Desapropriação- Modalidade de Intervenção do Estado

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Introdução:
 O presente trabalho aborda o tema Desapropriação, analisando esse instituto e suas características, e, buscando um breve conceito para assim compreender, o que é, porque acontece, no que se baseia, e como ocorre esse procedimento administrativo.
 O principal objetivo deste trabalho é estudar e aprofundar o conhecimento neste instituto, por se tratar de um tema de extrema importância não só no mundo jurídico, mas também de modo geral, no decorrer do trabalho iremos abranger as peculiaridades que decorrem desse tema, adquirindo assim, um maior conhecimento sobre a Desapropriação e as demais formas de intervenção do Estado.
 A Metodologia usada foi a pesquisa em livros de grandes nomes do Direito Administrativo como: Hely Lopes Meirelles, Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella di Pietro, e o auxílio de sites jurídicos.
 DESAPROPRIAÇÃO
Conceito
 A origem da palavra “desapropriação” é latina, propriu, significa a perda da propriedade de alguém.
 A desapropriação é uma forma de intervenção do Estado e é, a forma mais drástica de intervenção, pois é a forma pela qual se transfere a propriedade ao Poder Público, mediante o pagamento justo e prévio de indenização em dinheiro. Esse ato decorre do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
A intervenção do Estado na Propriedade privada tem como objetivo principal fazer a propriedade particular atender a sua função social, ou seja, proteger o bem comum do povo.
 O Estado pode intervir de 6 maneiras na Propriedade, sendo elas: Desapropriação, nosso objeto de estudo, Servidão Administrativa, Limitação Administrativa, Ocupação Temporária, Requisição Administrativa e Tombamento.
Intervenção do Estado na Propriedade Privada
Segundo Hely Lopes Meirelles "a intervenção na propriedade privada todo ato do Poder Público que compulsoriamente retira ou restringe direitos dominiais privados ou sujeita o uso de bens particulares a uma destinação de interesse público".
 Pode o Poder Público limitar o direito de propriedade, ou seja, intervir na propriedade privada, de acordo com o Art. 170 da Constituição Federal, em prol do bem social.
 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
 I - soberania nacional;
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
(...)
 O bem-estar social é o bem comum do povo, para propiciar esse bem-estar social o Poder Público pode intervir na propriedade privada, satisfazendo as exigências coletivas e inibindo a conduta antissocial do particular, com base na CF e amparado por leis federais que disciplinam as medidas interventivas e estabelecem o modo, e a forma de sua execução.
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, a intervenção do Estado na propriedade privada:
 “Pode ser entendida como a atividade estatal que tem por fim ajustar, conciliar o uso dessa propriedade particular com os interesses dessa propriedade particular com os interesses da coletividade. É o Estado, na defesa do interesse público, condicionando o uso da propriedade particular” (ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado, 16ª E. – São Paulo: Editora Método, 2008, p. 701).
 É de comum conhecimento que existe o “direito de propriedade”, direito este garantido pela Carta Magna em seu Art. 5°, XXII, porém, esse direito é limitado pelo inciso XXIII também do art. 5°, pois prevalece o interesse público sobre o privado, devendo assim, se fizer necessário o Estado poderá intervir na propriedade privada, não violando nenhum direito, apenas exercendo o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
“Art. 5° Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XXII – é garantido o direito de propriedade;
XXIII – a propriedade atenderá a sua função social.”
Com base no princípio da função social, tem o Estado liberdade para sempre que houver necessidade, intervir na propriedade privada com o intuito de utilizá-la para atender ao interesse público. O poder público impõe normas para que a propriedade atenda com sua função social, podendo através de diversas modalidades fazer essa intervenção, de acordo com a necessidade apresentada.
Modalidades de Intervenção do Estado na Propriedade Privada
Servidão Administrativa- é o direito real que sujeita um bem a suportar uma utilidade pública, por força da qual ficam afetados parcialmente os poderes do proprietário quanto ao seu uso ou gozo. (De Mello, Celso Antônio B., Curso de Direito Administrativo, 28ª Ed., Malheiros Ed., pg. 914).
