Serviços Públicos

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AULA 04: SERVIÇOS PÚBLICOS 
Fala Galera, 
Nada de refresco! A presente aula contempla o tópico “serviços 
públicos”. Questão certa! Líquida e certa! 
Ao longo da parte teórica de serviços, acrescentei algumas questões 
de ESAF. E, no final, questões da Consuplan (poucas, diga-se de 
passagem). 
Abraço forte a todos, 
Cyonil Borges. 
 
 
 
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PARTE 1 – TEORIA DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
Noções Gerais 
 
Conceito 
A doutrina ensina que, no Brasil, segundo entendimento 
doutrinário dominante, a atividade em si não permite decidirmos se 
um serviço é ou não público, uma vez que há atividades 
essenciais, como a educação, que são exploradas por particulares 
sem regime de delegação, e há serviços totalmente dispensáveis, a 
exemplo das loterias, que são prestados pelo Estado como serviço 
público. 
O Direito Administrativo não é um dos mais digeríveis, 
tragáveis (não é cigarro!), em época de concursos públicos, 
especialmente em razão de sua não total codificação, 
distintamente das matérias de Direito Constitucional, de Direito 
Penal, de Civil etc. Por exemplo, a Constituição Federal e sequer 
quaisquer normas infraconstitucionais trazem o conceito do que é 
serviço público. 
No entanto, hoje, não é um conceito tão-somente 
doutrinário, isso porque, na esfera federal, o Decreto 6.017/2007 
traz a seguinte definição (art. 2º, inc. XIV): “atividade ou 
comodidade material fruível diretamente pelo usuário, que possa 
ser remunerado por meio de taxa ou preço público, inclusive 
tarifa”. 
Obviamente, os vários pontos lacunosos (não codificados) do 
direito administrativo não devem ser levados para o lado negativo, 
devemos sim utilizá-los como um diferencial, pois nem todos têm 
acesso às informações. O que, sinceramente, esperamos ser uma 
vantagem, tratando-se de Direito Administrativo. 
Na verdade, pouco importa se a doutrina não caminha em uma 
única direção e se a jurisprudência é discordante, o que vale é o 
pensamento das bancas, e, nesse ponto da disciplina (serviços 
públicos), as bancas costumam ser bem literais. 
Com base na leitura, chegamos à conclusão de não há mesmo 
definição infraconstitucional ou constitucional para serviços 
públicos. 
Nesse instante, a cabeça do concursando pupila, pulsa, 
lampeja: onde então encontrar a definição de serviços públicos? (In) 
felizmente é essencialmente doutrinário, como quase todo o direito 
administrativo, ressalvas feitas ao Decreto 6.017/2007. 
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Bom, antes da apresentação dos critérios doutrinários para 
a definição de serviços públicos, que tal explorarmos juntos 
alguns detalhes constitucional e legal, sobre a disciplina. 
Como sabemos, é do assoalho Constitucional de onde brotam 
todas as sementes dos demais ramos do Direito. Costumo, inclusive, 
exigir dos amigos alunos um estudo mais detido da disciplina Direito 
Constitucional, hábil instrumento para acertarmos questões de 
Administração Financeira, de Direito Penal, de Direito Civil, e, como 
não poderia deixar de ser, de Direito Administrativo. 
De início, encontramos dois grandes diplomas que preveem o 
assunto “serviços públicos”. O primeiro deles é nossa Carta 
Constitucional, mais precisamente no art. 175. O segundo, a Lei 
8.987/1995 (Lei de Concessões de Serviços Públicos), a qual 
traça, indica, enumera, as REGRAS GERAIS em matéria de 
concessões e de permissões de serviços públicos, sem que, no 
entanto, seja apresentada qualquer conceituação para serviços 
públicos, como já tivemos oportunidade de aprender. 
Ah! Só um detalhe, entre muitos a serem apresentados. Apesar 
de nacional, a Lei de Concessões não se aplica aos serviços de 
radiodifusão sonora e de sons e imagens, como determina o art. 
41 da Lei. 
Cabe aqui um breve parêntese. Ao se falar em regras gerais, 
é importante ter em mente o conceito de licitações, vale relembrar, 
norma editada pela União (art. 22, inc. XXVII, da CF/1988), porém 
válida para todos os entes políticos (a própria União, estados, Distrito 
Federal, e municípios) – norma Nacional ou geral, como costuma 
pontuar a doutrina. 
Em livro de Licitações e Contratos, publicado pela Ed. Campus, 
houve o esmiuçamento do alcance da Lei 8.666/1993 e o 
posicionamento do STF a respeito. Ah! Recomendo a leitura da obra. 
Dizem por aí que o autor é fera, por que será? O nome dele é Cyonil 
Borges . 
Dentro de um critério formal (tranquilidade... abaixo 
comentarei quais os critérios de definição de serviços públicos), a 
Constituição dispõe que o Estado é titular dos serviços públicos 
(sem abrir qualquer exceção), no entanto, a prestação, a execução 
deles, não precisa ser necessariamente direta, ou seja, não há 
necessidade de o Estado utilizar do próprio aparato, órgãos, 
instrumentos, ou agentes. 
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Em outros termos, a prestação pode, ainda, ser indireta, 
sendo neste último caso viabilizada por meio de concessão ou de 
permissão, sempre (e sempre!) precedidas de licitação. Abaixo, 
vejamos o dispositivo Constitucional correspondente: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias 
de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de 
sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, 
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
Da leitura do artigo, podemos extrair algumas conclusões. 
A primeira é a de que a menção a Poder Público inclui tanto a 
Administração Direta como Indireta. Alguém duvida que a 
Empresa de Correios e Telégrafos é prestadora de serviços públicos, 
embora detenha a natureza de empresa pública, enfim, entidade da 
Administração Indireta? Mas, obviamente, frisamos que, tratando-
se de entidades da Administração Indireta, o Estado outorga os 
serviços públicos mediante lei. Com outras palavras, a prestação 
continua sendo DIRETA, porém, com a participação da 
Administração INDIRETA. 
Nota: na outorga (prestação direta), a descentralização 
dos serviços ocorre mediante lei, transferindo-se a 
titularidade e a execução; enquanto na delegação 
(prestação indireta), procedida por ato ou contrato, 
transfere-se apenas a execução. 
Outorga Delegação 
Prestação Direta Prestação indireta 
Titularidade e execução Apenas execução (ato ou contrato) 
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A segunda conclusão, extraída implicitamente, é a de que, 
além da concessão e da permissão, perceberemos que o Estado 
pode prestar indiretamente serviços mediante autorização de 
serviços públicos, sem previsão, obviamente,no art. 175, mas sim 
conforme disposto no art. 21, inc. XII, da Constituição. 
 
