1. Organizaçao do Estado texto

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CURSO: DIREITO 
DISCIPLINA: DIREITO CONSTITUCIONAL II 
PROFESSOR: ADAILTON FEITOSA FILHO 
 
TÓPICO 1 
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO 
 
1. A organização do Estado refere-se à forma de Estado. 
 FORMA DE ESTADO: distribuição do poder no território do Estado. 
o Classificação Tradicional: 
 Estados Simples ou Unitários 
 Centralizados ou Puros 
 Descentralizados 
 Estados Compostos 
 Confederação 
 Federação1 
o Classificação Atual: 
 Estados Unitários 
 Simples, Centralizados ou Puros 
 Desconcentrados 
 Descentralizados 
 Estados Regionais 
 Estados Autonômicos 
 Estados Federais 
 
 Estados Unitários: neles há somente um centro de poder político, 
pois o governo nacional tem a direção de todos os negócios públicos 
(centralização política)2, podendo existir uma mera descentralização 
 
1 Existem, ainda, os modelos arcaicos denominados: a) União Pessoal – constitui a união 
precária de Estados soberanos que, mantendo seu próprio ordenamento, são governados por 
um só Chefe de Estado (ocorreu, comumente, nas monarquias, quando da transmissão de 
dinastias); e b) União Real – representa a associação de Estados em torno de um objeto 
comum que, conservando uma organização interna própria (autonomia e existência 
individual), apresentam-se sob uma mesma unidade externa, ou seja, uma única pessoa 
jurídica de direito internacional (Ex: Império Austro-Húngaro sob o reinado de Francisco 
José). 
2 Cf. LIMA, Euzébio de Queiroz. Teoria do Estado. 4. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 
1943, p. 225: “O Estado Unitário é a expressão típica da organização política; uma única 
autoridade de Governo, uma única legislação, uma única organização administrativa, 
 2 
administrativa e, em alguns casos, relativa autonomia política, ou seja, 
departamentos, municípios, distritos executando as decisões políticas 
já tomadas ou decidindo concretamente sobre o comando emanado do 
governo central. Tais autarquias territoriais criadas pelo poder 
central não possuem a faculdade de legislar3 (não são entidades 
políticas).4 
o Estados Unitários Simples, Centralizados ou Puros – É um 
modelo de Estado nacional teórico, concebível apenas em 
micro-Estados não divididos em regiões administrativas 
desconcentradas ou descentralizadas. 5 
o Estados Unitários Desconcentrados – Neste modelo, o Estado 
nacional é dividido, conforme a dimensão territorial, 
geralmente, em até quatro níveis administrativos: regiões, 
departamentos ou províncias, comunas ou municipalidades, 
regionais ou distritos. Esses órgãos territoriais 
desconcentrados não constituem esferas de poder autônomas, 
apresentando-se tão-somente como representantes do poder 
central (as decisões dependem do poder central). 
o Estados Unitários Descentralizados – Nesses Estados 
Unitários, os entes descentralizados territoriais autônomos 
(regiões, departamentos ou províncias, comunas ou 
municipalidades, regionais ou distritos) elegem seus órgãos 
dirigentes, têm personalidade jurídica própria e recebem por 
lei nacional competências administrativas (não precisam se 
reportar ao poder central nem podem sofrer ingerência no 
exercício de suas competências). Ex: França. 
 Estado Regional: É o modelo italiano de Estado, cujas regiões 
autônomas recebem do poder central, através de lei nacional, 
competências administrativas e legislativas ordinárias, elaborando 
seu próprio estatuto – nos limites da lei nacional – sob controle direto 
do Estado nacional. Na Itália existem quatro níveis de competências 
 
