Serviços Públicos

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AULA 04: SERVIÇOS PÚBLICOS 
Fala Galera, 
Nada de refresco! A presente aula contempla o tópico “serviços 
públicos”. Questão certa! Líquida e certa! 
Ao longo da parte teórica de serviços, acrescentei algumas questões 
de ESAF. E, no final, questões da Consuplan (poucas, diga-se de 
passagem). 
Abraço forte a todos, 
Cyonil Borges. 
 
 
 
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PARTE 1 – TEORIA DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
Noções Gerais 
 
Conceito 
A doutrina ensina que, no Brasil, segundo entendimento 
doutrinário dominante, a atividade em si não permite decidirmos se 
um serviço é ou não público, uma vez que há atividades 
essenciais, como a educação, que são exploradas por particulares 
sem regime de delegação, e há serviços totalmente dispensáveis, a 
exemplo das loterias, que são prestados pelo Estado como serviço 
público. 
O Direito Administrativo não é um dos mais digeríveis, 
tragáveis (não é cigarro!), em época de concursos públicos, 
especialmente em razão de sua não total codificação, 
distintamente das matérias de Direito Constitucional, de Direito 
Penal, de Civil etc. Por exemplo, a Constituição Federal e sequer 
quaisquer normas infraconstitucionais trazem o conceito do que é 
serviço público. 
No entanto, hoje, não é um conceito tão-somente 
doutrinário, isso porque, na esfera federal, o Decreto 6.017/2007 
traz a seguinte definição (art. 2º, inc. XIV): “atividade ou 
comodidade material fruível diretamente pelo usuário, que possa 
ser remunerado por meio de taxa ou preço público, inclusive 
tarifa”. 
Obviamente, os vários pontos lacunosos (não codificados) do 
direito administrativo não devem ser levados para o lado negativo, 
devemos sim utilizá-los como um diferencial, pois nem todos têm 
acesso às informações. O que, sinceramente, esperamos ser uma 
vantagem, tratando-se de Direito Administrativo. 
Na verdade, pouco importa se a doutrina não caminha em uma 
única direção e se a jurisprudência é discordante, o que vale é o 
pensamento das bancas, e, nesse ponto da disciplina (serviços 
públicos), as bancas costumam ser bem literais. 
Com base na leitura, chegamos à conclusão de não há mesmo 
definição infraconstitucional ou constitucional para serviços 
públicos. 
Nesse instante, a cabeça do concursando pupila, pulsa, 
lampeja: onde então encontrar a definição de serviços públicos? (In) 
felizmente é essencialmente doutrinário, como quase todo o direito 
administrativo, ressalvas feitas ao Decreto 6.017/2007. 
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Bom, antes da apresentação dos critérios doutrinários para 
a definição de serviços públicos, que tal explorarmos juntos 
alguns detalhes constitucional e legal, sobre a disciplina. 
Como sabemos, é do assoalho Constitucional de onde brotam 
todas as sementes dos demais ramos do Direito. Costumo, inclusive, 
exigir dos amigos alunos um estudo mais detido da disciplina Direito 
Constitucional, hábil instrumento para acertarmos questões de 
Administração Financeira, de Direito Penal, de Direito Civil, e, como 
não poderia deixar de ser, de Direito Administrativo. 
De início, encontramos dois grandes diplomas que preveem o 
assunto “serviços públicos”. O primeiro deles é nossa Carta 
Constitucional, mais precisamente no art. 175. O segundo, a Lei 
8.987/1995 (Lei de Concessões de Serviços Públicos), a qual 
traça, indica, enumera, as REGRAS GERAIS em matéria de 
concessões e de permissões de serviços públicos, sem que, no 
entanto, seja apresentada qualquer conceituação para serviços 
públicos, como já tivemos oportunidade de aprender. 
Ah! Só um detalhe, entre muitos a serem apresentados. Apesar 
de nacional, a Lei de Concessões não se aplica aos serviços de 
radiodifusão sonora e de sons e imagens, como determina o art. 
41 da Lei. 
Cabe aqui um breve parêntese. Ao se falar em regras gerais, 
é importante ter em mente o conceito de licitações, vale relembrar, 
norma editada pela União (art. 22, inc. XXVII, da CF/1988), porém 
válida para todos os entes políticos (a própria União, estados, Distrito 
Federal, e municípios) – norma Nacional ou geral, como costuma 
pontuar a doutrina. 
Em livro de Licitações e Contratos, publicado pela Ed. Campus, 
houve o esmiuçamento do alcance da Lei 8.666/1993 e o 
posicionamento do STF a respeito. Ah! Recomendo a leitura da obra. 
Dizem por aí que o autor é fera, por que será? O nome dele é Cyonil 
Borges . 
Dentro de um critério formal (tranquilidade... abaixo 
comentarei quais os critérios de definição de serviços públicos), a 
Constituição dispõe que o Estado é titular dos serviços públicos 
(sem abrir qualquer exceção), no entanto, a prestação, a execução 
deles, não precisa ser necessariamente direta, ou seja, não há 
necessidade de o Estado utilizar do próprio aparato, órgãos, 
instrumentos, ou agentes. 
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Em outros termos, a prestação pode, ainda, ser indireta, 
sendo neste último caso viabilizada por meio de concessão ou de 
permissão, sempre (e sempre!) precedidas de licitação. Abaixo, 
vejamos o dispositivo Constitucional correspondente: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias 
de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de 
sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, 
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
Da leitura do artigo, podemos extrair algumas conclusões. 
A primeira é a de que a menção a Poder Público inclui tanto a 
Administração Direta como Indireta. Alguém duvida que a 
Empresa de Correios e Telégrafos é prestadora de serviços públicos, 
embora detenha a natureza de empresa pública, enfim, entidade da 
Administração Indireta? Mas, obviamente, frisamos que, tratando-
se de entidades da Administração Indireta, o Estado outorga os 
serviços públicos mediante lei. Com outras palavras, a prestação 
continua sendo DIRETA, porém, com a participação da 
Administração INDIRETA. 
Nota: na outorga (prestação direta), a descentralização 
dos serviços ocorre mediante lei, transferindo-se a 
titularidade e a execução; enquanto na delegação 
(prestação indireta), procedida por ato ou contrato, 
transfere-se apenas a execução. 
Outorga Delegação 
Prestação Direta Prestação indireta 
Titularidade e execução Apenas execução (ato ou contrato) 
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A segunda conclusão, extraída implicitamente, é a de que, 
além da concessão e da permissão, perceberemos que o Estado 
pode prestar indiretamente serviços mediante autorização de 
serviços públicos, sem previsão, obviamente,no art. 175, mas sim 
conforme disposto no art. 21, inc. XII, da Constituição. 
 
Assinalo, de antemão, que as autorizações de serviços 
públicos são formalizadas por ato administrativo e não contratos 
administrativos, como são as concessões e as permissões de 
serviços públicos. Além disso, ressalto que a CF/1988 dispõe que 
apenas as concessões e as permissões é que serão precedidas 
de licitação, ou seja, as autorizações dispensam procedimento 
prévio de licitação, de uma forma geral. 
 Que tal retomarmos a questão sobre a definição dos serviços 
públicos, mas especialmente os critérios para sua definição? 
 Como sobredito, não há uma definição Constitucional ou legal 
para serviços públicos. O que há é a definição em Decreto do Poder 
Executivo Federal e de natureza doutrinária. 
 Tratando-se de conceito eminentemente doutrinário, existem 
critérios (correntes, escolas doutrinárias) para a definição de serviços 
públicos. Vejamos: 
a) Subjetiva ou orgânica: o nome em si já nos informa – o 
serviço público é aquele prestado de forma direta pelo Estado. 
Crítica: ora, o Estado também pode prestar os serviços de forma 
indireta (por particulares – exemplo: concessionárias), logo, o 
presente critério não satisfaz por completo, por esse motivo ter 
entrado em declínio nos dias atuais. 
b) Material ou essencialista: é a natureza da atividade 
que determina o enquadramento como serviço público ou não. Em 
síntese: é público todo serviço que tem por objetivo a satisfação 
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de necessidades coletivas essenciais e não secundárias. Esse é 
o critério adotado pela corrente essencialista, a qual consegue, de 
fato, identificar um núcleo relativo à natureza da atividade que 
leve à classificação de uma atividade como serviço público. De 
acordo com tal critério, pouco importa se o serviço está previsto ou 
não em norma, prevalece o conteúdo, distintamente do que ocorre 
com a corrente formalista, a qual exige, necessariamente, a 
previsão em lei. 
Crítica: embora a corrente essencialista conte com fortes 
defensores, penso que utiliza um conceito muito restrito de serviço 
público, deixa de lado, por exemplo, os trabalhos internos realizados 
pelos servidores. Será mesmo que esses não prestam serviços 
públicos? 
 Deixa de lado, ainda, serviços como de radiodifusão sonora e 
de imagens, pois, não-essenciais. Será mesmo que a Rede Globo 
não presta serviços públicos de telecomunicações? Claro que 
presta! Telecomunicações. 
Em resumo: mesmo os serviços não essenciais (os ditos 
secundários) e os serviços administrativos (os internos à 
Administração) podem ser classificados como serviços públicos, é 
tudo uma questão de escolha política, como veremos, a seguir. 
c) Formal: o Estado, por meio do ordenamento jurídico, é o 
responsável por estabelecer quais atividades devem ou não ser 
reconhecidas como serviços públicos. Sendo tais atividades 
cercadas por normas de Direito Público. É o critério adotado pela 
CORRENTE FORMALISTA. 
Crítica: atualmente, nem todo serviço público é regido por 
normas de direito público, existem serviços (como a energia 
elétrica) prestados em caráter essencialmente privados (por meio de 
concessionárias, por exemplo), com apenas derrogações 
(interferências do direito público), é o que a doutrina costuma 
chamar em sala de sistema híbrido (um cadinho público, outro 
cadinho privado). 
Ah! Ressalto a existência de serviços prestados por 
particulares que não são propriamente serviços públicos, isso 
porque não são delegados pelo Estado, logo, não cercados (sequer 
tangenciados) por normas de Direito Público, nem mesmo em 
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caráter híbrido, embora sejam serviços de utilidade pública, a 
exemplo da saúde, do ensino. São serviços autorizados pelo Estado, 
cabendo a este exercer o chamado Poder de Polícia sobre tais 
atividades. 
Esse último critério (formalista) é o mais utilizado no 
Brasil. 
 Subjetivo ou 
Orgânico 
Material ou 
Essencialista 
Formalista 
Definição de 
Serviço 
Público 
Prestado 
diretamente 
pelo Estado 
Visa a satisfação 
de necessidades 
coletivas essenciais 
e não secundárias; 
Previsto ou não 
em normas 
Previsto em lei 
regido por 
Normas de 
Direito Público 
Críticas 
Estado pode 
prestar de 
forma indireta 
Serviços não 
essenciais e 
administrativos 
classificados como 
serviço público 
Nem todo 
serviço público 
é regido por 
normas de 
Direito Público 
(2009/Esaf – AFRFB – Auditor) “Incumbe ao Poder Público, na 
forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. 
Esta é a previsão do caput do art. 175 da Constituição Federal. Sobre os 
serviços públicos, no ordenamento jurídico brasileiro, analise as assertivas 
abaixo e assinale a opção correspondente. 
( ) Sob o critério formal, serviço público é aquele disciplinado por regime de 
direito público. 
( ) Segundo o critério material, serviço público é aquele que tem por objeto 
a satisfação de necessidades coletivas. 
( ) O critério orgânico ou subjetivo classifica o serviço como público pela 
pessoa responsável por sua prestação, qual seja, o Estado.1 
Agora que já vimos os critérios para a definição dos serviços 
públicos, passamos à reprodução de mais uma das definições 
doutrinárias de serviços públicos, pois, como sobredito, não há 
definição legal para serviço público: 
 
1
 V, V, V. 
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Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade 
ou comodidade material fruível diretamente pelos 
administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as 
vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, 
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições 
especiais – instituído pelo Estado em favor dos interesses que 
houver definido como próprios no sistema normativo. 
Como identificar o critério formal no texto em itálico? 
O que falamos sobre o critério formal? É aquele estabelecedor 
do regime jurídico dos serviços como sendo de Direito Público. 
Então: o regime jurídico dos serviços é diferenciado, especial 
(“consagrador de prerrogativas de supremacia e restrições 
especiais...”). Em síntese: de acordo com o critério formal, é 
serviço público todo aquele prestado sob regime de direito 
público, total ou parcialmente (lembram-se das derrogações?). 
CLASSIFICAÇÕES 
 Antes das classificações propriamente ditas, destaco que o 
serviço público é atividade inconfundível com poder de polícia 
e mesmo com o conceito de obra pública. Do primeiro se diferencia, 
pelo fato de ser atividade positiva (O Estado oferece a utilidade). 
Com outras palavras, o poder de polícia é atividade 
eminentemente negativa (O Estado limita e restringe os direitos e 
as atividades), enquanto serviço público é atividade positiva. 
 Da segunda (obra pública) se diferencia pelo fato de ser a obra 
pública de natureza estática, diferentemente do serviço público, 
atividade dinâmica (senta na poltrona de ônibus, acho que ele não 
vai ficarparado, ou vai? Se bem que a resposta depende da cidade – 
nas cidades do RJ e SP e BH vem-se pensando até na cobrança de 
IPTU sobre veículos, afinal são quase imóveis ). 
Tratando-se de concursos públicos, nada é certo, como é o 
caso das classificações de serviços públicos. Apesar disso, abaixo 
serão expostas algumas classificações bem relevantes para fins de 
concurso público, haja vista o objeto maior deste curso. De acordo 
com a doutrina, os serviços podem ser: 
 Coletivos (uti universi – UNIVERSAIS) e singulares (uti 
singuli – SINGULARES); 
 Administrativos, econômicos, e sociais; 
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 Públicos e de utilidade pública; 
 Próprios e impróprios. 
A primeira das classificações apresenta a divisão em 
termos de generalidade, de alcance de destinatários. Assim, os 
serviços podem ser uti universi e uti singuli. 
Serviços uti universi (ou gerais) são os serviços públicos 
prestados a grupos indeterminados de indivíduos, a toda a 
coletividade, não se distinguindo os potenciais usuários, portanto, 
serviços indivisíveis. Não é possível mensurar (medir) sua 
utilização pelos usuários (por cabeça), devendo ser financiados pelos 
impostos (quando for o caso), dado o caráter não contraprestacional 
de tal tributo (exemplos: segurança pública; saúde; iluminação 
pública – hoje custeada mediante contribuição de iluminação 
pública; saneamento básico etc.). 
Já os serviços uti singuli, individuais ou singulares, são os 
serviços que se dirigem aos destinatários individualizados, 
nomeados, sendo possível medir, caso a caso, quanto do serviço está 
sendo consumido, logo, são serviços medidos por cabeça (a medusa 
estaria lascada! ). Quando postos em operação, geram direito ao 
indivíduo que se apresenta em condições técnicas adequadas ao seu 
recebimento na área de prestação do serviço. 
 