Assinalo, de antemão, que as autorizações de serviços 
públicos são formalizadas por ato administrativo e não contratos 
administrativos, como são as concessões e as permissões de 
serviços públicos. Além disso, ressalto que a CF/1988 dispõe que 
apenas as concessões e as permissões é que serão precedidas 
de licitação, ou seja, as autorizações dispensam procedimento 
prévio de licitação, de uma forma geral. 
 Que tal retomarmos a questão sobre a definição dos serviços 
públicos, mas especialmente os critérios para sua definição? 
 Como sobredito, não há uma definição Constitucional ou legal 
para serviços públicos. O que há é a definição em Decreto do Poder 
Executivo Federal e de natureza doutrinária. 
 Tratando-se de conceito eminentemente doutrinário, existem 
critérios (correntes, escolas doutrinárias) para a definição de serviços 
públicos. Vejamos: 
a) Subjetiva ou orgânica: o nome em si já nos informa – o 
serviço público é aquele prestado de forma direta pelo Estado. 
Crítica: ora, o Estado também pode prestar os serviços de forma 
indireta (por particulares – exemplo: concessionárias), logo, o 
presente critério não satisfaz por completo, por esse motivo ter 
entrado em declínio nos dias atuais. 
b) Material ou essencialista: é a natureza da atividade 
que determina o enquadramento como serviço público ou não. Em 
síntese: é público todo serviço que tem por objetivo a satisfação 
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de necessidades coletivas essenciais e não secundárias. Esse é 
o critério adotado pela corrente essencialista, a qual consegue, de 
fato, identificar um núcleo relativo à natureza da atividade que 
leve à classificação de uma atividade como serviço público. De 
acordo com tal critério, pouco importa se o serviço está previsto ou 
não em norma, prevalece o conteúdo, distintamente do que ocorre 
com a corrente formalista, a qual exige, necessariamente, a 
previsão em lei. 
Crítica: embora a corrente essencialista conte com fortes 
defensores, penso que utiliza um conceito muito restrito de serviço 
público, deixa de lado, por exemplo, os trabalhos internos realizados 
pelos servidores. Será mesmo que esses não prestam serviços 
públicos? 
 Deixa de lado, ainda, serviços como de radiodifusão sonora e 
de imagens, pois, não-essenciais. Será mesmo que a Rede Globo 
não presta serviços públicos de telecomunicações? Claro que 
presta! Telecomunicações. 
Em resumo: mesmo os serviços não essenciais (os ditos 
secundários) e os serviços administrativos (os internos à 
Administração) podem ser classificados como serviços públicos, é 
tudo uma questão de escolha política, como veremos, a seguir. 
c) Formal: o Estado, por meio do ordenamento jurídico, é o 
responsável por estabelecer quais atividades devem ou não ser 
reconhecidas como serviços públicos. Sendo tais atividades 
cercadas por normas de Direito Público. É o critério adotado pela 
CORRENTE FORMALISTA. 
Crítica: atualmente, nem todo serviço público é regido por 
normas de direito público, existem serviços (como a energia 
elétrica) prestados em caráter essencialmente privados (por meio de 
concessionárias, por exemplo), com apenas derrogações 
(interferências do direito público), é o que a doutrina costuma 
chamar em sala de sistema híbrido (um cadinho público, outro 
cadinho privado). 
Ah! Ressalto a existência de serviços prestados por 
particulares que não são propriamente serviços públicos, isso 
porque não são delegados pelo Estado, logo, não cercados (sequer 
tangenciados) por normas de Direito Público, nem mesmo em 
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caráter híbrido, embora sejam serviços de utilidade pública, a 
exemplo da saúde, do ensino. São serviços autorizados pelo Estado, 
cabendo a este exercer o chamado Poder de Polícia sobre tais 
atividades. 
Esse último critério (formalista) é o mais utilizado no 
Brasil. 
 Subjetivo ou 
Orgânico 
Material ou 
Essencialista 
Formalista 
Definição de 
Serviço 
Público 
Prestado 
diretamente 
pelo Estado 
Visa a satisfação 
de necessidades 
coletivas essenciais 
e não secundárias; 
Previsto ou não 
em normas 
Previsto em lei 
regido por 
Normas de 
Direito Público 
Críticas 
Estado pode 
prestar de 
forma indireta 
Serviços não 
essenciais e 
administrativos 
classificados como 
serviço público 
Nem todo 
serviço público 
é regido por 
normas de 
Direito Público 
(2009/Esaf – AFRFB – Auditor) “Incumbe ao Poder Público, na 
forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. 
Esta é a previsão do caput do art. 175 da Constituição Federal. Sobre os 
serviços públicos, no ordenamento jurídico brasileiro, analise as assertivas 
abaixo e assinale a opção correspondente. 
( ) Sob o critério formal, serviço público é aquele disciplinado por regime de 
direito público. 
( ) Segundo o critério material, serviço público é aquele que tem por objeto 
a satisfação de necessidades coletivas. 
( ) O critério orgânico ou subjetivo classifica o serviço como público pela 
pessoa responsável por sua prestação, qual seja, o Estado.1 
Agora que já vimos os critérios para a definição dos serviços 
públicos, passamos à reprodução de mais uma das definições 
doutrinárias de serviços públicos, pois, como sobredito, não há 
definição legal para serviço público: 
 
1
 V, V, V. 
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Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade 
ou comodidade material fruível diretamente pelos 
administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as 
vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, 
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições 
especiais – instituído pelo Estado em favor dos interesses que 
houver definido como próprios no sistema normativo. 
Como identificar o critério formal no texto em itálico? 
O que falamos sobre o critério formal? É aquele estabelecedor 
do regime jurídico dos serviços como sendo de Direito Público. 
Então: o regime jurídico dos serviços é diferenciado, especial 
(“consagrador de prerrogativas de supremacia e restrições 
especiais...”). Em síntese: de acordo com o critério formal, é 
serviço público todo aquele prestado sob regime de direito 
público, total ou parcialmente (lembram-se das derrogações?). 
CLASSIFICAÇÕES 
 Antes das classificações propriamente ditas, destaco que o 
serviço público é atividade inconfundível com poder de polícia 
e mesmo com o conceito de obra pública. Do primeiro se diferencia, 
pelo fato de ser atividade positiva (O Estado oferece a utilidade). 
Com outras palavras, o poder de polícia é atividade 
eminentemente negativa (O Estado limita e restringe os direitos e 
as atividades), enquanto serviço público é atividade positiva. 
 Da segunda (obra pública) se diferencia pelo fato de ser a obra 
pública de natureza estática, diferentemente do serviço público, 
atividade dinâmica (senta na poltrona de ônibus, acho que ele não 
vai ficarparado, ou vai? Se bem que a resposta depende da cidade – 
nas cidades do RJ e SP e BH vem-se pensando até na cobrança de 
IPTU sobre veículos, afinal são quase imóveis ). 
Tratando-se de concursos públicos, nada é certo, como é o 
caso das classificações de serviços públicos. Apesar disso, abaixo 
serão expostas algumas classificações bem relevantes para fins de 
concurso público, haja vista o objeto maior deste curso. De acordo 
com a doutrina, os serviços podem ser: 
 Coletivos (uti universi – UNIVERSAIS) e singulares (uti 
singuli – SINGULARES); 
 Administrativos, econômicos, e sociais; 
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 Públicos e de utilidade pública; 
 Próprios e impróprios. 
A primeira das classificações apresenta a divisão em 
termos de generalidade, de alcance de destinatários. Assim, os 
serviços podem ser uti universi e uti singuli. 
Serviços uti universi (ou gerais) são os serviços públicos 
prestados a grupos indeterminados de indivíduos, a toda a 
coletividade, não se distinguindo os potenciais usuários, portanto, 
serviços indivisíveis. Não é possível mensurar (medir) sua 
utilização pelos usuários (por cabeça), devendo ser financiados pelos 
impostos (quando for o caso), dado o caráter não contraprestacional 
de tal tributo (exemplos: segurança pública; saúde; iluminação 
pública – hoje custeada mediante contribuição de iluminação 
pública; saneamento básico etc.). 
Já os serviços uti singuli, individuais ou singulares, são os 
serviços que se dirigem aos destinatários individualizados, 
nomeados, sendo possível medir, caso a caso, quanto do serviço está 
sendo consumido, logo, são serviços medidos por cabeça (a medusa 
estaria lascada! ). Quando postos em operação, geram direito ao 
indivíduo que se apresenta em condições técnicas adequadas ao seu 
recebimento na área de prestação do serviço. 
 
Distintamente dos serviços uti universi, os uti singuli, pelo 
fato de admitirem mensuração individualizada, dão ensejo à 
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cobrança de exação tributária taxa, caso o serviço seja prestado 
pelo Estado (caput do art. 77 do Código Tributário Nacional: 
“serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou 
posto à sua disposição”), ou tarifa (espécie do gênero preço público 
cobrada por particulares – p.ex.: concessionárias e permissionárias), 
ambas as espécies de natureza contraprestacional, aquilo que os 
tributaristas costumam chamar de prestações sinalagmáticas (o 
usuário só pode exigir a continuidade da prestação quando estiver 
cumprindo regularmente sua obrigação). 
Outro ponto de relevo é que as taxas, pelo fato de decorrerem 
de lei, detêm caráter obrigatório (diz o Código Tributário – tributo é 
toda prestação compulsória (...) – art. 4º). Assim, embora os 
serviços não sejam utilizados, o administrado não tem a faculdade de 
não quitar o débito junto ao Estado, achando-se os serviços, por 
óbvio, em pleno funcionamento. 
Com outras palavras, os serviços individuais caracterizam-se 
pela obrigatoriedade, pois o contribuinte não tem opção, porque, 
mesmo que dele não se utilize, é obrigado a remunerá-lo, e pela 
continuidade, mesmo ocorrendo a inadimplência do usuário, é 
dever do Estado a prestação dos serviços. Trava-se, então, entre o 
contribuinte e o Poder Público, uma relação administrativo-tributária, 
solucionada pelas regras do Direito Administrativo (Resp 460271-SP 
– STJ). 
 