estendem-se uniformemente sobre todo o território, sobre toda a comunidade nacional. O 
Estado unitário é o Estado padrão.” 
3 Nos Estados Unitários, existem apenas uma fonte de Direito (nacional), que se estende 
uniformemente sobre todo o território. 
4 Nos Estados Unitários, existem apenas um Poder Executivo, um Poder Legislativo e um 
Poder Judiciário, todos centralizados. 
5 Cf. MOTA, Leda Pereira; SPITZCOVSKY, Celso. Curso de direito constitucional. 4. ed. 
atual. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 1999, p. 72: “[o Estado unitário puro], que se 
caracteriza por uma absoluta centralização do exercício do Poder, tendo em conta o 
território do Estado, não encontra exemplo histórico, evidentemente, por não ter 
condições de garantir que o Poder seja exercido de maneira eficiente.” 
 3 
administrativas (o Estado nacional, a região, a província e a comuna), 
dois níveis de competências legislativas ordinárias (o legislativo 
nacional e o legislativo regional) e um judiciário nacional (embora 
desconcentrado). 
 Estado Autonômico: É o modelo espanhol de descentralização 
(administrativa e legislativa ordinária) do Estado, no qual as 
províncias se reúnem, formando regiões autônomas, que elaboram seu 
estatuto de autonomia (incorporando, ou não, todas as competências 
destinadas às regiões pela Constituição de 1978), através de uma 
assembléia, submetendo-o à aprovação das Cortes Gerais 
(parlamento). O estatuto é uma lei especial que não pode ser 
modificada por lei ordinária oriunda do parlamento espanhol, mas 
pode ser revista de cinco em cinco anos, quando a região autonômica 
poderá, inclusive, reivindicar competências que a Constituição 
espanhola tenha reservado ao Estado nacional. 
 Estados Compostos: formados por dois ou mais Estados que se unem 
por diversos motivos. 
o Confederação – é a união contratual de Estados soberanos 
(fundada em tratado internacional), com o objetivo de 
defender o território, assegurar a paz interior ou outra razão 
estratégica (militar ou não) a ser pactuada.6 Os Estados 
confederados mantêm sua personalidade jurídica, não estão 
submetidos a um poder central, e possuem o direito de 
secessão7 (podem denunciar o tratado e retirar-se, a qualquer 
momento, da Confederação). Ex: Confederação norte-
americana, Confederação Suíça ou Helvética.8 
o Federação9 - é a união de várias unidades territoriais 
interiores dotadas de autonomia política10 (estados, províncias, 
 
6 Cf. JELLINEK. Teoría general del Estado. México: Continental, 1956. Apud Accioli, 
Wilson. Teoria geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense, 1985, p. 272: “A Confederação é a 
união permanente de Estados independentes, união que assenta-se num pacto, pelo qual se 
unem os Estados com o objetivo de proteger o território da Confederação exteriormente e 
assegurar entre eles a paz interior.” 
7 Cf. LIMA, Euzébio de Queiroz. Teoria do Estado. 4. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 
1943, p. 236: “A Confederação é uma forma instável de união política; a união só pode 
existir enquanto aos Estados componentes convier; os Estados guardam como corolário 
natural de sua soberania política a possibilidade de, a todo tempo, se desligarem da União; 
os Estados não foram feitos para o acordo, mas o acordo para os Estados.” 
8 Tais confederações evoluíram para a forma federativa de Estado. 
9 Nasceu da experiência norte-americana (Constituição de 1787). 
10 Cf. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 
1992, p. 248: “Autonomia é a margem de descrição de que uma pessoa goza para decidir 
sobre os seus negócios, mas sempre delimitada essa margem pelo próprio direito. Daí 
 4 
cantões, länder). A soberania11 pertence apenas ao Estado 
Federal (entidade de direito internacional). O Estado Federal 
pode resultar: 1) da união de Estados que anteriormente eram 
soberanos (movimento centrípeto, agregação); ou 2) da divisão 
de um Estado Unitário(movimento centrífugo, segregação)12. 
Ex: EUA, Brasil, Suíça, Argentina. 
 
IMPORTANTE: A União exerce atribuições de soberania em 
nome do Estado Federal, mas não é soberana. 
 
2. Princípios gerais de uma organização federalista: 
 Constituição é a base jurídica, onde os entes federativos vão haurir 
seu poder; 
 Rigidez constitucional, com o estabelecimento de cláusulas pétreas 
protetivas dos princípios federalistas; 
 
Atenção! A Federação é cláusula pétrea (art. 60, § 4º, I, CF). Não serão 
admitidas emendas constitucionais (poder constituinte derivado) 
tendentes a abolir o Estado Federal. 
 
 Nacionalidade única para os cidadãos nascidos nas entidades 
federativas; 
 Repartição constitucional de competências entre as entidades 
federativas, “de modo que os governos central e regionais sejam, 
cada um dentro de sua esfera, coordenados e independentes”13; 
 
