CoachingPGE PROCESSO LEGISLATIVO

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PONTOS DO EDITAL: 36 (…) Processo legislativo. Comissão Parlamentar
de Inquérito.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (material base)
Pedro Lenza
Marcelo Novelino
Dizer o Direito1
PROCESSO LEGISLATIVO
1- CONCEITO
A expressão “processo legislativo” compreende o conjunto de atos
(iniciativa, emenda, votação, sanção e veto, promulgação e publicação)
realizados pelos órgãos competentes na produção das leis e outras
espécies normativas indicadas diretamente pela CF (normas primárias). 
As espécies normativas abrangidas pelo processo legislativo estão
enumeradas no art. 59 da CF: emendas à Constituição, leis complementares,
leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e
resoluções.
Atenção!!! Embora disciplinado na CF, o processo legislativo das leis
não é cláusula pétrea, podendo ser modificado por EC.
2 - CLASSIFICAÇÃO
A doutrina clássica classifica os processos legislativos, quanto às
formas de organização política, em: a) autocrático; b) direto; c) indireto ou
representativo; d) semidireto.
O processo legislativo é AUTOCRÁTICO quando as leis são elaboradas
pelo próprio governante, ficando excluída a participação dos cidadãos, seja
de forma direta ou por meio de seus representantes.
1CAVALCANTE. Márcio André Lopes. Dizer o direito. Extraído do sítio:
http://www.dizerodireito.com.br/
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Processo legislativo DIRETO é aquele em que ocorre discussão e
votação das leis pelo próprio povo, diretamente.
No processo legislativo INDIRETO ou REPRESENTATIVO, os cidadãos
escolhem representantes e lhes conferem poderes para a elaboração das
espécies normativas que o integram, segundo procedimento previsto na CF.
Há processo legislativo semidireto quando a elaboração legislativa
exige a concordância da vontade do órgão representativo e, também, da
vontade do eleitorado, esta manifestada por meio de referendum (ou
referendo) popular.
O Brasil adota o processo legislativo indireto ou representativo. 
Quanto ao RITO e aos prazos, os processos legislativos poderão ser: a)
ordinário; b) sumário; c) especiais.
O processo legislativo ordinário destina-se à elaboração das leis
ordinárias, caracterizando-se pela inexistência de prazos rígidos para
conclusão das diversas fases que o compõem.
O processo legislativo sumário segue as mesmas fases do processo
ordinário, com a única diferença de existirem prazos para que o Congresso
Nacional delibere sobre o assunto.
Os processos legislativos especiais seguem rito diferente do
estabelecido para a elaboração das leis ordinárias, como é o caso, na Carta
de 1988, dos processos especiais de elaboração das emendas à Constituição,
das leis delegadas, das medidas provisórias, etc.
3 - PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO
O processo legislativo ordinário é aquele destinado à elaboração de
uma lei ordinária. Desdobra-se em três fases: fase INTRODUTÓRIA, fase
CONSTITUTIVA e fase COMPLEMENTAR.
A fase introdutória resume-se à iniciativa de lei, ato que desencadeia
o processo de sua formação.
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A fase constitutiva compreende a discussão e votação do projeto de
lei nas duas Casas do Congresso Nacional, bem como a manifestação do
Chefe do Executivo (sanção ou veto) e, se for o caso, a apreciação do veto
pelo Congresso Nacional.
A fase complementar abrange a promulgação e a publicação da lei.
3.1 FASE INTRODUTÓRIA
A fase introdutória dá início ao processo de formação do ato legal, por
meio da denominada iniciativa de lei.
Na CF, essa faculdade foi atribuída a qualquer membro ou Comissão
da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
Presidente da República, ao STF, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-
Geral da República e aos cidadãos (art. 61).
IMPORTANTE!!! Devo lembrar! Embora a CF não contemple o TCU no
rol dos legitimados a iniciativa de leis, formou-se o entendimento de que o
TCU detém a iniciativa de lei que regule seus cargos, funções e serviços,
por força do art. 73 da CF. essa prerrogativa contempla o poder de inciativa
de lei de organização do MP que atua junto ao TC. É a própria Corte de
Contas quem tem competência reservada para deflagrar o processo
legislativo que trate sobre essa matéria (arts. 73, 75 e 96 da CF/88). STF.
Plenário. ADI 3223/SC, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 6/11/2014 (Info
766). 
Lembrar!!! A Câmara dos Deputados e o Senado dispõem de iniciativa
de lei para a fixação da remuneração dos seus cargos, empregos e funções. 
IMPORTANTE!!! O legitimado que apresentou o projeto de lei pode
solicitar sua retirada, o que implicará a desistência do prosseguimento da
apreciação da respectiva matéria. Porém, A DESISTÊNCIA NÃO É ATO
UNILATERAL. O requerimento de retirada poderá ser deferido ou indeferido
pelas Casas Legislativas. 
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3.1.1 Espécies de iniciativa 
A iniciativa é dita parlamentar quando outorgada aos membros do
CN.
A iniciativa é extraparlamentar quando conferida a órgãos e pessoas
não integrantes do CN. Ex. Chefe do Executivo, Tribunais e etc.
A iniciativa é dita GERAL quando outorgada a determinada autoridade
ou órgão para apresentação de projeto de lei sobre matérias diversas,
indeterminadas. Essa iniciativa compete ao Presidente (PR), membros do CN,
comissões das Casas do Congresso e aos cidadãos (iniciativa popular).
Obs. Na CF de 88 ninguém possui iniciativa geral irrestrita. Devem ser
respeitadas as hipóteses de iniciativa reservada.
A iniciativa é RESTRITA quando outorgada a determinada autoridade
ou órgão para a apresentação de projeto de lei sobre matérias
especificamente apontadas na CF.
A iniciativa é RESERVADA (exclusiva ou privativa) quando só
determinado órgão ou entidade tem o poder de propor leis sobre certa
matéria.
São exemplos de iniciativa de lei reservada na CF:
. Do chefe do executivo previsto no art. 61 parágrafo 1º.
. Do STF, para lei complementar do estatuto da magistratura.
. Do PGR, para a criação ou extinção de cargos e serviços auxiliares.
. Art. 96 II, do STF e tribunais superiores. 
A iniciativa é dita CONCORRENTE quando pertence, simultaneamente,
a mais de um legitimado.
A iniciativa é VINCULADA para designar aquelas situações em que o
legitimado é obrigado a dar início ao processo legislativo, na forma e prazos
estabelecidos na CF. Ex. a iniciativa de leis orçamentárias. 
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3.1.2 Iniciativa e Casa iniciadora
A iniciativa de cada parlamentar ou de comissão é exercida perante
sua respectiva casa. Assim, a apreciação de projetos de lei de iniciativa dos
deputados ou de comissão integrante da Câmara dos Deputados terá início
nessa Casa Legislativa, atuando o Senado Federal como Casa Revisora. Se a
iniciativa da lei for de Senador ou de comissão do Senado Federal, esta casa
iniciará sua apreciação e a revisão caberá à Câmara dos Deputados.
A iniciativa do Presidente da República, do STF, dos Tribunais
Superiores, do Procurador-Geral da República e dos cidadãos (iniciativa
popular) será exercida perante a Câmara dos Deputados.
Caso a iniciativa seja de Comissão Mista do Congresso Nacional, o
projeto de lei deverá ser apresentado alternadamente na Câmara dos
Deputados e no Senado Federal, conforme dispositivo do Regimento Comum
do Congresso Nacional.
Como se vê, ressalvada a iniciativa de senador ou comissão do Senado
Federal ou de comissão mista, todas as demais iniciativas previstas no
art. 61 são exercidas perante a Câmara dos Deputados.
3.1.3 Iniciativa popular
A iniciativa popular é um dos meios de participação direta do cidadão
na vida do Estado, nos atos de governo (art. 14).
A iniciativa popular é uma INICIATIVA GERAL (poderá versar sobre
qualquer matéria, ressalvadasas de iniciativa reservada). 
A CF não outorgou a iniciativa popular a qualquer do povo, MAS TÃO
SOMENTE AO CIDADÃO, isto é, ao detentor da denominada capacidade
eleitoral ativa (capacidade de votar), possuidor do título eleitoral, no pleno
gozo dos direitos políticos.
IMPORTANTE!!! Ademais, não é qualquer cidadão, individualmente,
que poderá apresentar um projeto de lei à Câmara dos Deputados. A CF
exige a subscrição do projeto por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional,
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distribuído pelo menos por CINCO ESTADOS, com não menos de TRÊS
DÉCIMOS por cento dos eleitores de cada um deles (art. 61, §2º).
No âmbito dos estados-membros e do DF, a CF deixou à lei a tarefa de
dispor sobre a iniciativa popular no processo legislativo (art. 27, §4º e art.
32, §3º).
A respeito do processo legislativo municipal, estabeleceu a CF a
possibilidade de iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico
no município, da cidade ou de bairros, através da manifestação de, pelo
menos, 5% do eleitorado (art. 29, XIII).
IMPORTANTE!!! O projeto de lei de iniciativa popular deverá
circunscrever-se a um só assunto, e NÃO poderá ser rejeitado por vício de
forma, cabendo à Câmara dos Deputados, por meio de seu órgão
competente, providenciar à correção de eventuais impropriedades de técnica
legislativa ou de redação.
No mais, o projeto de lei resultante de iniciativa popular segue o
processo legislativo ordinário.
EXTRA PEDRO LENZA
Surge o grande questionamento: o Brasil tem tradição em projetos
de iniciativa popular? Há alguma lei que teve a iniciativa popular nos
termos do art. 61, § 2.º, da CF/88?