Por sua vez, as tarifas serão cobradas no caso de utilização 
efetiva de serviços públicos facultativos, como os de energia 
elétrica. Afirma-se, ainda, que as tarifas só podem ser cobradas 
pela prestação de serviços uti singuli, o que, de certa forma, é 
verdadeiro. 
Acontece que a Lei 9.074/1995 garante a execução de 
determinados serviços por meio de concessão e de permissão, sem 
que, no entanto, detenham o caráter individual, são exemplos: 
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saneamento básico e limpeza urbana (art. 2º, caput) (serviços 
uti universi). Separe regra de exceção, a vida concursística é 
sempre assim! 
A segunda das classificações é a de que os serviços podem ser 
administrativos, econômicos e sociais. 
Serviços Administrativos são os que a Administração 
executa para atender a suas necessidades internas ou para preparar 
outros serviços que serão prestados ao público, tais como os de 
imprensa oficial, das estações experimentais e outros dessa 
natureza. 
Econômicos, também denominados de industriais ou 
comerciais, são os serviços que produzem renda para quem os 
presta. A remuneração dos prestadores de serviços econômicos se 
faz por intermédio de tarifas (espécie do gênero preços públicos), a 
serem fixados pelo Estado, independentemente de este ser ou não o 
prestador do serviço. 
Por fim, destacam-se os serviços públicos sociais, executados 
pelo Estado para atendimento de reclamos sociais básicos e 
representam ou uma atividade propiciadora de comodidade 
relevante, ou serviços assistenciais e protetivos. 
Há autores que afirmam que os serviços públicos sociais são 
geradores de déficits, sendo sua sustentação financiada por 
intermédio de tributos. Podem ser citados como serviços sociais: 
assistência à criança e ao adolescente; assistência médica e 
hospitalar etc. 
 
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Os serviços de utilidade pública são os serviços que a 
Administração, reconhecendo sua conveniência, MAS NÃO SUA 
NECESSIDADE E ESSENCIALIDADE, ou presta-os diretamente à 
sociedade ou delega sua prestação a terceiros (p. ex: 
concessionários, permissionários e autorizatários). São exemplos de 
serviços de utilidade pública: transporte coletivo, energia elétrica, 
telefonia etc. 
Ah! Ao lado de serviços públicos privativos do Estado (art. 21, 
XI e XII, por exemplo), prestados direta ou indiretamente 
(concessão, permissão, e autorização), em que se pressupõe o uso 
de atos de império, destacam-se os serviços públicos não 
privativos. Vale dizer, aos particulares é lícito o desempenho de tais 
serviços, independentemente de delegação do Poder Público, por 
meio dos instrumentos contratuais (permissão e concessão) ou atos 
administrativos (autorizações). 
 
O amigo se questiona: quais são esses serviços? Conforme o 
texto constitucional, podemos citar, pelo menos, quatro serviços em 
que o Estado não detém a titularidade para prestação: 
educação, previdência social, assistência social, e saúde: 
- Saúde: 
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. 
No caso de serviços de saúde prestados por particular não se 
fala em delegação, mas de outros requisitos estabelecidos em leis 
específicas, o que não vem ao caso para a preparação em concursos 
públicos de uma forma geral. 
Observa-se que, embora não sejam serviços delegados pelo 
Estado, ficam sujeitos por este ao rigor do controle, por meio do 
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inclusive, agência reguladora federal com competência para 
tanto, a ANS – Agência Nacional de Saúde Suplementar. 
 Por fim, os serviços próprios e impróprios. Na visão de parte 
da doutrina administrativista (exemplo da Maria Sylvia), serviços 
próprios são aqueles que, atendendo a necessidades coletivas, o 
Estado assume como seus e os executa diretamente (por meio de 
seus agentes) ou indiretamente (por meio de concessionários e 
permissionários). 
 Já os impróprios, embora atendam necessidades coletivas, 
não são de titularidade do Estado e nem por ele executados, porém, 
não fogem da proteção do Estado no uso Poder de Polícia, enfim, 
devem ser autorizados, regulamentados, e fiscalizados, não 
passam, portanto, de verdadeiras atividades privadas. 
 
 Inclusive, por esse motivo, parte da doutrina sequer os 
reconhece como serviço público em sentido jurídico, são exemplos: 
serviços prestados por instituições financeiras e os de seguro e 
previdência privada. 
 Essa última classificação no clássico livro do Hely Lopes 
Meirelles aparece como serviços públicos autorizados: serviços de 
táxi, de despachantes, de pavimentação de ruas por conta dos 
moradores, de guarda particular de estabelecimentos e de 
residências. 
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 Em concursos públicos não existem verdades absolutas! O 
Cespe, por exemplo, para esta classificação, pautou-se nos 
ensinamentos do autor Hely Lopes, para quem os serviços Públicos 
PRÓPRIOS são os serviços públicos “propriamente ditos”, ou 
seja, aqueles prestados diretamente pela Administração à própria 
comunidade, por reconhecer serem essenciais e necessários à 
sobrevivência da coletividade e do próprio Estado. Por serem 
considerados próprios do Estado, só por este podem ser 
prestados, sem possibilidade de delegação a terceiros. São 
exemplos de tais tipos de serviço: a defesa nacional e a atividade 
policial. Nossas queridas ESAF e FCC acompanham o raciocínio de 
MSZDP. 
 Já os serviços de utilidade pública (IMPRÓPRIOS) são os 
serviços que a Administração, reconhecendo sua conveniência, MAS 
NÃO A SUA NECESSIDADE E ESSENCIALIDADE, presta-os 
diretamente à sociedade ou delega sua prestação a terceiros (p. ex: 
concessionários, permissionários e autorizatários). 
 
 Ressalto que, em qualquer caso, as condições de prestação e o 
controle são sempre do Poder Público, embora o risco da atividade 
possa ser assumido pelos prestadores do serviço, os quais serão 
remunerados pelos usuários. São exemplos de serviços de utilidade 
pública: transporte coletivo, ENERGIA ELÉTRICA, telefonia, etc. 
 O mais difícil não é fazer o concurso público, em si, é ainda ter 
de contar com a boa-vontade do examinador em adotar 
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entendimentos unânimes ou, pelo menos, majoritários na doutrina 
ou na jurisprudência. Mais tudo bem, vamos fazer nosso papel – 
passarmos logo no concurso! Por exemplo: na visão do Cespe, 
energia elétrica é serviço público impróprio, porque podem ser 
delegados; na visão da Esaf, energia elétrica é serviço próprio, 
porque o Estado é titular. Durma-se com um barulho desses! 
 