Distintamente dos serviços uti universi, os uti singuli, pelo 
fato de admitirem mensuração individualizada, dão ensejo à 
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cobrança de exação tributária taxa, caso o serviço seja prestado 
pelo Estado (caput do art. 77 do Código Tributário Nacional: 
“serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou 
posto à sua disposição”), ou tarifa (espécie do gênero preço público 
cobrada por particulares – p.ex.: concessionárias e permissionárias), 
ambas as espécies de natureza contraprestacional, aquilo que os 
tributaristas costumam chamar de prestações sinalagmáticas (o 
usuário só pode exigir a continuidade da prestação quando estiver 
cumprindo regularmente sua obrigação). 
Outro ponto de relevo é que as taxas, pelo fato de decorrerem 
de lei, detêm caráter obrigatório (diz o Código Tributário – tributo é 
toda prestação compulsória (...) – art. 4º). Assim, embora os 
serviços não sejam utilizados, o administrado não tem a faculdade de 
não quitar o débito junto ao Estado, achando-se os serviços, por 
óbvio, em pleno funcionamento. 
Com outras palavras, os serviços individuais caracterizam-se 
pela obrigatoriedade, pois o contribuinte não tem opção, porque, 
mesmo que dele não se utilize, é obrigado a remunerá-lo, e pela 
continuidade, mesmo ocorrendo a inadimplência do usuário, é 
dever do Estado a prestação dos serviços. Trava-se, então, entre o 
contribuinte e o Poder Público, uma relação administrativo-tributária, 
solucionada pelas regras do Direito Administrativo (Resp 460271-SP 
– STJ). 
 
Por sua vez, as tarifas serão cobradas no caso de utilização 
efetiva de serviços públicos facultativos, como os de energia 
elétrica. Afirma-se, ainda, que as tarifas só podem ser cobradas 
pela prestação de serviços uti singuli, o que, de certa forma, é 
verdadeiro. 
Acontece que a Lei 9.074/1995 garante a execução de 
determinados serviços por meio de concessão e de permissão, sem 
que, no entanto, detenham o caráter individual, são exemplos: 
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saneamento básico e limpeza urbana (art. 2º, caput) (serviços 
uti universi). Separe regra de exceção, a vida concursística é 
sempre assim! 
A segunda das classificações é a de que os serviços podem ser 
administrativos, econômicos e sociais. 
Serviços Administrativos são os que a Administração 
executa para atender a suas necessidades internas ou para preparar 
outros serviços que serão prestados ao público, tais como os de 
imprensa oficial, das estações experimentais e outros dessa 
natureza. 
Econômicos, também denominados de industriais ou 
comerciais, são os serviços que produzem renda para quem os 
presta. A remuneração dos prestadores de serviços econômicos se 
faz por intermédio de tarifas (espécie do gênero preços públicos), a 
serem fixados pelo Estado, independentemente de este ser ou não o 
prestador do serviço. 
Por fim, destacam-se os serviços públicos sociais, executados 
pelo Estado para atendimento de reclamos sociais básicos e 
representam ou uma atividade propiciadora de comodidade 
relevante, ou serviços assistenciais e protetivos. 
Há autores que afirmam que os serviços públicos sociais são 
geradores de déficits, sendo sua sustentação financiada por 
intermédio de tributos. Podem ser citados como serviços sociais: 
assistência à criança e ao adolescente; assistência médica e 
hospitalar etc. 
 
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Os serviços de utilidade pública são os serviços que a 
Administração, reconhecendo sua conveniência, MAS NÃO SUA 
NECESSIDADE E ESSENCIALIDADE, ou presta-os diretamente à 
sociedade ou delega sua prestação a terceiros (p. ex: 
concessionários, permissionários e autorizatários). São exemplos de 
serviços de utilidade pública: transporte coletivo, energia elétrica, 
telefonia etc. 
Ah! Ao lado de serviços públicos privativos do Estado (art. 21, 
XI e XII, por exemplo), prestados direta ou indiretamente 
(concessão, permissão, e autorização), em que se pressupõe o uso 
de atos de império, destacam-se os serviços públicos não 
privativos. Vale dizer, aos particulares é lícito o desempenho de tais 
serviços, independentemente de delegação do Poder Público, por 
meio dos instrumentos contratuais (permissão e concessão) ou atos 
administrativos (autorizações). 
 
O amigo se questiona: quais são esses serviços? Conforme o 
texto constitucional, podemos citar, pelo menos, quatro serviços em 
que o Estado não detém a titularidade para prestação: 
educação, previdência social, assistência social, e saúde: 
- Saúde: 
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. 
No caso de serviços de saúde prestados por particular não se 
fala em delegação, mas de outros requisitos estabelecidos em leis 
específicas, o que não vem ao caso para a preparação em concursos 
públicos de uma forma geral. 
Observa-se que, embora não sejam serviços delegados pelo 
Estado, ficam sujeitos por este ao rigor do controle, por meio do 
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inclusive, agência reguladora federal com competência para 
tanto, a ANS – Agência Nacional de Saúde Suplementar. 
 Por fim, os serviços próprios e impróprios. Na visão de parte 
da doutrina administrativista (exemplo da Maria Sylvia), serviços 
próprios são aqueles que, atendendo a necessidades coletivas, o 
Estado assume como seus e os executa diretamente (por meio de 
seus agentes) ou indiretamente (por meio de concessionários e 
permissionários). 
 Já os impróprios, embora atendam necessidades coletivas, 
não são de titularidade do Estado e nem por ele executados, porém, 
não fogem da proteção do Estado no uso Poder de Polícia, enfim, 
devem ser autorizados, regulamentados, e fiscalizados, não 
passam, portanto, de verdadeiras atividades privadas. 
 
 Inclusive, por esse motivo, parte da doutrina sequer os 
reconhece como serviço público em sentido jurídico, são exemplos: 
serviços prestados por instituições financeiras e os de seguro e 
previdência privada. 
 Essa última classificação no clássico livro do Hely Lopes 
Meirelles aparece como serviços públicos autorizados: serviços de 
táxi, de despachantes, de pavimentação de ruas por conta dos 
moradores, de guarda particular de estabelecimentos e de 
residências. 
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 Em concursos públicos não existem verdades absolutas! O 
Cespe, por exemplo, para esta classificação, pautou-se nos 
ensinamentos do autor Hely Lopes, para quem os serviços Públicos 
PRÓPRIOS são os serviços públicos “propriamente ditos”, ou 
seja, aqueles prestados diretamente pela Administração à própria 
comunidade, por reconhecer serem essenciais e necessários à 
sobrevivência da coletividade e do próprio Estado. Por serem 
considerados próprios do Estado, só por este podem ser 
prestados, sem possibilidade de delegação a terceiros. São 
exemplos de tais tipos de serviço: a defesa nacional e a atividade 
policial. Nossas queridas ESAF e FCC acompanham o raciocínio de 
MSZDP. 
 Já os serviços de utilidade pública (IMPRÓPRIOS) são os 
serviços que a Administração, reconhecendo sua conveniência, MAS 
NÃO A SUA NECESSIDADE E ESSENCIALIDADE, presta-os 
diretamente à sociedade ou delega sua prestação a terceiros (p. ex: 
concessionários, permissionários e autorizatários). 
 
 Ressalto que, em qualquer caso, as condições de prestação e o 
controle são sempre do Poder Público, embora o risco da atividade 
possa ser assumido pelos prestadores do serviço, os quais serão 
remunerados pelos usuários. São exemplos de serviços de utilidade 
pública: transporte coletivo, ENERGIA ELÉTRICA, telefonia, etc. 
 O mais difícil não é fazer o concurso público, em si, é ainda ter 
de contar com a boa-vontade do examinador em adotar 
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entendimentos unânimes ou, pelo menos, majoritários na doutrina 
ou na jurisprudência. Mais tudo bem, vamos fazer nosso papel – 
passarmos logo no concurso! Por exemplo: na visão do Cespe, 
energia elétrica é serviço público impróprio, porque podem ser 
delegados; na visão da Esaf, energia elétrica é serviço próprio, 
porque o Estado é titular. Durma-se com um barulho desses! 
 
COMPETÊNCIA 
Como já nos é costumeiro, vamos “enveredar” pelo assunto: as 
competências materialmente estabelecidas no texto constitucional 
aos entes federados, no que diz respeito à prestação de serviços 
públicos. 
De pronto, em resgate ao Direito Constitucional, relembro que 
a partição de competências segue o princípio da predominância 
do interesse. EITA! QUE PALAVRÃO É ESSE? Calma, é simples. 
A União tem competência para assuntos de interesse 
Nacional; os Estados, de interesse regional; os municípios, de 
interesse local; e o Distrito Federal (em razão de seu hibridismo), 
cumulativa ou múltipla (Local + Regional). 
Assim, constitucionalmente, compete privativamente: 
- À União a prestação de serviços de telecomunicações, de 
energia elétrica, de transporte interestadual ou internacional, 
de radiodifusão sonora e de imagens etc. (competência 
enumerada). 
- Aos Estados, os serviços de interesse regional. Aqui 
destacamos que os serviços do Estado são achados por exclusão, ou 
seja, de forma residual ou remanescente, à exceção do serviço 
de gás canalizado (competência enumerada, nesse ponto) e dos 
prestados nas Regiões Metropolitanas, nas Aglomerações 
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Urbanas, e nas Microrregiões, de acordo com Lei Complementar, 
veja o que estabelece o §3º do art. 25: 
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, 
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios 
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a 
execução de funções públicas de interesse comum. 
O que quer significar competência remanescente? Vamos à 
explicação. Responda rápido: a quem compete prestar serviços 
de transporte coletivo intermunicipal? 
União? Não, porque à União competem os serviços de 
natureza interestadual ou internacional. 
Municípios? Não, porque são responsáveis pelos serviços 
intramunicipais, regra geral. Logo, em razão do resíduo, do que 
sobra, a competência só pode ser do Estado. 
Alerto que existem serviços intramunicipais também de 
competência dos Estados. Por exemplo: o Metrô de São Paulo é 
uma Sociedade de Economia Mista prestadora de serviço 
público de transporte urbano coletivo, porém, do Estado de 
São Paulo e não do Município. É do Estado porque é uma 
Companhia METROPOLITANA. Como vimos, cabe ao Estado a 
organização dos serviços situados nas regiões metropolitanas, nos 
termos do §3º do art. 25 da CF/1988. E os serviços de gás? Isso 
mesmo. É localizado, local, no entanto de monopólio dos Estados. 
- Aos municípios, os serviços de transporte coletivo urbano 
(leia-se: intramunicipais); ensino infantil e fundamental; funerários. 
Esse último serviço (o funerário) é legal lembrar só em dias de prova 
, com o destaque que não estão constantes do texto 
constitucional, evidencia de que a enumeração dos serviços na 
CF/1988 é meramente exemplificativa (não é exaustiva) para os 
municípios e Estados, assim podem os entes federados criar outros 
serviços, em observância, é claro, ao princípio da predominância 
do interesse. 
- Ao Distrito Federal, os serviços de competência dos Estados 
e dos municípios, em razão da competência cumulativa ou múltipla. 
No entanto, nem todos os serviços de competência Estadual 
são de atribuição Distrital. Vamos à leitura do art. 21, incisos XIII 
e XIV, da CF/1988: 
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XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério 
Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos 
Territórios; 
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o 
corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como 
prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a 
execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; 
 Perceberam? Isso mesmo, nem todosos serviços dos Estados 
são de competência do Distrito Federal. 
 Só um detalhe. Com a EC 69, de 2012, a Defensoria, antes 
mantida pela União, passará a ser organizada e mantida pelo próprio 
Distrito Federal. Acontece que a referida Emenda ainda não está 
produzindo efeitos, o que, a meu ver, impede sua cobrança em 
prova. Em todo caso, fiquem atentos(as), vai quê! Rsrs... 
Até aqui tivemos contato com a competência privativa quanto à 
prestação de serviços públicos. Porém, não só de competência 
privativa executam-se serviços públicos. 
É oportuno registrar que o Legislador Constituinte também 
previu a execução comum (competência comum) pelos Entes 
Políticos de determinados serviços públicos, exatamente segundo 
disposto no art. 23 da CF/1988: É competência comum da União, 
do Distrito Federal, e dos Municípios. 
De acordo com a doutrina, a competência comum é de 
natureza administrativa e, diga-se de passagem, garantidora do 
exercício concomitante por todos os Entes Federados, de tal 
sorte que os serviços públicos serão prestados (executados) de 
forma paralela, em condições de igualdade, sem nenhuma 
relação de subordinação, em síntese, a atuação (ou omissão) de 
um não impossibilita a atuação do outro. O exercício da 
competência comum não está sujeito à regulamentação do serviço 
publico exclusivamente pela esfera federativa de nível mais 
elevado. 
 Continuemos. 
Dos serviços decorrentes da competência comum, podem ser 
citados: 
I - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e 
garantia das pessoas portadoras de deficiência; 
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V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à 
ciência; 
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; 
IX - promover programas de construção de moradias e a 
melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; 
XII - estabelecer e implantar política de educação para a 
segurança do trânsito. 
Por fim, chamo atenção ao amigo concursando para recente 
alteração pela Emenda Constitucional 53/2006. Houve a inserção de 
leis complementares (plural) no lugar de lei complementar 
(singular) no parágrafo único do art. 23 da CF/1988, com o propósito 
de se evitar conflitos no âmbito da competência comum ou, mesmo, 
evitar a prestação duplicada. Vejamos a nova redação: 
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para 
a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do 
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. 
Por todo o exposto, observo que a competência comum não 
importa subordinação entre os diferentes entes federativos, 
ou seja, não pode o ente de nível mais elevado regular os 
serviços de forma compulsória para os demais. 
Concessões de Serviços Públicos – Lei 8.987/1995 
 