Existem somente quatro projetos de lei de iniciativa popular aprovados
(com algumas observações, abaixo, sobre se, de fato, foram em sua essência
de iniciativa popular), apresentados a seguir em ordem cronológica de
aprovação:
■ Lei n. 8.930/94: conhecido como o Projeto de Iniciativa Popular Glória
Perez, em razão do homicídio de sua filha, o documento reuniu mais de 1
milhão e 300 mil assinaturas, culminando com a modificação da Lei de
Crimes Hediondos. Cabe alertar, contudo, que, na prática, esse projeto foi
encaminhado pelo Presidente da República, pela Mensagem n. 571, de
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08.09.1993, que, autonomamente, já teria iniciativa para deflagrar o
processo legislativo. No site da Câmara dos Deputados, o projeto aparece
como sendo de coautoria do Executivo e da Iniciativa Popular. No site do
Senado Federal, contudo, na tramitação legislativa aparece como sendo
somente do Executivo;
■ Lei n. 9.840/99: conhecido como “captação de sufrágio”, buscou, nos
termos de sua justificativa, “... dar mais condições para que a Justiça
Eleitoral possa coibir com mais eficiência o crime de compra de votos de
eleitores” (DCD, 15.09.1999, p. 41598). Iniciou-se com o lançamento do
projeto “Combatendo a corrupção eleitoral”, em fevereiro de 1997, pela
Comissão Brasileira de Justiça e Paz (CBJP), com o apoio da Conferência
Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), sendo apoiada a iniciativa por mais
de 60 entidades. Até 10.08.1999 tinha sido subscrito o projeto de iniciativa
popular por 952.314 eleitores, sendo entregue ao Presidente da Câmara dos
Deputados. O tempo era muito curto, pois se queria aprovar a nova regra
para já ser aplicada nas eleições do ano 2000 e, ainda, faltavam votos para
alcançar o percentual constitucional (à época, correspondente a 1 milhão e
60 mil assinaturas). Diante dessa situação, faltando assinaturas e existindo
o real risco de eventual questionamento de sua validação técnica, o projeto
foi subscrito pelo Deputado Albérico Cordeiro e outros 59 parlamentares
■ Lei n. 11.124/2005: conhecida como “fundo nacional para moradia
popular”, a lei dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
(FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS. Trata-se do primeiro projeto
de iniciativa popular da história brasileira apresentado à Câmara dos
Deputados (lembrar que o instituto da iniciativa popular foi introduzido pela
CF/88) — PL n. 2.710/92-CD, que tramitou por mais de 13 anos. “O
principal objetivo do Fundo é somar e articular todos os recursos para ações
em habitação nos três níveis de governo — federal, estaduais e municipais
—, e direcioná-los para atender as famílias de baixa renda.”
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■ LC n. 135/2010 (“Ficha Limpa”): muito embora tenha sido iniciada a
discussão a partir de projeto originário do Executivo (PLP 168/93), o Projeto
de Lei Complementar n. 518/2009 (Câmara dos Deputados) foi encaminhado
por diversos Deputados Federais, apoiado por 1 milhão e 700 mil
assinaturas, com o objetivo de tramitar como projeto de iniciativa popular.
Assim, puramente, não foi um projeto exclusivamente de iniciativa popular,
mas, sim, teve ampla aceitação da sociedade.
Iniciativa popular de “PEC”?
Conquanto desejável, o sistema brasileiro não admitiu expressamente
a iniciativa popular para propostas de emendas à Constituição (PEC),
apesar de entendermos perfeitamente cabível. Ao contrário, de modo
expresso, o exercício do poder constituinte derivado reformador foi
direcionado para o rol de legitimados previsto no art. 60, I, II e III, da CF/88,
consagrando a denominada iniciativa concorrente.
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, em excelente e recomendada
monografia sobre o tema, observam que, “ao contrário do que foi previsto em
relação ao processo legislativo de elaboração das leis (CF, art. 61, § 2.º), não
foi contemplada pela vigente Carta da República a possibilidade de iniciativa
popular no processo de reforma da Constituição, isto é, os cidadãos não
dispõem de legitimidade para apresentar uma proposta de emenda à
Constituição”.
VISÃO DO LENZA: No entanto, com o máximo respeito, ousamos
discordar, apontando para uma linha mais ampla da regra prevista no art.
61, § 2.º. Valemo-nos, para tanto, da interpretação sistemática, destacando
o art. 1.º, parágrafo único, que permite o exercício do poder de forma direta
pelo próprio povo, e o art. 14, III, ao estabelecer que a soberania popular
será exercida mediante a iniciativa popular.
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Nesse sentido, José Afonso da Silva pondera que a iniciativa popular
para PEC pode vir a ser reconhecida “... com base em normas gerais e
princípios fundamentais da Constituição”, apesar de não estar esse
tipo de iniciativa popular “... especificamente estabelecido para
emendas constitucionais como o está para as leis (art. 61, § 2.º)”. E
complementa afirmando que o instituto da iniciativa popular para PEC “...
vai depender do desenvolvimento e da prática da democracia participativa
que a Constituição alberga como um de seus princípios fundamentais”.
Cabe alertar, para ter exemplos, que, dos 26 Estados + o DF, 16,
portanto mais da metade, admitem, de forma declarada e expressa a
iniciativa popular para encaminhamento de PEC.
Outro exemplo é a Lei Orgânica do Município de São Paulo, que
também admite o encaminhamento de emendas por iniciativa popular (art.
5.º, § 1.º, II).
Como outro exemplo, ainda, podemos citar a PEC n. 3/98 à
Constituição do Estado do Pará, que, de maneira inédita, por iniciativa
popular, suspendeu a restrição do passe livre às pessoas portadoras de
deficiência, nos transportes públicos rodoviários e aquaviários,
intermunicipais e municipais, no Pará, modificando o art. 249, VI, “a”, da
Constituição do Estado.
Parece uma linha bastante interessante de se pensar, especialmente se
se fizer uma interpretaçãosistemática da Constituição, lembrando que a
titularidade do poder pertence ao povo, nos termos do art. 1.º, parágrafo
único, da CF/88, e que a soberania popular é exercida pelo plebiscito, pelo
referendo e pela iniciativa popular.
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Cabe iniciativa popular de matérias reservadas à iniciativa
exclusiva de outros titulares?
De modo geral, não se admite a iniciativa popular para matérias em
relação às quais a Constituição fixou determinado titular para deflagrar
o processo legislativo (iniciativa exclusiva ou reservada).
Como todos sabem, existe previsão de iniciativa reservada (exclusiva)
para o Presidente da República (art. 61, § 1.º); o Poder Judiciário (ex., art.
93); as Mesas da Câmara e do Senado (arts. 51, IV, e 52, XIII) etc.
O único questionamento que vem surgindo é quanto à possibilidade ou
não de iniciativa popular em matérias de iniciativa reservada do Presidente
da República (em relação aos outros titulares, a dúvida estaria afastada).
Temos um exemplo concreto: conforme vimos, a Comissão de Constituição e
Justiça, durante a tramitação do projeto de lei que culminou na aprovação
da Lei n. 11.124/2005 (de iniciativa popular), chegou a discutir eventual
vício formal de iniciativa tendo em vista que a matéria tratada, nos termos
do art. 61, § 1.º, II, “a” e “e”, seria de competência exclusiva, portanto,
indelegável, do Presidente da República.
O entendimento da CCJ, tanto da CD como do SF, foi o de que não
haveria vício de iniciativa. Isso porque o processo legislativo teria sido
instaurado por iniciativa popular, lembrando que todo poder emana do povo,
que o exerce diretamente ou por meio de seus representantes.
Parece-nos bastante sedutora essa tese. Vamos aguardar, contudo,
eventual manifestação do STF sobre o assunto.
Para as provas, especialmente as preambulares, temos visto o
entendimento de que, genericamente, não caberia iniciativa popular em
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matérias de iniciativa reservada. Não encontramos nenhuma prova que
tenha feito pergunta no sentido de iniciativa popular em caso de iniciativa
reservada do Presidente da República.
José Afonso da Silva, expressamente, ao falar sobre a iniciativa popular,
observa que se trata de “... iniciativa legislativa que ingressa no campo das
iniciativas concorrentes. Não se admite iniciativa legislativa popular em
matéria reservada à iniciativa exclusiva de outros titulares...”.
3.1.4 Iniciativa privativa do Chefe do Executivo
O art. 61, §1º, da CF, enumera as matérias cuja iniciativa de lei é
privativa do Presidente da República.
§ 1º - São de INICIATIVA PRIVATIVA do PRESIDENTE DA
REPÚBLICA as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na
administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime
jurídico , provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; 
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da
União, bem como normas gerais para a organização do Ministério
Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração
pública, observado o disposto no art. 84, VI
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f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento
de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e
transferência para a reserva. 
Esse dispositivo é de observância obrigatória para os Estados, o
DF e os municípios, ou seja, as matérias cuja discussão legislativa depende
de iniciativa privativa do Presidente da República, devem sujeitar-se à
análoga exigência no âmbito dos estados-membros, do DF e dos municípios,
que, ao disciplinarem o seu respectivo processo legislativo, somente poderão
atribuir o poder de iniciativa de leis concernentes àquelas matérias ao Chefe
do Executivo.
IMPORTANTE!!! A iniciativa estabelecida no art. 61, §1º da CF
restringe, igualmente, a atuação do legislador constituinte estadual e a do
legislador da Lei Orgânica do município e do DF. Significa dizer, por
exemplo, que é inconstitucional a disciplina pela Constituição Estadual
de matérias incluídas no processo legislativo ordinário, na reserva de
iniciativa do Poder Executivo.