COMPETÊNCIA 
Como já nos é costumeiro, vamos “enveredar” pelo assunto: as 
competências materialmente estabelecidas no texto constitucional 
aos entes federados, no que diz respeito à prestação de serviços 
públicos. 
De pronto, em resgate ao Direito Constitucional, relembro que 
a partição de competências segue o princípio da predominância 
do interesse. EITA! QUE PALAVRÃO É ESSE? Calma, é simples. 
A União tem competência para assuntos de interesse 
Nacional; os Estados, de interesse regional; os municípios, de 
interesse local; e o Distrito Federal (em razão de seu hibridismo), 
cumulativa ou múltipla (Local + Regional). 
Assim, constitucionalmente, compete privativamente: 
- À União a prestação de serviços de telecomunicações, de 
energia elétrica, de transporte interestadual ou internacional, 
de radiodifusão sonora e de imagens etc. (competência 
enumerada). 
- Aos Estados, os serviços de interesse regional. Aqui 
destacamos que os serviços do Estado são achados por exclusão, ou 
seja, de forma residual ou remanescente, à exceção do serviço 
de gás canalizado (competência enumerada, nesse ponto) e dos 
prestados nas Regiões Metropolitanas, nas Aglomerações 
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Urbanas, e nas Microrregiões, de acordo com Lei Complementar, 
veja o que estabelece o §3º do art. 25: 
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, 
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios 
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a 
execução de funções públicas de interesse comum. 
O que quer significar competência remanescente? Vamos à 
explicação. Responda rápido: a quem compete prestar serviços 
de transporte coletivo intermunicipal? 
União? Não, porque à União competem os serviços de 
natureza interestadual ou internacional. 
Municípios? Não, porque são responsáveis pelos serviços 
intramunicipais, regra geral. Logo, em razão do resíduo, do que 
sobra, a competência só pode ser do Estado. 
Alerto que existem serviços intramunicipais também de 
competência dos Estados. Por exemplo: o Metrô de São Paulo é 
uma Sociedade de Economia Mista prestadora de serviço 
público de transporte urbano coletivo, porém, do Estado de 
São Paulo e não do Município. É do Estado porque é uma 
Companhia METROPOLITANA. Como vimos, cabe ao Estado a 
organização dos serviços situados nas regiões metropolitanas, nos 
termos do §3º do art. 25 da CF/1988. E os serviços de gás? Isso 
mesmo. É localizado, local, no entanto de monopólio dos Estados. 
- Aos municípios, os serviços de transporte coletivo urbano 
(leia-se: intramunicipais); ensino infantil e fundamental; funerários. 
Esse último serviço (o funerário) é legal lembrar só em dias de prova 
, com o destaque que não estão constantes do texto 
constitucional, evidencia de que a enumeração dos serviços na 
CF/1988 é meramente exemplificativa (não é exaustiva) para os 
municípios e Estados, assim podem os entes federados criar outros 
serviços, em observância, é claro, ao princípio da predominância 
do interesse. 
- Ao Distrito Federal, os serviços de competência dos Estados 
e dos municípios, em razão da competência cumulativa ou múltipla. 
No entanto, nem todos os serviços de competência Estadual 
são de atribuição Distrital. Vamos à leitura do art. 21, incisos XIII 
e XIV, da CF/1988: 
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XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério 
Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos 
Territórios; 
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o 
corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como 
prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a 
execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; 
 Perceberam? Isso mesmo, nem todosos serviços dos Estados 
são de competência do Distrito Federal. 
 Só um detalhe. Com a EC 69, de 2012, a Defensoria, antes 
mantida pela União, passará a ser organizada e mantida pelo próprio 
Distrito Federal. Acontece que a referida Emenda ainda não está 
produzindo efeitos, o que, a meu ver, impede sua cobrança em 
prova. Em todo caso, fiquem atentos(as), vai quê! Rsrs... 
Até aqui tivemos contato com a competência privativa quanto à 
prestação de serviços públicos. Porém, não só de competência 
privativa executam-se serviços públicos. 
É oportuno registrar que o Legislador Constituinte também 
previu a execução comum (competência comum) pelos Entes 
Políticos de determinados serviços públicos, exatamente segundo 
disposto no art. 23 da CF/1988: É competência comum da União, 
do Distrito Federal, e dos Municípios. 
De acordo com a doutrina, a competência comum é de 
natureza administrativa e, diga-se de passagem, garantidora do 
exercício concomitante por todos os Entes Federados, de tal 
sorte que os serviços públicos serão prestados (executados) de 
forma paralela, em condições de igualdade, sem nenhuma 
relação de subordinação, em síntese, a atuação (ou omissão) de 
um não impossibilita a atuação do outro. O exercício da 
competência comum não está sujeito à regulamentação do serviço 
publico exclusivamente pela esfera federativa de nível mais 
elevado. 
 Continuemos. 
Dos serviços decorrentes da competência comum, podem ser 
citados: 
I - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e 
garantia das pessoas portadoras de deficiência; 
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V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à 
ciência; 
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; 
IX - promover programas de construção de moradias e a 
melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; 
XII - estabelecer e implantar política de educação para a 
segurança do trânsito. 
Por fim, chamo atenção ao amigo concursando para recente 
alteração pela Emenda Constitucional 53/2006. Houve a inserção de 
leis complementares (plural) no lugar de lei complementar 
(singular) no parágrafo único do art. 23 da CF/1988, com o propósito 
de se evitar conflitos no âmbito da competência comum ou, mesmo, 
evitar a prestação duplicada. Vejamos a nova redação: 
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para 
a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do 
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. 
Por todo o exposto, observo que a competência comum não 
importa subordinação entre os diferentes entes federativos, 
ou seja, não pode o ente de nível mais elevado regular os 
serviços de forma compulsória para os demais. 
Concessões de Serviços Públicos – Lei 8.987/1995 
 
PRINCÍPIOS 
 Por serem destinados à coletividade, os serviços públicos sob a 
incumbência do Estado ou de seus agentes delegatários 
(concessionárias e permissionárias, por exemplo) devem ser 
prestados com observância de determinados padrões, enfim, o 
serviço público prestado aos usuários, aos cidadãos, deve ser 
adequado. 
A doutrina, em tradução aos requisitos do serviço adequado 
(art. 6º da Lei 8.987/1995 – Lei das Concessões de Serviços 
Públicos), costuma apontar múltiplos princípios inerentes à 
prestação dos serviços públicos. São eles: 
- Continuidade 
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Também denominado de Princípio da Permanência, é um 
forte item de prova. O Princípio da Continuidade estabelece que 
os serviços públicos não podem sofrer interrupção. É dizer, não 
devem sofrer solução de continuidade em sua prestação, a não ser 
em razão de situações excepcionais. 
Nesse sentido, não caracteriza descontinuidade a 
interrupção da prestação do serviço: 
 Em razão de situação emergencial, e 
 No caso de interrupção, APÓS AVISO PRÉVIO, quando: 
a) motivada por razões de ordem técnica ou de 
segurança das instalações; e 
b) por inadimplemento do usuário, considerado o 
interesse da coletividade. 
 
Veremos, mais à frente, que, em nome do princípio da 
continuidade, é permitido ao Estado o resgate (encampação 
ou retomada) do serviço público concedido, com vistas ao 
atendimento do interesse da coletividade. 
A partir da leitura, podemos verificar que os serviços podem 
ser interrompidos em caso de inadimplência, com um detalhe: o 
corte de energia elétrica pressupõe o inadimplemento de conta 
relativa ao mês do consumo, sendo inviável a suspensão do 
abastecimento, em razão de débitos antigos, como entende o STJ 
(Resp 865.841): 
Não é lícito à concessionária interromper o fornecimento de 
energia elétrica por diferença de tarifa, a título de recuperação 
de consumo de meses, em face da essencialidade do serviço, 
posto bem indispensável à vida. 
É que resta cediço que a 'suspensão no fornecimento de 
energia elétrica somente é permitida quando se tratar de 
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inadimplemento de conta regular, relativa ao mês do 
consumo, restando incabível tal conduta quando for 
relativa a débitos antigos não-pagos, em que há os meios 
ordinários de cobrança, sob pena de infringência ao disposto no 
art. 42 do Código de Defesa do Consumidor. 
Cumpre observar que a vedação da suspensão dos serviços 
não diz respeito, obviamente, ao desvio do serviço de forma 
fraudulenta (o vulgo “gato”). Sabendo, no entanto, que o débito 
decorrente de suposta fraude no medidor não pode ser apurada 
unilateralmente pela concessionária, sob pena de ser ilegítima 
a suspensão do fornecimento, pelo fato de não se garantir ao 
usuário o exercício da ampla defesa e do contraditório. 
Já em termos doutrinários, o amigo concursando deve saber 
distinguir serviços compulsórios de serviços facultativos. 
Compulsório? Facultativo? Que isso quer dizer? 
Facultativos são os serviços prestados pelas concessionárias e 
pelas permissionárias. São os serviços regidos pela Lei 8.987/1995, 
em que a remuneração é formalizada por TARIFA (o cidadão usa se 
e quando quiser). Nesse caso, como vimos (§3 do art. 6º da Lei 
8.987/1995), a concessionária pode suspender a prestação do 
serviço. Esse é o entendimento do STJ, inclusive (RESP 510478-PB). 
 
Enquanto isso, os serviços compulsórios, impostos de forma 
coercitiva pelo Estado e cobrados mediante TAXA (exemplo: taxa 
de incêndio, taxa judiciária), não poderão sofrer solução de 
continuidade, pois a Fazenda Pública conta com instrumentos 
hábeis de cobrança, como a inscrição em dívida ativa para futura 
execução do devedor. 
Nesse contexto, pergunta-se: é possível o corte do 
fornecimento de água? Sim, é possível. O Supremo Tribunal 
Federal – STF sinalizou que a cobrança de água pode ser 
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formalizada por preço público, logo não tem, necessariamente, 
caráter tributário. Sendo assim fixado por Decreto do Poder 
Concedente, admitindo-se a interrupção em virtude do 
inadimplemento do usuário, nos termos do §3º do art. 6º da Lei8.987/1995. 
Para afastar quaisquer dúvidas, ressalto que o entendimento 
do STF é acompanhado pelo Superior Tribunal de Justiça em diversos 
julgados (RESP 363.943-MG e RESP 337.965-MG, por exemplo). 
 E como fica o inadimplemento das pessoas jurídicas de 
Direito Público? 
No Recurso Especial 649746, o Superior Tribunal de Justiça 
– STJ entendeu que, tratando-se de pessoa jurídica de direito 
público, prevalece nesta Corte a tese de que o corte de energia é 
possível (Lei 9.427/96, art. 17, parágrafo único), desde que não 
aconteça indiscriminadamente, preservando-se as unidades 
públicas essenciais, como hospitais, prontos-socorros, escolas 
e creches. 
Assim, seria lícito à concessionária interromper o fornecimento 
de energia elétrica se, após aviso prévio, determinado Município 
devedor não solvesse a dívida oriunda de contas geradas pelo 
consumo de energia. Entretanto, para que não seja considerado 
ilegítimo, o corte não pode ocorrer de maneira indiscriminada. 
Fica o recado: 
- De acordo com o REsp 594095, o STJ é legal o corte da 
energia, desde que não sejam atingidas áreas cujo corte de 
energia possa acarretar perigo à segurança da população ou 
demasiado prejuízo à coletividade, tais como delegacias, ruas, 
hospitais e escolas públicas. 
É bom que a Receita Federal, o TCU, os Tribunais, os Fiscos 
Estaduais e Municipais, por exemplo, fiquem de olhos abertos e 
paguem regularmente suas contas . 
- No RE 649746, a suspensão do fornecimento de energia 
elétrica de alguns trechos de ruas e não de um bairro ou todo o 
município, não se qualifica como suspensão indiscriminada. 
 
