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Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão

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JURIDICAMENTE RELEVANTE, NÃO HÁ COMO CENSURAR COMPORTAMENTOS OMISSIVOS DE “PROVISÃO EXTERIOR AO 
UNIVERSO DO DIREITO”, RAZÃO PELA QUAL AS NORMAS CONSTITUCIONAIS QUE IMPLIQUEM ATUAÇÃO MATERIAL DO 
 
1989; PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Eficácia e aplicabilidade das normas constitucionais 
programáticas. São Paulo: Max Limonad, 1999; BARROSO, Limites e possibilidades..., cit.; e 
MORO, Sérgio Fernando. Desenvolvimento e efetivação judicial das normas constitucionais. São 
Paulo: Max Limonad, 2001. 
5 Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma 
sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza 
e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de 
todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de 
discriminação. 
6 Direito constitucional e teoria..., p. 967. Em sentido equivalente, afirma HAGE, “somente as 
verdadeiras ‘normas programáticas’ (que correspondem ao conceito de ‘policies’ de Dworkin) é 
que constituem diretrizes ou objetivos políticos a serem perseguidos pelo Estado e pela 
comunidade como um todo, é que podem ter sua concretização condicionada ou dependente do 
julgamento ou da oportunidade, dos legisladores, e da avaliação das disponibilidades (o que vale 
dizer, de prioridades) materiais e financeiras dos administradores que detenham poder político 
neste ou naquele momento. Jamais podem ficar nessa dependência, ao arbítrio das prioridades 
selecionadas pelas forças políticas, os princípios jurídicos, que representam imperativos de 
justiça, de igualdade, de integridade, de solidariedade, de ética, de honestidade, e de outros 
valores morais, que, longe de lhe serem alheios, fazem parte do conceito de Direito, e que se 
expressam, acima de tudo, nos próprios direitos fundamentais do cidadão.” [Negritos do 
original.] (HAGE, Jorge. Omissão inconstitucional e direito subjetivo. Brasília: Brasília Jurídica, 
1999, p. 38.) 
7 Direito constitucional e teoria..., p. 967. Contrariamente, cf. CLÉVE, op. cit., p. 325. 
8 Direito constitucional e teoria..., p. 968. 
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ESTADO, COMO A ORGANIZAÇÃO DE DETERMINADOS SERVIÇOS, A ALOCAÇÃO DE RECURSOS OU A CONSTRUÇÃO DE 
OBRAS, NÃO FAZEM PARTE DO PARÂMETRO DE FISCALIZAÇÃO DA CONSTITUCIONALIDADE ABSTRATA DAS OMISSÕES.9 
DESLOCANDO A DISCUSSÃO PARA OS ASPECTOS TEMPORAIS DO PARÂMETRO DE CONTROLE DOS ATOS 
OMISSIVOS, TAMPOUCO HÁ COMO DECLARAR INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO BASEANDO-SE EM PARÂMETROS 
CONSTITUCIONAIS SUPERADOS. COMO JÁ DECIDIU O STF, A AÇÃO (NO CASO, A ADO) FICA PREJUDICADA QUANDO “A 
NORMA REVOGADA FOR A QUE NECESSITAVA DE REGULAMENTAÇÃO PARA A SUA EFETIVIDADE”10. 
ALÉM DISSO, O ELEMENTO CRONOLÓGICO TEM CRUCIAL IMPORTÂNCIA NO EXAME DA EVOLUÇÃO DAS 
CHAMADAS SITUAÇÕES CONSTITUCIONAIS IMPERFEITAS, NAS QUAIS “A DEMORA DO LEGISLADOR EM REGULAMENTAR 
DETERMINADO TIPO DE NORMA FAZ COM QUE SE CONVERTAM EM VERDADEIRA INCONSTITUCIONALIDADE POR 
OMISSÃO”11. ONDE ANTES NÃO HAVIA INCONSTITUCIONALIDADE, O TRANSCURSO DE DETERMINADO TEMPO E A INÉRCIA 
NA IMPLEMENTAÇÃO DA APLICABILIDADE DE CERTAS NORMAS CONSTITUCIONAIS DETERMINAM O SURGIMENTO DE 
INCONSTITUCIONALIDADES OMISSIVAS IMPUTÁVEIS AOS ÓRGÃOS RESPONSÁVEIS PELO INTEGRAL DESENVOLVIMENTO DA 
EFICÁCIA DA CONSTITUIÇÃO. 
ISSO QUER DIZER QUE A OMISSÃO NÃO SE CARACTERIZA SEM O DECURSO DE ALGUM PRAZO. INEXISTINDO 
MEIOS PARA CONCEDER, DE HORA PARA OUTRA, APLICABILIDADE DIRETA À CONSTITUIÇÃO, PERCEBE-SE QUE AO 
CONCEITO DE OMISSÃO SE DEVE AGREGAR ALGUM JUÍZO VALORATIVO SOBRE O PERÍODO RAZOAVELMENTE NECESSÁRIO 
PARA BAIXAR OS ATOS NORMATIVOS NECESSÁRIOS À EXEQUIBILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS12. 
A INADIMPLÊNCIA NORMATIVA NÃO SE CONFIGURA SEM O DECORRER DO TEMPO. COMO AFIRMA PFEIFFER, ENQUANTO 
“O PRAZO RAZOÁVEL PARA A EDIÇÃO DA LEI NÃO SE ESGOTAR, ESTAREMOS DIANTE DE UMA SITUAÇÃO CONSTITUCIONAL 
IMPERFEITA. TRANSCORRIDO TAL LAPSO TEMPORAL, A INÉRCIA LEGISLATIVA TRANSFORMA-SE EM 
 