EXTRA DIZER O DIREITO2
É constitucional lei complementar, de iniciativa parlamentar, que
inclui município limítrofe na região metropolitana. A iniciativa para
esse projeto de lei não é privativa do chefe do Poder Executivo e essa
inclusão não acarreta aumento de despesa, não violando assim os arts.
61, § 1º e 63, I, da CF/88. STF. Plenário. ADI 2803/RS, Rel. Min. Dias
Toffoli, julgado em 6/11/2014 (Info 766). 
Constitucionalidade de lei estadual que obriga o Poder Executivo a
divulgar dados de contratos e obras públicas 
É constitucional lei estadual, de iniciativa parlamentar, que obriga
o Poder Executivo do referido Estado-membro a divulgar, na imprensa
2CAVALCANTE. Márcio André Lopes. Dizer o direito. Extraído do sítio:
http://www.dizerodireito.com.br/
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oficial e na internet, a relação completa de obras atinentes a rodovias,
portos e aeroportos. STF. Plenário. ADI 2444/RS, Rel. Min. Dias Toffoli,
julgado em 6/11/2014 (Info 766). 
Lei estadual, de iniciativa parlamentar, obriga o Poder Executivo a
divulgar, na imprensa oficial e na internet, dados relativos a contratos e
obras públicas. Essa lei é constitucional? SIM. O STF julgou
constitucional Lei do Estado Rio Grande do Sul que obriga o Poder
Executivo do referido Estado-membro a divulgar, na imprensa oficial e
na internet, a relação completa de obras atinentes a rodovias, portos e
aeroportos. A Corte entendeu que não havia qualquer vício formal ou
material na referida lei, considerando que foi editada em atenção aos
princípios da publicidade e da transparência, tendo por objetivo
viabilizar a fiscalização das contas públicas. 
INICIATIVA DE LEI QUE DISPONHA SOBRE SERVIDORES
PÚBLICOS
A iniciativa de leis que tratam sobre regime jurídico de servidores é
do chefe do Poder Executivo 
O STF julgou inconstitucional lei estadual, de iniciativa
parlamentar, que dispunha sobre a carga horária diária e semanal de
cirurgiões-dentistas nos centros odontológicos do referido Estado-
membro. Houve inconstitucionalidade formal já que o projeto de lei, que
trata sobre servidores públicos, foi iniciado por um Deputado Estadual
(e não pelo Governador do Estado). O art. 61, § 1º, II, “c”, da CF/88
prevê que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei que
trate sobre os direitos e deveres dos servidores públicos. Essa regra
também é aplicada no âmbito estadual por força do princípio da
simetria. O fato de o Governador do Estado ter sancionado o projeto de
lei não faz com que o vício de iniciativa seja sanado (corrigido). A
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Súmula 5 do STF há muitos anos foi cancelada. STF. Plenário. ADI
3627/AP, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 6/11/2014. (Info 766). 
É inconstitucional Lei Orgânica Municipal que disponha sobre o
regime jurídico dos servidores públicos (seus direitos e deveres). O art.
61, § 1º, II, “c”, da CF/88 prevê que compete ao Chefe do Poder
Executivo a iniciativa de lei que trate sobre os direitos e deveres dos
servidores públicos e sobre o regime jurídico dos militares. Essa regra
também é aplicada no âmbito municipal por força do princípio da
simetria. STF. Plenário. RE590829/MG, Rel. Min. Marco Aurélio,
julgado em 5/3/2015 (Info 776). 
Outros julgados declarados INCONSTITUCIONAIS, sobre iniciativa
para projetos sobre servidores:
. Lei estadual, de iniciativa parlamentar, que concede anistia a
servidores públicos punidos em virtude de participação em
movimentos reivindicatórios. Existe um vício formal. Isso porque
a CF/88 prevê que compete ao Chefe do Poder Executivo a
iniciativa de lei que trate sobre os direitos e deveres dos
servidores públicos ( art. 61, § 1º, II, “c”, da CF/88) (STF.
Plenário. ADI 1440/SC, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em
15/10/2014. Info 763);
. Lei Estadual, de iniciativa parlamentar, que impunha obrigação ao
Procurador do Estado de ajuizar ação regressiva contra o servidor
causador do dano (STF. Plenário. ADI 3564/PR, Rel. Min. Luiz
Fux, julgado em 13/8/2014. Info 754).
Iniciativa de lei que disponha sobre o regime jurídico dos
servidores públicos e militares 
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É inconstitucional lei estadual, de iniciativa parlamentar, que
disponha sobre o regime jurídico dos servidores públicos e dos miliares
estaduais (seus direitos e deveres). O art. 61, § 1º, II, “c” e “f”, da
CF/88 prevê que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de
lei que trate sobre os direitos e deveres dos servidores públicos e sobre
o regime jurídico dos militares. Essa regra também é aplicada no âmbito
estadual por força do princípio da simetria. O fato de o Governador do
Estado sancionar esse projeto de lei não faz com que o vício de
iniciativa seja sanado (corrigido). A Súmula 5 do STF há muitos anos foi
cancelada. STF. Plenário. ADI 3920/MT, Rel. Min. Marco Aurélio,
julgado em 5/2/2015 (Info 773). 
INICIATIVA DE LEI QUE DISPONHA SOBRE ATRIBUIÇÕES DOS
ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
É inconstitucional lei estadual, de iniciativa parlamentar, que
determinava que todos os órgãos que prestassem serviços de
atendimento de emergência no Estado deveriam estar unificados em
uma única central de atendimento telefônico, que teria o número 190.
Essa lei trata sobre “estruturação e atribuições” de órgãos da
administração pública, matéria que é de iniciativa privativa do chefe do
Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, “e”, da CF/88). A correta
interpretação que deve ser dada ao art. 61, § 1º, II, “e” c/c o art. 84, VI,
da CF/88 é a de que a iniciativa para leis que disponham sobre
“estruturação e atribuições” dos órgãos públicos continua sendo do
Poder Executivo, não tendo a EC 32/2001 tido a intenção de retirar
essa iniciativa privativa. Ao contrário, tais matérias tanto são de
interesse precípuo do Executivo que podem ser tratadas por meio de
Decreto. STF. Plenário. ADI 2443/RS, Rel. Marco Aurélio, julgado em
25/9/2014 (Info 760). 
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COMENTÁRIOS:
ADI: O Governador do Estado ajuizou uma ADI alegando que essa
lei possuía um vício de iniciativa considerando que não poderia ter sido
proposta por um Deputado já que trata sobre estruturação e atribuições
de órgãos da administração pública, matéria que é de iniciativa
privativa do chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, II,
“e”, da CF/88. 
Argumento contrário: 
Em defesa do ato normativo, a Assembleia Legislativa alegou que a
lei que disponha sobre a estrutura e atribuições de órgãos da
administração pública não é mais de iniciativa privativa do chefe do
Poder Executivo. Para a ALE isso mudou com a EC 32/2001, que alterou
o art. 61, § 1º, II, “e”, da CF/88. Confira a mudança: 
Perceba, portanto, que a EC 32/2001 retirou da alínea “e”, a
expressão “estruturação e atribuições”. 
Isso significa que a tese da ALE está correta? A EC 32/2001 acabou
com a exigência de que o projeto de lei que trate sobre estruturação e
atribuições dos órgãos seja de iniciativa do chefe do Poder Executivo?
NÃO. O objetivo da EC 32/2001, ao retirar a expressão “estruturação e
atribuições” não foi o de acabar com a iniciativa privativa do chefe do
Poder Executivo para tratar sobre esses assuntos. Ao contrário. 
A EC 32/2001 alterou também o art. 84, VI, da CF/88 passando a
dizer que o chefe do Poder Executivo pode dispor sobre estruturação e
atribuições dos órgãos públicos por meio de DECRETO, desde que isso
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não ocasione aumento de despesa. Veja a redação do art. 84, VI, da
CF/88 dada pela EC 32/2001: 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...) VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e
funcionamento da administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
Desse modo, a intenção do constituinte reformador ao retirar a
expressão “estruturação e atribuições” do art. 61, § 1º, II, “e” foi a de
permitir que o chefe do Poder Executivo tratasse sobre esse tema sem a
exigência de lei, tanto que ele acrescentou, na alínea “e” a seguinte
frase: “observado o disposto no art. 84, VI”. 
Mas a lei pode continuar tratando sobre “estruturação e
atribuições” dos órgãos públicos? SIM. Não há nenhum problema.
Mesmo com a previsão do art. 84, VI, da CF/88, a lei pode continuar
versando sobre esses assuntos. O que a EC 32/2001 fez foi dar a
faculdade (possibilidade) de o chefe do Poder Executivo editar um
decreto, facilitando a tramitação do tema. Ocorre que, se a lei for tratar
sobre “estruturação e atribuições” dos órgãos públicos, essa lei deve ser
de iniciativa do Poder Executivo 
É formalmente inconstitucional lei estadual, de iniciativa
parlamentar, que trata sobre a criação de cargos e a estruturação de
órgãos da Administração direta e autárquica. A iniciativa para essas
matérias é reservada ao chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, “a”,
“c” e “e”, da CF/88). STF. Plenário. ADI 2940/ES, Rel. Min. Marco
Aurélio, julgado em 11/12/2014 (Info 771). 