 
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- Generalidade 
Por força dos princípios da generalidade, da igualdade, da 
universalidade, os serviços públicos devem ser prestados, sem 
qualquer discriminação, a todos que satisfaçam as condições 
para sua obtenção, sendo imprescindível a observância de um 
padrão uniforme em relação aos administrados. 
Nota-se, assim, um duplo sentido quanto ao princípio. De um lado, 
os serviços públicos devem ser prestados ao maior número 
possível de usuários, é dizer, deve ter o máximo de amplitude. 
Por outro lado, a prestação de serviço público não deve conter 
discriminações, quando, é claro, as condições entre os usuários 
sejam técnica e juridicamente idênticas. Afinal, como já dizia 
Aristóteles, devemos tratar os iguais na medida de suas igualdades e 
os desiguais à medida que se desigualam. Assim, não há qualquer 
ofensa ao princípio da universalidade a existência de faixas distintas 
de tarifas. 
– Atualidade 
 Os serviços públicos devem ser continuamente atualizados, 
assimilando novas tecnologias e tendências, evitando-se, assim, a 
obsolescência. A doutrina costuma denominá-lo, ainda, de 
princípio do aperfeiçoamento ou da adaptabilidade. 
Tal requisito guarda estreita relação com o princípio da 
eficiência, como se vê, mas com ele não se confunde. Dos 
requisitos de serviço adequado é o único que tem definição na Lei 
8.987/1995! 
 Percebemos, claramente, que a atualidade vem a ser uma das 
aplicações do princípio da eficiência, no sentido de que o 
progresso da qualidade das prestações ao usuário deve ser 
considerado como um dos direitos do cidadão, de modo que o 
Estado, ao assumir um serviço como público, impõe-se também 
correlato dever de zelar pelo seu aperfeiçoamento, para que os frutos 
da ciência e da tecnologia sejam distribuídos. 
 A doutrina reconhece, na atualidade, a cláusula do progresso. 
Vejamos o que nos ensina Diogo de Figueiredo: 
Neste sentido, tida como cláusula de progresso, o principio 
da atualidade vem a ser um corolário do principio da eficiência, 
no sentido de que o progresso da qualidade das prestações ao 
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usuário deve ser considerado um dos direitos do cidadão, de 
modo que o Estado, ao assumir um serviço como público, 
impõe-se também o correlato dever de zelar pelo seu 
aperfeiçoamento, para que os frutos da ciência e da tecnologia 
sejam distribuídos o mais rápido e amplamente possível. 
(2002/Esaf – Analista de Comércio Exterior – MDIC) No âmbito do 
conceito de serviço público adequado, o requisito referente à 
modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua 
conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço, 
denomina-se: 
a) atualidade 
b) eficiência 
c) desempenho 
d) efetividade 
e) tecnologia2 
– Modicidade das Tarifas 
 O prestador do serviço público deve ser remunerado de 
maneira razoável. Contudo, os usuários não devem ser onerados 
de maneira excessiva. Com efeito, o Poder Público deve aferir 
(mensurar, medir) o poder aquisitivo dos usuários, para que estes 
não sejam alijados do universo de beneficiários. Inclusive, o 
Legislador prevê as chamadas receitas alternativas ou 
complementares, com o propósito de manter a tarifa cada vez 
mais atrativa, acessível. 
O amigo concursando, ao longo da presente aula, já teve e terá 
outros sinais de que a forma de remuneração das concessões ocorre 
por meio de tarifas, que é espécie de preço público, e não por 
taxas (espécie tributária). Assim, de modo geral, a tarifa deve se 
destinar à manutenção do serviço, bem como ao seu contínuo 
aperfeiçoamento, proporcionando a justa remuneração ao 
concessionário, de acordo com o estabelecido no contrato firmado. 
Para que mantenham o equilíbrio financeiro inicialmente 
estabelecido, estipulado, as tarifas deverão ser revisadas 
periodicamente, para mais ou para menos, em razão do evento 
verificado (art. 9º da Lei 8.987/1995). Esclareço que as alterações 
unilaterais nos contratos de concessão não observam o limite de 
25%, conforme previsto na Lei 8.666/1993, sendo cabível, portanto, 
 