 A Servidão é uma restrição parcial, onde o Estado faz uso da propriedade, mas não se apropria dela, o proprietário apenas a “empresta” para que o Poder Público possa executar uma obra ou um serviço público, um exemplo de Servidão Administrativa é a obrigação do proprietário em permitir a passagem de fios elétricos ou telefônicos por sua propriedade.
Limitação Administrativa-  por essa modalidade o proprietário terá sua propriedade limitada, o proprietário poderá usá-la, mas esse uso será restrito pelo Estado que indicará o que pode ou não fazer com o bem. Um exemplo é a construção de um prédio, onde existe um limite de altura, o Estado intervém e regula para que a propriedade não ultrapasse a altura permitida.
 As limitações administrativas derivam do poder de polícia da Administração e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob a modalidade positiva (fazer), negativa (não fazer) ou permissiva (permitir fazer).
 Por sua vez, Maria Sylvia Di Pietro define as limitações administrativas como: “medidas de caráter geral, previstas em lei com fundamento no poder de polícia do Estado, gerando para os proprietários obrigações positivas ou negativas, com o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade ao bem-estar social”.
Ocupação Temporária- Através desse instituto é que o Estado usa temporariamente propriedades privadas a fim de executar obras e serviços públicos. 
 O uso dessa modalidade normalmente ocorre para o Estado usar o terreno como depósito de materiais e equipamentos para asfaltar uma estrada, por exemplo, outra situação permitida na Lei n° 8.666/93, artigo 80, II (Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos), em caso de rescisão unilateral de contrato administrativo poderá o Estado utilizar as instalações, equipamentos, material e pessoal, necessários a continuação do estipulado em contrato. A indenização apenas ocorre quando houver efetivo dano ao proprietário.
Requisição Administrativa- O uso desse instituto somente nos casos de urgência, em situação de perigo público iminente, como em casos de guerras, o Estado utiliza de bens móveis, imóveis ou serviços particulares, a indenização ulterior, somente se houver dano. Essa intervenção estatal vem fundamentada no artigo 5°, inciso XXV, da Constituição Federal de 1988;
  “XXV – no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.”
Tombamento- É a modalidade de intervenção, pelo meio da qual o Poder Público faz uma restrição a propriedade privada com o intuito de proteger o patrimônio histórico e cultural, proteção essa de interesse público. 
 No tombamento, o Estado intervém na propriedade privadas para proteger a memória nacional, protegendo bens de ordem histórica, artística, arqueológica, cultural, científica, turísticas e paisagística.
 
 Neste caso é necessário que se faça um procedimento administrativo prévio, verificando-se o valor artísticoe histórico do bem, se constatado o valor como patrimônio a ser tombado, será em seguida registrado no “Livro do Tombo.”
 A Constituição Federal estabelece, expressamente, a autorização para essa modalidade de intervenção na propriedade, nos seguintes termos, art. 216, § 1º:
 § 1º. O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registro, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.
 Após essa introdução sobre Intervenção do Estado na propriedade privada, explicando o que é, como ocorre e porque ocorre, entrando em 5 das 6 modalidades de intervenção, agora é possível entrar no nosso objeto de estudo e tema deste trabalho, a última modalidade de intervenção, a DESAPROPRIAÇÃO. 
 
 Desapropriação
 Essa modalidade de intervenção do Estado é a mais abrupta e invasiva, pois é um ato irrevogável que atinge diretamente a perpetuação do direito de propriedade. Através dessa modalidade o Poder Público retira de seu proprietário o direito à propriedade, apropriando-se dela para utilidade pública e interesse social. 
 É possível dizer que a desapropriação é uma forma de aquisição de propriedade, onde instaura a propriedade em favor do Poder Público, sendo necessário apenas a vontade do Poder Público e o pagamento do preço para o bem expropriado passar a pertencer ao Poder Público.
 
Para Celso Antônio Bandeira de Mello :
“Desapropriação é o procedimento através do qual o Poder Público compulsoriamente despoja alguém de uma propriedade e a adquire, mediante indenização, fundando em um interesse público.” (De Mello, Celso Antônio B., Curso de Direito Administrativo, 28ª Ed., Malheiros Ed., pg. 872).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que:
“A desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o por justa indenização. ” (PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Curso de Direito Administrativo. 25. Ed., São Paulo: Atlas, 2012. P. 166)
 A desapropriação é a prevalência do interesse público sobre o privado, onde o Estado usa do seu Poder de Império para satisfazer as necessidades públicas. Neste sentido, Cretella Júnior afirma que tanto por ser necessidade, utilidade pública ou interesse social, o fundamento que prevalece sobre o ato expropriatório é o interesse coletivo sobre o individual.