É INCONSTITUCIONAL emenda à Constituição estadual, de
iniciativa parlamentar, que disponha sobre o Conselho Estadual de
Educação. Isso porque compete ao Governador do Estado a iniciativa de
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lei ou emenda constitucional que trate sobre a organização dos órgãos
públicos, dentre os quais se inclui o referido Conselho. Aplica-se ao
processo legislativo estadual, por força do princípio da simetria, a regra
prevista no art. 61, § 1º, II, “e”, da CF/88. STF. Plenário. ADI 2654/AL,
Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 13/8/2014 (Info 754). 
3.1.5 Iniciativa dos tribunais do Poder Judiciário
Dispõe a CF que é de iniciativa do STF a lei complementar que disporá
sobre o Estatuto da Magistratura (art. 93).
Dispôs, ainda, que compete ao STF, aos Tribunais Superiores e aos
Tribunais de Justiça a iniciativa de lei sobre a alteração do número de
membros dos tribunais inferiores; a criação e a extinção de cargos e a
remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhe forem
vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes,
inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, a criação e extinção de
tribunais inferiores; a alteração da organização e da divisão judiciária (art.
96, II).
Cabe ao Tribunal de Justiça a iniciativa da lei de organização
judiciária do respectivo estado (art. 125, §1º).
Segundo o STF, a iniciativa legislativa, no que respeita a criação de
sistema de conta única de depósitos judiciais e extrajudiciais, cabe ao
Poder judiciário, sendo inconstitucional a deflagração do processo legislativo
pelo chefe do Executivo.
3.1.6 Iniciativa em matéria tributária
Estabelece a CF que são de iniciativa do Presidente da República as
leis que disponham sobre organização administrativa e judiciária, matériatributária e orçamentária, serviços públicos e pessoa da administração dos
Territórios (art. 61, §1º, II, “b”).
18
ATENÇÃO!!! Esse dispositivo constitucional, ao se referir à iniciativa
privativa do Presidente da República em matéria tributária, aplica-se
exclusivamente aos tributos que digam respeito aos tERRITÓRIOS
fEDERAIS. Em qualquer outro caso relativo ao Direito Tributário não há
iniciativa legislativa privativa.
Resumindo!!! Assim, no âmbito da União, dos estados, do DF e dos
municípios, matéria tributária NÃO é de iniciativa privativa do Chefe do
Poder Executivo. Podem apresentar projetos que versem sobre matéria
tributária os parlamentares, os cidadãos e até mesmo o judiciário. 
3.1.7 Iniciativa da lei de organização do ministério público
A iniciativa de lei complementar de organização do MPU é
concorrente entre o Presidente da República e o Procurador-Geral da
República.
Na esfera estadual, a iniciativa da lei complementar de organização
do MPE é concorrente entre o governador de estado e o Procurador-Geral da
Justiça.
No âmbito do DF, considerando que compete à União organizar e
manter o MP local, e que o MP do DF é um ramo do Ministério Público da
União, a iniciativa de lei complementar de organização do MP do DF e
Territórios, exercida perante o Congresso Nacional, é concorrente entre o
Procurador-Geral da República e o Presidente da República.
ATENÇÃO!!! Cabe destacar, porém, que a concorrência entre o
Procurador-Geral e o Chefe do Executivo não se aplica aos Ministérios
Públicos que atuam junto aos Tribunais de Contas (art. 130). A organização
destes deverá ser veiculada por meio de lei ordinária de iniciativa privativa
do respectivo TRIBUNAL DE CONTAS.
ATENÇÃO!!! Não pode se confundir a iniciativa de lei para a
organização do MP com a iniciativa de lei para dispor sobre a criação e
extinção de seus cargos e serviços auxiliares, a política remuneratória e
19
os planos de carreira respectivos (iniciativa privativa do respectivo MP),
tampouco com a iniciativa para dispor sobre normas gerais para a
organização do MP dos Estados, do DF e dos Territórios, que é
PRIVATIVA do Presidente da República (art. 61, §1º, II).
3.1.8 Iniciativa das leis de organização dos Tribunais de Contas
Embora a CF não contemple expressamente o TCU no rol dos
legitimados à iniciativa das leis (CF, art. 61), firmou-se o entendimento que o
TCU detém a iniciativa privativa da lei (ou leis) que estabeleça sua lei
orgânica, suas atribuições e competências e seus cargos e serviços (arts. 73
e 96, inciso II).
DEVO LEMBRAR: Tribunal de Contas possui iniciativa privativa
para as leis que tratam sobre sua organização e funcionamento 
É inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que trate sobre os
cargos, a organização e o funcionamento do Tribunal de Contas. É a própria
Corte de Contas quem tem competência reservada para deflagrar o processo
legislativo que trate sobre essa matéria (arts. 73, 75 e 96 da CF/88). STF.
Plenário. ADI 3223/SC, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 6/11/2014 (Info
766). 
Vale ressaltar, conforme bem aponta o Min. Dias Toffoli, a relação de
auxílio entre o Tribunal de Contas e o Poder Legislativo não caracteriza um
vínculo de subordinação. A melhor doutrina reconhece a
independência do Tribunal de Contas frente ao Poder Legislativo.
Ambos os órgãos funcionam, na realidade, em uma relação de
cooperação, na atividade de controle externo do poder público,
dispondo, para tal finalidade, de competências autônomas (Voto na
ADI 4421 MC, j. em 06/10/2010). Desse modo, é inconstitucional lei de
iniciativa parlamentar que trate sobre cargos, funcionamento ou estrutura
20
do Tribunal de Contas. É o próprio Tribunal quem tem competência
reservada para deflagrar o processo legislativo. 
Lembrar!!! Essa prerrogativa do TCU contempla, também, o poder de
iniciativa da lei de organização do MP que atua junto à Corte de Contas.
Ademais, por força do art. 75 da CF, a mesma orientação se aplica aos
tribunais de contas dos estados e do DF, bem como aos tribunais e
conselhos de contas dos municípios onde houver.
3.1.9 Prazo para o exercício de iniciativa reservada
IMPORTANTE!!! Não pode o poder legislativo fixar prazo para que o
detentor de iniciativa reservada apresente projeto de lei sobre respectiva
matéria, tampouco o Poder Judiciário compelir outro poder ao exercício
de iniciativa reservada.
A iniciativa legislativa é prerrogativa política, cuja omissão não
encontra solução satisfatória na ordem jurídica, em face do postulado da
separação dos poderes. Cabe ao detentor da iniciativa reservada decidir o
momento e conveniência para iniciar o processo legislativo. 
O STF tem declarado a inconstitucionalidade de dispositivos nas CE
que fixam prazo para o exercício de iniciativa reservada.
Obs. O princípio da separação dos poderes NÃO OBSTA que o
Judiciário, em ação própria (MI ou ADIn por omissão) venha a reconhecer a
mora do detentor da iniciativa reservada e, sendo o caso, declarar a
inconstitucionalidade de sua inércia (ADI POR OMISSÃO).
Essa vedação quanto a fixação e prazo não se aplica as hipóteses
previstas no texto da CF.
3.1.10 Iniciativa privativa e emenda parlamentar
21
Mesmo nas hipóteses de iniciativa reservada a outros Poderes da
República, a apresentação de projeto de lei pelo seu detentor não impede
que os congressistas a ele apresentem emendas.
Esse poder de emenda parlamentar a projeto resultando de iniciativa
reservada, porém, não é ilimitado, absoluto. 
EXTRA DIZER O DIREITO3
Segundo orientação do STF, a reserva de iniciativa a outro Poder não
implica a vedação de emenda de origem parlamentar. É possível que haja
emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa dos Poderes
Executivo e Judiciário (STF, ADI 5087 MC/DF, 27/8/2014), desde que
cumpram dois requisitos:
. NÃO IMPLIQUEM AUMENTO DE DESPESA nos projetos de iniciativa
exclusiva do Presidente da República (ressalvadas as emendas aos projetos
orçamentários) e nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da
Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos tribunais federais e do MP;
. Tenham PERTINÊNCIA TEMÁTICA com a matéria tratada no projeto
apresentado.
Assim, nos projeto de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, o parlamentar
pode até propor emendas, mas estas deverão respeitar as restrições trazidas pelo
art. 63, I, da CF/88. 
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista: 
I — nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República,
ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º; 
Obs.: os §§ 3º e 4º tratam sobre os projetos de lei orçamentária e da
LDO; nesses dois casos é possível que a emenda parlamentar acarrete
aumento de despesas. 
3CAVALCANTE. Márcio André Lopes. Dizer o direito. Extraído do sítio: 
http://www.dizerodireito.com.br/
22
Caso concreto julgado pelo STF: O Governador de Santa Catarina enviou
projeto de lei instituindo regime de subsídio para os Procuradores do Estado. Durante
a tramitação do projeto, um Deputado apresentou emenda criando uma gratificação
para os servidores da PGE. O projeto foi aprovado e sancionado, convertendo-se em
lei. O STF julgou essa lei inconstitucional por vício formal de iniciativa, pois a
proposta de aumento de remuneração, tema de iniciativa privativa do Poder
Executivo (art. 61, § 2º, II, “b”, da CF/88), foi incluída durante a tramitação na
Assembleia Legislativa, desrespeitando o princípioda independência dos poderes,
prevista no art. 2º da CF/88. A relatora observou ainda a falta de pertinência
temática, pois a criação da gratificação aos servidores do Poder Executivo estadual
foi incluída por meio de emenda parlamentar em medida provisória destinada a
estabelecer o subsídio mensal como forma de remuneração da carreira de procurador
do estado. STF. Plenário. ADI 4433/SC, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em
18/6/2015 (Info 790). 
IMPORTANTE!!! É firme o entendimento do STF de que a sanção do
projeto de lei NÃO convalida o defeito de emenda parlamentar (NEM DE
VÍCIO DE INICIATIVA).