PRINCÍPIOS 
 Por serem destinados à coletividade, os serviços públicos sob a 
incumbência do Estado ou de seus agentes delegatários 
(concessionárias e permissionárias, por exemplo) devem ser 
prestados com observância de determinados padrões, enfim, o 
serviço público prestado aos usuários, aos cidadãos, deve ser 
adequado. 
A doutrina, em tradução aos requisitos do serviço adequado 
(art. 6º da Lei 8.987/1995 – Lei das Concessões de Serviços 
Públicos), costuma apontar múltiplos princípios inerentes à 
prestação dos serviços públicos. São eles: 
- Continuidade 
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Também denominado de Princípio da Permanência, é um 
forte item de prova. O Princípio da Continuidade estabelece que 
os serviços públicos não podem sofrer interrupção. É dizer, não 
devem sofrer solução de continuidade em sua prestação, a não ser 
em razão de situações excepcionais. 
Nesse sentido, não caracteriza descontinuidade a 
interrupção da prestação do serviço: 
 Em razão de situação emergencial, e 
 No caso de interrupção, APÓS AVISO PRÉVIO, quando: 
a) motivada por razões de ordem técnica ou de 
segurança das instalações; e 
b) por inadimplemento do usuário, considerado o 
interesse da coletividade. 
 
Veremos, mais à frente, que, em nome do princípio da 
continuidade, é permitido ao Estado o resgate (encampação 
ou retomada) do serviço público concedido, com vistas ao 
atendimento do interesse da coletividade. 
A partir da leitura, podemos verificar que os serviços podem 
ser interrompidos em caso de inadimplência, com um detalhe: o 
corte de energia elétrica pressupõe o inadimplemento de conta 
relativa ao mês do consumo, sendo inviável a suspensão do 
abastecimento, em razão de débitos antigos, como entende o STJ 
(Resp 865.841): 
Não é lícito à concessionária interromper o fornecimento de 
energia elétrica por diferença de tarifa, a título de recuperação 
de consumo de meses, em face da essencialidade do serviço, 
posto bem indispensável à vida. 
É que resta cediço que a 'suspensão no fornecimento de 
energia elétrica somente é permitida quando se tratar de 
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inadimplemento de conta regular, relativa ao mês do 
consumo, restando incabível tal conduta quando for 
relativa a débitos antigos não-pagos, em que há os meios 
ordinários de cobrança, sob pena de infringência ao disposto no 
art. 42 do Código de Defesa do Consumidor. 
Cumpre observar que a vedação da suspensão dos serviços 
não diz respeito, obviamente, ao desvio do serviço de forma 
fraudulenta (o vulgo “gato”). Sabendo, no entanto, que o débito 
decorrente de suposta fraude no medidor não pode ser apurada 
unilateralmente pela concessionária, sob pena de ser ilegítima 
a suspensão do fornecimento, pelo fato de não se garantir ao 
usuário o exercício da ampla defesa e do contraditório. 
Já em termos doutrinários, o amigo concursando deve saber 
distinguir serviços compulsórios de serviços facultativos. 
Compulsório? Facultativo? Que isso quer dizer? 
Facultativos são os serviços prestados pelas concessionárias e 
pelas permissionárias. São os serviços regidos pela Lei 8.987/1995, 
em que a remuneração é formalizada por TARIFA (o cidadão usa se 
e quando quiser). Nesse caso, como vimos (§3 do art. 6º da Lei 
8.987/1995), a concessionária pode suspender a prestação do 
serviço. Esse é o entendimento do STJ, inclusive (RESP 510478-PB). 
 
Enquanto isso, os serviços compulsórios, impostos de forma 
coercitiva pelo Estado e cobrados mediante TAXA (exemplo: taxa 
de incêndio, taxa judiciária), não poderão sofrer solução de 
continuidade, pois a Fazenda Pública conta com instrumentos 
hábeis de cobrança, como a inscrição em dívida ativa para futura 
execução do devedor. 
Nesse contexto, pergunta-se: é possível o corte do 
fornecimento de água? Sim, é possível. O Supremo Tribunal 
Federal – STF sinalizou que a cobrança de água pode ser 
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formalizada por preço público, logo não tem, necessariamente, 
caráter tributário. Sendo assim fixado por Decreto do Poder 
Concedente, admitindo-se a interrupção em virtude do 
inadimplemento do usuário, nos termos do §3º do art. 6º da Lei8.987/1995. 
Para afastar quaisquer dúvidas, ressalto que o entendimento 
do STF é acompanhado pelo Superior Tribunal de Justiça em diversos 
julgados (RESP 363.943-MG e RESP 337.965-MG, por exemplo). 
 E como fica o inadimplemento das pessoas jurídicas de 
Direito Público? 
No Recurso Especial 649746, o Superior Tribunal de Justiça 
– STJ entendeu que, tratando-se de pessoa jurídica de direito 
público, prevalece nesta Corte a tese de que o corte de energia é 
possível (Lei 9.427/96, art. 17, parágrafo único), desde que não 
aconteça indiscriminadamente, preservando-se as unidades 
públicas essenciais, como hospitais, prontos-socorros, escolas 
e creches. 
Assim, seria lícito à concessionária interromper o fornecimento 
de energia elétrica se, após aviso prévio, determinado Município 
devedor não solvesse a dívida oriunda de contas geradas pelo 
consumo de energia. Entretanto, para que não seja considerado 
ilegítimo, o corte não pode ocorrer de maneira indiscriminada. 
Fica o recado: 
- De acordo com o REsp 594095, o STJ é legal o corte da 
energia, desde que não sejam atingidas áreas cujo corte de 
energia possa acarretar perigo à segurança da população ou 
demasiado prejuízo à coletividade, tais como delegacias, ruas, 
hospitais e escolas públicas. 
É bom que a Receita Federal, o TCU, os Tribunais, os Fiscos 
Estaduais e Municipais, por exemplo, fiquem de olhos abertos e 
paguem regularmente suas contas . 
- No RE 649746, a suspensão do fornecimento de energia 
elétrica de alguns trechos de ruas e não de um bairro ou todo o 
município, não se qualifica como suspensão indiscriminada. 
 
 
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- Generalidade 
Por força dos princípios da generalidade, da igualdade, da 
universalidade, os serviços públicos devem ser prestados, sem 
qualquer discriminação, a todos que satisfaçam as condições 
para sua obtenção, sendo imprescindível a observância de um 
padrão uniforme em relação aos administrados. 
Nota-se, assim, um duplo sentido quanto ao princípio. De um lado, 
os serviços públicos devem ser prestados ao maior número 
possível de usuários, é dizer, deve ter o máximo de amplitude. 
Por outro lado, a prestação de serviço público não deve conter 
discriminações, quando, é claro, as condições entre os usuários 
sejam técnica e juridicamente idênticas. Afinal, como já dizia 
Aristóteles, devemos tratar os iguais na medida de suas igualdades e 
os desiguais à medida que se desigualam. Assim, não há qualquer 
ofensa ao princípio da universalidade a existência de faixas distintas 
de tarifas. 
– Atualidade 
 Os serviços públicos devem ser continuamente atualizados, 
assimilando novas tecnologias e tendências, evitando-se, assim, a 
obsolescência. A doutrina costuma denominá-lo, ainda, de 
princípio do aperfeiçoamento ou da adaptabilidade. 
Tal requisito guarda estreita relação com o princípio da 
eficiência, como se vê, mas com ele não se confunde. Dos 
requisitos de serviço adequado é o único que tem definição na Lei 
8.987/1995! 
 Percebemos, claramente, que a atualidade vem a ser uma das 
aplicações do princípio da eficiência, no sentido de que o 
progresso da qualidade das prestações ao usuário deve ser 
considerado como um dos direitos do cidadão, de modo que o 
Estado, ao assumir um serviço como público, impõe-se também 
correlato dever de zelar pelo seu aperfeiçoamento, para que os frutos 
da ciência e da tecnologia sejam distribuídos. 
 A doutrina reconhece, na atualidade, a cláusula do progresso. 
Vejamos o que nos ensina Diogo de Figueiredo: 
Neste sentido, tida como cláusula de progresso, o principio 
da atualidade vem a ser um corolário do principio da eficiência, 
no sentido de que o progresso da qualidade das prestações ao 
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usuário deve ser considerado um dos direitos do cidadão, de 
modo que o Estado, ao assumir um serviço como público, 
impõe-se também o correlato dever de zelar pelo seu 
aperfeiçoamento, para que os frutos da ciência e da tecnologia 
sejam distribuídos o mais rápido e amplamente possível. 
(2002/Esaf – Analista de Comércio Exterior – MDIC) No âmbito do 
conceito de serviço público adequado, o requisito referente à 
modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua 
conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço, 
denomina-se: 
a) atualidade 
b) eficiência 
c) desempenho 
d) efetividade 
e) tecnologia2 
– Modicidade das Tarifas 
 O prestador do serviço público deve ser remunerado de 
maneira razoável. Contudo, os usuários não devem ser onerados 
de maneira excessiva. Com efeito, o Poder Público deve aferir 
(mensurar, medir) o poder aquisitivo dos usuários, para que estes 
não sejam alijados do universo de beneficiários. Inclusive, o 
Legislador prevê as chamadas receitas alternativas ou 
complementares, com o propósito de manter a tarifa cada vez 
mais atrativa, acessível. 
O amigo concursando, ao longo da presente aula, já teve e terá 
outros sinais de que a forma de remuneração das concessões ocorre 
por meio de tarifas, que é espécie de preço público, e não por 
taxas (espécie tributária). Assim, de modo geral, a tarifa deve se 
destinar à manutenção do serviço, bem como ao seu contínuo 
aperfeiçoamento, proporcionando a justa remuneração ao 
concessionário, de acordo com o estabelecido no contrato firmado. 
Para que mantenham o equilíbrio financeiro inicialmente 
estabelecido, estipulado, as tarifas deverão ser revisadas 
periodicamente, para mais ou para menos, em razão do evento 
verificado (art. 9º da Lei 8.987/1995). Esclareço que as alterações 
unilaterais nos contratos de concessão não observam o limite de 
25%, conforme previsto na Lei 8.666/1993, sendo cabível, portanto, 
 