O Poder Público para utilizar dessa modalidade de intervenção precisa atender a um dos pressupostos contidos na Constituição Federal em seu art. 5°, XXIV, que são eles:
Necessidade Pública- Quando existem situações de urgência, cuja melhor solução será a transferência da propriedade privada para o Poder Público.
Utilidade pública- Esse pressuposto é utilizado quando a transferência da propriedade for oportuna e vantajosa para o interesse coletivo. O Decreto-lei 3.365 /41 prevê no artigo 5º as hipóteses de necessidade e utilidade pública sem diferenciá-los, o que somente poderá ser feito segundo o critério da situação de urgência:
i) a segurança nacional;
ii) a defesa do Estado;
iii) o socorro público em caso de calamidade e
iv) a salubridade pública;
Interesse social- é uma hipótese de transferência da propriedade que visa melhorar a vida em sociedade, na busca da redução das desigualdades. O interesse social ocorre quando se faz necessário uma nova distribuição ou o condicionamento da propriedade para beneficiar a coletividade e as classes sociais menos favorecidas.
 Obviamente que não seria justo o expropriado perder a sua propriedade para o Poder Público e não receber nada com isso, pois o Estado está retirando um direito do cidadão, o direito de propriedade assegurado pela Constituição, portanto, para que se efetive a desapropriação é necessário seguir alguns requisitos.
Fundamentos da Desapropriação
O fundamento político da desapropriação é o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, então, sempre que houver confronto entre os dois interesses, aplicar-se-á esse princípio.
O fundamento jurídico teórico consiste na tradução dentro do ordenamento normativo dos princípios políticos acolhidos no sistema.
O fundamento normativo constitucional encontra-se nos arts.5°, XXIV, 182, §4°, III, e 184 e parágrafos do Texto Magno brasileiro.
O fundamento infraconstitucional reside nas diferentes leis e decretos-leis 3.365, de 21.6.41, com as alterações posteriores, a Lei 4.132, de 10.9.62, e o Decreto-lei 1.075, de 22.1.70.
Requisitos da Desapropriação
 Para ocorrer a desapropriação é necessário seguir determinados requisitos: O primeiro requisito está elencado no art. 5°, XXIV, no qual determina que para a fundamentação da desapropriação será em: Necessidade Pública, Utilidade Pública ou Interesse Social, requisitos esses já diferenciados anteriormente.
 XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; 
Outro requisito contido no mesmo inciso do anterior é a “prévia e justa indenização em dinheiro” ao proprietário, sendo uma compensação em razão da perda do bem, essa indenização poderá ser paga em dinheiro ou por títulos da dívida pública (em casos de desapropriação urbanística ou para fins de reforma agrária), existe um único caso em que não deverá ser pago indenização, quando o imóvel é utilizado para plantio de psicotrópico. Assim, a desapropriação atinge o caráter perpétuo do direito, que fica substituído peça justa indenização.
Fases da Desapropriação
A desapropriação possui duas fases: Fase Declaratória e a Fase Executória que pode ser Extrajudicial ou Judicial.
8.1- Fase Declaratória
 A fase declaratória é a etapa administrativa, onde se declara a necessidade ou utilidade pública, devendo indicar o sujeito passivo de desapropriação, a descrição do bem e o fundamento legal, para assim individualizar o bem, objeto da desapropriação.
Para conseguir de fato individualizar o bem, ainda é necessário a publicação do Decreto de Desapropriação nos termos do Decreto-Lei n° 3365/41, em Imprensa Oficial, contendo a descrição detalhada do bem (se for imóvel, deve constar a matrícula, limites e confrontações, além do nome do proprietário, se houver) e a finalidade da desapropriação, para não haver dúvidas sobre o objeto a ser expropriado.