É inconstitucional emenda parlamentar que institua gratificação
para servidores públicos em projeto de lei de iniciativa do Executivo
O Governador do Estado enviou um projeto de lei para a ALE
tratando sobre servidores públicos estaduais e, por meio de uma
emenda parlamentar, foi inserida determinada gratificação. O STF
considerou essa previsão inconstitucional por violar o art. 63, I, da
CF/88, que também se aplica na esfera estadual. STF. Plenário. ADI
4759 MC/BA, rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 5/2/2014.
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado
o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;
IMPORTANTE!! INCONSTITUCIONALIDADE DE EC INICIADA POR
PARLAMENTAR SOBRE MATÉRIAS DO ART. 61 § 1º DA CF
23
Os deputados poderão apresentar uma proposta de emenda
constitucional tratando sobre algum dos assuntos mencionados no
art. 61, §1º da CF/88?
NÃO. O STF entende que, se houver uma emenda constitucional
tratando sobre algum dos assuntos listados no art. 61, §1º da CF, essa
emenda deverá ter sido proposta pelo chefe do Poder Executivo. Assim,
é incabível que os parlamentares proponham uma emenda
constitucional dispondo sobre o regime jurídico dos servidores públicos,
por exemplo (art. 61, § 1º, II, 'c'). Se isso fosse permitido, seria uma
forma de burlar a regra do art. 61, §1º da CF/88.
Em suma, “matéria restrita à iniciativa do Poder Executivo não
pode ser regulada por emenda constitucional de origem parlamentar”.
(STF. Plenário. ADI 2.966, 6/4/2005).
Obs.: isso também vale para as matérias que sejam de iniciativa do
Poder Judiciário.
É INCONSTITUCIONAL emenda constitucional que insira na
Constituição estadual dispositivo determinando a revisão automática da
remuneração de servidores públicos estaduais. Isso porque tal matéria é
prevista no art. 61, § 1º, II, “c”, da CF/88 como sendo de iniciativa
privativa do chefe do Poder Executivo. STF. Plenário. ADI 3848/RJ, Rel.
Min. Marco Aurélio, julgado em 11/2/2015 (Info 774). 
Esse entendimento acima exposto também vale para os casos de
emenda à Constituição Federal?
Não. Não existe iniciativa privativa (reservada) para propositura de
emendas à Constituição Federal.
Segundo o entendimento da doutrina e da maioria dos Ministros do
STF, a posição do Supremo que proíbe que emendas constitucionais tratem
sobre as matérias do art. 61, § 1º da CF só vale para emendas à
Constituição Estadual. Nesse sentido: Daniel Sarmento
24
(www.anadef.org.br0042015/Parecer_Autonomia_DPU_Daniel_Sarmento.pdf)
e Pedro Lenza (www.conjur.com.br/2015-abr-22/pedro-lenza-subordinacao-
defensoria-publica-significa-afrontar-constituicao).
Extra dizer o direito4:
É possível que emenda à Constituição Federal proposta por iniciativa
parlamentar trate sobre as matérias previstas no art. 61, § 1º da CF/88. 
As regras de reserva de iniciativa fixadas no art. 61, § 1º da CF/88 não
são aplicáveis ao processo de emenda à Constituição Federal, que é
disciplinado em seu art. 60. 
Assim, a EC 74/2013, que conferiu autonomia às Defensorias Públicas
da União e do Distrito Federal, não viola o art. 61, § 1º, II, alínea "c", da
CF/88 nem o princípio da separação dos poderes, mesmo tendo sido proposta
por iniciativa parlamentar. STF. Plenário. ADI 5296 MC/DF, Rel. Min. Rosa
Weber, julgado em 18/5/2016 (Info 826). 
EC 74/2013 não tratou sobre regime jurídico de servidores
públicos: 
Vale ressaltar, ainda, que o assunto veiculado na EC 74/2013 não se
enquadra no art. 61, § 1º, II, "c", da CF/88 considerando que esta emenda
não tratou sobre regime jurídico de servidores públicos da União. Ela dispôs
sobre a Defensoria Pública como instituição, ou seja, sobre sua autonomia. 
Logo, ainda que fosse acolhida a tese central da ADI, mesmo assim não
haveria inconstitucionalidade na EC 74/2013 por violação ao art. 61, § 1º, II,
"c", da CF/88. 
Não houve violação ao princípio da separação dos Poderes:
 A EC 74/2013, mesmo tendo sido proposta por iniciativa parlamentar,
não violou o princípio da separação dos Poderes. Isso porque não existe, no
âmbito no federal, reserva de iniciativa em se tratando de emendas
constitucionais. O STF entendeu também que a EC 74/2013 não violou os
limites materiais do art. 60, § 4º, da CF/88. O Tribunal afirmou que, em
4CAVALCANTE. Márcio André Lopes. Dizer o direito. Extraído do sítio: 
http://www.dizerodireito.com.br/
25
diversas oportunidades, já analisou a autonomia das Defensorias Públicas
estaduais introduzida pela EC 45/2004 no § 2º do art. 134 da CF/88 sem
que houvesse qualquer indício de inconstitucionalidade. Assim, a concessão
de autonomia às Defensorias Públicas não viola a ordem constitucional. Pelo
contrário, essa medida é importante para o aperfeiçoamento do próprio
sistema democrático. Isso porque a assistência jurídica aos hipossuficientes é
direito fundamental como forma de amplo acesso à justiça. Além disso, essa
arquitetura institucional encontra respaldo em práticas recomendadas pela
comunidade jurídica internacional, a exemplo do estabelecido na Assembleia
Geral da Organização dos Estados Americanos. 
No âmbito estadual, a conclusão é a mesma acima exposta? Os
Deputados Estaduais podem apresentar emendas constitucionais
tratando sobre os assuntos previstos no art. 61, § 1º da CF/88? NÃO. O
STF entende que se houver uma emenda à Constituição ESTADUAL tratando
sobre algum dos assuntos listados no art. 61, § 1º, da CF/88 (adaptados, por
simetria, ao âmbito estadual), essa emenda deve ser proposta pelo chefe do
Poder Executivo. Assim, é incabível que os Deputados Estaduais proponham
uma emenda constitucional dispondo sobre o regime jurídico dos servidores
públicos, por exemplo (art. 61, § 1º, II, “c”). Se isso fosse permitido, seria uma
forma de burlar a regra do art. 61, § 1º, da CF/88. Em suma, “matéria restrita
à iniciativa do Poder Executivo não pode ser regulada por emenda
constitucional de origem parlamentar” (STF. Plenário. ADI 2.966, Rel. Min.
Joaquim Barbosa, julgado em 06/04/2005). Assim, se for proposto um projeto
de lei tratando sobre servidores públicos do Poder Executivo estadual, este
projeto deverá ser apresentado pelo Governador do Estado, por força do art.
61, § 1º, II, “c”, da CF/88, que é aplicado ao âmbito estadual, por força da
simetria. Com base nisso, será inconstitucional emenda constitucional, de
iniciativa parlamentar, que insira na Constituição Estadual dispositivo
versando sobre servidores públicos estaduais. Isso porque seria uma forma de
os Deputados Estaduais burlarem a vedação do art. 61, § 1º, II, “c”, da
CF/88. Nesse sentido: STF. Plenário. ADI 3848/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio,
26
julgado em 11/2/2015 (Info 774). Dessa forma, o poder das Assembleias
Legislativas de emendar Constituições Estaduais não pode avançar sobre
temas cuja reserva de iniciativa é do Governador do Estado. 
Por que existe essadiferença de tratamento entre emenda à
Constituição Federal e emenda à Constituição Estadual? O poder
constituinte estadual não é originário. É poder constituído, cercado por limites
mais rígidos do que o poder constituinte federal. A regra da simetria é um
exemplo dessa limitação. Por essa razão, as Assembleias Legislativas se
submetem a limites mais rigorosos quando pretendem emendar as
Constituições Estaduais. Assim, se os Deputados Estaduais apresentam
emenda à Constituição Estadual tratando sobre os assuntos do art. 61, § 1º,
da CF/88 eles estão, em última análise, violando a própria regra da
Constituição Federal. 
3.1.11 Vício de iniciativa e sanção
O defeito de iniciativa não é suprido pela posterior sanção do Chefe do
Poder Executivo. Ou seja, mesmo com a sanção, a respectiva lei padecerá
de inconstitucionalidade formal, cujo reconhecimento poderá ser
requerido, nas vias próprias, ao Poder Judiciário.
3.2 FASE CONSTITUTIVA
A fase constitutiva compreende duas atuações distintas: uma atuação
legislativa, em que o projeto de lei apresentado será discutido e votado nas
duas Casas do Congresso Nacional, e uma manifestação do Chefe do Poder
Executivo, por meio da sanção ou veto, caso o projeto venha a ser aprovado
nas duas Casas do Congresso Nacional.
27
Se o projeto for aprovado pelo Legislativo e vetado pelo Chefe do Poder
Executivo, teremos, ainda na fase constitutiva, a obrigatória apreciação do
veto pelo Congresso Nacional.
3.2.1 Abolição da aprovação por decurso de prazo
A vigente Constituição aboliu do nosso ordenamento a figura do
“decurso de prazo”, que permitia a aprovação de projetos pelas simples
expiração de prazo previsto para a sua análise, sem que houvesse qualquer
apreciação por parte do Congresso Nacional. 
Atenção!!! O único resquício de manifestação tácita que temos no
processo legislativo brasileiro ocorre no âmbito do Poder Executivo, em que o
silêncio do Chefe do Poder Executivo implica SANÇÃO TÁCITA.
