispositivo referido previa "fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, por lei deiniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal (art. 48, inciso XV).
	Agora, com a nova redação dada ao inciso XV, do art. 48, da CF, pela Emenda Constitucional nº 41/2003 (reforma da previdência do governo do Presidente Lula), acabou aquela fracassada inovação de um projeto de lei cuja iniciativa cabia a “quatro mãos.” 
	A nova redação, que é o que nos interessa, ficou assim:
XV - fixação do subsídiodos Ministros do Supremo Tribunal Federal, ou seja, competência do Congresso Nacional.
13.2 – 2ª FASE CONSTITUTIVA: DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR E EXECUTIVA
Esta segunda fase inicia-se com a deliberação destinada ao debate em plenário pelas duas casas do Congresso Nacional. 
Antes da deliberação do Plenário, haverá manifestação das comissões permanentes em cada casa do Congresso Nacional, primeiramente as Comissões de Constituição e Justiça e depois as comissões temáticas, competentes para estudo da matéria. Quando os projetos receberem pareceres contrários, quanto ao mérito, serão tidos como rejeitados e arquivados definitivamente, salvo recurso de um décimo dos membros da Casa no sentido de sua tramitação. Só após a apreciação das comissões é que o projeto de lei segue para julgamento em plenário.
 O Congresso Nacional, na apreciação dos projetos de lei se transforma em Casa Principal, que dará início ao procedimento e Casa Revisora (Revisional), que encerrará o procedimento, se não houver nenhuma modificação cabível, ou remeterá mais uma vez para a casa principal para que esta possa apreciar as modificações sugeridas pela casa revisora. Vale ressaltar que a casa principal terá sempre preponderância sobre a casa revisora. Em regra, os projetos de lei terão início na Câmara Federal.
art. 64, caput, A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados. 
art. 65, caput, O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Parágrafo único.Se o projeto sofrer emenda, voltará à Casa iniciadora.
Como já enfatizamos, apresentado o projeto à Casa iniciadora, passa-se à discussão, que acontece tanto nas comissões, a exemplo da comissão de constituição e justiça (exame da constitucionalidade); bem como em outras, saúde, educação, direitos humanos... (exame do conteúdo). Após as discussões, se aprovado, irá a plenário. Uma vez aprovado em plenário o projeto segue para a Casa revisora. Se a Casa revisora: 
aprovar, o projeto será enviado ao Presidente da República para sanção ou veto. (deliberação executiva)
rejeitar, o projeto será arquivado.
emendar, deverá devolvê-lo à Casa iniciadora. 
A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional(art. 67, caput). Já sabemosque a sessão legislativa tem início em 15 de fevereiro e em 30 de junho encerra o seu primeiro período, reinicia a 1º de agosto e segue até 15 de dezembro(art. 57, caput).
13.2.1 – Deliberação Executiva
	Uma vez aprovado o projeto de lei nas casas parlamentares, a casa que por último apreciou enviará para o chefe do executivo para que este aprecie o projeto de lei. Este procedimento deverá analisar tanto a constitucionalidade (controle jurídico) como a conveniência e oportunidade para a edição daquela lei (controle político). Esta atividade ocorrerá por meio de Sanção ou Veto.
13.2.1.1 – Sanção
A sanção é a aquiescência dado pelo chefe do executivo ao projeto de lei, concordando com a sua aprovação. Esta concordância poderá ser expressa ou tácita.
13.2.1.1.1 – Espécies de sanção: EXPRESSA ou TÁCITA
A sanção será expressa quando o Presidente manifestar-se expressamente, assinando o projeto no prazo de 15 dias. 
A sanção será tácita se o Presidente silenciar e não assinar o projeto durante os 15 dias subseqüentes. Na verdade trata-se de 15 dias úteis. Esta conclusão surge da interpretação do teor do §1º, do art. 66, que dispõe ter o Presidente o prazo de 15 dias úteis para vetar o projeto de lei. Ora, se o Presidente não vetar o projeto neste prazo de 15 dias úteis o projeto estará tacitamente sancionado. A interpretação poderá usar o ditado popular “quem cala consente”.
CF/88 Art. 66 - A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
OBS: Embora haja divergência doutrinária, a maioria dos autores entende que a lei nasce com a sanção, entretanto, há autores que dizem que só após a sua promulgação.
13.2.1.2 – Veto
O veto ocorre quando o Presidente discorda do projeto de lei.
O veto é total quando o Presidente veta todo o projeto de lei, já deliberado pelo Congresso Nacional.
O veto é parcial quando o Presidente por discordar do projeto de lei veta apenas um ou alguns artigos, parágrafos, inciso ou alíneas. Entretanto o veto parcial deverá abranger o texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. A discordância do Presidente pode ser porque o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional contraria o interesse público (veto político) ou porque o projeto é Inconstitucional (veto jurídico). 
CF Art. 66, § 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucionalou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