 A declaração de utilidade pública é feita por meio de decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito e, em caráter de exceção, pode ser declarada por lei, todavia, o Poder Legislativo não poderá executar a desapropriação, devendo repassar esta atividade a um terceiro.
 Existem consequências importantes para o procedimento da desapropriação com a publicação na Imprensa Oficial da declaração de utilidade pública como, a sujeição do bem à força expropriatória do Estado; Início da contagem do prazo de caducidade; e, Fixação do estado físico do bem para fins indenizatórios.
8.2- Fase Executória
 Na Fase Executória são tomadas as devidas providências para efetivar a transferência da propriedade privada ao Poder Público, consubstanciada na declaração de utilidade pública, a qual poderá ser extrajudicial ou judicial.
8.2.1- Fase Executória Extrajudicial
 A Fase Executória é Extrajudicial quando o Poder Público e o Proprietário entram em acordo com relação ao preço, e assim concretiza-se a aquisição compulsória mediante acordo no que respeita à indenização, não precisando, assim de intervenção do Poder Judiciário.
8.2.2- Fase Executória Judicial
 A Fase Executória é Judicial quando o expropriante (Poder Público) e o expropriado (Proprietário) não entram em acordo com relação ao preço e o expropriante ingressa em juízocom a propositura da ação expropriatória. Neste caso, a manifestação judicial poderá ser, ainda, de dois tipos: 1- Homologatória, quando o proprietário do bem aceita, em juízo, a oferta feita pelo expropriante; restando para o juiz apenas homologar o acordo judicial; e 2- Contenciosa, quando o proprietário e o expropriante não acordam em relação ao preço, que terá que ser fixado pelo juiz.
Espécies de Desapropriação
1 – Desapropriação Comum/ ordinária – Ocorre por razões de utilidade, necessidade, interesse social. De competência de todos os entes da federação. União, Estado, Município e DF. Indenização prévia, justa e em dinheiro, pois não há caráter de punição.
2 – Desapropriação Urbanística –. A desapropriação para fins de reforma urbana se fundamenta no requisito da utilidade pública, visto que é regido pelo princípio da distribuição equitativa e benefícios e ônus da atividade urbanística. Essa espécie é de competência do município e refere-se a propriedade urbana que deve atender as regras do Plano diretor do Estatuto da Cidade. Indenização em títulos da dívida pública. Está prevista no artigo 182 da Constituição Federal:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 
3 – Desapropriação Rural – para fins de reforma agrária. Competência exclusiva da União, prevista no artigo 184 da Constituição Federal e é disciplinada pela Lei 8.629/1993. Indenização em títulos da dívida agrária. A desapropriação para fins de reforma agrária é do tipo desapropriação-sanção, porque busca punir àquele que não cumpre a função social de sua propriedade.
 O artigo 184 da Constituição Federal assim a prevê:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
4 – Desapropriação Confiscatória –Através dessa espécie de desapropriação toma-se a propriedade e não indeniza (caráter de punição), acontece em terrenos que se encontram irregulares e em desacordo com a lei, como exemplo: terreno para plantação de maconha, trabalho escravo. Competência da União. Previsão no artigo 243 da CF: 
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
Esta desapropriação de caráter compulsório e confiscatório está regulamentada pela Lei nº 8.257/91, que dispõe que as plantas psicotrópicas são aquelas que permitem a obtenção de substância entorpecente, a qual esteja elencada no rol emitido pelo Ministério da Saúde.
5 – Desapropriação Indireta – A desapropriação indireta ocorre de ato abusivo do Poder Público ao abranger, em sua obra ou serviço, área não prevista, apossando-se da propriedade do particular sem cumpri as formalidades legais. Portanto, essa espécie de desapropriação é ILEGAL, pois não cumpre com o devido processo legal da desapropriação. O proprietário que for prejudicado com esse ato ilegal do Poder Público poderá requerer devida indenização por intermédio das medidas judiciais.