3.2.2 Atuação prévia das comissões
Apresentado o projeto de lei ao Congresso Nacional, começa a fase de
discussão de suas proposições, com vistas a delinear o conteúdo a ser
aprovado pelo Poder Legislativo.
Em regra, o projeto, tanto na Casa Legislativa iniciadora quanto na
Casa Revisora, é submetido à apreciação de duas comissões distintas, uma
delas encarregada de examinar aspectos materiais (comissão temática ou
técnica), e a outra incumbida de analisar os aspectos formais, ligados à sua
constitucionalidade (Comissão de Constituição e Justiça).
Um projeto poderá ter pertinência temática com uma ou mais
comissões técnicas, devendo ser examinado por todas elas.
Caberá as comissões temáticas a discussão sobre o conteúdo da
proposição, da qual poderá resultar a apresentação de emendas ou
simplesmente a emissão de um parecer, a favor ou contra a aprovação da
matéria. O parecer das comissões temáticas é meramente opinativo, não
obriga a deliberação plenária.
28
O projeto também passará por um exame de natureza formal, de
competência da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), em que serão
verificados os seus aspectos constitucionais, legais, jurídicos, regimentais e
de técnica legislativa.
IMPORTANTE!!! Ao contrário dos pareceres das comissões
temáticas, o parecer da CCJ é terminativo, e não meramente opinativo.
Significa dizer que, se o projeto receber parecer negativo da CCJ, será ele
rejeitado e arquivado, não havendo, daí por diante, nenhuma tramitação.
Aprovado nas comissões – quanto aos aspectos materiais e formais –, o
projeto de lei será encaminhado ao plenário da Casa respectiva, onde será
objeto de discussão e votação. 
3.2.3 Deliberação plenária
Na Casa Legislativa, o projeto em votação será aprovado por maioria
simples ou relativa (art. 47), se se tratar de lei ordinária, ou por maioria
absoluta, caso se trate de lei complementar, seguindo o trâmite a seguir
examinado.
Devidamente instruído, o projeto será posto em discussão e, no passo
seguinte, em votação, sempre na forma estabelecida nos regimentos das
Casas Legislativas.
Na Casa iniciadora, o projeto poderá ser aprovado ou rejeitado. Caso
ocorra sua aprovação, será encaminhado à outra Casa para revisão. Se
rejeitado, será arquivado, aplicando-lhe o princípio da irrepetibilidade, isto
é, a respectiva matéria somente poderá constituir objeto de novo projeto, na
mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos
membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (art. 67).
Na Casa Revisora, após a tramitação regimental, uma destas três
hipóteses pode ocorrer: o projeto ser aprovado como foi recebido da Casa
iniciadora, ser aprovado com emendas ou ser rejeitado.
29
Na hipótese de aprovação sem emendas, o projeto será encaminhado
ao Chefe do Executivo para sanção ou veto.
Na hipótese de rejeição, o projeto será arquivado, sendo aplicado o
princípio da irrepetibilidade.
Art. 67. A matéria constante de projeto de lei rejeitado
somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma
sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos
membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
Na hipótese de aprovação com emendas, o projeto voltará à Casa
iniciadora, para que esta aprecie exclusivamente as emendas. Se as
emendas forem aceitas, o projeto com as emendas aprovadas é enviado ao
Chefe do Executivo, para sanção ou veto. Se rejeitadas, o projeto é enviado
sem as emendas para a sanção ou veto do Chefe do Executivo.
Há nítida predominância da casa iniciadora sobre os trabalhos da
Casa revisora. A vontade da casa que iniciou a apreciação do projeto
prevalece, porquanto se impõe até mesmo contra as emendas produzidas
pela casa revisora. 
Obs. O autógrafo constitui o documento que formaliza, com exatidão, o
texto do projeto de lei aprovado pelo legislativo. 
Em qualquer hipótese, recebido o projeto pelo Chefe do Executivo, ele
poderá adotar uma destas três medidas: sancioná-lo expressamente,
sancioná-lo tacitamente ou vetá-lo. O prazo para sanção expressa ou veto
é de quinze dias ÚTEIS, contados da data do recebimento.
Ultrapassado os quinze dias ÚTEIS sem a manifestação expressa do
Presidente da República, ocorrerá a sanção tácita. Nessa hipótese, o
Presidente da República disporá do prazo de 48 horas para promulgar a lei
resultante da ação tácita. Se não o fizer nesse prazo, o Presidente do
Senado, em igual prazo, a promulgará. Se este não o fizer no prazo
estabelecido, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo (art. 66, §7º).
30
Caso o Presidente da República considere o projeto, no todo ou em
parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, deverá vetá-lo, no
prazo de 15 dias ÚTEIS contados da data do recebimento, comunicando
ao Presidente do Senado Federal no prazo de 48 horas os motivos do veto
(art. 66, §1º).
Atenção!!! O veto será apreciado em SESSÃO CONJUNTA, dentro de
trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto
da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio aberto.
CUIDADO!! O ESCRUTÍNIO NÃO É MAIS SECRETO>
 ART. 66 4º O veto será apreciado em sessão conjunta,
dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo
ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e
Senadores. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76, de
2013) 
Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será
colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais
proposições, até sua votação final. 
Obs. O esgotamento do prazopara a apreciação do veto NÃO tranca a
pauta da Câmara ou do Senado, mas tão somente, a pauta imediata da
sessão conjunta do CN. Então, TRANCA A PAUTA DA SESSÃO CONJUNTA
e não a pauta das Casas Legislativas.
Caso o veto seja mantido, o projeto será arquivado, aplicando-se lhe o
princípio da irrepetibilidade.
3.2.4 Irrepetibilidade (relativa) de matéria rejeitada
O art. 67 da CF dispõe sobre o PRINCÍPIO DA IRREPETIBILIDADE. 
31
Art. 67. A matéria constante de projeto de lei rejeitado
somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma
sessão legislativa, mediante proposta DA MAIORIA ABSOLUTA
dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
Anote-se que a irrepetibilidade é relativa, haja vista que a matéria
poderá constituir objeto de novo projeto (maioria absoluta).
3.2.5 Aprovação definitiva pelas comissões
A CF outorga competência as comissões para discutir e votar o projeto
de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do plenário,
SALVO se houver recurso de um décimo dos membros da Casa, o que
obrigará que o projeto seja levado a plenário (art. 58, §2º, I).
É possível que um projeto de lei seja aprovado sem jamais haver sido
apreciado pelo senado. 
Cabe aos regimentos das Casas Legislativas especificarem os projetos
que poderão ser votadas em caráter definitivo nas comissões, sem
necessidade de deliberação plenária.
3.2.6 Sanção
Sanção é a concordância do Chefe do Poder Executivo com o projeto
de lei aprovado pelo Legislativo.
A sanção incide sobre o projeto de lei, dando origem ao nascimento da
lei, resultado da conjugação das vontades dos Poderes Legislativo e
Executivo. É ato de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, NÃO
existindo hipótese de sanção por parte do Legislativo.
A sanção pode ser expressa (aquiescência formal no prazo de 15 dias
ÚTEIS) ou tácita (se o PR ficar silente deixando escorrer esse prazo). 
32
Obs. Possibilidade de lei sem sanção. Ocorre quando há rejeição do
veto presidencial pelo CN. Nesse caso, não cabe falar em sanção; a matéria é
diretamente encaminhada para promulgação e publicação. 
A sanção ao projeto de lei pelo Chefe do Executivo não impede que,
ulteriormente, a lei resultante seja por ele (chefe do executivo) impugnada
perante o Poder Judiciário (ADIN).
Por fim, cabe anotar que os outros atos integrantes do nosso processo
legislativo – que não sejam leis ordinárias e complementares – prescindem
de sanção, a exemplo das emendas constitucionais, leis delegadas, decretos
legislativos e resoluções.
3.2.7 Veto
O veto é a manifestação de discordância do Chefe do Executivo com o
projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. O veto pode ser parcial ou
total, e deve ser apresentado em até 15 dias ÚTEIS após o recebimento do
projeto pelo Chefe do Executivo.
Vetando total ou parcialmente o projeto de lei, deve o Chefe do
Executivo comunicar ao Senado Federal os motivos do veto no prazo de 48
horas.
IMPORTANTE!!! O veto poderá resultar de um juízo de reprovação
concernente à compatibilidade entre a lei e a Constituição ou de um juízo
negativo do conteúdo da lei quanto a sua conveniência aos interesses da
coletividade, ou à oportunidade de sua edição, por parte do Presidente da
República. No primeiro caso (inconstitucionalidade) estamos diante do
VETO JURÍDICO, no segundo (contrariedade ao interesse público), do
VETO POLÍTICO.
Ao vetar o projeto por inconstitucionalidade, o PR desempenha o papel
de defensor da CF, exercendo controle preventivo de constitucionalidade.
33
Atenção!!! O veto é um ATO COMPOSTO, que compreende a
manifestação de vontade negativa do PR mais a comunicação fundamentada
dessa discordância ao Presidente do Senado. 
IMPORTANTE!!! O poder de veto parcial do Presidente da República
não é absoluto, ilimitado. Sofre ele uma relevante restrição constitucional:
somente poderá abranger texto integral de artigo, de parágrafo, de
inciso ou de alínea.
O veto parcial não pode desnaturar o projeto de lei, tornando ilógico os
dispositivos remanescentes ou incompleto o seu conjunto; tampouco pode
modificar o espírito do documento aprovado pelo parlamento.