2
 Gabarito: alternativa A. 
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o dever da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro acima de 
tais patamares. 
Voltando um pouco: o que são receitas alternativas? Vai 
dizer que não ficou com dúvidas? O TCU, recentemente, reviu o 
projeto do “Trem-bala” para que recalculassem as tais receitas 
alternativas, sabiam? 
Bom, ninguém duvida que a prestação dos serviços públicos 
seja pautada na modicidade da tarifa, isto é, as tarifas devem ser 
módicas o suficiente para permitir a inclusão de um maior número de 
usuários quanto à utilização do serviço concedido. Pergunta o amigo 
concursando: mas o que isso tem a ver com receita alternativa? 
Tudo, respondemos. 
Para o cálculo das tarifas devem se consideradas, ainda, outras 
fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, 
acessórias ou de projetos associados que poderão ser gerados 
com a concessão (art. 11 da Lei). Quem nunca percebeu, por 
exemplo, ao longo das estradas tarifadas (Via Dutra ou Carvalho 
Pinto ou Bandeirantes ou qualquer rodovia tarifada), terrenos 
públicos sendo explorados por particulares? Isso mesmo. São (ou 
podem ser) as receitas alternativas, utilizadas com a finalidade de 
ajudar no custo do serviço, revertendo em redução da tarifa para 
o usuário. 
No caso do Trem de Alta Velocidade, vulgo “Trem-Bala”, que 
ligará RJ-SP-Campinas,o TCU recomendou que as receitas advindas 
da exploração econômica das estações próprias de passageiros e do 
transporte de pequenas cargas sejam revertidas à modicidade 
tarifária. Em outras palavras, as receitas alternativas e 
complementares obtidas pela futura concessionária podem reduzir o 
custo da passagem do trem. 
Por fim, registro que o reajuste e revisão das tarifas são 
cláusulas essenciais nos contratos de concessão as que se refiram à 
revisão e ao reajuste das tarifas (inc. IV do art. 23), as quais, ainda, 
poderão ser diferenciadas em função das características técnicas 
e dos custos específicos provenientes do atendimento aos 
distintos segmentos de usuários (art. 13). Essa última passagem 
reforça a ideia de as tarifas serem diferenciadas não importa 
ofensa ao princípio da igualdade (da universalização), estando 
fora de questão, portanto, admitir-se a prestação gratuita dos 
serviços. 
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– Cortesia 
 Um breve parêntese. Talvez seja entre os requisitos aquele que 
muita das vezes não sentimos a presença, não é verdade? Porém, é 
dever do prestador do serviço tratar com civilidade, com urbanidade, 
os usuários-cidadãos do serviço público, dado que sem os usuários 
o que seria do serviço público? 
Pode-se afirmar que o destinatário do serviço público tem o 
direito de ser tratado com urbanidade e cortesia, mesmo porque a 
prestação que lhe é ofertada não consubstancia um favor que lhe é 
generosamente concedido, mas se trata da consecução 
(execução) de um dever (encargo público – múnus público), bem 
como de um direito do cidadão, já afirma a doutrina. 
- Segurança 
 Os serviços públicos devem ser prestados sem riscos ao 
usuário, devendo o prestador adotar as providências necessárias 
para minimizar estes riscos. Obviamente, essas medidas possuem 
uma relação de custo-benefício que deve ter em conta não só fatores 
econômicos, mas também a dignidade do destinatário do serviço. 
– Eficiência 
 O Princípio, ou dever, de eficiência encontra embasamento 
constitucional (art. 37, caput, da CF/1988), como tivemos 
oportunidade de estudar. Ao se proceder a avaliações quanto à 
eficiência, o Poder Público poderá aperfeiçoar suas alocações de 
recursos, aportando recursos de maneira adequada entre o 
serviço a ser prestado e a demanda social. 
 A lista completa dos requisitos do serviço adequado está na 
Lei 8.987/1995, em seu art. 6º: regularidade, continuidade, 
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na 
sua prestação e modicidade das tarifas. 
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DIREITOS E DEVERES DAS PARTES 
 Vamos nos socorrer à literalidade da Lei. O art. 31 da Lei de 
Concessões fornece um rol de atribuições (deveres, obrigações) a 
cargo das concessionárias, como por exemplo prestar serviço 
adequado e manter em dia o inventário e o registro dos bens 
vinculados à concessão, entre outros: 
Art. 31. Incumbe à concessionária: 
I - prestar serviço adequado, na forma prevista nesta Lei, 
nas normas técnicas aplicáveis e no contrato; 
II - manter em dia o inventário e o registro dos bens 
vinculados à concessão; 
III - prestar contas da gestão do serviço ao poder concedente e 
aos usuários, nos termos definidos no contrato; 
IV - cumprir e fazer cumprir as normas do serviço e as 
cláusulas contratuais da concessão; 
V - permitir aos encarregados da fiscalização livre acesso, em 
qualquer época, às obras, aos equipamentos e às instalações 
integrantes do serviço, bem como a seus registros contábeis; 
VI - promover as desapropriações e constituir servidões 
autorizadas pelo poder concedente, conforme previsto no edital 
e no contrato; 
VII - zelar pela integridade dos bens vinculados à prestação do 
serviço, bem como segurá-los adequadamente; e 
VIII - captar, aplicar e gerir os recursos financeiros necessários 
à prestação do serviço. 
Parágrafo único. As contratações, inclusive de mão-de-obra, 
feitas pela concessionária serão regidas pelas disposições de 
direito privado e pela legislação trabalhista, não se 
estabelecendo qualquer relação entre os terceiros contratados 
pela concessionária e o poder concedente. 
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 Questão interessantíssima é saber o possível papel das 
concessionárias quanto à desapropriação. 
 De pronto, observo que a declaração de desapropriação não 
pode ser feita pela concessionária, é ato exclusivo do Estado. 
Já a promoção da desapropriação pode ser entregue à 
concessionária, sem maiores problemas, desde que, obviamente, 
haja previsão no edital e no contrato. 
 Esclareço que a promoção não passa de dar curso às 
tratativas do procedimento de desapropriação, como por 
exemplo pagar as indenizações cabíveis, ajuizar a ação na justiça, 
em caso de desapropriação não-amigável. 
(2003/Esaf – Especialista em Políticas Públicas e Gestão 
Governamental/MPOG) No âmbito da legislação federal sobre 
serviços públicos, assinale o encargo que não é exclusivo do poder 
concedente: 
a) regulamentar o serviço concedido 
b) promover desapropriações 
c) aplicar penalidades contratuais 
d) homologar reajustes tarifários 
e) extinguir a concessão3 
Nos termos do parágrafo único do referido dispositivo legal, 
percebemos que as contratações, inclusive de mão-de-obra, feitas 
pela concessionária serão regidas pelas disposições de direito 
privado e pela legislação trabalhista, não se estabelecendo 
qualquer relação entre os terceiros contratados pela 
concessionária e o poder concedente. 
 Ainda no que concerne à responsabilização das 
concessionárias, reproduzo o art. 25 da Lei de Concessões. Vejamos: 
Art. 25. Incumbe à concessionária a execução do serviço 
concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos 
causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, 
sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua 
ou atenue essa responsabilidade. 
 A partir da leitura, respondam: a ausência de fiscalização 
atenua ou exclui a responsabilidade da concessionária? 
 