2
 Gabarito: alternativa A. 
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o dever da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro acima de 
tais patamares. 
Voltando um pouco: o que são receitas alternativas? Vai 
dizer que não ficou com dúvidas? O TCU, recentemente, reviu o 
projeto do “Trem-bala” para que recalculassem as tais receitas 
alternativas, sabiam? 
Bom, ninguém duvida que a prestação dos serviços públicos 
seja pautada na modicidade da tarifa, isto é, as tarifas devem ser 
módicas o suficiente para permitir a inclusão de um maior número de 
usuários quanto à utilização do serviço concedido. Pergunta o amigo 
concursando: mas o que isso tem a ver com receita alternativa? 
Tudo, respondemos. 
Para o cálculo das tarifas devem se consideradas, ainda, outras 
fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, 
acessórias ou de projetos associados que poderão ser gerados 
com a concessão (art. 11 da Lei). Quem nunca percebeu, por 
exemplo, ao longo das estradas tarifadas (Via Dutra ou Carvalho 
Pinto ou Bandeirantes ou qualquer rodovia tarifada), terrenos 
públicos sendo explorados por particulares? Isso mesmo. São (ou 
podem ser) as receitas alternativas, utilizadas com a finalidade de 
ajudar no custo do serviço, revertendo em redução da tarifa para 
o usuário. 
No caso do Trem de Alta Velocidade, vulgo “Trem-Bala”, que 
ligará RJ-SP-Campinas,o TCU recomendou que as receitas advindas 
da exploração econômica das estações próprias de passageiros e do 
transporte de pequenas cargas sejam revertidas à modicidade 
tarifária. Em outras palavras, as receitas alternativas e 
complementares obtidas pela futura concessionária podem reduzir o 
custo da passagem do trem. 
Por fim, registro que o reajuste e revisão das tarifas são 
cláusulas essenciais nos contratos de concessão as que se refiram à 
revisão e ao reajuste das tarifas (inc. IV do art. 23), as quais, ainda, 
poderão ser diferenciadas em função das características técnicas 
e dos custos específicos provenientes do atendimento aos 
distintos segmentos de usuários (art. 13). Essa última passagem 
reforça a ideia de as tarifas serem diferenciadas não importa 
ofensa ao princípio da igualdade (da universalização), estando 
fora de questão, portanto, admitir-se a prestação gratuita dos 
serviços. 
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– Cortesia 
 Um breve parêntese. Talvez seja entre os requisitos aquele que 
muita das vezes não sentimos a presença, não é verdade? Porém, é 
dever do prestador do serviço tratar com civilidade, com urbanidade, 
os usuários-cidadãos do serviço público, dado que sem os usuários 
o que seria do serviço público? 
Pode-se afirmar que o destinatário do serviço público tem o 
direito de ser tratado com urbanidade e cortesia, mesmo porque a 
prestação que lhe é ofertada não consubstancia um favor que lhe é 
generosamente concedido, mas se trata da consecução 
(execução) de um dever (encargo público – múnus público), bem 
como de um direito do cidadão, já afirma a doutrina. 
- Segurança 
 Os serviços públicos devem ser prestados sem riscos ao 
usuário, devendo o prestador adotar as providências necessárias 
para minimizar estes riscos. Obviamente, essas medidas possuem 
uma relação de custo-benefício que deve ter em conta não só fatores 
econômicos, mas também a dignidade do destinatário do serviço. 
– Eficiência 
 O Princípio, ou dever, de eficiência encontra embasamento 
constitucional (art. 37, caput, da CF/1988), como tivemos 
oportunidade de estudar. Ao se proceder a avaliações quanto à 
eficiência, o Poder Público poderá aperfeiçoar suas alocações de 
recursos, aportando recursos de maneira adequada entre o 
serviço a ser prestado e a demanda social. 
 A lista completa dos requisitos do serviço adequado está na 
Lei 8.987/1995, em seu art. 6º: regularidade, continuidade, 
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na 
sua prestação e modicidade das tarifas. 
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DIREITOS E DEVERES DAS PARTES 
 Vamos nos socorrer à literalidade da Lei. O art. 31 da Lei de 
Concessões fornece um rol de atribuições (deveres, obrigações) a 
cargo das concessionárias, como por exemplo prestar serviço 
adequado e manter em dia o inventário e o registro dos bens 
vinculados à concessão, entre outros: 
Art. 31. Incumbe à concessionária: 
I - prestar serviço adequado, na forma prevista nesta Lei, 
nas normas técnicas aplicáveis e no contrato; 
II - manter em dia o inventário e o registro dos bens 
vinculados à concessão; 
III - prestar contas da gestão do serviço ao poder concedente e 
aos usuários, nos termos definidos no contrato; 
IV - cumprir e fazer cumprir as normas do serviço e as 
cláusulas contratuais da concessão; 
V - permitir aos encarregados da fiscalização livre acesso, em 
qualquer época, às obras, aos equipamentos e às instalações 
integrantes do serviço, bem como a seus registros contábeis; 
VI - promover as desapropriações e constituir servidões 
autorizadas pelo poder concedente, conforme previsto no edital 
e no contrato; 
VII - zelar pela integridade dos bens vinculados à prestação do 
serviço, bem como segurá-los adequadamente; e 
VIII - captar, aplicar e gerir os recursos financeiros necessários 
à prestação do serviço. 
Parágrafo único. As contratações, inclusive de mão-de-obra, 
feitas pela concessionária serão regidas pelas disposições de 
direito privado e pela legislação trabalhista, não se 
estabelecendo qualquer relação entre os terceiros contratados 
pela concessionária e o poder concedente. 
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 Questão interessantíssima é saber o possível papel das 
concessionárias quanto à desapropriação. 
 De pronto, observo que a declaração de desapropriação não 
pode ser feita pela concessionária, é ato exclusivo do Estado. 
Já a promoção da desapropriação pode ser entregue à 
concessionária, sem maiores problemas, desde que, obviamente, 
haja previsão no edital e no contrato. 
 Esclareço que a promoção não passa de dar curso às 
tratativas do procedimento de desapropriação, como por 
exemplo pagar as indenizações cabíveis, ajuizar a ação na justiça, 
em caso de desapropriação não-amigável. 
(2003/Esaf – Especialista em Políticas Públicas e Gestão 
Governamental/MPOG) No âmbito da legislação federal sobre 
serviços públicos, assinale o encargo que não é exclusivo do poder 
concedente: 
a) regulamentar o serviço concedido 
b) promover desapropriações 
c) aplicar penalidades contratuais 
d) homologar reajustes tarifários 
e) extinguir a concessão3 
Nos termos do parágrafo único do referido dispositivo legal, 
percebemos que as contratações, inclusive de mão-de-obra, feitas 
pela concessionária serão regidas pelas disposições de direito 
privado e pela legislação trabalhista, não se estabelecendo 
qualquer relação entre os terceiros contratados pela 
concessionária e o poder concedente. 
 Ainda no que concerne à responsabilização das 
concessionárias, reproduzo o art. 25 da Lei de Concessões. Vejamos: 
Art. 25. Incumbe à concessionária a execução do serviço 
concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos 
causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, 
sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua 
ou atenue essa responsabilidade. 
 A partir da leitura, respondam: a ausência de fiscalização 
atenua ou exclui a responsabilidade da concessionária? 
 
3
 Gabarito: alternativa B. 
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 Nem uma coisa nem outra! O fato de o Estado não ter 
fiscalizado à execução da concessão não tem o condão (efeito) de 
inverter a responsabilidade da concessionária (não atenua e sequer 
exclui a responsabilidade), enfim, a prestadora continua 
diretamente responsável junto aos usuários e a terceiros. 
 Destaco que a resolução dos conflitos surgidos pode ser 
resolvida com o emprego de mecanismos privados, inclusive a 
arbitragem, sendo realizada, no caso, no Brasil e em língua 
portuguesa. 
Outro importante encargo é o que têm as concessionárias de 
serviços públicos, de direito público e privado, nos Estados e no 
Distrito Federal, de oferecer ao consumidore ao usuário, dentro 
do mês de vencimento, o mínimo de seis datas opcionais para 
escolherem os dias de vencimento de seus débitos. 
Porém, não só de encargos vivem as concessionárias, por 
exemplo, nos termos 28 da Lei, nos contratos de financiamento, 
as concessionárias poderão oferecer em garantia os direitos 
emergentes da concessão, até o limite que não comprometa a 
operacionalização e a continuidade da prestação do serviço. E, na 
mesma linha, o art. 28-A da Lei dispõe que: 
Art. 28-A. Para garantir contratos de mútuo de longo 
prazo, destinados a investimentos relacionados a 
contratos de concessão, em qualquer de suas 
modalidades, as concessionárias poderão ceder ao 
mutuante, em caráter fiduciário, parcela de seus 
créditos operacionais futuros, observadas as 
seguintes condições: 
FORMA DE REMUNERAÇÃO 
 O serviço está sendo prestado pela concessionária e não pelo 
Estado? 
 Como vimos, quando prestado por particulares, a cobrança é 
de natureza contratual – via TARIFA; já quando prestado pelo 
Estado (diretamente), a cobrança dos serviços é de natureza legal 
– por TAXA. 
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 Isso mesmo. As taxas são tributos, e, bem por isso, cobradas 
coativamente dos particulares, independentemente do uso efetivo dos 
serviços, pois, nos termos do Código Tributário, é suficiente que o 
serviço seja colocado à disposição e esteja em pleno funcionamento. 
 A questão que se impõe é saber se as tarifas podem ser 
cobradas, ainda que inexista serviço público alternativo e gratuito 
para o usuário. A resposta está expressa na Lei 8.987, de 1995, em 
seu §1º do art. 9º. Vejamos: 
§ 1o A tarifa não será subordinada à legislação específica 
anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, 
sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço 
público alternativo e gratuito para o usuário. 
 Isso mesmo. Não há necessidade de via alternativa para a 
cobrança de tarifas, a não ser nos casos expressamente previstos em 
lei. 
PERMISSÃO x CONCESSÃO 
 Nesse instante, antes de passarmos ao comparativo entre 
permissão e concessão, o amigo concursando tem o dever (quase 
legal) de lembrar os detalhes dos atos administrativos. 
 Naquela oportunidade, apontamos que os atos 
administrativos são, sinteticamente, “declarações UNILATERAIS 
do Estado ou de QUEM lhe faça as vezes...”. Ou seja, até mesmo 
um particular pode participar ao lado do Estado, colaborar com o 
Estado na prestação de determinadas tarefas, como é o caso das 
concessionárias. 
 Tanto é verdade que os atos das concessionárias, atinentes 
à prestação dos serviços públicos, são considerados 
ADMINISTRATIVOS, que o próprio texto constitucional (art. 37, §6º) 
estende a RESPONSABILIDADE OBJETIVA às pessoas jurídicas 
de DIREITO PRIVADO, desde que PRESTADORAS DE SERVIÇOS 
PÚBLICOS. 
A partir de agora algumas breves noções sobre os institutos 
das concessões e permissões, com acréscimo das autorizações. 
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A doutrina costumava conceituar a permissão como o ato 
administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou 
oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a 
execução de serviço público ou a utilização privativa de bem público. 
Todavia, após a edição da Lei 8.987/1995, a definição ganhou 
novos contornos, isso porque, de acordo com o art. 40 da Lei, a 
permissão de SERVIÇO PÚBLICO será formalizada mediante 
CONTRATO ADMINISTRATIVO DENOMINADO “DE ADESÃO”, que 
observará os termos da Lei 8.987/1995 e as demais normas 
pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade 
e à revogabilidade unilateral do contrato pelo Poder Concedente. 
Portanto, depreende-se que existem, pelo menos, dois tipos 
de permissões: 
 As formalizadas por atos administrativos (utilização 
privativa de bem público), e 
 As instrumentalizadas por contrato de adesão (execução 
de serviço público). 
Por relevante, aponto para a imprecisão terminológica do 
dispositivo no que se refere à “revogabilidade” unilateral do 
contrato. Amigos, não seria mais adequado o uso do termo 
rescisão unilateral? Sim, afinal contratos são rescindidos, sendo a 
revogabilidade instituto inerente a atos administrativos. Mas, 
tratando-se de concurso, sejam “decoradores” e não muito críticos. 
Assim, fixem: é possível a “revogação” do contrato de 
permissão, ante o que dispõe a Lei 8.987/1995. 
O conceito legal de permissão de serviços públicos é dado 
pelo inc. IV do art. 2º da Lei 8.987/1995, a saber: a delegação, a 
título precário, mediante licitação, da prestação de serviços 
públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica 
que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e 
risco. 
Da leitura do conceito, a cabeça do amigo palpita: qual será a 
diferença entre permissão e concessão? 
Informamos que, embora o STF tenha afastado qualquer 
distinção conceitual (ADI 1.491/98 – DF), a doutrina costuma 
apontar para os seguintes itens, e que nos serve “como uma luva” a 
título de concurso, vejamos: 
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- Quanto ao executor do serviço público: na concessão, o 
contrato só pode ser firmado com pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas; na permissão, com pessoa 
física ou pessoa jurídica. Conclui-se, portanto, que não 
há concessão para pessoa física, ou permissão para 
consórcio de empresas; 
- Quanto à precariedade: a permissão é dotada de 
precariedade, característica não encontrada na 
concessão. Por conseguinte, a permissão é passível de 
revogação (mesmo sendo contrato); a concessão, não. 
Feita a apresentação da permissão, passemos ao estudo 
brevíssimo da autorização. 
A doutrina diverge quanto à possibilidade de delegação de 
prestação de serviços públicos mediante autorização. Apesar disso, 
para efeito de concurso, podemos inserir a autorização como 
uma das formas de prestação de serviços públicos. 
E mais: os serviços autorizados constituem, hoje, a única 
forma de prestação de serviços públicos não necessariamente 
antecedida por licitação (vimos que a regra – art. 175 – é que a 
licitação seja prévia, mas para CONCESSÕES E PERMISSÕES) e, 
ainda, não implicando a celebração de contrato, uma vez que a 
autorização quanto à prestação de serviços públicos é 
formalizada por ATO ADMINISTRATIVO. 
Reativando a memória do amigo concursando, informamos que 
o fundamento para a prestação de serviços públicos por meio de 
autorização é encontrado no art. 21, incisos XI e XII da CF/1988, os 
quais atribuem competência à União para explorar, diretamente ou 
mediante autorização, concessão ou permissão tais serviços. 
Os serviços autorizados não gozam das prerrogativas 
inerentes às atividades públicas, auferindo apenas as vantagens 
que lhes forem deferidas no ato de autorização, sujeitando-se 
sempre, afirme-se, à modificação ou supressão sumária, dada a 
precariedade típica da autorização. Regra geral, não haverá 
direito de indenização ao particular que tiver sua autorização 
revogada. 
E a pergunta de balançar terras: a autorização é ato 
discricionário ou vinculado? 
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Não tenho dúvida de que, de regra, as autorizações são 
atos discricionários. Porém, para toda boa regra, temos sempre 
uma excelente exceção (válida, principalmente, para prova!). Nesse 
sentido, registro o teor do art. 131, §1º, da Lei 9.472/97 – A Lei 
Geral de Telecomunicações (LGT): 
Autorização de serviço de telecomunicações é ato 
administrativo vinculado que faculta a exploração, no 
regime privado, de modalidade de serviço de 
telecomunicações, quando preenchidas as condições objetivas 
e subjetivas necessárias. 
Ainda que passível de crítica, temos que aceitar essa “nova 
modalidade” de autorização prescrita pela LGT – autorização 
vinculada. Enquanto for considerada válida, não se pode negar 
eficácia a norma. Pode-se criticá-la, mas não recusar sua eficácia. 
 Vamos fazer um quadro-resumo sobre as principais diferenças 
entre a concessão, a permissão, e a autorização. 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
Concessão Permissão Autorização 
Natureza 
Contrato 
Administrativo 
Contrato 
Administrativo 
(de adesão) 
Ato 
Administrativo 
Licitação 
(modalidade) 
SEMPRE exigida 
(Concorrência)* 
SEMPRE exigida 
(Depende do 
valor) 
Dispensada 
Vínculo Definitividade 
Precariedade e 
Revogabilidade 
Precariedade e 
Revogabilidade 
Partes 
envolvidas 
Pessoas Jurídicas ou 
Consórcios de 
empresas** 
Pessoas jurídicas 
ou físicas 
Pessoas jurídicas 
ou físicas 
 *Recentemente, vem-se admitindo o uso da modalidade de 
licitação leilão. Com a venda das ações, o Estado transfere o 
controle acionário para particulares, os quais passam à condição de 
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prestadores de serviços públicos. Os amigos já ouviram falar, 
certamente, da contratação da “Belo Monte”. Então, foi leilão! 
 **A concessão não pode ser formalizada com pessoa 
natural (física), no entanto, pode ser celebrado com ente 
despersonalizado, isso mesmo, os consórcios de empresas não 
têm personalidade jurídica. Ressalto que a Lei da Parceria 
Público-Privada exige a constituição de pessoa jurídica antes 
da celebração do contrato (sociedade de propósito específico – 
SPE). Já a Lei 8.987/1995 apenas faculta a constituição. 
Observação: a Lei 8.987, de 1995, não se aplica à concessão, 
permissão e autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de 
sons e imagens. 
(2003/Esaf – Analista de Compras Prefeitura do Recife) Quanto à 
concessão, permissão e autorização, a celebração de contrato é 
incompatível em caso de: 
a) permissão de uso ou de serviço. 
b) concessão e permissão. 
c) concessão e autorização. 
d) concessão de serviços públicos. 
e) autorização.4 
 