porque se falar que os Estados-membros são autônomos, ou que os municípios são 
autônomos: ambos atuam dentro de um quadro ou de uma moldura jurídica definida pela 
Constituição Federal. Autonomia, pois, não é uma amplitude incondicionada ou ilimitada de 
atuação na ordem jurídica, mas, tão-somente, a disponibilidade sobre certas matérias, 
respeitados, sempre, os princípios fixados na Constituição.” 
11 Cf. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 
1992, p. 248: “Soberania é o atributo que se confere ao poder do Estado em virtude de ser 
ele juridicamente ilimitado. Um Estado não deve obediência jurídica a nenhum outro 
Estado. Isso o coloca, pois, numa posição de coordenação com os demais integrantes da 
cena internacional e de superioridade dentro do seu próprio território, daí ser possível 
dizer da soberania que é um poder que não encontra nenhum outro, acima dela, na arena 
internacional, e nenhum outro que lhe esteja nem mesmo em igual nível na ordem interna.” 
12 Cf. PINTO FERREIRA. Curso de direito constitucional. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 1993, p. 
264: “[a Federação pode ser] provocada por movimento nacional, pacífico ou revolucionário, 
quando as antigas províncias conseguem autonomia constitucional e participação na criação 
da vontade federal.” 
13 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: 
Forense, 1986, p. 24. 
 5 
 Distribuição constitucional de rendas entre as entidades federativas 
(esfera própria de competência tributária); 
 Possibilidade de intervenção nas unidades regionais para manutenção 
do equilíbrio federativo; 
 Participação das entidades parciais na formação da vontade central;14 
 Indissolubilidade do vínculo federativo; 
 
Atenção! Não é admissível o direito de secessão, em face do princípio da 
indissolubilidade do vínculo federativo (art. 1º c/c art. 18, CF), cuja 
tentativa de separação permitirá a decretação de intervenção federal (art. 
34, I, CF). 
 
 Existência de órgão de cúpula do Poder Judiciário guardião da 
Constituição (controle de constitucionalidade); 
 Autonomia política das entidades federativas caracterizada pelas 
seguintes capacidades: 
o Capacidade de auto-organização: “poder constituinte 
decorrente” (edição de Constituição Estadual e Lei Orgânica do 
DF/Municípios)15; 
o Capacidade normativa (autolegislação ou normatização 
própria): ter suas próprias leis; 
o Capacidade de auto-administração: administração própria dos 
seus interesses, por meio do exercício de suas competências 
administrativas, legislativas e tributárias; 
o Capacidade de autogoverno: o próprio povo escolhe 
diretamente seus representantes nos Poderes Legislativo e 
Executivo locais, existindo ainda o Poder Judiciário Estadual – 
todos organizados pela entidade federativa nos moldes 
descritos pela Constituição Federal (vide arts. 27, 28 e 125, 
CF). 
 
3. A União é a ordem central, que se forma pela reunião de partes, através 
de um pacto federativo, assumindo um papel interno (execução das 
atividades gerais de regulamentação de toda a sociedade) e outro externo 
(representação do país) – o que alguns autores, equivocadamente, chamam 
de “dupla personalidade”: 
 
14 No Brasil, os municípios não participam da formação da ordem jurídica nacional. 
15 Antes da Constituição Federal de 1988, a competência de organização dos Municípios era 
dos Estados-membros, que produziam uma única Lei Orgânica para todos os entes locais que 
se encontrassem circunscritos ao seu território. 
 6 
 Internamente: a União é pessoa jurídica de direito público interno, 
entidade autônoma que compõe a Federação brasileira, agindo em 
nome de toda a Federação – ao intervir em um Estado-membro, ao 
editar uma lei nacional (o Código Penal) – ou em seu próprio nome – ao 
realizar uma obra pública, ao editar uma lei federal (o Estatuto dos 
Servidores Públicos da União); 
 Externamente: representa, através de seus órgãos (art. 21, I, CF), a 
República Federativa do Brasil, que é pessoa jurídica de direito 
internacional. Ex: participar de organizações internacionais, declarar 
a guerra ou celebrar a paz. 
 
3.1. Os Territórios não são dotados de autonomia política, porquanto se 
tratam de mera descentralização administrativo-territorial da União 
(autarquia territorial federal), não integrando a Federação brasileira. 
 
Atenção! Atualmente não existem territórios federais no Brasil16, mas é 
possível a criação de novos territórios, nos termos do art. 18, § 2º, CF 
(desmembramento de Estado, mediante aprovação da população diretamente 
interessada – plebiscito – e do Congresso Nacional, por lei complementar). 
 
IMPORTANTE: 1) Os territórios podem ser divididos em municípios (art. 
33, § 1º, CF); 2) Os territórios terão – além do Governador nomeado pelo 
Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal (art. 84, XIV, 
CF) –, conforme a sua população (mais de 100.000 habitantes), uma 
estrutura mais complexa: órgãos judiciários de primeira e segunda 
instâncias17, membros do Ministério Público e defensores públicos federais, 
organizados e mantidos pela União (art. 33, § 3º, c/c art. 21, XIII, CF). 
 