6- Desapropriação por zona- é um tipo de desapropriação que abrange uma área maior do que a necessária à realização de uma obra ou serviço, por abranger zona contígua a ela, tendo em vista reserva-la para ulterior desenvolvimento ou revende-la, a fim de absorver a valorização extraordinária que receberá em decorrência da própria execução do projeto. O art. 4° do Decreto-lei 3.365, dispõe que a declaração de utilidade pública deverá especificar a área que, em tal desapropriação, será utilizada na obra ou serviço e qual aquela que se destina a revenda (porque se valorizará extraordinariamente) ou para ulterior desenvolvimento de obra.
Competência para desapropriar
           A competência para desapropriar é aquela para iniciar a desapropriação, expedindo a lei expropriatória ou o decreto expropriatório.
            Por isso, só podem desapropriar entidades federativas: União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Territórios.
           Além destes, também poderão fazê-lo duas autarquias federais, por expressa previsão legal, que são Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e com objetivos rodoviários o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER). 
            Logo, apenas estas pessoas indicadas são competentes para desapropriar, não sendo permitido que empresas públicas, sociedades de economia mista, concessionárias e permissionárias exerçam tais atos.
 10.1- Competência para promover a desapropriação
 A competência para efetivamente promover a desapropriação, além de ser da União, Estados e Municípios, Distrito Federal e Territórios, poderá ser feita por autarquias, estabelecimentos de caráter público em gera ou que exerçam funções delegadas do Poder Público e os concessionários de serviço, quando autorizados por lei ou contrato. 
 Conforme dispõe o art. 3° do Decreto-Lei 3.365. A lei 11,107, de 06.04.2005, expressamente menciona em seu art. 2°, § 1º. Inciso II, que os consórcios de direito público poderão promove-la.
 Da imissão na posse
 Após fixado o valor a ser pago pelo bem e aceitado pelo expropriado, terá o Poder Público o direito de exigir a imissão na posse provisoriamente desde que haja declaração de urgência.
 O Poder Público pode obter a imissão provisória da posse, no início da lide, concedida pelo juiz, caso declare urgência e deposite em juízo, em favor do proprietário, importância fixada segundo critério previsto em lei, sob pena de não o fazendo, decair esse direito que não poderá ser renovado.
Da retrocessão ou tredestinação
A retrocessão é o ato pelo qual o Poder Público devolve o bem expropriado ao proprietário quando este não tiver sido utilizado na finalidade pela a qual fora desapropriado, é, portanto, o desvio de finalidade na desapropriação, ou seja, o bem desapropriado é empregado com outro fim que não a utilidade pública ou o interesse social.
Verifica-se que o proprietário tem direito à indenização por perdas e danos se desconhecida for o direito real de preferência, nos termos do artigo 519 do código civil, que assim dispõe:
Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.
Conclusão
 Neste trabalho abordamos o tema Desapropriação, analisando as suas peculiaridades, bem como co mparando as diferenças das espécies de desapropriação, para melhor entender essa modalidade de intervenção do Estado na propriedade privada.
 Em razão da complexidade das necessidades públicas o Estado para conseguir atender a todas essas necessidades possui diversas modalidades de intervenção na propriedade privada, sempre visando o bem comum. Essas intervenções do Estado precisam estar sempre norteadas pelo interesse maior da coletividade, mas regradas pela Constituição Federal e as leis ordinárias.
 Além disso, foi analisado não somente o nosso objeto de estudo, desapropriação, mas também as outras modalidades de intervenção do Poder Público, foi também observado no presente trabalho os fundamentos, requisitos, fases e também o motivo da desapropriação.
REFÊRENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo,25ª Edição. São Paulo, SP. Atlas. 2013.
DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo, 28ª Edição. São Paulo. Malheiros Editores. 2010.
https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/1067678/qual-a-diferenca-entre-necessidade-publica-utilidade-publica-e-interesse-social Acesso em 21 de setembro de 2017 ás 10 hrs.
https://mcristina.jusbrasil.com.br/artigos/146506504/desapropriacao Acesso em 21 de setembro de 2017 ás 10 hrs.
http://www.egov.ufsc.br/portal/conteudo/interven%C3%A7%C3%A3o-do-estado-sobre-propriedade-privada Acesso em 22 de setembro de 2017 ás 13 hrs.
http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=15174 Acesso em 22 de setembro de 2017 ás 15 hrs.
https://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=6976 Acesso em 23 de setembro de 2017 ás 14 hrs.