Administração Pública no Brasil

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
Índice: 
 
1. Formas de Administração Pública..........................................................3 
 
2. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões 
estruturais e culturais ...........................................................................12 
2.1.Vantagens da burocracia .................................................................15 
3. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma 
do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para 
a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. ............................................. 18 
 
4. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-
burocrático. O Estado Oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e 
burocrático, o Estado do bemestar, o Estado regulador. ............................ 27 
 
5. Governança e Governabilidade ........................................................... 33 
 
6. Resumo ....................................................................................... 3434 
 
7. O paradigma do cliente na gestão pública ............................................ 36 
 
8. Estrutura e Estratégia Organizacional .................................................. 38 
8.1.Estrutura Organizacional .................................................................. 39 
8.1.1. Modelos Organizacionais mais comuns ........................................... 53 
8.1.2. Modelo Mecanicista x Orgânico ...................................................... 60 
8.2.Organização da Administração Pública ............................................... 61 
8.3.Estrutura do Estado ......................................................................... 63 
8.4.Estratégia organizacional ................................................................. 67 
8.4.1. Estratégia de Reforma do Estado ................................................... 70 
8.4.2. Gestão estratégica de qualidade .................................................... 71 
8.4.3. Tendências da Nova Era ............................................................... 72 
 
9. Cultura Organizacional ...................................................................... 73 
 
10. Mudança no setor público ................................................................. 77 
 
11. Mudança e dimensão cultural da Reforma do Aparelho do Estado .......... 82 
 
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12. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada ... 84 
 
13. Empreendedorismo governamental ................................................... 85 
 
14. Novas lideranças ......................................................................... 9191 
 
15. Processos participativos de gestão pública........................................ 108 
15.1. Conselhos de gestão ................................................................... 112 
15.2. Orçamento participativo .............................................................. 113 
15.3. Parceria entre governo e sociedade .............................................. 114 
15.3.1. As Organizações Sociais ........................................................... 114 
15.3.2. Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) ....... 117 
 
16. Governo eletrônico ........................................................................ 120 
 
17. Transparência da administração pública ........................................... 124 
 
18. Controle social e cidadania ............................................................. 136 
 
19. Novas Tecnologias de Gestão ......................................................... 140 
19.1. Qualidade .................................................................................. 140 
19.2. Reengenharia ............................................................................ 151 
19.3. Planejamento Estratégico ............................................................ 153 
19.4. Balanced Scorecard .................................................................. 1700 
 
20. Tecnologias da informação e comunicação: impactos sobre a configuração 
das organizações públicas e sobre os processos de gestão.. ..................... 174 
 
21. Excelência nos serviços públicos. .................................................... 178 
21.1. Gestão por resultados na produção de serviços públicos .................. 178 
21.1.1 Os Sistemas de avaliação de desempenho segundo a ENAP (Escola 
Nacional de Administração Pública) ....................................................... 195 
21.2. Gestão de pessoas por competência ............................................. 211 
 
22. Comunicação na gestão pública ...................................................... 215 
 
23. Gestão de redes organizacionais ..................................................... 219 
 
24. Administração de pessoal ........................................................... 22323 
24.1. Fórum de Gestão de Pessoas no Setor Público ............................... 245 
 
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25. Noções de SIAPE ........................................................................... 251 
 
26. Administração de Compras e materiais ............................................ 252 
26.1. Processo de compras governamentais ........................................... 252 
26.2. Gerência de Materiais e estoque ................................................... 262 
26.3. Noções de SIASG ....................................................................... 282 
26.4.Anexo.......................................................................................283 
 
27. Questões e Gabaritos: ................................................................... 322 
 
28. Bibliografia ................................................................................... 413 
 
 
 
 
 
1.Formas de Administração Pública 
 
Introdução 
 Em uma época de complexidades, mudanças e incertezas como a que 
atravessamos hoje, a Administração tornou-se uma das mais importantes 
áreas de atividade humana. 
Vivemos em uma civilização onde o esforço cooperativo do homem é a base 
fundamental da sociedade. Sendo assim, a tarefa básica da Administração é a 
de fazer coisas por meio de pessoas. 
 
Você sabe o que é Administração? 
 
A origem da palavra acentua que administração vem de: 
 
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(Lembre-se de que daí vem ministério, ministrar) 
 
Quando você se eleva, comanda, lidera passa a ter subordinados. Você se 
eleva (lidera) em direção a uma empresa, organização. 
 
 
 
 
 
 
No mundo atual já não sobressaem os países dotados de tamanho ou 
vastidão territorial, possuidores de recursos naturais ou de imensas jazidas 
de matérias-primas. Hoje o negócio é outro. 
Os países mais bem-sucedidos são aqueles dotados de conhecimento e 
tecnologia e que sabem agregar valor e competir com produtos e serviços de 
melhor qualidade e menor preço. Custos baixos e elevada produtividade. 
Qualidade e Competitividade. 
 
Seja através de organizações públicas, privadas ou do terceiro setor, são as 
organizações que levam um país para a frente, e as próprias organizações 
dependem de administradores competentes e talentosos. É que a solução de 
muitos dos complexos problemas que afligem o mundo moderno reside hoje 
na administração, ou seja, na capacidade de gerir, aglutinar e utilizar 
recursos escassos, e fazê-lo de forma cada vez melhor, rumo à excelência. 
 
Isso é feito através de organizações que devem ser adequadamente 
administradas de maneira a extrair resultados extraordinários dos recursos 
utilizados. Neste cenário, avulta a figura do administrador, imprescindível no 
sucesso organizacional,e por decorrência, no êxito de cada país. 
 
 
 
Administrar significa interpretar os objetivos propostos pela 
organização e transformá-los em ação organizacional, por meio 
do planejamento, organização, direção e controle de todos os 
esforços realizados em todas as áreas e em todos os níveis da 
organização, a fim de alcançar tais objetivos da maneira mais 
adequada (eficiente). 
 
 
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Formas de Administração Pública: 
 
 
A Administração Pública constitui um importante segmento da ciência da 
Administração. Ela representa o aparelhamento do Estado e funciona como o 
instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e controlar todas as 
ações administrativas, no sentido de dar plena e cabal satisfação das 
necessidades coletivas básicas. 
Como dizia Weber, a Administração Pública envolve todo o aparato 
administrativo com que nações, estados e municípios de moldam para cuidar 
do interesse coletivo e entregar à população uma ampla variedade de 
serviços públicos capazes de melhorar a qualidade de vida em geral. 
No fundo, o progresso e o desenvolvimento de uma nação passam 
obrigatoriamente pela Administração. Como bem lembrava Peter Drucker, 
não existem países ricos nem países pobres, mas sim países bem-
administrados e países mal-administrados. Daí, a amplitude e grandeza com 
que se apresenta a Administração Pública. 
 
Para podermos entender melhor o que é a Administração Pública, vamos fazer 
uma breve reflexão sobre a Administração Pública no Brasil. 
 
Historicamente, a Administração Pública evoluiu através de três modelos 
básicos: 
 Patrimonialista 
 Burocrática 
 Gerencial 
 
 
 
 humanos 
materiais 
financeiros 
informação 
tecnologia 
 
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Nesta aula demonstrativa, iremos apenas conceituar estes modelos: 
Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho 
do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus 
auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são 
considerados prebendas1. A res publica não é diferenciada da res principis, ou 
seja, é uma forma da administração pública que se caracteriza pela 
privatização do Estado, pela interpermeabilidade dos patrimônios público e 
privado. O príncipe não faz clara distinção entre patrimônio público e seus 
bens privados. 
 
Assim, o patrimonialismo não se baseia na salvaguarda 
(proteção) do patrimônio público em relação aos 
interesses privados, muito pelo contrário, se baseia na 
malversão do patrimônio público. 
Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são 
inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e 
a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a 
 
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 Prebendas são benefícios fáceis. 
Dica: Esses três modelos são muito cobrados em 
concursos. Fique atento! Eles se sucedem no tempo 
sem que qualquer um deles seja totalmente 
abandonado. 
 