3
 Gabarito: alternativa B. 
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 Nem uma coisa nem outra! O fato de o Estado não ter 
fiscalizado à execução da concessão não tem o condão (efeito) de 
inverter a responsabilidade da concessionária (não atenua e sequer 
exclui a responsabilidade), enfim, a prestadora continua 
diretamente responsável junto aos usuários e a terceiros. 
 Destaco que a resolução dos conflitos surgidos pode ser 
resolvida com o emprego de mecanismos privados, inclusive a 
arbitragem, sendo realizada, no caso, no Brasil e em língua 
portuguesa. 
Outro importante encargo é o que têm as concessionárias de 
serviços públicos, de direito público e privado, nos Estados e no 
Distrito Federal, de oferecer ao consumidore ao usuário, dentro 
do mês de vencimento, o mínimo de seis datas opcionais para 
escolherem os dias de vencimento de seus débitos. 
Porém, não só de encargos vivem as concessionárias, por 
exemplo, nos termos 28 da Lei, nos contratos de financiamento, 
as concessionárias poderão oferecer em garantia os direitos 
emergentes da concessão, até o limite que não comprometa a 
operacionalização e a continuidade da prestação do serviço. E, na 
mesma linha, o art. 28-A da Lei dispõe que: 
Art. 28-A. Para garantir contratos de mútuo de longo 
prazo, destinados a investimentos relacionados a 
contratos de concessão, em qualquer de suas 
modalidades, as concessionárias poderão ceder ao 
mutuante, em caráter fiduciário, parcela de seus 
créditos operacionais futuros, observadas as 
seguintes condições: 
FORMA DE REMUNERAÇÃO 
 O serviço está sendo prestado pela concessionária e não pelo 
Estado? 
 Como vimos, quando prestado por particulares, a cobrança é 
de natureza contratual – via TARIFA; já quando prestado pelo 
Estado (diretamente), a cobrança dos serviços é de natureza legal 
– por TAXA. 
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 Isso mesmo. As taxas são tributos, e, bem por isso, cobradas 
coativamente dos particulares, independentemente do uso efetivo dos 
serviços, pois, nos termos do Código Tributário, é suficiente que o 
serviço seja colocado à disposição e esteja em pleno funcionamento. 
 A questão que se impõe é saber se as tarifas podem ser 
cobradas, ainda que inexista serviço público alternativo e gratuito 
para o usuário. A resposta está expressa na Lei 8.987, de 1995, em 
seu §1º do art. 9º. Vejamos: 
§ 1o A tarifa não será subordinada à legislação específica 
anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, 
sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço 
público alternativo e gratuito para o usuário. 
 Isso mesmo. Não há necessidade de via alternativa para a 
cobrança de tarifas, a não ser nos casos expressamente previstos em 
lei. 
PERMISSÃO x CONCESSÃO 
 Nesse instante, antes de passarmos ao comparativo entre 
permissão e concessão, o amigo concursando tem o dever (quase 
legal) de lembrar os detalhes dos atos administrativos. 
 Naquela oportunidade, apontamos que os atos 
administrativos são, sinteticamente, “declarações UNILATERAIS 
do Estado ou de QUEM lhe faça as vezes...”. Ou seja, até mesmo 
um particular pode participar ao lado do Estado, colaborar com o 
Estado na prestação de determinadas tarefas, como é o caso das 
concessionárias. 
 Tanto é verdade que os atos das concessionárias, atinentes 
à prestação dos serviços públicos, são considerados 
ADMINISTRATIVOS, que o próprio texto constitucional (art. 37, §6º) 
estende a RESPONSABILIDADE OBJETIVA às pessoas jurídicas 
de DIREITO PRIVADO, desde que PRESTADORAS DE SERVIÇOS 
PÚBLICOS. 
A partir de agora algumas breves noções sobre os institutos 
das concessões e permissões, com acréscimo das autorizações. 
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A doutrina costumava conceituar a permissão como o ato 
administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou 
oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a 
execução de serviço público ou a utilização privativa de bem público. 
Todavia, após a edição da Lei 8.987/1995, a definição ganhou 
novos contornos, isso porque, de acordo com o art. 40 da Lei, a 
permissão de SERVIÇO PÚBLICO será formalizada mediante 
CONTRATO ADMINISTRATIVO DENOMINADO “DE ADESÃO”, que 
observará os termos da Lei 8.987/1995 e as demais normas 
pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade 
e à revogabilidade unilateral do contrato pelo Poder Concedente. 
Portanto, depreende-se que existem, pelo menos, dois tipos 
de permissões: 
 As formalizadas por atos administrativos (utilização 
privativa de bem público), e 
 As instrumentalizadas por contrato de adesão (execução 
de serviço público). 
Por relevante, aponto para a imprecisão terminológica do 
dispositivo no que se refere à “revogabilidade” unilateral do 
contrato. Amigos, não seria mais adequado o uso do termo 
rescisão unilateral? Sim, afinal contratos são rescindidos, sendo a 
revogabilidade instituto inerente a atos administrativos. Mas, 
tratando-se de concurso, sejam “decoradores” e não muito críticos. 
Assim, fixem: é possível a “revogação” do contrato de 
permissão, ante o que dispõe a Lei 8.987/1995. 
O conceito legal de permissão de serviços públicos é dado 
pelo inc. IV do art. 2º da Lei 8.987/1995, a saber: a delegação, a 
título precário, mediante licitação, da prestação de serviços 
públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica 
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e 
risco. 
Da leitura do conceito, a cabeça do amigo palpita: qual será a 
diferença entre permissão e concessão? 
Informamos que, embora o STF tenha afastado qualquer 
distinção conceitual (ADI 1.491/98 – DF), a doutrina costuma 
apontar para os seguintes itens, e que nos serve “como uma luva” a 
título de concurso, vejamos: 
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- Quanto ao executor do serviço público: na concessão, o 
contrato só pode ser firmado com pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas; na permissão, com pessoa 
física ou pessoa jurídica. Conclui-se, portanto, que não 
há concessão para pessoa física, ou permissão para 
consórcio de empresas; 
- Quanto à precariedade: a permissão é dotada de 
precariedade, característica não encontrada na 
concessão. Por conseguinte, a permissão é passível de 
revogação (mesmo sendo contrato); a concessão, não. 
Feita a apresentação da permissão, passemos ao estudo 
brevíssimo da autorização. 
A doutrina diverge quanto à possibilidade de delegação de 
prestação de serviços públicos mediante autorização. Apesar disso, 
para efeito de concurso, podemos inserir a autorização como 
uma das formas de prestação de serviços públicos. 
E mais: os serviços autorizados constituem, hoje, a única 
forma de prestação de serviços públicos não necessariamente 
antecedida por licitação (vimos que a regra – art. 175 – é que a 
licitação seja prévia, mas para CONCESSÕES E PERMISSÕES) e, 
ainda, não implicando a celebração de contrato, uma vez que a 
autorização quanto à prestação de serviços públicos é 
formalizada por ATO ADMINISTRATIVO. 
Reativando a memória do amigo concursando, informamos que 
o fundamento para a prestação de serviços públicos por meio de 
autorização é encontrado no art. 21, incisos XI e XII da CF/1988, os 
quais atribuem competência à União para explorar, diretamente ou 
mediante autorização, concessão ou permissão tais serviços. 
Os serviços autorizados não gozam das prerrogativas 
inerentes às atividades públicas, auferindo apenas as vantagens 
que lhes forem deferidas no ato de autorização, sujeitando-se 
sempre, afirme-se, à modificação ou supressão sumária, dada a 
precariedade típica da autorização. Regra geral, não haverá 
direito de indenização ao particular que tiver sua autorização 
revogada. 
E a pergunta de balançar terras: a autorização é ato 
discricionário ou vinculado? 
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Não tenho dúvida de que, de regra, as autorizações são 
atos discricionários. Porém, para toda boa regra, temos sempre 
uma excelente exceção (válida, principalmente, para prova!). Nesse 
sentido, registro o teor do art. 131, §1º, da Lei 9.472/97 – A Lei 
Geral de Telecomunicações (LGT): 
Autorização de serviço de telecomunicações é ato 
administrativo vinculado que faculta a exploração, no 
regime privado, de modalidade de serviço de 
telecomunicações, quando preenchidas as condições objetivas 
e subjetivas necessárias. 
Ainda que passível de crítica, temos que aceitar essa “nova 
modalidade” de autorização prescrita pela LGT – autorização 
vinculada. Enquanto for considerada válida, não se pode negar 
eficácia a norma. Pode-se criticá-la, mas não recusar sua eficácia. 
 Vamos fazer um quadro-resumo sobre as principais diferenças 
entre a concessão, a permissão, e a autorização. 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
Concessão Permissão Autorização 
Natureza 
Contrato 
Administrativo 
Contrato 
Administrativo 
(de adesão) 
Ato 
Administrativo 
Licitação 
(modalidade) 
SEMPRE exigida 
(Concorrência)* 
SEMPRE exigida 
(Depende do 
valor) 
Dispensada 
Vínculo Definitividade 
Precariedade e 
Revogabilidade 
Precariedade e 
Revogabilidade 
Partes 
envolvidas 
Pessoas Jurídicas ou 
Consórcios de 
empresas** 
Pessoas jurídicas 
ou físicas 
Pessoas jurídicas 
ou físicas 
 *Recentemente, vem-se admitindo o uso da modalidade de 
licitação leilão. Com a venda das ações, o Estado transfere o 
controle acionário para particulares, os quais passam à condição de 
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prestadores de serviços públicos. Os amigos já ouviram falar, 
certamente, da contratação da “Belo Monte”. Então, foi leilão! 
 **A concessão não pode ser formalizada com pessoa 
natural (física), no entanto, pode ser celebrado com ente 
despersonalizado, isso mesmo, os consórcios de empresas não 
têm personalidade jurídica. Ressalto que a Lei da Parceria 
Público-Privada exige a constituição de pessoa jurídica antes 
da celebração do contrato (sociedade de propósito específico – 
SPE). Já a Lei 8.987/1995 apenas faculta a constituição. 
Observação: a Lei 8.987, de 1995, não se aplica à concessão, 
permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de 
sons e imagens. 
(2003/Esaf – Analista de Compras Prefeitura do Recife) Quanto à 
concessão, permissão e autorização, a celebração de contrato é 
incompatível em caso de: 
a) permissão de uso ou de serviço. 
b) concessão e permissão. 
c) concessão e autorização. 
d) concessão de serviços públicos. 
e) autorização.4 
 
(2003/Esaf – Procurador da Fazenda Nacional) A permissão de 
serviço público, nos termos da legislação federal, deverá ser 
formalizada mediante: 
a) termo de permissão 
b) contrato administrativo 
c) contrato de permissão 
d) contrato de adesão 
e) termo de compromisso5 
 
 
 
4
 Gabarito: alternativa E. A autorização de serviço público é ato administrativo, de regra precário e 
discricionário. 
5
 Gabarito: alternativa D. A permissão é contrato administrativo. Recebe o nome, pela Lei, de contrato 
de adesão. 
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SUBCONCESSÃO 
 A Lei 8.987/1995 (Lei de Concessões de Serviços Públicos) 
trata do instituto da subconcessão no art. 26: 
Art. 26. É admitida a subconcessão, nos termos previstos no 
contrato de concessão, desde que expressamente 
autorizada pelo poder concedente. 
 § 1o A outorga de subconcessão será sempre precedida de 
concorrência. 
 § 2o O subconcessionário se sub-rogará todos os direitos 
e obrigações da subconcedente dentro dos limites da 
subconcessão. 
 Em síntese, são os seguintes os requisitos a serem 
observados para a subconcessão: 
 Previsão contratual (contrato de concessão); 
 Autorização do Poder Concedente; 
 Deve ser precedida de licitação pública (modalidade 
concorrência); e 
 Transferência de todos os direitos e obrigações, dentro 
dos limites da subconcessão. 
 
(2002/Esaf – AFRF) Em relação à concessão de serviços públicos, 
assinale a opção incorreta. 
a) A modicidade das tarifas integra o conceito de serviço público adequado. 
b) A subconcessão é admitida desde que prevista no contrato de concessão 
e será precedida por licitação, na modalidade concorrência ou tomada de 
preços. 
c) A extinção da concessão decorrente de inexecução total ou parcial do 
contrato, pelo concessionário, denomina-se caducidade. 
d) Incumbe ao poder concedente regulamentar o serviço concedido, bem 
como intervir na prestação dos serviços, nos casos e condições previstos em 
lei. 
e) Na concessão, é válido, no julgamento da respectiva licitação, o critério 
de oferta de menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado.6 
 
6
 Gabarito: alternativa B. A modalidade é a concorrência. 
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Que tal avançar em outras oportunas observações sobre 
o assunto? 
A subconcessão não se confunde com a cessão (ou 
transferência da concessão), isso porque a concessionária 
originária, apesar da subconcessão, mantém-se vinculada ao 
Poder Concedente, não sendo afastado, portanto, seu dever de 
manter a prestação do serviço adequado. 
Já na transferência (ou cessão), o contrato de concessão é 
entregue nas mãos de terceiros, havendo a substituição da 
empresa originalmente vencedora da licitação. 
 