No Brasil, o veto parcial não impede que a parte não vetada do projeto
(e, portanto, sancionada) seja promulgada e publicada, de imediato,
independentemente da apreciação do veto pelo Legislativo.
O veto pode incidir sobre o texto apresentado pelo próprio Chefe do
Executivo, mesmo que ele não tenha sofrido qualquer modificação durante a
tramitação do projeto no Congresso Nacional.
O veto do Chefe do Executivo será apreciado pelo Congresso Nacional,
na forma e no prazo estabelecidos constitucionalmente: o veto será apreciado
em sessão conjunta, dentro de 30 dias a contar do seu recebimento, só
podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e
senadores, em escrutínio ABERTO (art. 66 §4º).
Esgotado o prazo constitucional para a apreciação do veto, determina
a CF que o veto seja colocado na ordem do dia da sessão imediata,
sobrestadas as demais proposições, até sua votação final (art. 66, §6º). 
Lembrar!!! O esgotamento do prazo não tranca a pauta das Casas
Legislativas, mas sim da próxima sessão conjunta do CN. 
Quando o veto é rejeitado pelo Congresso Nacional, segue a lei para
promulgação do Presidente da República, que terá o prazo de 48 horas para
fazê-lo. Decorrido esse prazo sem sua manifestação, a competência desloca-
se para o Presidente do Senado, que deverá promulgar em igual prazo, sob
pena de a competência passar para o Vice-Presidente do Senado (art. 66,
§7º).
34
Obs. É admissível o controle judicial da tempestividade do veto, desde
que haja, previamente, manifestação do Poder legislativo a respeito. 
Não há vedação constitucional à rejeição parcial do veto, podendo o
Congresso Nacional rejeitar apenas parte do veto imposto pelo Presidente da
República (superação parcial de veto).
Não se obtendo contra o veto a maioria absoluta dos votos do
Congresso Nacional, estará ele mantido e consequentemente será arquivado
o projeto, aplicando-se lhe o princípio da irrepetibilidade, ou seja, a
respectiva matéria só poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma
sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de
qualquer das Casas do Congresso Nacional.
O veto é um ato formal, sempre escrito, assim como devem ser
escritas as razões do veto. Deve, ademais, ser obrigatoriamente motivado.
Uma vez formalizado e comunicado ao Presidente do Senado Federal, não
pode o Chefe do Poder Executivo desistir do veto, ou pretender alguma
forma de alterá-lo, isto é, O VETO É UM ATO IRRETRATÁVEL.
Atenção!!! O veto é um ato expresso, deve sempre resultar de
manifestação efetiva do PR. NÃO EXISTE VETO TÁCITO, por decurso de
prazo, entre nós; o silêncio implica sanção tácita. 
Resumindo!!! São características do veto: ato formal (feito por escrito);
sempre será motivado; o veto é sempre supressivo. Não existe a possibilidade
do PR adicionar algo ao projeto de lei.
O veto constitui ATO POLÍTICO do Chefe do Poder Executivo. Desse
modo, NÃO SE ADMITE O CONTROLE JUDICIAL DAS RAZÕES DO VETO,
em homenagem ao postulado da separação de poderes (essa restrição vale
tanto para o veto político como para o veto jurídico).
Lembrar!!! O veto pode incidir sobre o projeto apresentado pelo próprio
PR. 
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3.3 FASE COMPLEMENTAR
 A fase complementar compreende a promulgação e a publicação da
lei. Estas não integram propriamente o processo de elaboração da lei, porque
incidem sobre atos que já são leis, desde a sanção ou superação do veto.
3.3.1 Promulgação
A promulgaçãoé ao ato solene que atesta a EXISTÊNCIA da lei,
inovando a ordem jurídica. A promulgação incide sobre a lei pronta, com o
objetivo de atestar a sua existência, de declarar a sua potencialidade para
produzir efeitos. Em suma: a lei nasce com a sanção, mas tem a sua
existência declarada pela promulgação.
Por meio da promulgação, o órgão competente verifica a adoção da lei
pelo Legislativo, atesta a sua existência e afirma a sua força imperativa e
executória.
Em regra, a competência para promulgar a lei é do Chefe do Executivo.
No caso de sanção expressa pelo Presidente da República, a sanção e a
promulgação ocorrem ao mesmo tempo. Trata-se de dois atos juridicamente
distintos que se perfazem em um mesmo momento.
Há casos em que, diante da omissão do Presidente da República, A
PROMULGAÇÃO SERÁ FEITA PELO PODER LEGISLATIVO. Tal se dá nas
hipóteses de sanção tácita e de rejeição do veto, quando o Presidente da
República não formaliza a promulgação no prazo de 48 horas. Não o fazendo,
caberá ao Presidente do Senado em igual prazo, que se não o fizer, passará
ao Vice-Presidente do Senado obrigação impreterível de promulgar.
Há no nosso processo legislativo, casos em que a promulgação é ato de
competência originária do Poder legislativo. Ex. As ECs serão promulgadas
pela mesa da Câmara E do senado, decreto legislativo e resolução. 
Lembrar!!! Sanção nunca poderá ser feita pelo Legislativo, apenas a
promulgação em alguns casos. 
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3.3.2 Publicação
A publicação não é, propriamente, fase de formação da lei, mas sim
pressuposto para sua eficácia. A publicação é a exigência necessária para a
entrada em vigor da lei, para a produção de seus efeitos. Atualmente, realiza-
se pela inserção da Lei no Diário Oficial.
A publicação é uma comunicação destinada a levar o texto da lei ao
conhecimento daqueles aos quais obriga. É CONDIÇÃO DE EFICÁCIA DA
LEI, visto que esta somente pode ser exigida depois de oficialmente
publicada.
Embora muito próximos, promulgação e publicação são atos
juridicamente distintos: “A PROMULGAÇÃO atesta, autentica a EXISTÊNCIA
de um ato normativo válido, executável e obrigatório (a lei nasce com a
sanção). A PUBLICAÇÃO comunica essa existência aos sujeitos a que esse ato
normativo se dirige (eficácia).”
Na vigente Constituição, não há prazo estabelecido para o ato de
publicação da lei.
Lembrar!!! Salvo disposição em contrário, a lei entra em vigor 45 dias
após sua publicação. 
4- PROCEDIMENTO LEGISLATIVO SUMÁRIO
Em termos constitucionais, o processo legislativo sumário não
apresenta uma diferenciação de procedimentos em relação ao processo
ordinário antes analisado. O que o diferencia do processo legislativo
ordinário é, tão somente, a existência de prazos constitucionalmente
fixados para que as Casas do Congresso Nacional deliberem sobre o projeto
apresentado. 
No Brasil, o processo legislativo sumário ou de urgência está
disciplinado no art. 64, §1º, da CF, que estabelece que o PRESIDENTE DA
REPÚBLICA PODERÁ solicitar urgência para a apreciação de projetos de
sua iniciativa.
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São dois, portanto, os pressupostos para instalação do processo
legislativo sumário:
. Projeto de lei apresentado pelo CHEFE DO EXECUTIVO (não é
necessário que a matéria seja de sua iniciativa privativa, basta que o projeto
seja por ele apresentado);
. SOLICITAÇÃO DE URGÊNCIA pelo Chefe do Executivo.
Solicitada a urgência pelo Chefe do Executivo, se a Câmara dos
Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada
qual, sucessivamente, em até 45 dias, sobrestar-se-ão todas as demais
deliberações legislativas da respectiva Casa (trancamento de pauta), com
exceção das que tenham prazo constitucionalmente determinado, até
que se ultime a votação.
Caso o Senado Federal emende o projeto aprovado pela Câmara dos
Deputados, esta Casa deverá apreciar as emendas no prazo máximo de 10
dias, sob pena de ocorrência do sobrestamento das demais deliberações
legislativas, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado
(art. 64, §2º).
Ou seja, totalizando dá 100 dias de tramitação, no máximo. Acreditem,
já foi objeto de questão objetiva de concurso, em que se afirmava que o
trâmite do processo legislativo sumário era de no máximo 100 dias.
Portanto, é importante saber os prazos separados (45 + 45 +10 – caso haja
emenda) e somados (90 dias sem emenda, e 100 dias com emenda).
A CF determina que o processo legislativo sumário (ou de urgência)
NÃO pode ser aplicado aos projetos de códigos.
Obs. Existem também os casos de urgência previstos nos regimentos
internos das Casas Legislativas. 
5- LEI ORDINÁRIA E LEI COMPLEMENTAR 
A lei ordinária é ato legislativo típico, primário e geral. 
38
O campo da lei ordinária deixou de ser indeterminado, em face da
reserva de certas matérias a outras espécies normativas. Passamos a ter, na
vigente CF, um domínio vedado a lei ordinária. 
A LC tem a mesma iniciativa da lei ordinária, mas sua aprovação dar-
se-á por maioria absoluta, ao contrário da lei ordinária, que é aprovada por
maioria simples ou relativa.
Os demais procedimentos da LC sujeitam-se as mesmas regras
constitucionais do processo legislativo comum, aplicável as leis ordinárias.
A própria CF estabelece os temas cujo regramento deve ser feita por
essa espécie legislativa. São duas, portanto, as diferenças entre lei
complementar e lei ordinária: a) a LC disciplina matérias
especificamente a ela reservadas pela CF; b) o quórum de aprovação. 
Assim, a lei ordinária que disponha sobre matéria reservada a LC
estará usurpando competência fixada na CF, incidindo no vício de
inconstitucionalidade formal orgânico. De igual modo, os tratados
internacionais que se tenham incorporado ao nosso ordenamento jurídico
com o status de lei ordinária não podem disciplinar matéria reservada
constitucionalmente a LC.