 
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se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração 
patrimonialista torna-se uma exorbitância inaceitável. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século 
XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o 
nepotismo patrimonialista. 
Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle 
minucioso das atividades-meio. 
Para botar “ordem na casa” buscou referências no modelo 
burocrático idealizado por Max Weber, acreditando que a 
burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado poderia 
ordenar a máquina administrativa. 
 
Dica: Está aí o 1º modelo estruturado de Administração Pública no Brasil! 
 
Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a 
profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a 
impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os 
controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são 
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores 
públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre 
necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na 
admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. 
Fique de olho: Prebendas e sinecuras são formas patrialistas de 
ocupação. Isto significa empregos que exigem pouco ou nenhum 
trabalho de quem o exerce. Cargo público concedido po nepotismo, 
a título de troca de favores políticos. 
 
 
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Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na 
própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para 
si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. 
 
 
 
 
 
 
A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a 
efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-
referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos 
como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou determinante na 
época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços 
do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e 
administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. 
Importante: Se a burocracia tivesse funcionado, em tese as práticas 
patrimonialistas teriam sido suprimidas, o que parece não ter acontecido... 
 
 
 
 
São características da Burocracia: Normas e regulamentos, formalidade das 
comunicações, racionalidade e divisão do trabalho, impessoalidade nas 
relações, hierarquização da autoridade, rotina e procedimentos 
estandardizados, competência técnica e meritocracia, separação da 
propriedade, previsibilidade do funcionamento, etc. 
Dica: O conceito de burocracia para Max 
Weber é a organização eficiente por 
excelência e para conseguir essa eficiência, 
a burocracia precisa detalhar 
antecipadamente e nos mínimos detalhes 
como as coisas deverão ser feitas. 
 
 
 
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Em nosso dia-a-dia, passamos a chamar de burocracia os 
defeitos do sistema, ou seja, suas disfunções, que foram o 
exagerado apego aos regulamentos, excesso de formalismo, 
resistência à mudanças, despersonalização do 
relacionamento, superconformidade às rotinas e 
procedimentos, etc. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século 
XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais 
do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da 
economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas 
associados à adoção do modelo anterior. 
A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e 
aumentar a qualidade dos serviços, tendo o 
cidadão como beneficiário - torna-se então 
essencial. 
A reforma do aparelho do Estado passa a ser 
orientada predominantemente pelos valores da 
eficiência e qualidade na prestação de serviços 
públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura 
gerencial nas organizações. 
Burocracia: bom ou ruim? 
A burocracia (na teoria) é a organização perfeita por excelência, pois consegue 
prever todas as ocorrências possíveis e preparar a organização para enfrentá-
las. As pessoas têm maiores benefícios em função de sua competência e 
dedicação, etc. Infelizmente, na prática apresentou alguns problemas: se 
levarmos em consideração suas características e exacerbá-las, há o risco de 
tornarem-se defeitos (excesso de apego às normas, substituição dos fins pelos 
meios, etc). Há, portanto, dois enfoques:na teoria (ótima, portanto) e na 
prática (normalmente sinônimo de ineficiência). 
 
 
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Dica: O chamado “modelo gerencial” começa a ser implantado em 1995, 
durante o governo FHC, com a edição do “Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado”. 
A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto 
um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, 
entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a 
administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, 
embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a 
admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema 
estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante 
de desempenho, o treinamento sistemático. 
 
 
 
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se: 
 para a definição precisa dos objetivos que o administrador público 
deverá atingir em sua unidade, 
 para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos 
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição 
para que possa atingir os objetivos contratados, e 
 para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. 
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio 
Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades 
internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a 
redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se 
que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos 
agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase 
dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). 
 
 
 
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de 
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na 
rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um 
princípio fundamental. 
 
 
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A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, 
mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das 
empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na 
compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, 
ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o 
mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por meio de 
políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a administração 
de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos 
interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse 
coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e 
diretamente voltada para o interesse público. 
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, 
impessoalidade, etc.), a administração pública gerencial não se diferencia da 
administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma 
noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no 
entendimento do significado do interesse público, que não pode ser 
confundido com o interesse do próprio Estado. 
Para a administração pública burocrática, o interesse público é 
freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem 
sob este princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma 
parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento 
das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do Estado. 
O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A 
administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, 
relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do 
Estado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de 
impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado 
são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob 
controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas 
porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. 
 
 
 
12 
2. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: 
dimensões estruturais e culturais 
 
Se partirmos da premissa que a administração pública tem como 
parâmetro o que conhecemos hoje, podemos afirmar que ela não era visível 
até 1930. 
A chamada Administração Pública Patrimonial caracterizava-se por 
representações da burguesia que se alternavam no poder, fenômeno este que 
ficou conhecido como Política do Café com leite. 
 
 
 
 
De acordo com Luiz Carlos Bresser Pereira, a 
característica que definia o governo nas sociedades 
pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização 
do Estado, ou a impermeabilidade dos patrimônios 
público e privado. “Patrimonialismo” significa a 
incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir 
entre o patrimônio público e seus bens privados. A 
administração do Estado pré-capitalista era uma administração 
patrimonialista. 
O Brasil era, na verdade, um federalismo aparente, onde prevaleciam 
os interesses destes pequenos grupos. Com o avanço da aliança liberal e a 
crise econômica causada pela queda da bolsa de Nova Iorque, os países 
desenvolvidos, deixaram de importar nosso café, principal produto em nossa 
pauta de exportação. O que se sucede, é uma crise de superprodução sem 
precedentes em nossa história que culmina com o golpe de 1937. 
A administração burocrática surge no quadro da aceleração da 
industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo 
pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma 
empreendida no governo Vargas por Nabuco e Luiz Simões Lopes, a 
administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no 
surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do 
concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da 
administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência 
de um capitalismo moderno no país. 
 
 
 
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2 
 
 
 
 
 
A Burocracia, Teoria Burocrática de Administração ou Modelo Racional-
Legal surge como resposta à necessidade de um modelo organizacional que 
considerasse todas as variáveis envolvidas (processo, comportamento 
humano, estrutura etc.), e que pudesse ser aplicada a todos os tipos de 
organização (não se restringindo à indústria). Corresponde a uma forma de 
organização que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios 
aos fins (objetivos) pretendidos. 
Para compreender a Burocracia, Max Weber estudou os tipos de sociedade e 
autoridade: 
A – Sociedade tradicional, onde predominam as características patriarcais (a 
família, por exemplo); 
B – Sociedade carismática, onde predominam características místicas, 
arbitrárias e personalísticas (grupos revolucionários), e; 
C – Sociedade legal, racional ou burocrática, onde predominam normas 
impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins (grandes 
empresas, exércitos). 
 
 
 
 
 
2
 Democracia é o instrumento político que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais 
contra a exploração e que afirma os direitos públicos em oposição ao rent-seeking. Burocracia é a instituição 
administrativa que usa, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção – dois traços inerentes à 
administração patrimonialista – os princípios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo 
impessoal, formal e racional. 
Com o surgimentodo capitalismo e da democracia
1
, estabeleceu-se 
uma distinção clara entre a res publica e bens privados. A 
democracia e a administração pública burocrática emergiram como as 
principais instituições que visavam a proteger o patrimônio público 
com a privatização do Estado. 
 
 
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Weber estudou as organizações sob um ponto de vista estruturalista, 
preocupando-se com sua racionalidade, isto é, com a relação entre os meios 
e os recursos utilizados e os objetivos a serem alcançados pelas organizações 
burocráticas. A organização por excelência, para Weber, é a burocracia. 
 