4. O Distrito Federal nasceu, inicialmente, da transformação do chamado 
município neutro (sede da Corte e capital do Império) em Capital da 
República Federativa (Constituição de 1891), dada à necessidade de uma 
área geográfica para o governo da União.18 Na Constituição de 1988, é ele 
 
16 O primeiro território federal foi o do Acre (criado em 1904). Com o advento da Carta de 
1988, os territórios de Roraima e Amapá foram transformados em Estados autônomos (art. 
14, caput, do ADCT) e o território de Fernando de Noronha, reincorporado ao Estado de 
Pernambuco, na condição de distrito ou entidade autárquica estadual (art. 15 do ADCT c/c 
art. 96, Constituição Estadual). 
17 A jurisdição e as atribuições cometidas aos juízes federais (Justiça Federal Comum) 
caberão aos juízes da justiça local, na forma da lei (art. 33, caput, c/c art. 110, parágrafo 
único, CF). 
18 A Constituição de 1891, em seu art. 3º, já determinava: “fica pertencendo à União, no 
planalto central da República, uma zona de 14.400 kilometros quadrados, que será 
 7 
reconhecido como entidade federativa híbrida – reúne características de 
Estado e Município, ao incorporar as competências legislativas e tributárias 
estaduais e municipais (arts. 32, 147 e 155, CF) – e parcialmente tutelada – 
as polícias civil, militar e corpo de bombeiros militar19, como também o 
Poder Judiciário e o MinistérioPúblico do DF (arts. 21, XIII e XIV, e 22, 
XVII, CF, com a redação dada pela EC nº 69/2012) são organizados e 
mantidos diretamente pela União. 
 
IMPORTANTE: O Distrito Federal (entidade federativa) é a circunscrição 
territorial na qual está localizada Brasília, a Capital Federal (art. 18, § 1º, 
CF). 
 
Atenção! O Distrito Federal não pode ser dividido em municípios (art. 32, 
caput, CF). 
 
5. Os Estados Federados organizam-se e regem-se pelas Constituições e 
leis que adotarem, as quais deverão observar: 
 os princípios constitucionais sensíveis – são as normas 
constitucionais claramente perceptíveis, cuja inobservância poderá 
acarretar a sanção política mais grave num Estado Federal, qual seja, 
a intervenção nos Estados federados (art. 34, VII, CF); 
 os princípios federais extensíveis – são as normas centrais que 
representam paradigmas para todas as entidades federativas, ou 
melhor, são as regras previstas para a organização da União, que por 
serem comuns aos demais entes da Federação, são de aplicação 
obrigatória na organização dos Estados federados. 20 (Ex: art. 2º, 
CF)21; e 
 os princípios constitucionais estabelecidos – são as normas 
constitucionais que dirigem a capacidade de auto-organização do 
Estado, limitando-a, por meio da regulação prévia da matéria ou do 
estabelecimento de regras vedatórias (art. 19, CF). Podem ser 
subdivididas em: 
 
opportunamente demarcada, para nella estabelecer-se a futura Capital Federal. Effectuada 
a mudança da capital, o actual Distrito Federal passará a constituir um Estado.” 
19 São subordinadas ao Governador do Distrito Federal e sua utilização é regulada por lei 
federal, conforme art. 32, § 4º, c/c art. 144, § 6º, CF (Súmula 647 do STF). 
20 Cf. HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 
1995, p. 391-392: arts. 1º, I a V; 2º; 3º, I a IV; 4º, I a X; 5º, I, II, III, VI, VIII, IX, XI, 
XII, XX, XXII, XXIII, XXXVI, LIV e LVII; 6º a 11; 93, I a XI; 95, I, II e III. 
21 Os Municípios não apresentam Poder Judiciário próprio. 
 8 
o normas de competência22 (Ex: 25; § 2º, CF); e 
o normas de preordenação23 (ex: arts. 27, caput, § 1º, CF). 
 
6. A Constituição de 1988 inovou no modelo da Federação brasileira quando 
previu os Municípios, expressamente, como unidades autônomas 
politicamente, indispensáveis ao sistema federativo brasileiro24 (arts. 1º, 18, 
29, 30 e 34, VII, c, CF).25 
 
6.1. A Lei Orgânica tem seu conteúdo básico mandamentalmente descrito na 
Carta Federal (art. 29, CF), que ainda determina a observância de certos 
parâmetros dentro dos quais se encontram os princípios da própria 
Constituição Federal, os princípios da Carta Estadual, as regras 
constitucionais destinadas especificamente à organização dos Municípios, 
dentre outras regras de condicionamento e observação obrigatórias, quais 
sejam: 
 eleição do Prefeito, do Vice-prefeito – em dois turnos para os 
Municípios com mais de duzentos mil eleitores, com direito à 
reeleição por um único período subseqüente e posse no dia 1º de 
janeiro – e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante 
pleito direto e simultâneo realizado em todo o país no primeiro 
domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que 
devam suceder; 
 composição da Câmara de Vereadores, conforme a população26 do 
Município, observados os limites constitucionais máximos27; 
 