(2003/Esaf – Procurador da Fazenda Nacional) A permissão de 
serviço público, nos termos da legislação federal, deverá ser 
formalizada mediante: 
a) termo de permissão 
b) contrato administrativo 
c) contrato de permissão 
d) contrato de adesão 
e) termo de compromisso5 
 
 
 
4
 Gabarito: alternativa E. A autorização de serviço público é ato administrativo, de regra precário e 
discricionário. 
5
 Gabarito: alternativa D. A permissão é contrato administrativo. Recebe o nome, pela Lei, de contrato 
de adesão. 
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SUBCONCESSÃO 
 A Lei 8.987/1995 (Lei de Concessões de Serviços Públicos) 
trata do instituto da subconcessão no art. 26: 
Art. 26. É admitida a subconcessão, nos termos previstos no 
contrato de concessão, desde que expressamente 
autorizada pelo poder concedente. 
 § 1o A outorga de subconcessão será sempre precedida de 
concorrência. 
 § 2o O subconcessionário se sub-rogará todos os direitos 
e obrigações da subconcedente dentro dos limites da 
subconcessão. 
 Em síntese, são os seguintes os requisitos a serem 
observados para a subconcessão: 
 Previsão contratual (contrato de concessão); 
 Autorização do Poder Concedente; 
 Deve ser precedida de licitação pública (modalidade 
concorrência); e 
 Transferência de todos os direitos e obrigações, dentro 
dos limites da subconcessão. 
 
(2002/Esaf – AFRF) Em relação à concessão de serviços públicos, 
assinale a opção incorreta. 
a) A modicidade das tarifas integra o conceito de serviço público adequado. 
b) A subconcessão é admitida desde que prevista no contrato de concessão 
e será precedida por licitação, na modalidade concorrência ou tomada de 
preços. 
c) A extinção da concessão decorrente de inexecução total ou parcial do 
contrato, pelo concessionário, denomina-se caducidade. 
d) Incumbe ao poder concedente regulamentar o serviço concedido, bem 
como intervir na prestação dos serviços, nos casos e condições previstos em 
lei. 
e) Na concessão, é válido, no julgamento da respectiva licitação, o critério 
de oferta de menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado.6 
 
6
 Gabarito: alternativa B. A modalidade é a concorrência. 
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Que tal avançar em outras oportunas observações sobre 
o assunto? 
A subconcessão não se confunde com a cessão (ou 
transferência da concessão), isso porque a concessionária 
originária, apesar da subconcessão, mantém-se vinculada ao 
Poder Concedente, não sendo afastado, portanto, seu dever de 
manter a prestação do serviço adequado. 
Já na transferência (ou cessão), o contrato de concessão é 
entregue nas mãos de terceiros, havendo a substituição da 
empresa originalmente vencedora da licitação. 
 
O art. 27 da Lei 8.987/1995 trata da transferência, a qual é 
antecedida, necessariamente, da anuência do Poder 
Concedente, sob pena de decretação de caducidade, 
observadas ainda as seguintes condições: 
 Atendimento às exigências de capacidade técnica; 
 Idoneidade financeira; 
 Regularidade jurídica e fiscal; e 
 Cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. 
Há doutrinadores que defendem a inconstitucionalidade da 
transferência, afinal, distintamente do que ocorre com a 
subconcessão, é promovida sem que haja o prévio procedimento de 
licitação. 
O §2º do art. 27 autoriza também a assunção do controle da 
concessionária por seus financiadores (não é propriamente 
um caso de transferência), com o propósito de reestruturação 
financeira e assegurar a continuidade da prestação dos serviços, 
com uma particularidade: são indispensáveis as exigências de 
regularidade fiscal e jurídica, podendo, assim, o Poder 
Concedente alterar ou dispensar os demais. Apesar da 
transferência do controle, não haverá alteração das obrigações 
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da concessionária e de seus controladores ante ao Poder 
Concedente. 
FORMAS DE EXTINÇÃO 
 Diversas são as formas de extinção das concessões, de acordo 
com a Lei 8.987/1995. Para a felicidade de todos e para o bem geral 
dessa naçãode concursandos, comentaremos, uma a uma, as 
hipóteses de desfazimento contratual. 
A primeira delas é o Advento do Termo Final. É certamente a 
forma mais natural de extinção da concessão. É conhecida, 
doutrinariamente, como reversão da concessão. É bem simples: 
ocorrido o prazo final (termo) conforme estabelecido no 
instrumento contratual, a extinção ocorrerá naturalmente (de 
pleno direito), sem necessidade de avisos anteriores ou 
notificações. 
Pelo fato de a extinção pelo tempo não decorrer de vícios 
ou ilegalidades, os efeitos da extinção ocorrerão daí por diante (ex 
nunc – efeitos não retroativos), sem que, logicamente, a 
responsabilidade do concessionário seja afastada por atos praticados 
quando o contrato ainda se encontrava vigente. 
Por que razão a doutrina denomina REVERSÃO essa 
forma de extinção? 
É porque com o término da concessão, os bens ditos 
reversíveis deverão retornar à Administração, ou seja, aqueles de 
propriedade da própria Administração, bem como aqueles vinculados 
aos serviços objeto da concessão e que se encontravam na posse do 
concessionário, ainda que tenha sido este quem os tenha adquirido. 
Importante frisar que a indicação dos bens reversíveis é 
cláusula essencial nos contratos de concessão (inc. X do art. 23 da 
Lei 8.987/1995). Assim, apesar de a doutrina tratar a reversão como 
sinônimo para advento do termo contratual, o certo é que os bens 
afetados à prestação de serviços públicos retornarão ao patrimônio 
público em todas as formas de extinção, dando-se aplicabilidade, 
dessa forma, ao princípio da continuidade do serviço público. 
(2010/Esaf – SUSEP/Analista Técnico) Conforme a legislação atual, 
a reversão de bens, uma vez extinta uma concessão de serviço 
público: 
a) não é mais admitida. 
b) é admitida em todas as modalidades de extinção da concessão. 
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c) é aceita apenas na hipótese de advento do termo final de vigência do 
contrato respectivo. 
d) é admitida somente nas hipóteses de rescisão. 
e) é aceita apenas na hipótese de ocorrência de encampação.7 
Todavia, embora alguns bens sejam reversíveis, o Poder 
Concedente deverá indenizar o concessionário com relação aos 
investimentos realizados em bens ainda não amortizados ou não 
depreciados ao fim do contrato. Essa medida visa a evitar que o 
executante do serviço fique “desestimulado” em realizar novos 
investimentos quando a concessão estiver próxima de seu término. 
Obviamente, a indenização deverá ser pelas parcelas restantes dos 
bens, ou seja, pelo valor que falta para sua total amortização ou 
depreciação. 
Por falar em “advento do termo contratual”, acrescento que, 
curiosamente, a Lei de Concessões (Lei 8.987, de 1995), conquanto 
exija a fixação de prazo para as concessões de serviços públicos, não 
menciona, expressamente, os limites mínimos e máximos. 
Já, com a Lei 9.074, de 1995, ficou estabelecido que, para as 
estações aduaneiras e outros terminais alfandegados, o prazo será 
de 25 anos, podendo ser prorrogado por dez anos. Neste 
diploma, encontramos, ainda, a previsão, para as concessões de 
energia elétrica anteriores a 11 de dezembro de 2003, do prazo de 
até 35 anos, podendo ser prorrogado por até 20 anos, a critério do 
Poder Concedente. 
Por fim, com a Lei da Parceria público-privada, mais 
“moderninha”, houve o registro do prazo mínimo de cinco anos, e 
prazo máximo de 35 anos. 
A segunda das formas de desfazimento é a caducidade. Bom, 
antes de tratarmos da caducidade do contrato de concessão, 
peço toda atenção do amigo concursando para o fato de que a 
CADUCIDADE DO CONTRATO não se confunde com a 
CADUCIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. 
Essa última ocorre em razão de norma superveniente que torna 
a situação anterior com ela incompatível, não decorre de ato volitivo 
(de vontade) da Administração, mas sim do Legislador (Lei de 
Zoneamento Urbano que proíbe a colocação de publicidade em vias 
públicas). 
 
7
 Gabarito: alternativa B. 
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Feita essa observação, passemos à caducidade do contrato de 
concessão. De acordo com o art. 38 da Lei 8.987/1995, a 
inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do 
poder concedente, a declaração de caducidade da concessão. A 
caducidade diz respeito à rescisão do contrato por culpa (em sentido 
amplo) do concessionário. 
Como aponta a doutrina, a caducidade é modalidade de 
encerramento da concessão por ato do Poder Concedente, antes 
da conclusão do prazo inicialmente fixado, em razão de 
inadimplência do concessionário; isto é, por motivo de fato 
comissivo ou omissivo, doloso ou culposo, imputável ao 
concessionário. 
No caso, por ter sido o concessionário quem deu causa à 
extinção da concessão, enfim, quem violou as obrigações 
contratuais, o Poder Público não tem que indenizá-lo, senão 
com relação à parcela não-amortizada do capital representada 
pelos equipamentos necessários à prestação do serviço e que 
reverterão ao concedente e, ainda assim, A POSTERIORI. 
Os motivos que podem levar à decretação de caducidade, 
de acordo com o art. 38 da Lei 8.987/1995, são os seguintes: 
I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada 
ou deficiente, tendo por base as normas, critérios, 
indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço; 
II - a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou 
disposições legais ou regulamentares concernentes à 
concessão; 
III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para 
tanto, ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito 
ou força maior; 
IV - a concessionária perder as condições econômicas, 
técnicas ou operacionais para manter a adequada prestação 
do serviço concedido; 
V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas 
por infrações, nos devidos prazos; 
VI - a concessionária não atender a intimação do poder 
concedente no sentido de regularizar a prestação do serviço; 
e 
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VII - a concessionária for condenada em sentença 
transitada em julgado por sonegação de tributos, 
inclusive contribuições sociais. 
Da leitura acima, tudo indica que a caducidade é SEMPRE 
ato discricionário (“acarretará, a critério do poder concedente”). 
No entanto, existe uma única exceção legal, enfim, em que a 
caducidade será ATO VINCULADO. Por ser hipótese excepcional, 
pedimos toda cautela. Vejamos o que diz o art. 27 da Lei: 
A transferência de concessão ou do controle societário 
da concessionária sem prévia anuência do poder 
concedente implicará a caducidade da concessão (leia-se: 
ato vinculado). 
A decretação de caducidade deve observar as formalidades 
contidas na Lei 8.987/1995. O rito a ser seguido para a decretação 
da caducidade, quando esta vier a ocorrer, é o seguinte: 
a) O concessionário deve ser comunicado quanto ao 
descumprimento contratual que poderá dar motivo à 
possível decretação da caducidade. Nesse particular, 
concede-se prazo ao concessionário para que a 
irregularidade seja sanada; 
b) Não sanada a citada irregularidade, instaura-se o 
devido procedimento administrativo, por meiodo qual 
se deve abrir o contraditório, com os meios que lhe são 
inerentes (ampla defesa) ao concessionário; 
c) Constatada a inadimplência, a caducidade deve ser 
declarada por decreto do Poder Concedente (Ah! Nos dias 
atuais, determinadas Agências Reguladoras podem 
funcionar como Poder Concedente. Fiquem atentos!). 
Além da caducidade, outras sanções poderão ser impostas 
ao concessionário, conforme previsão contratual. 
Não há dúvidas, então, de que a caducidade constitui 
penalidade imposta ao concessionário em razão de sua 
inadimplência. Contudo, será devida indenização ao 
concessionário em relação aos investimentos não-amortizados 
ou não depreciados, até para que evitemos o injusto 
enriquecimento sem causa por parte do Estado. 
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De toda forma, o montante das multas contratuais e os 
danos causados pelo concessionário devem ser descontados dos 
valores a serem indenizados (observação: temos aqui uma 
exceção à regra de que a cobrança de multa não tem caráter 
autoexecutório). Não há, obviamente, a necessidade de a 
indenização ser prévia à decretação da caducidade, ao contrário, 
será calculada no curso do processo (§4º do art. 38). 
Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente 
qualquer espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, 
obrigações ou compromissos com terceiros ou com empregados da 
concessionária (§6º do art. 38). Frisamos que a Lei 8.987/1995, 
diferentemente da Lei de Licitações (Lei 8.666/1993 – art. 71), não 
faz ressalva nem mesmo à responsabilidade solidária quanto aos 
débitos previdenciários. 
(2007/Esaf – TCE/GO - Procurador do Ministério Público) A 
inexecução, pela concessionária, do contrato de concessão de 
serviço público, por razões imputáveis exclusivamente a ela, 
autoriza o Poder Público à 
a) rescisão do contrato respectivo, com posterior encampação. 
b) encampação, com posterior rescisão do contrato respectivo. 
c) declaração de caducidade da concessão, com posterior encampação. 
d) rescisão do contrato respectivo. 
e) declaração de caducidade da concessão.8 
A terceira (e uma das mais importantes) formas de extinção é 
a encampação. Também chamada por alguns doutrinadores de 
resgate ou de retomada, a encampação encontra previsão no art. 
37 da Lei 8.987/1995, que assim a define: a retomada do serviço 
pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo 
de interesse público, mediante lei autorizativa específica e após 
prévio pagamento da indenização, na forma do artigo anterior. 
Notem, a encampação em nada se confunde com a 
caducidade, pois ocorre não em razão de inadimplência do 
concessionário, mas sim do interesse da Administração em 
retomar o serviço. Por força de tal interesse, o concessionário não 
pode se opor à encampação. 
Outros dois pontos distintivos com relação à caducidade é que 
a encampação depende de LEI AUTORIZATIVA específica e DO 
 