 
 
 
 
 
 
Suas principais características são: 
1 – Hierarquia da autoridade, herdada das organizações militares 
2 – Caráter legal das normas e regulamentos – assim como a tradição 
legitima a autoridade patriarcal, a autoridade burocrática fundamenta-se em 
normas e regulamentos. É como se cada empresa possuísse uma constituição 
própria; 
3 – Caráter formal das comunicações – na burocracia todas as comunicações 
são feitas por escrito, com vistas à comprovação e à padronização; 
4 – Impessoalidade nas relações – a administração nas burocracias é 
efetuada sem considerar as pessoa como pessoas, mas como ocupantes de 
cargos e funções. A obediência é impessoal; não é prestada em consideração 
à pessoas do chefe, e sim do cargo que ocupa; 
5 – Rotinas e procedimentos padronizados – a burocracia é uma organização 
que fixa regras e normas técnicas para desempenho do cargo, reeducando a 
conduta de seus membros; 
No início do século XX, Max Weber, um sociólogo alemão, publicou uma bibliografia a respeito 
das grandes organizações da sua época. Deu-lhes o nome de burocracia e passou a considerar 
o século XX como o século das burocracias, pois achava que essas eram as organizações 
características de uma nova época, plena de novos valores e de novas exigências. 
As burocracias surgiram a partir da época vitoriana como decorrência da necessidade que as 
organizações sentiram de ordem e de exatidão e das reivindicações dos trabalhadores por um 
tratamento justo e imparcial. O modelo burocrático de organização serviu como uma reação 
contra a crueldade, o nepotismo e os julgamentos tendenciosos e os parcialistas, típicos das 
práticas administrativas desumanas e injustas do início da Revolução Industrial. 
Rapidamente, a forma burocrática de Administração alastrou-se por todos os tipos de 
organização e o século XX representa o século da burocracia. 
 
 
 
15 
6 – Meritocracia – a admissão, transferência e remoção dos funcionários são 
baseadas no mérito e na competência técnica, e não em critérios particulares 
e arbitrários. 
7 – Especialização da administração – o que se deseja é a profissionalização 
de todos os membros, com distinção das atividades de gerência das de 
execução. 
 
2.1.Vantagens da burocracia 
 
As vantagens da burocracia, para Weber, são: 
1. Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização; 
2. Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento 
exato dos deveres; 
3. Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por 
quem e as ordens e papéis tramitam através de canais preestabelecidos. 
 
Vamos ver a definição de burocracia utilizada pelo CESPE: 
 
Questão 1: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os itens a 
seguir sob a ótica da administração pública. 
Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a 
divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. 
O que você acha? Está certo! 
Dica: Costumamos pensar em burocracia apenas como regras, formalismo e 
excesso de papelório, entretanto, para Weber, o termo burocracia significa a 
Organização por Excelência, ou seja, o melhor dos mundos! O que 
costumamos pensar sobre a palavra burocracia, é na verdade, o que deu 
errado, ou seja, suas disfunções, o que veremos logo adiante. Lembre disso!!! 
 
Disfunções (“defeitos”) da burocracia 
1 – Internalização das regras e apego aos regulamentos - existe 
quando: cumprir as normas passa a ser mais importante que atingir os 
objetivos. A atividade-meio passa a ser o resultado a ser alcançado. O 
funcionário se torna um especialista em normas; 
 
16 
2 – Excesso de formalismo e papelório – a necessidade 
de documentar todas as comunicações conduz à tendência 
ao excesso de papelório; 
3 – Resistência à mudanças – como tudo é padronizado 
e previsto com antecipação, o funcionário se acostuma a 
uma estabilidade, proporcionando-lhe segurança a respeito de seu trabalho. 
Qualquer mudança tende a ser interpretada como algo que desconhece, 
tornando-se indesejável. 
4 – A base do processo decisorial – quem toma decisões é aquele que 
ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba sobre o tema. A 
“co-gestão” passa longe... 
5 – Superconformidade às rotinas – com o tempo, as regras tendem a se 
tornar absolutas, sagradas, conduzindo a uma rigidez no comportamento do 
burocrata que restringe-se ao desempenho mínimo. Perde 
iniciativa, criatividade e inovação. 
6 – Dificuldade no atendimento a clientes – todos os 
clientes são atendidos de forma padronizada, seguindo 
normas e rotinas internas, fazendo com que o público se 
irrite com a pouca atenção e o descaso. A burocracia fecha- se 
em si mesma. 
 
Dica:. É importante que você lembre na hora da prova que não existe 
organização totalmente racional, que o homem não é totalmente previsível, 
que a burocracia gerou excesso de formalismo e papelório, gerou grande 
resistência às mudanças e conflitos com o público. 
 
Em resumo, tendo em vista as práticas patrimonialistas (rent-seeking ou 
privatização do Estado - leia-se: usar a máquina administrativa com fins 
privados, escusos) correntes em nossa cultura, Vargas optou pela adoção de 
um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Ou 
seja, para “colocar ordem na casa”, buscou referências no modelo idealizado 
por Weber, acreditando que a burocracia, dado seu caráter rígido e 
hierarquizado, poderia ordenar a máquina administrativa em nosso País. 
Está, aí, o primeiro modelo estruturado de administração do Brasil. 
 
17 
Para facilitar sua implementação, contou com o apoio do DASP3 - 
Departamento Administrativo do Setor Público, extinto há pouco tempo atrás 
sem, infelizmente, ter logrado êxito em sua missão (se a burocracia tivesse 
funcionado, em tese as práticas patrimonialistas teriam sido suprimidas, o 
que parece não ter ocorrido). 
 
 
 
 
 
 
 
Originalmente, o DASP tinha três objetivos: 
a) Centralizar a administração pública nas mãos do Governo Federal. 
b) Criar uma política de gestão de recursos humanos 
c) Promover uma racionalização dos métodos e procedimentos 
administrativos até então utilizados. 
 
Infelizmente o DASP não funcionou em toda a sua plenitude, devido à 
aspectos políticos e ao distanciamento entre planejamento e ação; na 
verdade, o DASP não se traduziu no elo de ligação esperado, transformando-
se em um mero órgão técnico, teórico. Em termos práticos sua maior 
colaboração foi na implantação do sistema burocrático de administração, 
também conhecido como burocracia. 
 
 
 
 
 
 
 
 
3
 Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil que, em 1938, foi substituído 
pelo DASP. 
Nessa época, em virtude da desconfiança total que havia no 
servidor público, o modelo burocrático revelava-se ser o mais 
adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente três 
coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, 
uniforme, estabelecer uma política de pessoal com baseno 
mérito (motivo pelo qual Joaquim Nabuco foi “convidado”) e 
acabar com o nepotismo e corrupção existentes. 
 
O DASP foi extinto em 1986, dando lugar à Secretaria de Administração Pública 
da Presidência da República (Sedap), que, em janeiro de 1989, foi extinta, 
sendo incorporada à Secretaria do Planejamento da Presidência da República. 
Em março de 1990, foi criada a Secretaria da Administração Federal da 
Presidência da República (SAF) , que, entre abril e dezembro de 1992, foi 
incorporada ao Ministério do Trabalho. Em Janeiro de 1995, com o início do 
Governo do Fernando Henrique Cardoso, a SAF transformou-se em Ministério da 
Administração Federal e Reforma do Estado – MARE. 
 
 
18 
Analise a questão abaixo sobre o DASP: 
 
Questão 2: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) A compreensão 
da evolução histórica da administração pública no Brasil pode auxiliar o 
entendimento da origem de muitos dos processos vivenciados atualmente 
pela administração pública no país. Acerca da evolução da administração 
pública, julgue os itens a seguir. 
 
A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi uma 
importante iniciativa no processo de modernização do setor público no Brasil, 
inserindo no setor público o espírito gerencial e fazendo que a burocracia 
fosse repensada, tendo em vista o cliente e a qualidade na prestação dos 
serviços públicos. 
 