22 Cf. HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 
1995, p. 392-393: arts. 23; 24; 25; 27, § 3º; 75; 96, I, a-f, II, a-d, III; 98, I e II, 125, § 
4º; 144, §§ 4º, 5º e 6º; 145, I, II e III; 155, I, a-c, II.. 
23 Cf. HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 
1995, p. 393: arts. 27; 28; 37, I a XXI, §§ 1º a 6º; 39 a 41; 42, §§ 1º a 11; 75; 95, I, II e 
III, parágrafo único; 235, I a XI. 
24 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 
39: “[o Município é] entidade de terceiro grau, integrante e necessária ao nosso sistema 
federativo.” 
25 Em sentido contrário, SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 
25 ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 475: “Não é porque uma entidade territorial tenha 
autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade 
federativa. Nem o Município é essencial ao conceito de federação brasileira. Não existe 
federação de Municípios. Existe federação de Estados. Estes é que são essenciais ao 
conceito de qualquer federação.” 
26 A composição da Câmara Municipal, na redação original do art. 29, IV, da Constituição 
Federal, deveria ser proporcional à população do Município, observando-se os limites 
mínimos e máximos do número de Vereadores previstos no texto constitucional, porquanto 
“(...) deixar a critério do legislador municipal o estabelecimento da composição das Câmaras 
Municipais, com observância apenas dos limites máximos e mínimos do preceito, é tornar 
 9 
 fixação dos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários 
Municipais, por lei de iniciativa da Câmara, obedecido o subsídio 
 
sem sentido a previsão constitucional expressa da proporcionalidade.” (STF – Pleno – Rextr. 
nº 282.606/SP – Rel. Min. Maurício Corrêa, Diário da Justiça, Seção I, 21 maio 2004). Vide 
Resolução nº 21.702/04 do Tribunal Superior Eleitoral. 
27 Art. 29, IV, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 57, de 23.9.2009: “a) 9 
(nove) Vereadores, nos Municípios de até 15.000 (quinze mil) habitantes; b) 11 (onze) 
Vereadores, nos Municípios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 
(trinta mil) habitantes; c) 13 (treze) Vereadores, nos Municípios com mais de 30.000 
(trinta mil) habitantes e de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes; d) 15 (quinze) 
Vereadores, nos Municípios de mais de 50.000 (cinquenta mil) habitantes e de até 80.000 
(oitenta mil) habitantes; e) 17 (dezessete) Vereadores, nos Municípios de mais de 80.000 
(oitenta mil) habitantes e de até 120.000 (cento e vinte mil) habitantes; f) 19 (dezenove) 
Vereadores, nos Municípios de mais de 120.000 (cento e vinte mil) habitantes e de até 
160.000 (cento sessenta mil) habitantes; g) 21 (vinte e um) Vereadores, nos Municípios de 
mais de 160.000 (cento e sessenta mil) habitantes e de até 300.000 (trezentos mil) 
habitantes; h) 23 (vinte e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 300.000 (trezentos 
mil) habitantes e de até 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes; i) 25 (vinte e 
cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) 
habitantes e de até 600.000 (seiscentos mil) habitantes; j) 27 (vinte e sete) Vereadores, 
nos Municípios de mais de 600.000 (seiscentos mil) habitantes e de até 750.000 
(setecentos cinquenta mil) habitantes; k) 29 (vinte e nove) Vereadores, nos Municípios de 
mais de 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes e de até 900.000 (novecentos mil) 
habitantes; l) 31 (trinta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 900.000 (novecentos 
mil) habitantes e de até 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes; m) 33 (trinta e 
três) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) 
habitantes e de até 1.200.000 (um milhão e duzentos mil) habitantes; n) 35 (trinta e cinco) 
Vereadores, nos Municípios de mais de 1.200.000 (um milhão e duzentos mil) habitantes e 
de até 1.350.000 (um milhão e trezentos e cinquentamil) habitantes; o) 37 (trinta e sete) 
Vereadores, nos Municípios de 1.350.000 (um milhão e trezentos e cinquenta mil) 
habitantes e de até 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) habitantes; p) 39 (trinta e 
nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) 
habitantes e de até 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes; q) 41 (quarenta e 
um) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) 
habitantes e de até 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil) habitantes; r) 43 
(quarenta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 2.400.000 (dois milhões e 
quatrocentos mil) habitantes e de até 3.000.000 (três milhões) de habitantes; s) 45 
(quarenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 3.000.000 (três milhões) de 
habitantes e de até 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes; t) 47 (quarenta e sete) 
Vereadores, nos Municípios de mais de 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes e de até 
5.000.000 (cinco milhões) de habitantes; u) 49 (quarenta e nove) Vereadores, nos 
Municípios de mais de 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes e de até 6.000.000 (seis 
milhões) de habitantes; v) 51 (cinquenta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 
6.000.000 (seis milhões) de habitantes e de até 7.000.000 (sete milhões) de habitantes; w) 
53 (cinquenta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 7.000.000 (sete milhões) de 
habitantes e de até 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; e x) 55 (cinquenta e cinco) 
Vereadores, nos Municípios de mais de 8.000.000 (oito milhões) de habitantes.” 
 10 
mensal pago, em espécie, aos Ministros do Supremo Tribunal Federal 
(art. 37, XI, CF) e as seguintes regras: 
o não podem ter tratamento tributário privilegiado (art. 150, II, 
CF); 
o vedada a sua exclusão da incidência do IR (art. 153, III, CF); 
o obrigatória a observância aos critérios da generalidade, da 
universalidade e da progressividade (art. 153, § 2º, I, CF); 
 fixação dos subsídios dos Vereadores pelas próprias Câmaras 
Municipais em cada legislatura para a subseqüente (regra da 
legislatura ou da anterioridade), observados os critérios 
estabelecidos na Lei Orgânica e os limites máximos definidos pela 
Constituição: 
o percentual variável (entre 20% e 75%) do subsídio do 
Deputado Estadual, com base na população do Município (limite 
individual direto – art. 29, VI, CF); 
o subsídio do Prefeito (teto remuneratório em âmbito municipal 
e limite individual direto – art. 37, XI, CF); 
o percentual (5%) da receita do município (limite total da 
despesa com “remuneração” [subsídios] dos Vereadores – art. 
29, VII, CF); 
o percentual (70%) da “receita” [duodécimos28] da Câmara com 
folha de pagamento, incluídos os subsídios dos Vereadores 
(limite geral indireto – art. 29-A, § 1º, CF); 
o percentual (6%) da receita corrente líquida29 do município com 
as despesas com pessoal da Câmara, inclusive os subsídios dos 
Vereadores30 (limite geral indireto – art. 20, III, a, Lei 
Complementar nº 101 – LRF). 
 imunidade material dos Vereadores (inviolabilidade pelas opiniões, 
palavras e votos que emitirem no exercício do mandato, na 
circunscrição do Município); 
 proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares 
às estabelecidas constitucionalmente para os membros do Congresso 
Nacional e das Assembléias Legislativas, no que couber: 
o Desde a expedição do diploma (art. 54, I, CF): 
 