Art. 66, §2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
Ao contrário da sanção que tanto pode ser expressa quanto tácita, o veto há que sempre ser expresso (se não transforma-se em sanção tácita automaticamente), sempre motivado (para que possa convencer os Parlamentares de seus argumentos) e relativo (pois poderá ser superado pelo CN). 
Vetar é discordar dos termos de um projeto de lei, pelo qual o chefe do Executivo examina dois aspectos: constitucionalidade e interesse público. Primeiro examina se o projeto é compatível com a Constituição. Concluindo pela conformidade, examinará o mérito, ou seja, se atende ao interesse público. Importante: a sanção e o veto recaem sobre projetos de lei. É errôneo dizer, por exemplo, que o Presidente sancionou ou vetou uma lei. Ele vetou um projeto de lei. Ademais, lembrem-se que o Presidente também não veta, nem sanciona, Emenda Constitucional. Esta, como vimos, é apreciada e promulgada, apenas, pelas mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. O Presidente da República só participará da fase introdutória já que ele é um dos legitimados para oferecer uma PEC.
O veto é relativo. Quer dizer, não tranca de modo absoluto o andamento do projeto.
Se o veto não for mantido (se for superado), o projeto se transforma em lei, que deverá ser remetida ao Presidente da República para promulgação (art. 66, §5º).
Sendo o veto total e se for mantido (o Congresso não conseguir derrubá-lo) o projeto será arquivado. Se o veto for parcialmente mantido (ou parcialmente derrubado, que é a mesma coisa) seguirá ao Presidente para promulgação.
Será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto(art. 66, §4º).
Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final(§ 6º, art. 66, redação alterada pela EC nº 32, de 11.09.2001, retirou a ressalva quanto a medida provisória, esta se não apreciada entrará em regime de urgência, veja art. 62, § 6º).
Relativização do Veto: Coma a função legiferante típica ficou a cargo do Parlamento, os Chefes do Executivos participarão como regra de freios e contra pesos. Assim, quando há o veto este será apreciado pelo Parlamento.
Art. 66, §4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e Senadores, em escrutínio secreto.
JURISPRUDÊNCIA DO STF:
É admissível rejeição parcial pelo Congresso Nacional a veto total do projeto de lei pelo do Presidente.
13.3 – 3ª FASE COMPLEMENTAR: PROMULGAÇÃO E PUBLICAÇÃO
É nesta última fase que o projeto de lei se tornará lei.
A promulgação representa a fase complementar do processo legislativo. É uma espécie de autenticação da lei, atesta de que a ordem jurídica foi inovada, ou seja, é declaração de que a lei existe, e em conseqüência, deverá ser cumprida. Assim, a promulgação incide sobre um ato legislativo perfeito e acabado, ou seja, sobre a própria lei. Para outros, é a partir da promulgação que nasce a lei e representa a entrada da lei no ordenamento jurídico. O seu cumprimento só se torna obrigatório após a sua entrada em vigor o que só ocorre a partir da sua publicação.
Embora não haja unanimidade doutrinária, o projeto de lei torna-se lei:
Com a sanção presidencial ou;
Com a derrubada do veto presidencial por parte do Congresso nacional.
Se a lei não for promulgada, pelo Presidente da República, dentro de quarenta e oito horas (após a sanção ou após o envio ao Presidente se o veto não for mantido) o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo(CF, art. 66, §§ 3º e 5º e 7º).
A Publicação visa dar conhecimento a todos do conteúdo da norma jurídica. É através da publicação que se transmite a promulgação aos destinatários da lei. A publicação é condição para a lei entrar em vigor e tornar-se eficaz. Há de ser publicada em diário oficial. Se num município longínquo não houver circulação de diário oficial, considera-se publicada pelos meios rotineiros (afixação do texto no quadro próprio da Câmara Municipal ou da Prefeitura). 
JURISPRUDÊNCIA DO STF
As regras básicas do processo legislativo federal são de observância compulsória pelos Estados-membros em tudo aquilo que lhe diga respeito – como ocorre as que enumeram casos de iniciativa legislativa reservada – ao princípio fundamental de independência e harmonia dos poderes, como delineado na Constituição da República. (Adin 276)
o STF considera as regras básicas de processo legislativo previstas na Constituição Federal como modelos obrigatórios às Constituições Estaduais (STF - Pleno-Adin nº 1.254-1/RS Rel. Min. Sepúlveda Pertence).
a alegação de lesão a normas constitucionais relativas ao processo legislativo é suscetível de exame pelo Poder Judiciário em mandado de segurança.
A sanção do Presidente da República não sana vício de iniciativa em se tratando de projeto de leide iniciativa do Presidente da República (STF - Pleno - Adin nº 1201-1/RO -medida liminar- Rel. Min. Moreira Alves, DJ 1.9.95).
RESUMO DAS FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO
(Leis Complementares e Leis Ordinárias)
	FASES
	COMPETÊNCIA
	PROCEDIMENTO
	