Resposta: Errado. O espírito gerencial e a adoção de um modelo com foco 
no cliente (gerencialismo) surgiu bem depois da criação do DASP. Na 
verdade, este Órgão foi criado para auxiliar na implantação da BUROCRACIA, 
do sistema de mérito, do profissionalismo, da formalidade das comunicações, 
etc. Infelizmente não funcionou adequadamente, uma vez que o modelo 
weberiano não chegou a funcionar 100% (se isso tivesse acontecido, as 
características patrimonialistas teriam acabado). 
 
3. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. 
Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e 
Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. 4 
 
A crise do Estado implicou a necessidade de reformá-lo e reconstruí-lo; 
a globalização tornou imperativa a tarefa de redefinir suas funções. 
 
 
 
 
Em 1942, com a superação da crise, o estado despe-se do papel de 
regulador da economia e assume uma postura desenvolvimentista, seguindo 
 
4
 Neste texto incluo extratos da obra de Luiz Carlos Bresser Pereira. 
No Brasil, a percepção da natureza da crise e, em seguida, da 
necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma 
acidentada e contraditória, em meio ao desenrolar da própria crise. 
 
 
19 
a esteira mundial. Essa nova feição culmina com o governo de Juscelino 
Kubistchek, (“50 anos em 5”) e caracteriza-se pela criação de órgãos de 
linha, staff5 e das primeiras entidades da administração indireta. A idéia 
dominante é que a participação maciça no estado no setor produtivo 
desenvolveria e dinamizaria a economia, e é nesse momento que se percebe 
a ineficiência da burocracia. 
O que se sucede ao longo dos anos são tentativas de se simplificar o 
modelo burocrático: 
 
a) 1956  Cria-se o COSB (Comissão de Simplificação da Burocracia) com o 
objetivo de desburocratizar a administração, descentralizando-a, ou seja, 
delegando competência às entidades da administração indireta. 
 
b) Este processo culmina com o Decreto-lei nº 200 de 1967, 
que elenca princípios que nortearão a conduta da administração 
indireta. 
Este Decreto-lei foi a primeira tentativa de reforma gerencial da 
administração Pública brasileira. 
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº 200 foi uma tentativa de superação da 
rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da 
administração gerencial no Brasil. Colocou-se toda ênfase na 
descentralização, mediante a autonomia da administração indireta, a partir do 
pressuposto da rigidez da administração direta e da maior eficiência da 
administração descentralizada. 
O decreto-lei promoveu a transferência das atividades de produção de bens e 
serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de 
economia mista, consagrando e racionalizando uma situação que já se 
delineava na prática. 
Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o 
planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos resultados. 
 
 
 
 
 
 
5
 Staff = assessoria 
Planejamento e orçamento 
Descentralização 
Controle dos resultados 
 
20 
Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregos celetistas, 
submetidos ao regime privado de contratação e trabalho. O momento era de 
grande expansão das empresas estatais e das fundações. 
Através da flexibilização de sua administração buscava-se uma eficiência 
maior nas atividades econômicas do Estado, e se fortalecia a aliança política 
entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar e a classe empresarial. 
O Decreto-lei nº 200 teve, porém, duas conseqüências inesperadas e 
indesejáveis. De um lado, por permitir a contratação de empregados sem 
concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas patrimonialistas e 
fisiológicas. De outro, por não se preocupar com mudanças no âmbito da 
administração direta ou central, que era vista pejorativamente como 
“burocrática” ou rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver 
carreiras de altos administradores. 
O núcleo estratégico do estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente 
através da estratégia oportunista do regime militar que, ai invés de se 
preocupar com a formação de administradores públicos de alto nível 
selecionados através de concursos públicos, preferiu contratar os escalões 
superiores da administração através das empresas estatais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
Analise a questão abaixo: 
 
Questão 3: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Acerca da 
evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 
 
Um dos grandes problemas do Decreto Lei n.º 200 de 1967 foi ignorar, em 
seus princípios fundamentais, questões relacionadas com o servidor público, 
como planos de classificação de cargos e desenvolvimento de sistema de 
mérito. 
Dessa maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-lei nº 
200 ficou pela metade e fracassou. A crise política do regime militar, 
que se iniciou em meados dos anos 70, agravou ainda mais a 
situação da administração pública, na medida em que a burocracia 
estatal foi identificada com o sistema autoritário em pleno processo 
de degeneração. 
 
 
21 
Está errado. O Decreto 200/67 compreendeu uma das únicas reformas que 
funcionaram na história da administração pública. A inserção no ordenamento 
legal de princípios como planejamento (materializado, por exemplo, no 
orçamento-programa), descentralização (transferência de atribuições da 
administração direta para a indireta como mecanismo de valorização desta), 
delegação de competência (do Poder central para as esferas locais – União 
para Estados e Municípios), coordenação e controle foi benéfica e tem 
reflexos até hoje. 
 
c) Como o processo funcionou apenas na administração indireta, em 1970, 
uma nova tentativa de desburocratizar: a criação da SEMOR (Secretaria de 
Modernização da Reforma Administrativa), que também não conseguiu 
reduzir a máquina administrativa. 
 
d) 1979  PND – Programa Nacional de Desburocratização. Sua proposta 
política visava, através da administração pública, a “retirar o usuário da 
condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda 
a atividade do Estado”.(Beltrão) 
 
e) Na transição para o governo democrático que se iniciou em 1985, que tem 
como marco a Constituição de 1988, podemos dizer que houve um 
retrocesso, um engessamento na administração pública: surgiram entraves 
a criação e extinção de órgãos (a partir de então, apenas através de lei), 
perda de autonomia do executivo na organização da administração pública e 
mais, a extensão das regras que norteavam a administração direta, à 
administração indireta. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Constituição sacramentou os princípios de uma administração 
pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública 
altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda prioridade 
seria dada à administração direta, e não à indireta. 
 
 
22 
A Constituição de 1988 ignorou completamente as novas orientações da 
administração pública. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade 
brasileira revelaram nesse momento uma incrível falta de capacidade de ver o 
novo. Perceberam apenas que a administração burocrática clássica, que 
começara a ser implantada no país nos anos 30, não havia sido plenamente 
instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratégias descentralizadoras 
– as autarquias e fundações públicas – que não se enquadravam no modelo 
burocrático-profissional clássico. 
Notaram que essa descentralização havia aberto espaço para o 
clientelismo, principalmente nos estados e municípios – clientelismo que se 
acentuara após a redemocratização. Não perceberam que as formas mais 
descentralizadas e flexíveis da administração, que o Decreto-lei nº 200 havia 
consagrado, eram uma resposta à necessidade de o Estado administrar com 
eficiência as empresas e os serviços sociais. E decidiram completar a 
revolução burocrática antes de pensar nos princípios da moderna 
administração pública. Ao agirem assim aparentemente seguiram uma lógica 
linear compatível com a idéia de que primeiro seria necessário completar a 
revolução mecânica para só depois participar da revolução eletrônica. 
Contraditoriamente com seu espírito burocrático-legal, a Constituição de 
88 permitiu que uma série de privilégios fossem consolidados ou criados. 
Privilégios que foram ao mesmo tempo um tributo pago ao patrimonialismo 
ainda presente na sociedade brasileira e uma conseqüência do corporativismo 
que recrudesceu com a abertura democrática, levando todos os atores sociais 
a defender seus interesses particulares como se fossem interesses gerais. 
O mais grave dos privilégios foi o estabelecimento de aposentadoria com 
remuneração integral sem nenhuma relação com o tempo de serviço prestado 
diretamente ao Estado, elevando violentamente o custo do sistema 
previdenciário estatal, representando um pesado ônus fiscal para a sociedade. 
Um segundo privilégio foi ter permitido que, de um golpe, mais 
de 400 mil funcionários celetistas de fundações e autarquias se 
transformassem em funcionários estatutários, detentores de 
estabilidade e aposentadoria integral. (este episódio ficou 
conhecido como “trem da alegria”) 
 
 
 
 
Na verdade, o retrocesso: 
O retrocesso burocrático ocorrido em 1988 não pode ser atribuído ao 
suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da 
administração pública que o Decreto-lei nº 200 teria promovido. 
 