9 Op. cit., p. 344. 
10 ADI-QO 1.836/SP, Rel. Min. MOREIRA ALVES, DJU de 04/12/98, p. 10. 
11 CANOTILHO, Constituição dirigente..., p. 205. 
12 A propósito, já decidiu o STF: “A mora - que é pressuposto da declaração de 
inconstitucionalidade da omissão legislativa -, é de ser reconhecida, em cada caso, quando, dado 
o tempo corrido da promulgação da norma constitucional invocada e o relevo da matéria, se deva 
considerar superado o prazo razoável para a edição do ato legislativo necessário à efetividade da 
Lei Fundamental; vencido o tempo razoável, nem a inexistência de prazo constitucional para o 
adimplemento do dever de legislar, nem a pendência de projetos de lei tendentes a cumpri-lo 
podem descaracterizar a evidência da inconstitucionalidade da persistente omissão de legislar.” 
(MI 361/RJ, Rel. desig. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJU de 17/06/94, p. 15.707.) 
Ainda sobre o assunto, comentando caso em que se considerou que o legislador ultrapassou, 
sem justificação, o prazo razoável para editar legislação referente a televisões por cabo, cf. 
RODRÍGUEZ, José Julio Fernández. Consideraciones en torno de la jurisprudencia constitucional 
de 1994 sobre la televisión por cable en relación a la inconstitucionalidad por omisión. Revista 
Española de Derecho Constitucional, Madrid, n. 48, p. 227-240, set./dez. 1996. 
 8 
INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO”13. NA LINHA INVERSA, PORÉM, CONSIDERANDO QUE A VOCAÇÃO NATURAL DO 
PARLAMENTO É FAZER LEIS QUE REGULAMENTEM A CONSTITUIÇÃO, A TENDÊNCIA É QUE A OCORRÊNCIA DE OMISSÕES 
FORMAIS PERCA ESPAÇO PARA A DAS MATERIAIS,14 SEM EMBARGO DAS CONSTANTES REFORMAS CONSTITUCIONAIS NO 
DIREITO BRASILEIRO. 
EXCEPCIONALMENTE, CONTUDO, ALGUNS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS JÁ PREVÊEM PRAZO DETERMINADO 
PARA QUE O LEGISLADOR LHES CONCEDA APLICABILIDADE.15 NESSAS HIPÓTESES, DESCUMPRIDO O TERMO PREFIXADO 
PELA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO, AFLORA TIPO MAIS GRAVE E EVIDENTE DE INÉRCIA, UMA ESPÉCIE DE MORA QUALIFICADA 
DO ÓRGÃO OMISSO. 
DESSE MODO, COMO É O TRANSCURSO DO TEMPO QUE IRÁ DETERMINAR SE A INÉRCIA REGULAMENTAR 
ACARRETA SITUAÇÃO CONSTITUCIONAL IMPERFEITA OU INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, O PARÂMETRO DO 
CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE DOS ATOS OMISSIVOS CONSISTIRÁ NÃO SOMENTE DO MERO ASPECTO MATERIAL 
DA NORMA CONSTITUCIONAL, MAS DEPENDERÁ AINDA DA AVALIAÇÃO DO ELEMENTO CRONOLÓGICO, NUMA EQUAÇÃO 
ASSIM EXPRIMÍVEL: PARÂMETRO DE CONTROLE = NORMA CONSTITUCIONAL + DECURSO TEMPO. DE SUA VEZ, A 
INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO PARECE SER RESULTADO DA OPERAÇÃO: PARÂMETRO DE CONTROLE − 
ATUAÇÃO NORMATIVA REQUERIDA = INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. 
MAS SE TODAS ESSAS CONCLUSÕES PARECEM ACEITÁVEIS EM RELAÇÃO ÀS OMISSÕES FORMAIS (ABSOLUTAS 
E TOTAIS), A FIXAÇÃO DO PARÂMETRO DE CONTROLE DAS OMISSÕES MATERIAIS (PARCIAIS E RELATIVAS) CARECE DE 
NOVOS APONTAMENTOS. 
EM PRIMEIRO LUGAR, SABENDO QUE AS OMISSÕES PARCIAIS TAMBÉM EXIGEM A PRÉVIA DETERMINAÇÃO DO 
DEVER CONCRETO DE IMPLEMENTAR A APLICABILIDADE DE ALGUMA NORMA CONSTITUCIONAL, A ELAS SE APLICA A 
MESMA RESTRIÇÃO ACERCA DO CONJUNTO DAS NORMAS PARAMÉTRICAS DA CONSTITUCIONALIDADE DAS OMISSÕES 
FORMAIS. ASSIM, SOMENTE PRECEITOS CONSTITUCIONAIS DESPROVIDOS DE APLICABILIDADE DIRETA É QUE PODEM 
COMPOR O PARÂMETRO DE CONTROLE DAS OMISSÕES PARCIAIS. CONTUDO, A CARACTERIZAÇÃO DELAS NÃO DEPENDE 
NECESSARIAMENTE DE ANÁLISES TEMPORAIS, POIS SE COSTUMA NOTAR A INSUFICIÊNCIA DA PROVIDÊNCIA A PARTIR DO 
PRÓPRIO MOMENTO EM QUE O ATO NORMATIVO INCOMPLETO É PRODUZIDO. SEM EMBARGO, O TEMPO PODE SER 
INDISPENSÁVEL PARA SE CONFIGURAR UMA OMISSÃO PARCIAL, COMO NA HIPÓTESE DE O PRECEITO

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