28 Os duodécimos estão limitados ao valor total da despesa do Poder Legislativo Municipal 
(excluídos os gastos com inativos) definido pelo percentual variável (entre 5% e 8%) da 
receita tributária e transferências constitucionais (arts. 153, § 5º; 158 e 159, CF) 
efetivamente arrecadada no exercício anterior, com base na população do Município (art. 
29-A, I, II, III e IV, § 2º, I, CF), bem como à proporção fixada na Lei Orçamentária (art. 
29-A, § 2º, III, CF). 
29 Art. 2º, IV, §§ 1º a 3º, Lei Complementar nº 101 – LRF. 
30 Art. 18, caput, §§ 1º e 2º, Lei Complementar nº 101 – LRF. 
 11 
 Firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de 
direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de 
economia mista ou empresa concessionária de serviço 
público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas 
uniformes; 
 Aceitar ou exercer cargo, função ou emprego 
remunerado (vide art. 38, III, CF), inclusive os de que 
sejam demissíveis ad nutum, em pessoas jurídicas de 
direito público, autarquia, empresas públicas, sociedade 
de economia mista ou empresa concessionária de serviço 
público; 
o Desde a posse (art. 54, II, CF): 
 Ser proprietários, controladores ou diretores de 
empresa que goze de favor decorrente de contrato com 
pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer 
função remunerada; 
 Ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad 
nutum, em pessoas jurídicas de direito público, 
autarquia, empresas públicas, sociedade de economia 
mista ou empresa concessionária de serviço público, 
ressalvado o de Ministro, de Governador de Território, 
de Secretário de Estado, do Distrito Federal, de 
Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de missão 
diplomática temporária (art. 56, CF); 
 Patrocinar causa em que seja interessada pessoa jurídica 
de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade 
de economia mista ou empresa concessionária de serviço 
público; 
 Ser titulares de mais de um cargo ou mandato público 
eletivo. 
 perrogativa de foro do Prefeito (julgamento perante o Tribunal de 
Justiça); 
 organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara 
Municipal; 
 cooperação das associações representativas no planejamento 
municipal; 
 iniciativa popular de projetos de lei de interesse local (município, 
cidade ou bairros), mediante manifestação mínima de 5% do 
eleitorado; 
 perda do mandato do Prefeito, pela assunção de outro cargo ou 
função na Administração Pública (29, XIV c/c art. 28, § 1º, CF). 
 12 
 6.2. A Lei Orgânica é o documento disciplinador no âmbito municipal das 
competências exclusivas do Município, observadas as peculiaridades locais, 
das competências comuns e das concorrentes-suplementares. 
 