INICIATIVA
	
Privativa ou Reservada: 
Presidente da República; 
Poder Legislativo; 
STF e Tribunais Superiores, TJ;
Procurador-Geral da República;
Tribunal de Contas.
Concorrente ou Comum:
Presidente da República; 
Deputados; Senadores; Comissões.
Iniciativa Popular: Cidadãos.
	INICIATIVA – CONCEITO - dá-se mediante a apresentação de um projeto de lei ordinária ou complementar ao Poder Legislativo. Tipos de iniciativa:
PRIVATIVA- cabe exclusivamente a determinadas autoridades: 
Ao Presidente da República as questões expressas no §1º do art.61;
As autoridades do Poder Legislativo (Arts. 51, IV e 52, XIII), do Judiciário (Arts. 93, caput e 96, II), do MPU (Art. 127, §2º) e do TCU (Arts. 73, caput e 96, II, “a” e “d”) – questões relativas a organização, funcionamento e a remuneração do seu pessoal.
CONCORRENTE OU COMUM – cabe a ao Presidente da República aos membros da Câmara, do Senado ou à Comissão, indistintamente, sobre questões não reservadas a iniciativa privativa. Ex: meio ambiente, energia nuclear, etc.
	
INICIATIVA POPULAR – cabe aos cidadãos (1% do eleitorado nacional) distribuídos pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um delespropor à Câmara qualquer tema que não seja de iniciativa privativa (art. 61, §2º).
	
DISCUSSÃO
EMENDA
VOTAÇÃO
	
COMPETEM APENAS AO LEGISLATIVO
O Presidente da República poderá solicitar regime de urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. Neste regime, o prazo será de 45 dias em cada casa e de mais 10 dias se houver emendas (§§ 1º, 2º e 3º, Art. 64).
	A tramitação inicia pelas comissões que, após análise (exame de constitucionalidade e de conteúdo), oferecem um parecer a ser submetido ao plenário.
No plenário a discussão é realizada pela Câmara e pelo Senado, separadamente. A casa por onde iniciará a tramitação do projeto de lei é denominada de Casa iniciadora. Casa revisora é aquela para onde segue o projeto após a votação pela Casa iniciadora.
O plenário de cada uma das casas decidirá pelo voto quanto ao projeto de lei: a) se o aprova na íntegra; b) se o aprova com emendas ou; c) se o rejeita. Se a Casa iniciadora aprovar o projeto o enviará a Casa revisora, se esta também o aprovar, sem mudanças, o encaminhará ao Presidente para que o sancione . Se a Casa revisora efetuar mudanças fará retornar o projeto à Casa iniciadora para que esta decida apenas sobre a parte que foi modificada . Se qualquer das Casas rejeitá-lo, o projeto de lei será arquivado. (Arts. 65, caput e parágrafo único, e 66). Uma vez rejeitado o projeto, a matéria objeto deste somente poderá ser reapresentada, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (Art. 67).
	
SANÇÃO 
OU 
VETO
	
COMPETE AO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA
COMPETE AO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA
	
SANÇÃO – é a concordância do Presidente da República com o projeto de lei aprovado pelo legislativo. Esta sanção pode ser: 
Expressa – ocorre quando o Presidente assina o projeto no prazo de 15 dias úteis (Art. 66, § 1º).
Tácita – se o Presidente silenciar e não assinar o projeto dentro do mesmo prazo (Art. 66, § 3º). 
VETO– quando o Presidente da República considerar o projeto inconstitucional ou contrário ao interesse público vetá-lo-á e comunicará, dentro de 48 horas, ao Presidente do Senado os motivos do veto (Art. 66, §1º). Este veto pode ser:
Total – quando todo o projeto é vetado.
Parcial – quando o projeto for vetado em parte. O veto parcial abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (Art. 66, §2º).
Apreciação do veto – o veto será apreciado dentro de 30 dias contados do seu retorno ao Congresso Nacional que, por maioria absoluta, poderá derrubar o veto (Art. 66, §4º).
	
PROMULGAÇÃO
	
Caberá ao Presidente da República, se este não o fizer em 48h, caberá ao Presidente do Senado, que se também não fizer, o fará o Vice-Presidente do Senado (§ 7º, Art. 66).
	
PROMULGAÇÃO – é uma declaração de que o ordenamento jurídico foi inovado pela existência de uma nova lei.
	PUBLICAÇÃO
	Não é considerada fase do processo legislativo
	Visa dar publicidade a lei para que os destinatários dela tomem conhecimento. Far-se-á através do Diário Oficial da União.
OBSERVAÇÕES IMPORTANTES:
1 – As regras básicas do Processo Legislativo Federal são de aplicação obrigatória por Estados e Municípios (Jurisprudência).
2 – Não será admitido aumento da despesa prevista (CF, art. 63): 
 a) nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República (ressalvado os das leis orçamentárias); 
 b) nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara, do Senado, dos Tribunais Federais e do Ministério Público. 
3 – As emendas do Poder Legislativo a projetos de lei dos Poderes Executivo e Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas hão de guardar relação de pertinência com as respectivas matérias objeto das propostas. 
4 – É possível, em alguns casos, a aprovação de projetos de lei apenas pelas Comissões, dispensando a competência do Plenário (Art. 58, §2º, I).