8
 Gabarito: alternativa E. 
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PRÉVIO PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO ao concessionário, tal 
como estabelecem os artigos 36 e 37 da Lei 8.987/1995, que 
constituem condição de validade do ato de encampação. 
 Por fim, que tal mais um quadro-resumo, agora sobre as 
principais diferenças entre a caducidade e a encampação: 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
Encampação 
(ou resgate) 
Caducidade 
(ou decadência) 
Motivo 
Conveniência e 
oportunidade 
Inexecução do contrato 
Natureza Ato discricionário Ato discricionário* 
Indenização SEMPRE prévia Se houver, a posteriori 
Autorização 
legislativa 
SEMPRE prévia Dispensada 
 *Existe um único caso em que a caducidade é ato vinculado 
(art. 27), já objeto de discussão. 
Embora a Lei 8.987/1995 cuide de concessões e de 
permissões, não chega a tratar minuciosamente das permissões, 
remetendo às regras das concessões, no que couber. Por exemplo, 
as formas de desfazimento utilizadas para as concessões são 
estendidas, em quase sua maioria, às permissões, como é o 
caso da rescisão. 
Parte da doutrina critica que, para a encampação, haja a 
necessidade de prévia autorização legislativa. Eventuais controles 
recíprocos entre os Poderes (“checks and balances”) são de extração 
constitucional, não cabendo ao legislador ordinário agredir a 
independência entre os Poderes da República. Acontece que, até o 
momento, não tenho notícia de qualquer declaração de 
inconstitucionalidade do dispositivo, razão pela qual, para efeito de 
concursos, permanece em plena vigência. 
Idêntica crítica é feita ao art. 2º da Lei 9.074, de 1995, que 
assim dispõe: 
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Art. 2º É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios executarem obras e serviços públicos por meio de 
concessão e permissão de serviço público, sem lei que lhes 
autorize e fixe os termos, dispensada a lei autorizativa nos 
casos de saneamento básico e limpeza urbana e nos já 
referidos na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e 
nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e Municípios, observado, 
em qualquer caso, os termos da Lei nº 8.987, de 1995. 
A rescisão é a forma de extinção da concessão por iniciativa 
do concessionário. Difere essencialmente da caducidade e da 
encampação, que são formas de extinção da concessão 
unilaterais, ou seja, viabilizadas diretamente pela Administração. 
O pressuposto básico para a rescisão é o descumprimento 
por parte do concedente das normas legais, regulamentares ou 
contratuais. De acordo com a Lei 8.987/1995 (art. 39), a rescisão 
depende de ação judicial especialmente intentada com esse 
objetivo. 
Atente, ainda, que a rescisão do contrato de concessão é 
absolutamente diferente da rescisão dos contratos decorrentes da 
Lei 8.666/1993. Nesta última norma são dezoito motivos diferentes 
para a rescisão dos contratos administrativos (art. 78 da Lei 
8.666/1993), podendo ser: unilateral, amigável, e judicial. Já nos 
contratos de concessão de serviços públicos, o motivo de 
rescisão é um só: descumprimento de obrigações por parte da 
Administração Pública. 
 Agora, adivinhem em que prazo pode a empresa 
concessionária suspender a prestação de serviços públicos? 
Em razão da necessidade de continuidade dos serviços 
públicos, a prestação não poderá ser interrompida até o 
trânsito em julgado da sentença judicial, reconhecendo a 
inadimplência da Administração. A continuidade dos serviços 
públicos, que constitui verdadeiro princípio administrativo, torna 
extremamente rígida a oponibilidade da exceção do contrato não 
cumprido pelo concessionário. Seria um ótimo item de prova! 
 Por fim, acrescento ao rol de formas de desfazimento (já 
vistas) a anulação e a falência. 
A anulação é nossa (velha) conhecida, consistindo na 
invalidação (na retirada) do contrato de concessão por motivo de 
ilegalidade. A ilegalidade tanto pode estar presente 
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supervenientemente à assinatura do contrato como ter suaorigem na etapa da licitação, procedimento prévio à celebração 
do contrato de concessão. 
Os amigos devem estar lembrados que os efeitos da decretação 
de nulidade são ex tunc, ou seja, efeitos retroativos ao momento 
da ocorrência do vício. A anulação da concessão encontra previsão 
no inc. V do art. 35 da Lei 8.987/1995 e terá por consequência a 
responsabilização de quem houver lhe dado causa. 
Não se pode confundir a anulação com as formas de 
extinção já expostas, as quais pressupõem um contrato válido, 
mas mal executado (inadimplência) ou cuja execução pelo 
concessionário tenha se tornado inconveniente ao interesse público. 
 A falência, ao lado da extinção da empresa concessionária e 
falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa 
individual, é forma de desfazimento (de pleno direito) do 
contrato de concessão. Abre-se um parêntese para esclarecer que 
a empresa (ou firma) individual não é pessoa jurídica, mas sim o 
nome adotado pela pessoa física para uso em seu comércio. Em 
razão disso, o falecimento ou incapacidade do titular, no caso de 
empresa individual, aplica-se só às permissões, haja vista 
somente pessoas jurídicas ou consórcios de empresas acharem-se 
aptas à celebração de concessão de serviço público. 
(2010/Esaf – MTE – AFT) Naquilo que diz respeito à extinção do 
contrato de concessão de serviço público, correlacione as colunas 
abaixo e assinale a opção que contemple a correlação correta. 
(1) Retomada do serviço, por motivo de interesse público. 
(2) Retomada do serviço, por inexecução total ou parcial do contrato por 
parte da concessionária. 
(3) Extinção do contrato, por descumprimento de normas contratuais pelo 
concedente. 
( ) caducidade; 
( ) encampação; 
( ) rescisão. 
a) 3 / 1 / 2 
b) 2 / 3 / 1 
c) 1 / 2 / 3 
d) 2 / 1 / 3 
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e) 3 / 2 / 19 
INTERVENÇÃO 
 Com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço e 
o fiel cumprimento das normas contratuais, o Poder Concedente, 
no lugar de declarar a caducidade por Decreto do Executivo, pode 
também mediante Decreto promover a intervenção. 
 Costumo fazer a seguinte comparação: se o cabelo está 
ressecado, com as pontas quebradas, é o caso de se raspar a 
cabeça?  Obviamente que não, primeiro vamos ao salão, na 
tentativa de recuperar a madeixa (intervenção - cauterização). 
Agora, se o técnico informa que não tem jeito, pois o cabelo é 
pixaim, o remédio é o desfazimento (a caducidade). 
 Nos termos do art. 33 da Lei, o prazo para instaurar o 
procedimento administrativo é de até 30 dias. Ressaltando que a 
intervenção não é ato punitivo, tem sim caráter profilático 
(preventivo), então não há por que se garantir direito à ampla 
defesa de forma prévia. 
 Após o Decreto de intervenção, o Poder Concedente tem o 
prazo de até 30 dias para instaurá-la, depois de instaurado, o 
procedimento administrativo deverá ser concluído no prazo de 
até 180 dias, sob pena de considerar-se inválida a intervenção. 
Com outras palavras, entre a decretação e o prazo máximo da 
intervenção (já decretada), temos 210 dias. 
 Como vimos, dois são os caminhos quando da cessação da 
intervenção. Ou a administração do serviço será devolvida à 
concessionária (cabelo recuperado), precedida de prestação de 
contas pelo interventor, ou extinta a concessão (corta a madeixa). 
 
9
 Gabarito: alternativa D. Questão interessantíssima. Perceba que a rescisão prevista na Lei de 
Concessões é a rescisão judicial, ou seja, decorrente do descumprimento contratual por parte do Poder 
Concedente. 
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(2002/Esaf – SUSEP) Em relação à intervenção do Poder Público 
concedente em empresa concessionária de serviço público, é falso 
afirmar que: 
a) a intervenção far-se-á por decreto do Poder concedente. 
b) no prazo de trinta dias da declaração da intervenção, será instaurado 
procedimento administrativo para comprovar as causas determinantes da 
medida. 
c) poderá haver intervenção por prazo indeterminado. 
d) cessada a intervenção, sem extinção da concessão, o serviço será 
retornado à concessionária. 
e) o interventor responderá pelos atos praticados em sua gestão.10 
 
Parceira Público-privada – Lei 11.079/2004 
 
CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
Vamos recordar um conceito sobre Contratos e Licitações: a tal 
norma geral. Os amigos já estudaram, em casa, que as normas 
gerais em matéria de contratação e licitações são editadas pela 
União, segundo dispõe o inc. XXVII do art. 22 da CF/1988. 
E como normas gerais (Leis Nacionais), são válidas para todos 
os entes políticos (federados), formando um tipo de paradigma, 
um esqueleto básico, a ser cumprido. 
Bom, a ementa da Lei da PPP estabelece: “Institui normas 
gerais para licitação e contratação de parceria público-privada 
 
10
 Gabarito: alternativa C. O prazo da intervenção é de, no máximo, 180 dias. 
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no âmbito da administração pública”, o que vem a ser confirmado 
pelo art. 1º da Lei: 
Art. 1o Esta Lei institui normas gerais para licitação e 
contratação de parceria público-privada no âmbito dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios. 
Parágrafo único. Esta Lei se aplica aos órgãos da 
Administração Pública direta, aos fundos especiais, às 
autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, 
às sociedades de economia mista e às demais entidades 
controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios. 
Todavia, peço sua atenção para não efetuar uma leitura 
apressada da norma, pois, se assim procedermos, seríamos levados 
a considerar toda a Lei da PPP como sendo norma geral, não é? 
Mas isso não corresponde à verdade, pelo menos em termos 
absolutos, pois existem dispositivos aplicados apenas à União, 
isto é, a Lei da PPP é híbrida, parte nacional, parte federal, como 
podemos perceber no capítulo VI da referida norma (“disposições 
aplicáveis à União”). Exemplo: 
Art. 22. A União somente poderá contratar parceria público-
privada quando a soma das despesas de caráter continuado 
derivadas do conjunto das parcerias já contratadas não tiver 
excedido, no ano anterior, a 1% (um por cento) da receita 
corrente líquida do exercício, e as despesas anuais dos 
contratos vigentes, nos 10 (dez) anos subsequentes, não 
excedam a 1% (um por cento) da receita corrente líquida 
projetada para os respectivos exercícios. 
 No art. 15 da Lei, há a disposição de competência dos 
Ministérios e das Agências Reguladoras submeterem o edital de 
licitação ao órgão gestor, proceder à licitação etc. Detêm, ainda, a 
atribuição de encaminhar, com periodicidade semestral, relatórios 
circunstanciados acerca da execução dos contratos de PPP. Portanto, 
mais uma norma válida (adstrita) para União. 
 Por fim, no art. 25 da Lei da PPP, há o estabelecimento de 
competência da Secretaria do Tesouro Nacional para a edição de 
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normas gerais relativas à consolidação das contas públicas aplicáveis 
aos contratos de parceria público-privada. 
 Em síntese: a Lei da PPP é mista, havendo dispositivos 
aplicáveis tão somente à União (cyonistro isso, não?). Nestas 
disposições, aplicáveis à União, temos que o órgão gestor das PPPs 
tem por obrigação remeter ao Congresso Nacional e ao TCU, com 
periodicidade anula, relatórios de desempenho dos contratos de 
parceria público-privada. 
MODALIDADES DE PPP 
 Conforme os §§1º e 2º do art. 2º da Lei 11.079/2004, 
percebemos duas modalidades de PPP: patrocinada e 
administrativa. 
A patrocinada não oferece problemas, afinal, o próprio nome 
já denuncia seu significado: é a concessão de serviços públicos ou de 
obras públicas simples (regida pela Lei 8.987/1995), com 
cobrança de tarifas, e ADIÇÃO da contraprestação pecuniária do 
parceiro público ao parceiro privado (TARIFA + 
CONTRAPRESTAÇÃO PECUNIÁRIA). 
Em síntese: se não houver contraprestação do Poder 
Concedente, teremos uma concessão COMUM (leia-se: regida 
pela Lei 8.987/1995). 
 