7. O território da República Federativa do Brasil não pode ser desfalcado 
de qualquer das entidades federativas (art. 1º, caput, c/c art. 34, I, CF), 
mas a sua divisão político-administrativa interna é mutável. A Constituição 
Federal, pois, prevê a possibilidade de transformação dos Estados e 
Municípios (art. 18, §§ 3º e 4º, CF). 
 
 Quais as hipóteses de transformação? 
o fusão (incorporação entre si) – todos os entes existentes 
perdem a personalidade primitiva, surgindo um novo Estado; 
o subdivisão (cisão) – o todo originário é separado em várias 
partes, formando cada qual uma unidade independente das 
demais, com perda da personalidade primitiva; 
o desmembramento/formação – uma ou mais partes de um todo 
são separadas, criando unidades autônomas, sem perda da 
identidade do ente primitivo (é desfalcado apenas de um 
pedaço do território e de parcela da população); 
o desmembramento/anexação (incorporação) - uma ou mais 
partes de um todo são separadas, anexando-se a outro ou 
outros entes, sem perda da personalidade primitiva ou criação 
de nova entidade. 
 
 Como são transformados os Estados? 
o Plebiscito, ou seja, ouvir previamente a população diretamente 
interessada (manifestação negativa vinculante); 
o Audiência das Assembléias Legislativas dos Estados 
interessados (manifestação meramente opinativa31); 
o Lei complementar federal específica. 
 Como são transformados os Municípios? 32 
o Lei complementarfederal genérica definindo os períodos em 
que podem ser criados, incorporados, fundidos ou 
desmembrados Municípios;33 
 
31 As Assembléias Legislativas opinarão, sem caráter vinculativo, sobre a matéria, e 
fornecerão ao Congresso Nacional os detalhamentos técnicos concernentes aos aspectos 
administrativos, financeiros, sociais e econômicos da área geopolítica afetada (art. 4º, § 3º, 
Lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998). 
32 Emenda Constitucional nº 15/96. 
33 Em 04/07/2003, o Projeto de Lei Complementar nº 41/03 (PLC nº 184/02 no Senado 
Federal) foi vetado, integralmente, pelo Presidente Luiz Ignácio Lula da Silva, por 
 13 
o Lei ordinária federal genérica definindo os requisitos para a 
elaboração e divulgação dos estudos de viabilidade 
econômica; 
o Plebiscito, ou seja, consultar previamente a população de todos 
os municípios envolvidos e não apenas das áreas a serem 
desmembradas (manifestação negativa inviabiliza a apreciação 
do projeto de lei estadual); 
o Lei ordinária estadual específica.34 
 
inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, com base nos pareceres do 
Ministério da Justiça ["não disciplina a matéria com clareza, uma vez que, em face da 
redação que lhe foi conferida (...) deixa para o aplicador da lei pressupor, de forma 
vaga, que o período de tramitação do procedimento em análise vai da posse dos 
Prefeitos até dez meses antes da data prevista para a realização das eleições 
municipais, fato que, a nosso ver, não oferece a necessária segurança jurídica ao 
intérprete da norma proposta.”] e do Ministério das Cidades: ["A Constituição Federal 
de 1988 elevou os municípios à condição de componentes da estrutura federativa (...) 
E as linhas básicas de instituição dos Municípios, como proclamado pela nossa Corte 
Constitucional, seu regime jurídico e as normas regentes de sua criação interessam 
não apenas ao Estado-membro, mas à estrutura do Estado Federal. Tais normas 
regentes, por conseguinte, não podem se limitar à definição do período próprio para o 
processamento. (...) Assim o que se deseja é que a Lei Complementar Federal, no 
interesse da Federação, defina o período e os critérios mínimos reclamados pelo 
dispositivo constitucional conforme o magistério da nossa Corte Suprema. (...) A 
criação de municípios diz respeito à dimensão populacional e territorial e à 
sustentabilidade financeira das novas unidades, entre outros critérios. Se não é 
adequado que se mantenha congelado o processo de criação de municípios, também não 
é salutar que se prive a Federação de regramentos mínimos que devem orientar tal 
processo de criação."]. Em 15/11/2013, a Presidente Dilma Rousseff, atendendo à 
recomendação do Ministério da Fazenda, vetou totalmente o substitutivo da Câmara dos 
Deputados ao Projeto de Lei Complementar do Senado (PLS) nº 98/2002, porquanto a 
sanção permitiria “a expansão expressiva do número de municípios do país, resultando 
em aumento de despesas com a manutenção de sua estrutura administrativa e 
representativa. Esse crescimento de despesas não será acompanhado por receitas 
equivalentes, o que impactará negativamente a sustentabilidade fiscal e a estabilidade 
macroeconômica.”, segundo as razões do veto. Por último, em 27/08/2014, a Presidente 
Dilma Rousseff, ouvindo novamente o Ministério da Fazenda, vetou o substitutivo da 
Câmara dos Deputados ao Projeto de Lei Complementar do Senado (PLS) nº 104/2014, 
considerando a seguinte justificativa: “Embora se reconheça o esforço de construção de 
um texto mais criterioso, a proposta não afasta da responsabilidade fiscal na 
federação. Depreende-se que haverá aumento de despesas com as novas estruturas 
municipais sem que haja a correspondente geração de novas receitas.” 
34 O Congresso Nacional, procurando evitar que 56 municípios brasileiros – criados pelos 
Estados do Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Goiás, Piauí, Alagoas, Rio de Janeiro, Rio 
Grande do Norte e Bahia, após a promulgação da Emenda Constitucional nº 15/96 – fossem 
simplesmente reintegrados ao município-mãe, editou a Lei nº 10.521, de 18.7.2002: “É 
assegurada a instalação dos Municípios cujo processo de criação teve início antes da 
promulgação da Emenda Constitucional nº 15, desde que o resultado do plebiscito 
 14 
IMPORTANTE: Nas consultas plebiscitárias, entende-se por população 
diretamente interessada tanto a do território que se pretende 
desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento; em caso de fusão 
ou anexação, tanto a população da área que se quer anexar quanto a da que 
receberá o acréscimo; e a vontade popular se aferirá pelo percentual que se 
manifestar em relação ao total da população consultada. (art. 7º, Lei nº 
9.709, de 18 de novembro de 1998). 
 
8. Vedações constitucionais de natureza federativa estabelecidas à União, 
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (art. 19, CF): 
 Estabelecer cultos religiosos ou igreja, subvencioná-los, ou manter 
relação de dependência ou aliança, admitindo-se a colaboração em 
matéria de interesse público, em áreas como, por exemplo, a 
educação, a assistência social e a saúde (subvenção à escola, creche 
ou hospital mantidos por entidade religiosa). 
 
Atenção! Não existe religião oficial, o Estado brasileiro é laico35 (separação 
e independência entre o Estado e a igreja), mas não ateu (vide preâmbulo 
constitucional). 
 
 Recusar fé aos documentos públicos, em face do princípio de 
veracidade dos documentos expedidos pelas diversas esferas 
governamentais, os quais gozam de presunção relativa de legitimidade 
ou juris tantum. 
 
Não esquecer! A polícia não pode simplesmente não acreditar na carteira de 
identidade de um suspeito (o documento é válido até prova em contrário). 
 
 Criar distinções entre brasileiros, dado o princípio da igualdade (art. 
5º, caput e inciso I, CF). 
 
 
tenha sido favorável e que as leis de criação tenham obedecido à legislação anterior”. 
Ulteriormente, diante da declaração de inconstitucionalidade de diversas leis estaduais, 
associada ao reconhecimento da mora legislativa na regulamentação do art. 18, § 4º, pelo 
STF, o Congresso Nacional tratou de alterar a Constituição Federal, inserindo o art. 96 ao 
ADCT: “Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento 
de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos 
os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação” 
(EC nº 57, de 18.12.2008). 
35 O laicismo estatal não pode importar em qualquer forma de discriminação religiosa, 
consoante os arts. 3º, IV, e 5º, VI, VII e VIII, da Constituição Federal. 
 15 
Atenção! Somente a Constituição Federal pode criar distinções entre 
brasileiros natos e naturalizados (arts. 12, §§ 2º e 3º, CF).36 
 
 Criar preferências entre si, visto que os entes federados se 
encontram num mesmo plano (vide arts. 151, I, e 152, CF). 
 
IMPORTANTE: A imunidade tributária recíproca é corolário também desse 
princípio (art. 150, VI, a, CF). 
 
 
 
 
36 A Constituição Federal não proíbe que o estrangeiro receba tratamento diferenciado dos 
nacionais, resguardados os seus direitos fundamentais (art. 5º, caput, CF).