O art. 27 da Lei 8.987/1995 trata da transferência, a qual é 
antecedida, necessariamente, da anuência do Poder 
Concedente, sob pena de decretação de caducidade, 
observadas ainda as seguintes condições: 
 Atendimento às exigências de capacidade técnica; 
 Idoneidade financeira; 
 Regularidade jurídica e fiscal; e 
 Cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. 
Há doutrinadores que defendem a inconstitucionalidade da 
transferência, afinal, distintamente do que ocorre com a 
subconcessão, é promovida sem que haja o prévio procedimento de 
licitação. 
O §2º do art. 27 autoriza também a assunção do controle da 
concessionária por seus financiadores (não é propriamente 
um caso de transferência), com o propósito de reestruturação 
financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços, 
com uma particularidade: são indispensáveis as exigências de 
regularidade fiscal e jurídica, podendo, assim, o Poder 
Concedente alterar ou dispensar os demais. Apesar da 
transferência do controle, não haverá alteração das obrigações 
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da concessionária e de seus controladores ante ao Poder 
Concedente. 
FORMAS DE EXTINÇÃO 
 Diversas são as formas de extinção das concessões, de acordo 
com a Lei 8.987/1995. Para a felicidade de todos e para o bem geral 
dessa naçãode concursandos, comentaremos, uma a uma, as 
hipóteses de desfazimento contratual. 
A primeira delas é o Advento do Termo Final. É certamente a 
forma mais natural de extinção da concessão. É conhecida, 
doutrinariamente, como reversão da concessão. É bem simples: 
ocorrido o prazo final (termo) conforme estabelecido no 
instrumento contratual, a extinção ocorrerá naturalmente (de 
pleno direito), sem necessidade de avisos anteriores ou 
notificações. 
Pelo fato de a extinção pelo tempo não decorrer de vícios 
ou ilegalidades, os efeitos da extinção ocorrerão daí por diante (ex 
nunc – efeitos não retroativos), sem que, logicamente, a 
responsabilidade do concessionário seja afastada por atos praticados 
quando o contrato ainda se encontrava vigente. 
Por que razão a doutrina denomina REVERSÃO essa 
forma de extinção? 
É porque com o término da concessão, os bens ditos 
reversíveis deverão retornar à Administração, ou seja, aqueles de 
propriedade da própria Administração, bem como aqueles vinculados 
aos serviços objeto da concessão e que se encontravam na posse do 
concessionário, ainda que tenha sido este quem os tenha adquirido. 
Importante frisar que a indicação dos bens reversíveis é 
cláusula essencial nos contratos de concessão (inc. X do art. 23 da 
Lei 8.987/1995). Assim, apesar de a doutrina tratar a reversão como 
sinônimo para advento do termo contratual, o certo é que os bens 
afetados à prestação de serviços públicos retornarão ao patrimônio 
público em todas as formas de extinção, dando-se aplicabilidade, 
dessa forma, ao princípio da continuidade do serviço público. 
(2010/Esaf – SUSEP/Analista Técnico) Conforme a legislação atual, 
a reversão de bens, uma vez extinta uma concessão de serviço 
público: 
a) não é mais admitida. 
b) é admitida em todas as modalidades de extinção da concessão. 
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c) é aceita apenas na hipótese de advento do termo final de vigência do 
contrato respectivo. 
d) é admitida somente nas hipóteses de rescisão. 
e) é aceita apenas na hipótese de ocorrência de encampação.7 
Todavia, embora alguns bens sejam reversíveis, o Poder 
Concedente deverá indenizar o concessionário com relação aos 
investimentos realizados em bens ainda não amortizados ou não 
depreciados ao fim do contrato. Essa medida visa a evitar que o 
executante do serviço fique “desestimulado” em realizar novos 
investimentos quando a concessão estiver próxima de seu término. 
Obviamente, a indenização deverá ser pelas parcelas restantes dos 
bens, ou seja, pelo valor que falta para sua total amortização ou 
depreciação. 
Por falar em “advento do termo contratual”, acrescento que, 
curiosamente, a Lei de Concessões (Lei 8.987, de 1995), conquanto 
exija a fixação de prazo para as concessões de serviços públicos, não 
menciona, expressamente, os limites mínimos e máximos. 
Já, com a Lei 9.074, de 1995, ficou estabelecido que, para as 
estações aduaneiras e outros terminais alfandegados, o prazo será 
de 25 anos, podendo ser prorrogado por dez anos. Neste 
diploma, encontramos, ainda, a previsão, para as concessões de 
energia elétrica anteriores a 11 de dezembro de 2003, do prazo de 
até 35 anos, podendo ser prorrogado por até 20 anos, a critério do 
Poder Concedente. 
Por fim, com a Lei da Parceria público-privada, mais 
“moderninha”, houve o registro do prazo mínimo de cinco anos, e 
prazo máximo de 35 anos. 
A segunda das formas de desfazimento é a caducidade. Bom, 
antes de tratarmos da caducidade do contrato de concessão, 
peço toda atenção do amigo concursando para o fato de que a 
CADUCIDADE DO CONTRATO não se confunde com a 
CADUCIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. 
Essa última ocorre em razão de norma superveniente que torna 
a situação anterior com ela incompatível, não decorre de ato volitivo 
(de vontade) da Administração, mas sim do Legislador (Lei de 
Zoneamento Urbano que proíbe a colocação de publicidade em vias 
públicas). 
 
7
 Gabarito: alternativa B. 
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Feita essa observação, passemos à caducidade do contrato de 
concessão. De acordo com o art. 38 da Lei 8.987/1995, a 
inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do 
poder concedente, a declaração de caducidade da concessão. A 
caducidade diz respeito à rescisão do contrato por culpa (em sentido 
amplo) do concessionário. 
Como aponta a doutrina, a caducidade é modalidade de 
encerramento da concessão por ato do Poder Concedente, antes 
da conclusão do prazo inicialmente fixado, em razão de 
inadimplência do concessionário; isto é, por motivo de fato 
comissivo ou omissivo, doloso ou culposo, imputável ao 
concessionário. 
No caso, por ter sido o concessionário quem deu causa à 
extinção da concessão, enfim, quem violou as obrigações 
contratuais, o Poder Público não tem que indenizá-lo, senão 
com relação à parcela não-amortizada do capital representada 
pelos equipamentos necessários à prestação do serviço e que 
reverterão ao concedente e, ainda assim, A POSTERIORI. 
Os motivos que podem levar à decretação de caducidade, 
de acordo com o art. 38 da Lei 8.987/1995, são os seguintes: 
I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada 
ou deficiente, tendo por base as normas, critérios, 
indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço; 
II - a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou 
disposições legais ou regulamentares concernentes à 
concessão; 
III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para 
tanto, ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito 
ou força maior; 
IV - a concessionária perder as condições econômicas, 
técnicas ou operacionais para manter a adequada prestação 
do serviço concedido; 
V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas 
por infrações, nos devidos prazos; 
VI - a concessionária não atender a intimação do poder 
concedente no sentido de regularizar a prestação do serviço; 
e 
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VII - a concessionária for condenada em sentença 
transitada em julgado por sonegação de tributos, 
inclusive contribuições sociais. 
Da leitura acima, tudo indica que a caducidade é SEMPRE 
ato discricionário (“acarretará, a critério do poder concedente”). 
No entanto, existe uma única exceção legal, enfim, em que a 
caducidade será ATO VINCULADO. Por ser hipótese excepcional, 
pedimos toda cautela. Vejamos o que diz o art. 27 da Lei: 
A transferência de concessão ou do controle societário 
da concessionária sem prévia anuência do poder 
concedente implicará a caducidade da concessão (leia-se: 
ato vinculado). 
A decretação de caducidade deve observar as formalidades 
contidas na Lei 8.987/1995. O rito a ser seguido para a decretação 
da caducidade, quando esta vier a ocorrer, é o seguinte: 
a) O concessionário deve ser comunicado quanto ao 
descumprimento contratual que poderá dar motivo à 
possível decretação da caducidade. Nesse particular, 
concede-se prazo ao concessionário para que a 
irregularidade seja sanada; 
b) Não sanada a citada irregularidade, instaura-se o 
devido procedimento administrativo, por meio