Já a PPP concessão administrativa refere-se a contrato de 
prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária 
direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou 
fornecimento e instalação de bens. 
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Uma dúvida que ronda os amigos concursandos: usuária 
direta, indireta, o que isso representa? 
Imaginem. Serviços prestados em um presídio, pergunta-se: a 
população é usuária direta? Não, o Estado usa do serviço 
diretamente, sendo sentido apenas indiretamente pelos cidadãos. 
Agora. Serviços prestados em Hospital à população. Nesse 
caso, a população recebe-os diretamente, sendo indiretamente 
prestados ao Estado. 
Em outros termos, se os serviços são internos à 
Administração, o Estado é usuário direto; agora, se de efeitos 
externos, o Estado é usuário indireto do serviço prestado. 
Tudo é uma questão de ponto referencial, como dizia Newton. 
(2009/Esaf - SEFAZ-APOFP/SP - Analista Planej, Orçam e Finanças 
Públicas) Acerca dos serviços públicos, assinale a opção correta. 
a) Vários são os conceitos encontrados na doutrina para serviços públicos, 
podendo-se destacar como toda atividade material que a lei atribui ao 
Estado para que a exerça diretamente ou por meio de outras pessoas 
(delegados), com o objetivo de satisfazer às necessidades coletivas, 
respeitando-se, em todo caso, o regime jurídico inteiramente público. 
b) A legislação do serviço público tem avançado, apresentando modelos 
mais modernos de prestação, em que se destaca, por exemplo, a parceria 
público-privada, com duas previsões legais: patrocinada ou administrativa. 
c) Para que seja encarada a atividade do Estado como serviço público, deve-
se respeitar a gratuidade quando de sua aquisição pelo usuário. 
d) São princípios relacionados ao serviço público: continuidade do serviço 
público, imutabilidade do regime jurídico e o da igualdade dos usuários. 
e) Pode-se dizer que toda atividade de interesse público é serviço público.11 
 
(2010/Esaf – MPOG/APO) O “acordo firmado entre a Administração 
Pública e pessoa do setor privado com o objetivo de implantação ou 
gestão de serviços públicos, com eventual execução de obras ou 
fornecimento de bens, mediante financiamento do contratado, 
contraprestação pecuniária do Poder Público e compartilhamento 
dos riscos e dos ganhos entre os pactuantes” constitui conceito para 
o seguinte instituto do direito administrativo: 
a) permissão de serviço público. 
b) autorização de serviço público. 
 
11
 Gabarito: alternativa B. Letra A – o regime é predominantemente público. E mais: o critério formal é 
que trata do regime jurídico. Letra C – Cortesia (gratuito nem injeção na testa). Letra D – Mutabilidade. 
Letra E – Poder de Polícia é atividade de interesse público, mas não se confunde com serviço público. 
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c) concessão de serviço público ordinária. 
d) concessão especial de serviço público. 
e) concessão florestal.12 
RESTRIÇÕES QUANTO À FORMALIZAÇÃO DA PPP 
 Abaixo, algumas vedações estabelecidas pela Lei para a 
realização de PPP: 
a) Quanto ao valor: a PPP não pode ser inferior a R$ 
20.000.000,00 (vinte milhões de reais); 
b) Quanto ao tempo: a PPP deve ter periodicidade mínima de 
cinco anos e máxima de 35 anos; 
c) Quanto à área de atuação: a PPP não pode ser utilizada 
para delegação das atividades de Poder de Polícia, 
Regulação, e Jurisdicional (serviços exclusivos do Estado, 
portanto); e 
d) Quanto à matéria: não é cabível para o objeto único de 
fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação 
de equipamentos ou a execução de obra pública. Se isso 
fosse possível, teríamos uma empreitada e não uma 
concessão! 
TIPOS DE CONTRAPRESTAÇÃO 
 Vimos que um dos traços distintivos entre a concessão comum 
(Lei 8.987/1995) e a especial (regida pela Lei 11.079/2004) é 
exatamente o fato de na PPP, além da tarifa e, se for o caso, 
receitas alternativas, o parceiro privado fazer jus ao 
percebimento de contraprestação pecuniária paga 
(desembolsada) dos cofres públicos (do Poder Concedente). 
 Ah! Só mais uma informação. Os amigos devem ter ciência de 
quais são as formas de contraprestação a serem utilizadas pela 
Administração Pública, para o pagamento ao parceiro privado, 
nos termos do art. 6º da Lei da PPP, vejamos: 
 
12
 Gabarito: alternativa C. A partir da leitura do enunciado, o candidato vasculharia, automaticamente, à 
busca de concessão patrocinada. Acontece que a banca não fez menção a esta. Acontece que a 
concessão patrocinada, enquanto modalidade de PPP, é concessão especial, contraponto das 
concessões comuns, regidas pela Lei 8.987, de 1995. 
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Art. 6o A contraprestação da Administração Pública nos 
contratos de parceria público-privada poderá ser feita por: 
I – ordem bancária; 
II – cessão de créditos não tributários; 
III – outorga de direitos em face da Administração Pública; 
IV – outorga de direitos sobre bens públicos dominicais; 
V – outros meios admitidos em lei. (grifos nossos) 
(2008/ESAF – EPPG) Nos contratos de parceria público-privada, a 
contraprestação da Administração Pública poderá ser feita de acordo 
com as opções mencionadas na Lei n. 11.079/2004. Assinale a opção 
que não consta no texto legal. 
a) Ordem bancária. 
b) Outorga de direitos sobre bens particulares. 
c) Outorga de direitos em face da Administração Pública. 
d) Outorga de direitos sobre bens públicos dominicais. 
e) Cessão de créditos não tributários.13 
Conhecem regra mais importante que a “regra de ouro” 
(aquela estudada em AFO)? Então, encontra-se na Lei da PPP. A Lei 
11.074/2004 é clara ao estabelecer que o pagamento não pode 
ser antecipado, ou seja, para haver a contraprestação, os serviços 
objeto do contrato devem ter sido disponibilizados. Essa regra é mais 
importante do que a “regra de ouro”. 
Agora, muita atenção, o parágrafo único do art. 7º da referidaLei faculta à Administração (se houver previsão contratual) efetuar o 
pagamento relativa à parcela já fruível do serviço. Por exemplo: o 
Governo de São Paulo decide construir uma nova linha de Metrô 
(Linha Amarela – os amigos devem ter ouvido falar da catástrofe!), 
ligando Vila Sônia a Fradique Coutinho e, por fim, de Fradique 
Coutinho a Estação da Luz. Terminada a primeira parte da obra (Vila 
Sônia a Fradique Coutinho), pode a Administração entregar parcela 
da contraprestação, desde que, obviamente, os serviços já estejam 
em operação no trecho já construído. 
Um último detalhe. Para a correta caracterização do contrato 
como concessão patrocinada ou administrativa, faz-se necessária a 
 
13
 Gabarito: alternativa B. 
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contraprestação parcial ou integral. Nesse momento, o amigo se 
assusta: contraprestação integral, jurava que era apenas 
parcial! Desvende, oh, Mister “M”, senhor dos concursos, esse 
mistério... Lá vai, então. 
O primeiro caso é relativamente simples, quem paga pelos 
serviços de um Presídio, os usuários? Não, obviamente não... 
(desculpem a brincadeira). O Estado, nesse caso, ficará encarregado 
pelo pagamento integral, por se tratar de uma concessão 
administrativa. 
Já quanto à PPP na modalidade patrocinada, peço muita (ou 
toda) cautela, o §3º do art. 10 da Lei de PPPs dispõe que, via de 
regra, a contraprestação do parceiro público para o privado não 
excederá 70% da remuneração devida, porém, SE HOUVER 
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA ESPECÍFICA, não há óbice para 
que esse limite, que é uma regra geral, seja superado. 
TIPOS DE GARANTIA 
 O nome da Lei é Parceria Público-Privada, ou seja, existe 
uma repartição objetiva de riscos entre o Público e o Privado, 
enfim, além do dinheiro público, deve haver a entrada de recursos 
privados, a título de financiamento do projeto. A contraprestação 
pública é garantida pelo Poder Concedente, nas espécies já vistas. No 
entanto, para conseguir atrair investidores para o financiamento de 
tamanho empreendimento, a Lei enumera algumas garantias 
prestadas pelo Poder Público, no caso de haver frustração da 
contraprestação, entre as quais (art. 8º da Lei): 
I – vinculação de receitas, observado o disposto no inciso IV 
do art. 167 da Constituição Federal; 
II – instituição ou utilização de fundos especiais previstos 
em lei; 
III – contratação de seguro-garantia com as companhias 
seguradoras que não sejam controladas pelo Poder 
Público; 
IV – garantia prestada por organismos internacionais ou 
instituições financeiras que não sejam controladas pelo 
Poder Público; 
V – garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa 
estatal criada para essa finalidade; 
VI – outros mecanismos admitidos em lei. 
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 Os incisos III e IV deixam claro que o Poder Público não 
pode exercer o controle. Isso nos parece bem lógico, pois a 
sistemática da PPP é a participação de capital público com o 
privado, se fosse controlado pelo Poder Público, teríamos capital 
público-público. Logo não seria possível, por exemplo, um seguro-
garantia com a CEF, empresa pública controlada pela União. 
 Ah! Importantíssimo. Das garantias previstas na Lei, a União 
decidiu pela constituição de um Fundo Garantidor, no limite global de 
R$ 6.000.000.000,00 (seis bilhões de reais), enfim, um fundo com a 
finalidade de prestar garantia de pagamento de obrigações 
pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos federais em virtude 
das parcerias firmadas. 
 De acordo com o §1º do art. 16, esse Fundo tem a natureza 
PRIVADA e patrimônio próprio, logo separado do patrimônio dos 
cotistas (União, fundações públicas, e autarquias, conforme o caso). 
(2005/Esaf – EPPGG – MP) Não se inclui no rol de garantias a serem 
prestadas pelo Poder Público, previstas em lei para os contratos de 
parceria público-privada, a seguinte: 
a) instituição de fundos especiais previstos em lei. 
b) vinculação de receitas, observado o disposto no inciso IV do artigo 167 da 
Constituição Federal. 
c) garantia prestada por fundo garantidor ou empresa estatal criada para 
essa finalidade. 
d) contratação de seguro-garantia com companhias seguradoras, 
controladas ou não pelo Poder Público. 
e) garantia prestada por organismos internacionais. 
SOCIEDADE DE PROPÓSITO ESPECÍFICO (SPE) 
 Talvez pelo assunto ser novo no cenário nacional, as bancas 
examinadoras ainda não estejam desafiando nossa inteligência, como 
ocorre nas demais partes da disciplina, as questões sobre PPP são 
estritamente literais. 
 Quanto ao assunto SPE, segue a reprodução do art. 9º da Lei 
11.079/2004. 
Art. 9o Antes da celebração do contrato, deverá ser 
constituída sociedade de propósito específico, incumbida de 
implantar e gerir o objeto da parceria. 
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§ 1o A transferência do controle da sociedade de propósito 
específico estará condicionada à autorização expressa da 
Administração Pública, nos termos do edital e do contrato, 
observado o disposto no parágrafo único do art. 27 da Lei no 8.987, de 
13 de fevereiro de 1995. 
§ 2o A sociedade de propósito específico poderá assumir a 
forma de companhia aberta, com valores mobiliários admitidos 
a negociação no mercado. 
§ 3o A sociedade de propósito específico deverá obedecer a 
padrões de governança corporativa e adotar contabilidade e 
demonstrações financeiras padronizadas, conforme 
regulamento. 
§ 4o Fica vedado à Administração Pública ser titular da 
maioria do capital votante das sociedades de que trata 
este Capítulo. 
§ 5o A vedação prevista no § 4o deste artigo não se aplica à 
eventual aquisição da maioria do capital votante da 
sociedade de propósito específico por instituição 
financeira controlada pelo Poder Público em caso de 
inadimplemento de contratos de financiamento. (grifos nossos) 
 A ideia da participação do Poder Público é igual àquela já 
construída com relação às garantias, não é lógico que o Poder Público 
controle a SPE, isso porque não teríamos uma PPP, mas sim Parceria 
Público-Público. 
 Só lembro que, para toda boa regra, segue uma excelente 
exceção. Assim, imaginando que o financiador da SPE é o BNDESPAR 
(empresa pública federal), ao haver o inadimplemento por parte da 
concessionária, é possível que indiretamente o Estado passe ao 
controle da SPE, mas, lembrem-se, isso é excepcional! 
 Lembro que, nos contratos da PPP, podem ser previstas 
cláusulas adicionais, conforme estabelecido no §2º do art. 5º. 
Vejamos: 
§ 2º Os contratos poderão prever adicionalmente: 
I – os requisitos e condições em que o parceiro público 
autorizará a transferência do controle da sociedade de 
propósito específico para os seus financiadores, com o 
objetivo de promover a sua reestruturação financeira e 
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assegurar a continuidade da prestação dos serviços, 
não se aplicando para este efeito o previsto no inciso I 
do parágrafo único do art. 27da Lei no 8.987, de 13 de 
fevereiro de 1995; 
II – a possibilidade de emissão de empenho em 
nome dos financiadores do projeto em relação às 
obrigações pecuniárias da Administração Pública; 
III – a legitimidade dos financiadores do projeto para 
receber indenizações por extinção antecipada do 
contrato, bem como pagamentos efetuados pelos 
fundos e empresas estatais garantidores de parcerias 
público-privadas. 
(2010/Esaf – SEFAZ/RJ – Fiscal de Rendas do Município) Sobre a 
Parceria Público-Privada (PPP), assinale a opção correta. 
a) São modalidades de PPP a concessão patrocinada e a concessão de uso. 
b) É possível que o objeto do contrato de PPP seja atividade regulatória. 
c) A modalidade de licitação para a PPP é a concorrência, não se admitindo, 
portanto, a realização de lances em viva voz no processo licitatório. 
d) O prazo de vigência do contrato de PPP pode ser de até quarenta anos. 
e) Antes da celebração do contrato de PPP, deverá ser constituída sociedade 
de propósito específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da 
parceria.14 
LICITAÇÃO NA PPP 
A semelhança das concessões simples (reguladas pela Lei 
8.987/1995), a PPP será precedida de licitação na modalidade 
CONCORRÊNCIA (Lei 11.079/2004, art. 10). 
Chamo atenção para a especialidade desta modalidade de 
licitação, que para parte da doutrina denomina-se concorrência-
pregão, isso porque o edital pode admitir propostas escritas, 
seguidas de lances em viva voz (sem limitação a quantidades de 
lances) e possibilidade de restrição aos licitantes cuja proposta 
escrita for no máximo 20% (vinte por cento) maior que o valor da 
melhor proposta (no pregão é de 10%). E mais: admite-se a 
 
14 Gabarito: alternativa E. A – concessão administrativa e patrocinada. B – Vedação para 
atividade exclusiva do Estado. C – modalidade concorrência-pregão. D – Máximo de 35 anos. 
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inversão de fases, isso mesmo, o julgamento precederá a 
habilitação. 
 