 
23 
 Resultou de uma visão equivocada das forças democráticas que 
derrubaram o regime militar acerca da natureza da administração 
pública então vigente; 
 Foi conseqüência da aliança política que as forças democráticas foram 
levadas a celebrar com o velho patrimonialismo, sempre pronto a se 
renovar para não mudar; 
 Resultou do desentendimento da velha burocracia contra a reforma pela 
qual a administração central passara no regime militar: estava na hora 
de restabelecer a força do centro e a pureza do sistema burocrático; 
 Relaciona-se com a campanha pela desestatização, que acompanhou 
toda a transição democrática: esse fato levou os contribuintes a 
intensificarem os controles estatais, que haviam ganho grande 
autonomia graças ao Decreto-lei nº 200. 
 
Em suma, considerando a evolução de nossa administração, podemos concluir 
que: 
 Para sanar a administração direta, criou-se a indireta, que devido à 
autonomia, cresceu artificialmente. 
 A falta de uma política de pessoal, levou a um inchaço de pessoal no setor 
público, na maioria não qualificado. 
 Havia uma concepção de que controle, segurança e padronização, 
gerariam bons resultados, ao invés do foco no atendimento às 
necessidades do cidadão. 
 Na prática, o que aconteceu foi uma substituição do coronelismo pelo 
clientelismo (favorecimento de determinados grupos). 
 
A crise fiscal e a crise do modo de intervenção do Estado na economia e 
na sociedade começaram a ser percebidas em 1987. Foi nesse momento, 
depois do fracasso do Plano Cruzado, que a sociedade brasileira se deu 
conta, ainda que de forma imprecisa, de que estava vivendo fora do tempo, 
de que a volta ao nacionalismo e ao populismo dos anos 50 era algo inviável. 
Os Constituintes de 1988, porém, não perceberam a crise fiscal, muito menos 
a crise do aparelho do Estado. 
Só depois do episódio da hiperinflação, em 1990, no final do governo 
Sarney, a sociedade abriria os olhos para a crise. Em conseqüência, as 
reformas econômicas e o ajuste fiscal ganharam impulso no governo Collor. 
Esse governo (que acabou se perdendo em meio à corrupção generalizada) é 
 
24 
que daria os passos decisivos no sentido de iniciar a reforma da economia e 
do Estado. 
Na área da administração pública as tentativas de reforma do governo 
Collor foram equivocadas. O fracasso deveu-se principalmente à tentativa 
desastrada de reduzir o aparelho do Estado, demitindo funcionários e 
eliminando órgãos, sem antes assegurar a legalidade das medidas através da 
reforma da Constituição. Afinal, além da redução drástica da remuneração 
dos servidores, sua intervenção na administração pública desorganizou ainda 
mais a já precária estrutura burocrática existente, desprestigiando os 
servidores públicos, de repente acusados de todos os males do país e 
identificados com o corporativismo6. 
 
Analise a questão a seguir: 
 
Questão 4: (Unb/CESPE – STM – Analista Judiciário – 2004) Julgue os itens a 
seguir sob a ótica da administração pública. 
O foco das ações do governo Collor concentrou-se no projeto de centralização 
da gestão dos serviços públicos. 
Errado. O governo Collor não pode ser associado à centralização da gestão. 
 
No início do governo Itamar a sociedade brasileira começou a se dar conta 
da crise da administração pública. Havia, entretanto, ainda muita 
perplexidade e confusão. Um documento importante nesta fase é o estudo 
Estrutura e organização do Poder Executivo, realizado pelo Centro de Estudos 
de Cultura Contemporânea (Cedec) para a Escola Nacional de Administração 
Pública (Enap). 
 
A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova 
oportunidade para a reforma do Estado, em geral, e do aparelho do Estado 
e de seu pessoal, em particular. Essa reforma tem por dois objetivos: a curto 
prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos estados e municípios, onde 
existe um claro problema de excesso de quadros; a médio prazo, tornar mais 
eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento 
dos cidadãos. 
 
 
6
 Corporativismo – defesa dos interesses de grupos como se fossem da nação. 
 
25 
 
 
 
A reforma administrativa implementada a partir de 1995, com o Plano 
Diretor da Reforma do Estado, torna-se um marco em nossa história, 
vindo ratificar a importância da nova conotação de governo, que deixade ser 
burocrático para se tornar um governo empreendedor. O governo 
empreendedor consiste, na verdade, em uma reorganização da máquina 
administrativa, através da redefinição do papel de estado: de 
desenvolvimentista e protecionista para empreendedor, visando 
descentralização e delegação de autoridade. 
 
 
 
 
O governo empreendedor sugere o deslocamento dando ênfase dos 
procedimentos para os resultados. Tal governo empreendedor ou 
administração pública gerencial inspira-se na administração privada, visando 
a satisfação de seu cliente (o cidadão!). No governo empreendedor, os 
administradores gerenciam suas instituições ou seus órgãos como se fossem 
o dono do negócio; a idéia é de estimular o negócio, estimular seus 
empregados e seus funcionários, utilizando a Co-gestão( ou gestão 
participativa), onde todos são responsáveis pelo planejamento e pela 
execução; é “gerar receita, ao invés de efetuar despesas”, segundo Peter 
Drucker, em seu livro “Reinventando o Governo”. 
Uma das maneiras de mudarmos nosso governo desenvolvimentista 
para empreendedor seria através, por exemplo, da criação dos chamados 
títulos de inovação (fundos sem ônus para os contribuintes, adquiridos por 
empresários desejosos de contribuir para o engrandecimento da Nação...); 
este exemplo deu certo na Flórida, nos EUA. 
Uma outra maneira seria sobretaxarmos condutas ilícitas tal como foi 
feito na Flórida, onde pesadas multas foram aplicadas aos motoristas que 
causassem acidentes decorrentes da ingestão de bebidas alcoólicas. Em 
suma, este governo empreendedor, (administração pública gerencial) veio 
 
26 
para ficar e foi ratificado, como já foi dito, pelo plano diretor da reforma do 
estado. A dificuldade na implantação reside no fato de que o servidor público 
existe para fazer o bem a todos (não sendo medido o esforço marginal), pois 
se na administração privada atender um único cliente a mais resultasse em 
uma relação custo-benefício desfavorável, é provável que isso não 
acontecesse; na administração pública, isto não acontece. Se para nós, um 
hospital público que tem capacidade para atender 1000 (mil) pessoas, fosse 
obrigado a dobrar o custo deste hospital para se atender mais uma pessoa, 
isto seria feito, pois a administração pública não pauta sua conduta pela 
relação custo-benefício, mas pela satisfação do cidadão. 
 
 
 
 
 
Dentro do governo empreendedor, surge um novo conceito de 
liderança: o administrador passa de gerente (controlador de resultados) para 
o líder, um motivador, um impulsionador, que substitui a força pelo 
comprometimento, pela lealdade. Embora tanto o líder como o gerente 
tenham o mesmo objetivo, que é o de maximizar o resultado, a maneira pela 
qual chegarão a este resultado será diferente. 
A necessidade de mudarmos o enfoque da administração para 
atendermos às necessidades do cidadão-cliente trouxe à tona o conceito de 
efetividade, ou seja, a satisfação das necessidades do cliente (ou a junção 
da eficácia com a eficiência num mesmo tempo). Temos como conceito de 
eficácia, o cumprimento dos objetivos previamente estabelecidos, enquanto 
que a eficiência se encontra relacionada com o como fazer (a quantidade de 
recursos que foram empregados e se foram ou não utilizados de maneira 
inteligente). Em suma, para sermos efetivos, precisamos ser eficazes e 
eficientes, atendendo às necessidades de nossos clientes. 
 