Lembrar!!! LO anterior a CF que regulamenta matéria reservada a LC,
desde que estivesse em vigor no momento de promulgação da nova CF e
fosse materialmente compatível com ela, foram recepcionadas com o status
de lei complementar.
IMPORTANTÍSSIMO!!! Entende o STF que LO pode revogar LC que
trata de matéria ordinária (TJ CE). 
EXTRA PEDRO LENZA
Essa matéria é muito discutida na doutrina, e há opiniões contrárias e
fortes argumentos nos dois sentidos. Valendo-nos de interessante compilação
realizada por Alexandre de Moraes concernente aos juristas que entendem
haver hierarquia da lei complementar sobre a lei ordinária (e o próprio autor se
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enquadra nesse grupo), podemos citar Manoel Gonçalves Ferreira Filho,
Haroldo Valadão, Pontes de Miranda, Wilson Accioli, Nelson Sampaio, Geraldo
Ataliba, dentre outros. A lei complementar apresenta-se como um tertium
genus, localizada entre a Constituição e a lei ordinária. A hierarquia se dá em
decorrência do quorum mais qualificado e das hipóteses taxativas de previsão
da lei complementar.
Por outro lado, o autor lembra nomes como os de Celso Bastos, Michel
Temer, aos quais acrescentamos Luiz Alberto David Araujo, Vidal Serrano
Nunes Júnior, Leda Pereira Mota, Celso Spitzcovsky, dentre outros, no sentido
de inexistir hierarquia entre lei complementar e lei ordinária, na medida em
que ambas encontram o seu fundamento de validade na Constituição,
existindo, como observou Temer, “âmbitos materiais diversos atribuídos pela
Constituição a cada qual destas espécies normativas”.
Posicionamo-nos também pela inexistência de hierarquia entre as duas
espécies normativas, pois admitir isso seria o mesmo que entender queuma
lei municipal é hierarquicamente inferior a uma lei federal. Têm-se, na
verdade, âmbitos diferenciados de atuação, atribuições diversas, de acordo
com as regras definidas na Constituição.
Nessa linha da inexistência de hierarquia entre LC e LO, a EC n.
45/2004, modificando a competência do STF e do STJ, estabeleceu, como
nova hipótese de cabimento de recurso extraordinário, quando a decisão
recorrida “julgar válida lei local contestada em face de lei federal”. No fundo,
percebe-se, também aqui, que o problema é de competência constitucional, e
não de hierarquia de normas.
A tendência da jurisprudência do STF era nesse sentido (inexistência de
hierarquia entre lei complementar e lei ordinária), destacando-se vários
precedentes: RE 457.884-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 21.02.2006,
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DJ de 17.03.2006; RE 419.629, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 23.05.2006,
DJ de 30.06.2006; AI 637.299-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 18.09.2007,
DJ de 05.10.2007. Cf., também, Inf. 459/STF.
Finalmente, o STF se posicionou no sentido da inexistência de hierarquia
entre lei complementar e lei ordinária (cf. RE 419.629, 377.457 e 381.964).
EXEMPLO DE JULGADO DO STF ACERCA DA INEXISTÊNCIA DE
HIERARQUIA ENTRE LO E LC – Extraído do Livro Direito Tributário na
Constituição e no STF (MA e VP)
A respeito da desnecessidade de LC para instituir as contribuições cujas
fontes já constem da CF, traz-se a baila uma importante decisão do STF, que
sepultou entendimento até então defendido pelo STJ, relativo à revogação,
por meio de lei ordinária, de uma isenção, estabelecida em LC, concernente à
COFINS.
Acrescente-se a isso que o STF, há muito, assentou a INEXISTÊNCIA
DE HIERARQUIA ENTRE LC e LO; quando ocorre conflito aparente entre
uma LO e uma LC, este NÃO se resolve por critérios hierárquicos, mas sim
constitucionais, tendo em conta a materialidade própria a cada uma dessas
espécies normativas.
É dizer, se uma LO pretende alterar uma LC que tenha regulado
matéria constitucionalmente reservada à LC, será inválida a LO, mas NÃO
por ter desrespeitado uma pretensa hierarquia da LC, e sim poro haver
invadido matéria constitucionalmente reservada à LC.
Diversamente, se uma LC disciplinou matéria que não estava
constitucionalmente reservada à LC, isto é, poderia ser simplesmente
tratada por meio de LO, essa LC será considerada, MATERIALMENTE LO, e
poderá ser alterada ou revogada por qualquer LO.
No caso em análise, a LC 70/91, em seu art. 6º, II, estabeleceu isenção
da COFINS para as sociedades civis prestadoras de serviços de profissão
legalmente regulamentada. Posteriormente, uma LO (lei 9.430/96), em seu
41
art. 56, revogou a isenção, dispondo que tais sociedades civis estão sujeitas
à COFINS.
Em julgado de sua primeira turma (RE 419.629/DF), o STF, citando
como precedentes a ADC 1/DF e o RE 140.752/RJ, decidiu que:
(….) no caso da revogação da isenção em tela, não caberia
cogitar violação ao princípio da reserva constitucional de
lei complementar, cuja obediência exige seja observado o
âmbito material reservado à espécies normativas previstas
na Constituição; por outras palavras, como a isenção
insituída pelo art. 6º, II, da LC 70/91 não é matéria
constitucionalmente reservada à LC, esse dispositivo deve
ser considerado, materialmente, Lei Ordinária, sendo, por
isso, legítima a sua revogação pela Lei 9.430/96.
6 - PROCESSOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
Os processos legislativos especiais são aqueles aplicáveis à elaboração
das demais espécies legislativas, que fogem às regras fixadas para o processo
legislativo das leis ordinárias e complementares.
Na vigente CF, temos os processos legislativos de elaboração das
emendas à Constituição, das leis delegadas, das medidas provisórias, dos
decretos legislativos e das resoluções.
5.1 EMENDAS À CONSTITUIÇÃO
O processo legislativo de aprovação de uma emenda à Constituição
está estabelecido no art. 60 da CF, e compreende, em síntese, as seguintes
fases:
1ª – Apresentação de uma proposta de emenda, por iniciativa de um
dos legitimados (art. 60, I a III);
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2ª – Discussão e votação em cada Casa do Congresso Nacional, em
dois turnos, considerando-se aprovada quando obtiver, em ambos, três
quintos dos votos dos membros de cada uma delas (art. 60, §2º);
“A Constituição Federal de 1988 NÃO fixou um intervalo
temporal mínimo entre os dois turnos de votação para fins de
aprovação de emendas à Constituição (CF, art. 60, § 2º), de sorte
que inexiste parâmetro objetivo que oriente o exame judicial do
grau de solidez da vontade política de reformar a Lei Maior. A
interferência judicial no âmago do processo político, verdadeiro
locus da atuação típica dos agentes do Poder Legislativo, tem de
gozar de lastro forte e categórico no que prevê o texto da CF.”
(ADI 4.425, rel. p/ o ac. Min. Luiz Fux, julgamento em 14-3-
2013, Plenário, DJEde 19-12-2013.) 
3ª – Sendo aprovada, será promulgada pelas Mesas da Câmara dos
Deputados E do Senado Federal, com o respectivo número de ordem (art. 60,
§3º).
4ª – Caso a proposta seja rejeitada ou havida por prejudicada, será
arquivada, não podendo a matéria dela constante ser objeto de nova
proposta na mesma sessão legislativa (art. 60, §4º).
Obs.: Valendo-se de uma interpretação sistemática, José Afonso da
SILVA defende a possibilidade de iniciativa popular para a propositura de
emendas. Nesse caso, aplicar-se-ia, por analogia, a forma prevista para a
iniciativa das leis. No entanto, em razão de a iniciativa para propor emenda
ser uma exceção à regra geral (CF, art. 61), deve-se fazer uma interpretação
restritiva do dispositivo (“normas excepcionais devem ser interpretadas
restritivamente”), não devendo ser admitida a iniciativa popular para esta
hipótese. (Novelino, 2015)
5.2 MEDIDAS PROVISÓRIAS
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A vigente CF aboliu a espécie normativa decreto-lei do nosso processo
legislativo, substituindo-a, de certo modo, pela medida provisória, instituída
no art. 59 da CF e disciplinada no seu art. 62.
As medidas provisórias são atos normativos primários, provisórios e
sob condição resolutiva, de caráter excepcional no quadro da separação
dos poderes, editados pelo PR e situado no nosso processo de elaboração
legislativa do lado da lei.
As medidas provisórias tiveram dois regimes jurídicos distintos, desde
a promulgação da Constituição Federal até hoje: o primeiro vigorou da
promulgação da CF até a promulgação da EC 32/2001; outro regime, hoje
vigente, foi introduzido pela EC 32/2001, e é aplicável às medidas
provisórias editadas em data posterior à promulgação dessa Emenda
Constitucional.
5.2.1 Desnecessidade de convocação extraordinária
Estabelece o art. 62 da CF:
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente
da República poderá adotar medidas provisórias, com força de
lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação
extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas
na pauta de convocação (art. 58, §8º).
Portanto, temos o seguinte: a edição de medida provisória nos períodos
de recesso legislativo NÃO OBRIGA, necessariamente, a convocação
extraordinária do Congresso Nacional; porém, caso o Congresso Nacional
seja convocado extraordinariamente, nas hipóteses previstas
constitucionalmente (art. 57, §6º), as medidas provisórias em vigor na
respectiva data serão automaticamente incluídas na pauta de convocação.
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5.2.2 Limitações materiais
Embora consubstancie espécie normativa primária,