Nota: Chamo atenção do amigo para recente alteração da 
Lei n. 8.987/1995 (art. 18-A, com redação dada pela Lei 
11.196/2005), a qual faculta que o Edital preveja a 
inversão de fases, tal qual ocorre com o Pregão, prevendo 
que só após a classificação das propostas na licitação da 
concessão é que será examinada a habilitação do licitante 
vencedor. Abaixo, transcrição do artigo. 
Art. 18-A. O edital poderá prever a inversão da ordem 
das fases de habilitação e julgamento, hipótese em que: 
I - encerrada a fase de classificação das propostas ou o 
oferecimento de lances, será aberto o invólucro com os 
documentos de habilitação do licitante mais bem 
classificado, para verificação do atendimento das condições 
fixadas no edital; 
II - verificado o atendimento das exigências do edital, o 
licitante será declarado vencedor; 
III - inabilitado o licitante melhor classificado, serão 
analisados os documentos habilitatórios do licitante com a 
proposta classificada em segundo lugar, e assim 
sucessivamente, até que um licitante classificado atenda às 
condições fixadas no edital; 
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IV - proclamado o resultado final do certame, o objeto será 
adjudicado ao vencedor nas condições técnicas e 
econômicas por ele ofertadas. 
A diferença do procedimento, no caso de licitação da 
concessão, é que PODERÁ ocorrer tal inversão (entre 
habilitação e julgamento), enquanto no Pregão a inversão 
de fases é OBRIGATÓRIA (primeiro, necessariamente, 
classifica, só depois, então, procede-se a habilitação). 
 Ah! Um último detalhe. À semelhança do permissivo contido na 
Lei de Concessões comuns, a Lei da PPP também é expressa em 
admitir o uso de arbitragem (inciso III do art. 11). 
Consórcios Públicos 
De pronto, vejamos o que estabelece expressamente a 
CF/1988, em seu art. 241: 
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os 
convênios de cooperação entre os entes federados, 
autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como 
a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e 
bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional 19, de 1998) 
Sabemos que os examinadores são orientados a criarem 25% 
de questões facílimas, 50% de questões de nível médio, e 25% para 
os alunos-cão . Bom, as questões sobre consórcios públicos têm 
sido para alunos não-cães, isso porque estritamente literais. 
Vejamos alguns detalhes sobre os consórcios públicos. No 
entanto, prefiro, por amor ao pragmatismo, não tecer profundas 
considerações sobre o tema, por acreditar que não será exigido com 
elevado grau de dificuldade. Na dúvida, seguem brevíssimas 
considerações: 
a) A Lei 11.107/2005, que regula a contratação de consórcio, 
é Lei Nacional, enfim, é editada pela União estendendo seus 
efeitos a todos os entes políticos, o que não afasta, 
sobremaneira, a competência de os entes legislarem sobre 
o tema. Os demais entes federativos, inclusive, deverão 
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adaptar as legislações próprias, acaso já editadas, às regras 
gerais da referida Lei; 
b) Tais ajustes são contratos administrativos celebrados por 
entes políticos, apenas (leia-se: federados – União, 
estados, DF, municípios). Quer dizer, não existem 
consórcios públicos celebrados entre entes 
administrativos (autarquias, fundações, e empresas 
governamentais); 
c) São pessoas jurídicas, ou de direito público ou de direito 
privado. Quando de direito público, integram a 
Administração Indireta de todos os entes 
consorciados, de acordo com a Lei, na qualidade de 
ASSOCIAÇÃO PÚBLICA; 
d) A União só formará consórcio público com o município 
se o Estado deste município também estiver 
participando, logo, não pode participar isoladamente com 
municípios. Exemplo: União e município de BH, só se o 
Estado de MG estiver participando; 
e) Tais consórcios podem ser contratados diretamente 
sem licitação pelos entes da Administração; e 
f) O limite para a dispensa de licitação em razão do valor (art. 
24, parágrafo único, da Lei de Licitações) é de 20% da 
modalidade convite, a exemplo do que ocorre com as 
Agências Executivas, Sociedades de Economia Mista, e 
Empresas Públicas. 
Resta claro que os consórcios públicos tanto podem ser 
pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado. 
Quando de direito público, integram a Administração Indireta de 
todos os entes consorciados, de acordo com a Lei, isso na 
qualidade de ASSOCIAÇÃO PÚBLICA. Porém, tratando-se de 
consórcio público constituído nos termos da legislação civil, a 
personalidade será de direito privado. 
Nota: peço ao amigo concursando a leitura detida dos 
trechos a seguir, pelo fato de o consórcio tratado acima 
não se confundir com o consórcio de empresas da Lei 
de Concessões ou de Licitações. 
O art. 19 da Lei 8.987/1995 cuida da participação de 
empresas em consórcio na concessão de serviço 
público, fixando as seguintes regras: 
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Quando permitida, na licitação, a participação de 
empresas em consórcio, observar-se-ão as seguintes 
normas: 
I - comprovação de compromisso, público ou particular, de 
constituição de consórcio, subscrito pelas consorciadas; 
II - indicação da empresa responsável pelo consórcio; 
III - apresentação dos documentos exigidos nos incisos V e 
XIII do artigo anterior, por parte de cada consorciada; 
IV - impedimento de participação de empresas consorciadas 
na mesma licitação, por intermédio de mais de um consórcio 
ou isoladamente. 
Primeira coisa: a participação de empresas em 
consórcio na concessão de serviços públicos é uma 
FACULDADE colocada à disposição da Administração. 
Nesse sentido, o art. 19 da Lei diz, de forma clara: Quando 
permitida, na licitação, a participação de empresas em 
consórcio... 
Observo que o vencedor da licitação fica obrigado a 
promover a constituição e registro do consórcio, antes 
da celebração do contrato. Isso significa dizer que se 
constitui empresa? Absolutamente, não. 
Os consórcios não são pessoas jurídicas, são 
entidades despersonalizadas, que resultam do agrupamento 
de empresas que, para melhor desempenharem suas 
funções, optam pela conjugação de esforços (consórcio), 
pois, isoladamente, não teriam condições financeiras ou 
técnicas para o pretendido (pelo menos em tese). Nesse 
caso, a empresa líder é que ficará responsável perante o 
poder concedente pelo cumprimento das obrigações 
decorrentes da concessão, sem prejuízo da responsabilidade 
solidária das demais consorciadas. 
E surge o questionamento: no entanto, seria possível 
a determinação de que o consórcio se constituísse empresa, 
antes da celebração do contrato? 
É exatamente o que dispõe o art. 20 da Lei de 
Concessões: É facultado ao poder concedente, desde 
que previsto no edital, no interesse do serviço a ser 
concedido, determinar que o licitante vencedor, no 
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caso de consórcio, se constitua em empresa antes da 
celebração do contrato. 
Percebam nosso negrito: a constituição em empresa é 
ato discricionário, ou seja, fica a critério do Poder 
Concedente, mas, em todo caso, deve haver previsão no 
edital. Ah! Já na Lei da PPP a constituição em 
SOCIEDADE DE PROPÓSITO ESPECÍFICO é 
OBRIGATÓRIA! 
 
RESPONSABILIDADE DOS ENTES CONSORCIADOS 
Os entes consorciados (os entes federados em torno do 
consórcio) respondem SUBSIDIARIAMENTE e não 
solidariamente. 
Na responsabilidade subsidiária, a administração direta 
somente responde por obrigações quando comprovada a insolvência 
patrimonial do ente que integra a administração indireta. Ou seja, a 
entidade da administração indireta responde por si e, no caso de ter 
assumido obrigações maiores que seu patrimônio é que, liquidado 
primeiro este, poderá a administração direta ser demandada pelas 
eventuais obrigações remanescentes. 
Já na responsabilidade solidária, o credor pode exigir o 
cumprimento da obrigação tanto do consórcio como dos entes 
consorciados. Isso fará que dívidas do consórcio sejam 
automaticamente transferidas para os consorciados, num evidente 
prejuízo aos princípios da segurança jurídica e da estabilidade fiscal. 
Assim, o regime a ser aplicado aos consórcios públicos será 
o da responsabilidade subsidiária, que é o ordinário da 
administração indireta. Esse conceito é manso, pacífico e não deixa 
margens para nenhuma dúvida, como deixa clara a doutrina 
brasileira, de onde se destaca a lição do Professor Celso Antônio 
Bandeira de Mello: 
‘... doutrina e jurisprudência sempre consideraram, outrossim, 
que quaisquer pleitos administrativos ou judiciais de atos que 
lhe fossem imputáveis, perante elas mesmas ou contra elas 
teriam que ser propostos – e não contra o Estado. Disto se 
segue igualmente que, perante terceiros, as autarquias são 
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responsáveis pelos próprios atos. A responsabilidade do 
Estado, em relação a eles, é apenas subsidiária’." 
(2006/Esaf – Fazenda/União - Procurador da Fazenda) Ainda sobre 
Consórcios Públicos, assinale a opção incorreta. 
a) Os consorciados respondem solidariamente pelas obrigações assumidas 
pelo consórcio. 
b) Os Consórcios Públicos podem realizar licitação da qual decorram 
contratos administrativos celebrados por órgãos dos entes da Federação 
consorciados. 
c) O Consórcio Público com personalidade jurídica de direito público integra a 
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. 
d) Os Consórcios Públicos podem ter personalidade jurídica de direito público 
ou de direito privado. 
e) Revestindo personalidade jurídica de direito privado, o Consórcio Público 
observará as normas de direito público no que concerne à celebração de 
contratos.15 
CONSTITUIÇÃO 
A constituição dos consórcios públicos é precedida da 
formação de um protocolo de intenções, típico ato administrativo 
negocial. Esse protocolo de intenções é uma reunião prévia entre os 
entes interessados na formação do consórcio, oportunidade que 
fixarão, entre outras cláusulas, a denominação, o prazo de duração, 
a sede, e a finalidade (objetivos) dos consórcios (art. 4º). 
O contrato de consórcio público será celebrado com a 
ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções. No contrato de 
consórcio, pode ser facultada a formação parcial, ou seja, pode ser 
celebrado por apenas alguns dos entes da Federação que 
subscreveram o protocolo de intenções (§1º do art. 5º). 
A ratificação pode ainda ser feita com reserva, algo 
parecido como aquilo que amigos já ouviram sobre os Tratados 
Internacionais, enfim, um ente político pode se negar a cumprir tudo 
aquilo que foi pactuado no protocolo de intenções, nesse caso, se 
aceita a reserva pelos demais entes subscritores, teremos um 
consorciamento parcial ou condicional. 
 O órgão máximo do consórcio público denomina-se 
Assembleia Geral. Esse órgão é responsável por homologar, caso a 
 
15
 Gabarito: alternativa A. 
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caso, a entrada de entes políticos que tenham ratificado o protocolo 
de intenções depois de 2 anos. 
CONTRIBUIÇÃO DOS ENTES CONSORCIADOS 
 A forma correta de os entes consorciados contribuírem para a 
formação do consórcio público é com a entrega de dinheiros 
públicos no chamado CONTRATO DE RATEIO (art. 8º), por esse 
motivo, o Legislador veda determinadas contribuições 
financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio 
público, sendo o contrato de rateio o instrumento adequado. 
Agora, não existe vedação para a doação, destinação ou 
cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências 
ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de 
serviços públicos, inclusive, ao se promover a cessão de servidores, 
sendo até cabível solicitar um desconto dentro do critério de 
rateio. 
Nos termos do art. 9º, a execução das receitas e despesas do 
consórcio público deverá obedecer às normas de direito financeiro 
aplicáveis às entidades públicas. 
FISCALIZAÇÃOPELOS TRIBUNAIS DE CONTAS 
O parágrafo único do art. 9º dispõe que a fiscalização 
contábil, operacional e patrimonial é feita pelo Tribunal de 
Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder 
Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à 
legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, 
contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a 
ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio. 
Por exemplo: um consórcio público firmado entre a União, o 
Estado do Amazonas, e o Estado do Pará, em que o representante 
legal é o Estado do Pará, será fiscalizado pelo Tribunal de 
Contas da União? Não, mas sim pelo Estado do Pará, pois é o 
representante legal do consórcio. 
 Esse tema (serviços públicos) vai deixar saudades, afinal tudo 
que é bom, dura pouco. 
That’s all! Vejo vocês semana que vem! 
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Achei apenas uma questão da Consuplan. Vejamos: 
(2008/TRERS) Sobre o tema concessão e permissão no 
serviço público, marque a alternativa INCORRETA: 
a) Considera-se encampação a retomada do serviço pelo poder 
concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse 
público, mediante lei autorizativa específica e após prévio pagamento 
da indenização, na forma da lei. 
b) Segundo a lei, a permissão de serviço público será formalizada 
mediante contrato de adesão. 
c) Concessão de serviço público caracteriza-se como a delegação de 
sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na 
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou a consórcio de 
empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua 
conta e risco e por prazo determinado. 
d) A permissão de serviço público não poderá ser feita à pessoa 
física. 
e) As concessões e permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo 
poder concedente responsável pela delegação, com a cooperação dos 
usuários.16 
 
16
 Letra D. A concessão é que não pode ser formalizada com pessoa física.