 
 
 
 
 
 
Atingir objetivos Método Impacto 
Segundo Peter Drucker, a implantação do governo empreendedor 
pressupõe três passos: a descoberta de sua missão, o 
estabelecimento de metas e redefinir os objetivos quando estes não 
forem alcançados. 
 
 
27 
Para atingirmos a efetividade o governo criou as chamadas organizações 
sociais (as agências autônomas), que celebrariam contratos de gestão 
implementados pelo MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado) 
com o objetivo de “amarrarmos” resultados à conduta dos gestores públicos. 
 
Questão 5: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Acerca da 
evolução da administração pública, julgue os itens a seguir. 
A valorização do servidor, por meio do estímulo de sua capacidade 
empreendedora, sua criatividade e seu comportamento ético é uma das 
preocupações do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 
Está correto. 
 
4. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-
burocrático. O Estado Oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e 
burocrático, o Estado do bemestar, o Estado regulador. 
 
Nosso estudo, até agora, passou pela chamada Administração Pública 
Patrimonial, caracterizada por representações da burguesia (oligarquia7) que 
se alternavam no poder. 
 
Posteriormente, estudamos o modelo de administração burocrática no Brasil 
(modelo racionallegal), que manifestou-se a partir dos anos 30. Esta década 
caracterizou-se por uma importante centralização no nível político e 
econômico, característica de um Estado autoritário que conduziu o início de 
processo de modernização e industrialização do país. 
 
Estudamos, também, que com o passar do tempo, percebeu-se que a 
burocracia, se exacerbada em suas características, revela-se um modelo 
pouco flexível, inadequado em cenários dinâmicos, que exigem agilidade. A 
partir daí, identificamos diversas tentativas de “desburocratizar” a máquina: a 
criação do COSB - Comitê de Simplificação da Burocracia, da SEMOR - 
Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa, o Decreto-Lei 200 de 
1967, o PND - Programa Nacional de Desburocratização e ainda outros de 
 
7
 Oligarquias são grupos fechados e pequenos que detêm o controle do poder, geralmente 
formadas por familiares de grandes proprietários. 
 
 
28 
menor vulto que, infelizmente, não tiveram o sucesso desejado. Até que em 
1995, com a edição do plano diretor, começa a implantação, no Brasil do 
chamado modelo gerencial, que será tema de nossos estudos a partir de 
agora. 
 
 
 
 
 
 
 
Conforme nos narra Fernando Luiz Abrucio8, em meados da década de 70, 
sobretudo a partir da crise do petróleo em 1973, uma grande crise econômica 
mundial pôs fim à era de prosperidade que se iniciara após a Segunda Guerra 
Mundial. Era o fim da “era dourada” — na precisa definição de Eric Hobsbawn 
(HOBSBAWN, 1995) —, período em que não só os países capitalistas 
desenvolvidos mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo alcançaram 
altíssimas taxas de crescimento. A principal receita para o contínuo sucesso 
durante trinta anos foi a existência de um amplo consenso social a respeito 
do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade econômica e 
bem-estar social. 
O tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos 
70 tinha três dimensões (econômica, social e administrativa), todas 
interligadas. 
 
 
 
 
 
 
Dimensão Econômica – Keynesiana – ativa intervenção estatal na 
economia, procurava garantir emprego e atuar em setores estratégicos para o 
desenvolvimento nacional. 
 
8
 Fernando Luiz Abrucio - O impacto do modelo gerencial na Administração Pública. Um breve estudo sobre a 
experiência internacional recente. 
 Até 1930 
A partir 1930 
A partir 1995 
(no Brasil) 
 
 
29 
Dimensão social – Welfare State ou Estado do Bem-Estar – produção de 
políticas públicas na área social para garantir as necessidades básicas da 
população. Em outras palavras, garantia dos direitos sociais. Ex: educação, 
saúde, habitação) 
Dimensão Administrativa – modelo burocrático de Weber – funcionamento 
interno do Estado – manter a impessoalidade, neutralidade e racionalidadedo 
aparato governamental. 
 
 
 
 
 
O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica em administrar a res publica 
de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a utilização de 
ferramentas que consigam maximizar a riqueza do acionista, ou a satisfação 
do usuário (considerando-se a realidade do serviço público). 
 
 
 
 
 
O modelo gerencial é melhor entendido considerando o cenário 
em que foi concebido: no plano econômico, dada a crise do 
petróleo na década de 70, esgotaram-se as condições que 
viabilizavam a manutenção do Welfare State (Estado de 
Bem-Estar Social), onde prevalecia o entendimento de que 
cabia ao Estado proporcionar uma gama enorme de serviços à 
população, respondendo esse por saúde, educação, habitação, etc. A partir 
daí, começa a ser difundida a idéia de devolução ao setor privado daqueles 
serviços que o Poder Público não tem condições de prestar com eficiência 
(privatizações), devendo o Estado desenvolver aquilo que cabe 
intrinsecamente a ele fazer (Diplomacia, Segurança, Fiscalização, etc). 
 
 
 
 
Nesse sentido, buscar-se-á a adoção de uma postura mais 
empresarial, empreendedora, aberta a novas idéias e voltada 
para o incremento na geração de receitas e no maior controle 
dos gastos públicos. 
 
O Estado Mínimo volta 
a ganhar força... 
 
30 
Ou seja, o que propôs, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a 
redefinição do que caberia efetivamente ao Estado fazer e o que deveria ser 
delegado ao setor privado. 
 
Como referência, é possível citar a obra de Osborne & Gaebler, 
“Reinventando o Governo”, onde são destacados princípios a serem 
observados na construção deste modelo, tais como: 
1. Formação de parcerias; 
2. Foco em resultados; 
3. Visão estratégica; 
4. Estado catalisador, ao invés de remador; 
5. Visão compartilhada; e 
6. Busca da excelência. 
 
Dica: O modelo gerencial (puro, inicial), buscou responder com maior 
agilidade e eficiência os anseios da sociedade, insatisfeita com os serviços 
recebidos do setor público. Tal modelo, contudo, representou o início do 
Managerialism, que, atualmente, congrega ainda, duas correntes: o 
Consumerism e o Public Service Orientation - PSO. 
 
Se tivermos em mente um continuum, é possível inferir que o a 
administração gerencial evoluiu do Managerialism para o PSO, sem contudo 
ser possível afirmar que o PSO representa a versão final da administração 
gerencial. 
 
 
 
 
As principais diferenças podem ser percebidas no quadro abaixo, proposto por 
Fernando Luiz Abrúcio, no caderno n. º 10 da ENAP: 
 
 
 
31 
 
Modelo gerencial puro Consumerism Public Service 
Orientation 
Economia/Eficiência Efetividade/Qualidade Accountability/Eqüidade 
Taxpayers 
(contribuintes) 
Clientes/Consumidores Cidadãos 
 
 
 
 
 
 
 
 
A preocupação primeira do modelo gerencial, conforme o quadro nos informa, 
foi o incremento da eficiência, tendo em vista as disfunções do modelo 
burocrático. Nessa fase, o usuário do serviço público é visto tão somente 
como o financiador do sistema. 
O objetivo é diminuir gastos e aumentar a eficiência governamental. 
 
No Consumerism, há o incremento na busca pela qualidade, decorrente da 
mudança do modo de ver o usuário do serviço, de mero para contribuinte 
para cliente consumidor de serviços públicos. Nesse momento, há uma 
alteração no foco da organização: a burocracia, que normalmente é auto-
referenciada, ou seja, voltada para si mesma, passa a observar com maior 
cuidado a razão de sua existência: a satisfação de seu consumidor. Com isso, 
buscar-se-á conhecê-lo, por meio, dentre outras coisas, de pesquisas de 
opinião e procurar-se-á proporcionar um atendimento diferenciado com vistas 
ao atendimento de necessidades individualizadas. 
 
Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser 
visto como cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque a idéia de 
consumidor poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para 
outros, num universo em que todos têm os mesmos direitos. É possível 
perceber isso quando levamos em consideração que clientes melhores 
Esta separação é teórica. Existe um bom 
grau de intercâmbio entre elas. 
Os modelos não são mutuamente excludentes. Há uma 
incorporação dos aspectos positivos de cada teoria, ou seja, 
uma incorporação de temas. 
 
32 
organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores 
serviços, culminando em prejuízo para os menos estruturados. Por isso, nesta 
abordagem é preferível o uso do conceito de cidadão, que ao invés de buscar 
a sua satisfação, estaria voltado para a consecução do bem-comum. Com 
isso, o que se busca é a eqüidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que 
se encontram em situações equivalentes. 
 
Dica: Neste conceito, os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações 
perante à sociedade, tais como a fiscalização da res publica, vindo a cobrar, 
inclusive, que os maus gestores sejam responsabilizados (accountability) 
por atos praticados com inobservância da Legislação ou do interesse público. 
 
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da 
confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, 
horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à 
criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da 
burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo 
desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa 
administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o 
cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. 
No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do 
Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar 
as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na 
administração contemporânea, bem como dos excessos formais e 
anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter 
clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata 
simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está 
superada, e as características que ainda se mantêm válidas como formas de 
garantir efetividade à administração pública. 
 
 
 
 
 
 
 
Veja como esses assuntos podem ser cobrados em sua prova: 
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido 
quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade 
da administração, da descentralização, da mudança de estruturas 
organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos 
modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de 
promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços 
sociais oferecidos pelo setor público. 
 
 
33 
 
Questão 6: (Unb/CESPE – STJ – Analista Judiciário – 2004) Tendo em vista 
determinados aspectos gerais da administração pública, julgue os itens a 
seguir. 
A centralização do processo de tomada de decisão, o rígido controle sobre o 
desempenho e o foco em resultados são algumas das características do 
paradigma pós-burocrático. 
Errado. A descentralização e o controle de desempenho estão associados ao 
gerencialismo. 
 
5. Governança e Governabilidade 
 
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao 
Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da 
liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da 
substituição de importações. O programa de privatizações reflete a 
conscientização da gravidade da crisefiscal e da correlata limitação da 
capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas 
estatais. Através desse programa transfere-se para o setor privado a tarefa 
da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. 
Finalmente, através de um programa de publicização, transfere-se para o 
setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-
exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado 
e sociedade para seu financiamento e controle. 
 
 
 
 
 
Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de 
serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou 
promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, 
que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem 
investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que 
promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o 
mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de 
mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços o Estado 
Publicização significa a descentralização para o setor 
público não-estatal da execução de serviços que não 
envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser 
subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de 
educação, saúde, cultura e pesquisa científica. 
 
 
34 
continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social 
direto e a participação da sociedade. 
Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e 
de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva 
descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções 
executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. 
 
 
 
 
 
 
 
Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança - a 
capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um 
tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si 
própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, 
flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O governo 
brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, 
dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade 
civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que 
sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e 
ineficiência da máquina administrativa. 
 
 
 
 
 
6. Resumo 
 
 
 
Capacidade de 
governo do Estado 
 
Poder para governar 
 
35 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Controle, racionalização 
Cérebro da mudança 
Desburocratizar a 
administração 
1ª tentativa de reforma 
gerencial da AP brasileira. 
Nova tentativa de 
desburocratização 
Nova tentativa de 
desburocratização 
Retrocesso 
Rent-seeking ou 
privatização do Estado 
 
Reforma 
Administrativa - 1995 
AP Gerencial - 
Empreendorismo 
Busca pela 
qualidade 
Equidade 
 
36 
7. O paradigma do cliente na gestão pública 
 
Tem-se falado bastante a respeito do foco, hoje em dia, não estar mais na 
organização em si, mas na satisfação do cliente. Para conhecê-lo, faz-se 
necessário traçarmos seu perfil e ouvirmos sua voz, a fim de definirmos o que 
realmente tem valor para ele. 
 
Nas empresas privadas, esta preocupação é uma constante; na Xerox, por 
exemplo, seus executivos dedicam um dia por mês para contato direto com o 
cliente a fim de ouvirem suas reclamações. Dessa forma conseguem saber o 
que está ou não funcionando dentro de sua empresa, a Matsushita faz a 
mesma coisa, além de utilizar uma série de outros mecanismos para se ouvir 
a voz do cliente, tais como pesquisas de opinião, ombudsman e inspetores 
disfarçados de clientes. Mediante o traçado deste perfil psicológico a empresa 
descobre a hierarquia de valor para os clientes, estando a empresa mais 
apta a satisfazer suas necessidades. Essa hierarquia pode ser agrupada em 
quatro grandes classes, a saber: 
 nível básico  o básico que o cliente esperaria ao entrar numa 
empresa; por exemplo, um ambiente limpo; 
 nível esperado  seriam os preços competitivos; o marketing da 
GOL, por exemplo; 
 nível desejável  o whisky servido durante os vôos, além das 
bebidas que comumente são servidas; 
 nível inesperado  é o efeito surpresa; o sorteio de uma outra 
passagem aérea durante o vôo, por exemplo. 
 
Tais técnicas já são utilizadas no serviço privado há bastante tempo, mas e 
nos serviços públicos? Infelizmente, ainda não chegamos a esse nível, com 
um agravante: quando tratamos de serviços privados e o cliente está 
insatisfeito, tem o direito de mudar de instituição, o que não acontece nos 
serviços públicos. Em virtude do monopólio do setor público em alguns 
setores poucas opções restam ao cidadão cliente: reclamar ou mobilizar-se, 
dando origem aos movimentos populares, tais como associações de 
moradores e amigos. No livro “Reinventando o governo”, algumas condutas 
são definidas como essenciais para a melhoria do serviço prestado pelo 
governo: 
 
37 
 O cidadão-cliente deve ser a razão da existência dos órgãos e 
entidades públicos; 
 A realização de parcerias intra-governamentais, com ONGs e com a 
iniciativa privada, pois trariam vantagens para o setor público, tais 
como ampliação do acesso aos clientes, à tecnologia e ao capital, 
diminuição de risco e uso de infra-estruturas compartilhadas. 
 Mudança do estilo de liderança; de controlador de resultados para 
motivador, facilitador. 
 Preocupação que se deve ter na interface com o cliente; os aspectos 
ambiental, interpessoal, procedimental e financeiro merecem 
atenção especial quando do contato com o cliente; 
 
Tudo isso para que se consiga a fidelidade do cliente, que pode ser entendida 
como o grau de fidelidade de um cliente a uma empresa ou ao governo, 
simplesmente pelo fato daquele produto ou serviço ter sido 
produzido/prestado por aquela entidade. 
 
Dica: O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da 
confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, 
horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à 
criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da 
burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo 
desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa 
administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o 
cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. 
 
Veja como esse assunto poderá ser abordado em sua prova. Analise a 
questão abaixo: 
 
Questão 7: (Unb/CESPE – TSE - Analista Judiciário – 2006) Empregados de 
um centro de processamento de dados considerado de padrão excelente 
estavam extremamente felizes por terem conseguido disponibilizar, em 4 dias 
úteis, empréstimos a funcionários de determinado órgão do governo. Todavia, 
em pesquisa de controle de qualidade, descobriu-se que a clientela não 
estava satisfeita. O período entre o pedido do empréstimo e a resposta não 
estava condizente com sua expectativa. Esperava-se atendimento em período 
igual ou inferior ao até então estipulado pelo centro. Percebeu-se, então, que 
 
38 
é necessário saber se o que se considera bons serviços está alinhado com o 
que realmente esperam os usuários. 
A situação apresentada no texto acima é um exemplo de paradigma 
A) pós-burocrático.B) do cliente na gestão pública. 
C) do cliente na gerência de qualidade. 
D) da gestão estratégica. 
 
O paradigma do cliente na gestão pública envolve, dentre outros conceitos 
importantes, o da efetividade (satisfação do cliente-cidadão cujo alcance é 
trabalhoso, em função de aspectos culturais – a burocracia é um modelo 
auto-referenciado, voltado para si mesmo). O modelo pós-burocrático tem a 
satisfação das necessidades do cidadão como carro-chefe. 
Resp: B 
 
8. Estrutura e Estratégia Organizacional 
 
8.1. Estrutura Organizacional 
 
A estrutura organizacional é a maneira pela qual as atividades da 
organização são divididas, organizadas e coordenadas. Funciona 
como a espinha dorsal da organização, o esqueleto que sustenta e 
articula suas partes integrantes. 
A criação da estrutura organizacional pode ser definida como o 
conjunto de tarefas formais atribuídas às unidades organizacionais; as 
relações de subordinação e as comunicações para assegurar coordenação 
eficaz entre órgãos e pessoas ao longo das unidades organizacionais. 
 
 
 
 
 
 
A estrutura organizacional é uma ferramenta para o administrador utilizar no 
sentido de harmonizar os recursos, de modo que tudo seja feito através da 
estratégia estabelecida. 
 
39 
De acordo com Robbins, existem seis elementos básicos a serem focados 
pelos administradores quando projetam a estrutura das suas organizações. 
São eles: 
 
 
 
 
 
 
 
O quadro abaixo mostra cada um desses elementos como respostas a 
importantes questões estruturais. 
 
Seis questões básicas às quais os administradores 
devem responder ao planejar a estrutura 
organizacional apropriada 
A pergunta-chave A resposta é dada por 
1. Até que ponto as atividades 
podem ser subdivididas em 
tarefas separadas? 
Especialização do 
trabalho 
2. Qual a base para o 
agrupamento das tarefas? 
Departamentalização 
3. A quem os indivíduos e os 
grupos vão se reportar? 
Cadeia de comando 
4. Quantas pessoas cada 
administrador pode dirigir com 
eficiência e eficácia? 
Amplitude de controle 
5. Onde fica a autoridade no 
processo decisório? 
Centralização e 
descentralização 
6. Até que ponto haverá regras 
e regulamentações para dirigir 
os funcionários e 
administradores? 
Formalização 
Figura 1. Stephen P. Robbins. Comportamento Organizacional. 9ª 
Edição. 
 
40 
 
 Especialização do trabalho 
 
No início do século XX, Henry Ford tornou-se rico e famoso por fabricar 
automóveis em uma linha de montagem. Cada um de seus funcionários 
recebia uma tarefa específica e repetitiva. Por exemplo, 
uma pessoa ficava encarregada apenas de instalar a roda 
dianteira direita, e outra, a porta dianteira direita. Ao 
dividir o trabalho em pequenas tarefas padronizadas, que 
podiam ser repetidas muitas vezes, Ford foi capaz de 
produzir um carro a cada 10 segundos, ainda que 
empregando trabalhadores com habilidades 
relativamente limitadas. 
Ford demonstrou que o trabalho pode ser realizado mais eficientemente se os 
funcionários forem especializados em cada tarefa. Hoje em dia, usamos o 
termo especialização do trabalho, ou divisão do trabalho, para descrever o 
grau em que as tarefas na organização são subdivididas em funções 
separadas. 
A essência da especialização do trabalho é que, em vez de uma atividade ser 
completada inteiramente por uma única pessoa, ela é dividida em um certo 
número de etapas, cada qual sendo realizada por um indivíduo. 
Essencialmente, os indivíduos se especializam em realizar parte de uma 
atividade em vez de fazer a atividade inteira9. 
 
 
 
 
Quando a especialização do trabalho é exagerada, 
normalmente os empregados se especializam em tarefas 
simples e repetitivas. 
 
A maioria dos administradores hoje em dia não vê a 
especialização do trabalho nem como uma coisa obsoleta nem como uma 
fonte inesgotável de aumento de produtividade. Sabe-se que ela pode gerar 
economias em certos tipos de trabalho, e problemas quando levadas a 
 
9
 Robbins, Stephen P. Comportamento Organizacional. 
 
41 
extremos. Você vai encontrar, por exemplo, alta especialização de trabalho 
sendo adotada pela rede McDonald´s para fazer e vender sanduíches (embora 
exista uma rotação de cargos). Por outro lado, empresa como a Saturn 
Corporation têm obtido sucesso ampliando o escopo das tarefas e reduzindo a 
especialização. 
 
 
 
 
 
 
 Departamentalização 
 
 No período pré-Revolução Industrial predominavam as manufaturas, 
“empresas” compostas na maioria das vezes por famílias inteiras, onde o pai 
(autoridade patriarcal) era responsável pelo planejamento das atividades, 
bem como participava diretamente do processo produtivo. Os novos modelos 
de organização advindos da Revolução Industrial, complexos e com grande 
número de trabalhadores demandaram a especialização das atividades como 
forma de garantir a eficiência. Nesse sentido, podemos entender a 
Departamentalização como uma especialização no nível dos departamentos. A 
fim de cumprir o princípio da homogeneidade, atividades de mesma natureza 
eram ocupadas e alocadas juntas. 
Assim, depois de dividir o trabalho por meio da especialização, você precisa 
agrupar as atividades para que as tarefas comuns possam ser coordenadas. 
 
O entendimento dominante é no sentido de que a Departamentalização 
corresponde a uma especialização horizontal, ou seja, agrupamento de 
atividades em órgãos que se situam em um mesmo nível hierárquico. 
 
Para esses autores, a especialização vertical (criação de órgãos com intuito de 
incrementar o controle, por exemplo) receberia o nome de Processo Escalar. 
Entretanto, a posição minoritária (tanto a especialização horizontal quanto a 
Apesar das aparentes vantagens da especialização, muitas 
organizações estão abandonando esse princípio. Com tanta 
especialização, os empregados ficam isolados e fazem apenas uma 
tarefa simples, repetitiva e chata, o que provoca fadiga psicológica 
e alienação. 
 
 
42 
vertical são chamadas de Departamentalização) foi adotada em uma das 
antigas provas da UnB. Atenção ao fazer a prova! 
 
A Departamentalização pode se feita das seguintes formas: 
A – por Função: corresponde à reunião de todos os especialistas em 
um único órgão. Cada departamento exerce uma função típica dos elementos 
que o compõe. 
 
DIREÇÃO 
 
 
DEP. 
PROD 
 DEP. 
SEGURANÇA 
 DEP. 
COMERCIAL 
 
É indicado para empresas que desenvolvem atividades rotineiras, onde 
se exige pouca flexibilidade. 
VANTAGENS DESVANTAGENS 
 Menor custo;  Diminuição da cooperação 
interdepartamental; 
 Facilidade de treinamento; 
 Facilidade de coordenação; 
  Possibilidade de priorização dos 
objetivos departamentais em detrimento 
dos objetivos globais. 
 Definição de competências. 
 
 
B – Por Produto ou Serviço: divide a empresa em unidades de 
produção. Esse tipo é indicado para situações onde a flexibilidade é exigida. 
 
DEPARTAMENTO DE 
PRODUÇÃO 
 
 
PROD. A PROD. B PROD. C 
 
43 
 
VANTAGENS DESVANTAGENS 
 Aloca responsabilidades do 
produto a um departamento; 
 O sucesso do produto é o 
sucesso do departamento; 
  Aumento do custo, na medida em que 
se faz necessária a presença de 
especialistas da mesma área, “um por 
Departamento”. Cada órgão tem seu 
setor de Contabilidade, marketing etc. 
 Facilita a aplicação de mão-
de-obra; 
 
 Facilita a atividade-fim e a 
cooperação interdepartamental. 
 
 
 
C – por Área Geográfica: indicada para empresas que cobrem