Cristina Carvalho Isomorfismo em ONGs

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A TRANSFORMAÇÃO ORGANIZACIONAL DAS ONGs NO BRASIL: 
UM PROCESSO DE ISOMORFISMO COM AS ONGs DO NORTE 
 
Cristina Amélia Pereira de Carvalho (UFAL) 
 
RESUMO 
 
Este trabalho discute a questão das transformações organizacionais ocorridas nas Organizações Não 
Governamentais no Brasil, em particular na Região Nordeste. Sugere que as Organizações Não Governamentais 
do Norte, isto é, as que estão localizadas nos países centrais, são fontes importantes e determinantes de 
influência para estas mudanças. Este trabalho considera, ademais, que essas organizações, situadas no seu 
ambiente específico que é o Terceiro Setor, por suas características particulares, exigem uma aproximação 
analítica própria e, nesse sentido, propõe a utilização de uma perspectiva de análise capaz de perceber sua 
especificidade. Para alcançar esses objetivos, utiliza a abordagem institucional em sua linha sociológica e seus 
principais conceitos, que atribuem prioridade às variáveis culturais e simbólicas para, sob uma perspectiva que 
respeite as especificidades das ONGs, verificar a ocorrência de movimentos isomórficos e tentar associar as suas 
origens às organizações líderes neste ambiente específico. 
 
 
 Nos últimos tempos as Organizações Não Governamentais no Brasil parecem estar 
passando por um processo acelerado de mudanças e de adequações estruturais e processuais, 
numa caráter evolutivo que nos permite hipotetizar sobre a enorme influência das 
Organizações Não Governamentais do Norte, isto é, as que estão localizadas nos países 
centrais como fontes importantes e determinantes de influência para estas mudanças. 
Considera-se que as organizações do Terceiro Setor, por suas características 
particulares, exigem uma aproximação analítica específica e, nesse sentido, propõe-se uma 
perspectiva de análise capaz de perceber sua especificidade. Para alcançar esses objetivos, 
utiliza a abordagem institucional em sua linha sociológica (Richard Scott, Paul DiMaggio, 
Soren Christensen, John Meyer e William Powell) e seus principais conceitos, que atribuem 
prioridade às variáveis culturais e simbólicas. 
A esse movimento de “influência” põe-se o nome de “movimentos isomórficos”, 
utilizando um dos elementos básicos da construção do modelo institucional: o isomorfismo. O 
que se pretende é estabelecer alguma correlação entre os modelos de gestão, as características 
estruturais e as estratégias de controle de algumas ONGs européias e as mesmas variáveis 
aplicadas a ONGs brasileiras e, desse modo, pode permitir algumas considerações sobre a 
influência cultural, política, social e econômica das organizações do Terceiro Setor dos países 
desenvolvidos em suas ações em organizações semelhantes em países da América latina. 
A expansão, nos países desenvolvidos ou nas chamadas democracias ocidentais, do 
fenômeno do associativismo e dos novos movimentos sociais relacionados com o pacifismo, a 
defesa dos direitos, a ecologia, o feminismo e a assistência a grupos marginalizados, são 
chaves para a defesa dos valores culturais contra-hegemónicos e alternativos, contrapostos ao 
Estado, ao mercado e ao capital, ao poder e à acumulação. A multiplicação das ONGs, 
estruturas cristalizadas desses movimentos, além de despertar o interesse do Estado que 
percebe o papel destacado dessas entidades na execução de algumas políticas públicas 
(DiMaggio e Anheier, 1990), sensibiliza a academia para a necessidade de criar um corpo 
teórico capaz de interpretar e analisar as especificidades do setor. 
Por meio da análise cultural das organizações, revelou-se o significado simbólico de 
uma grande parte das ações quotidianas. A ação organizada vê-se configurada pelos valores e 
os esquemas de significado compartilhados no interior dos diferentes grupos. Os mitos, 
alimentados pela cultura organizacional, as crenças, os rituais e os heróis, perfilam-se como as 
representações simbólicas dessa cultura. Na bibliografia especializada, as estruturas de 
organizações que, por suas características específicas sejam muito sensíveis a seus ambientes 
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institucionais, parecem refletir, em alto grau, os valores de seus ambientes institucionais em 
vez das demandas técnicas de suas atividades de trabalho. 
Esta verificação remete-nos à hipótese principal sobre a influência do processo de 
estruturação das organizações pertencentes ao Terceiro Setor europeu, nas organizações de 
mesmo tipo do setor brasileiro. 
O caráter reivindicativo da sua ação marca a identidade da maioria das ONGs 
européias que evidenciam, nos seus comportamentos organizacionais, valores contra-
hegemônicos característicos dos novos movimentos sociais (Badelt, 1990). Estes conformam 
o que denominamos de ambiente alternativo. É neste espaço que se conserva, ainda, a 
capacidade de resistência do setor não governamental à sua progressiva institucionalização, 
fenômeno que marca a atual etapa da vida das ONGs. 
O contexto institucional, que emerge de um painel sobre o Terceiro Setor, mantém a 
força de valores considerados universais como a solidariedade, o voluntariado e a cooperação. 
No entanto, constata-se o deslocamento de alguns parâmetros em direção a modelos de 
estruturação e de gestão do trabalho caracterizados pela complexidade e a formalização de 
processos organizacionais, a dependência de instituições do seu ambiente e a submissão a 
critérios de eficiência técnica. Estas mudanças profundas que já se verificaram nas ONGs 
européias, parecem agora ser responsáveis por alterações significativas na configuração das 
ONGs brasileiras. 
Ao adotar a perspectiva institucional, que abandona a concepção de um ambiente 
formado exclusivamente por recursos humanos, materiais e económicos para destacar a 
presença de elementos culturais – valores, símbolos, mitos, sistema de crenças e programas 
profissionais, passa-se a aceitar que a concorrência por recursos e clientes entre as 
organizações deixa espaço à concorrência para alcançar legitimidade institucional e aceitação 
do ambiente. Este ambiente, sob nossa hipótese, está mais além dos limites de um país e, no 
caso das ONGs do Brasil, está também composto pelas ONGs financiadoras e mais 
fortemente estruturadas do Norte e pelos organismos governamentais nacionais e 
supranacionais. 
A questão da homogeneidade das estruturas e ações das organizações tem sido um 
tema de crescente interesse para a literatura especializada que, para abordar este problema, 
utiliza freqüentemente, como uma busca de legitimidade, os princípios institucionais que 
compreendem a similitude, o isomorfismo. 
 
AS ORGANIZAÇÕES VISTAS PELO PRISMA DA TEORIA INSTITUCIONAL 
 
O campo da análise organizacional sofreu fortes mudanças nas últimas duas décadas 
em razão da crise paradigma estrutural-funcionalista. Onde até então só existia “estrutura” e 
“função” como elementos fundantes das interpretações sociológicas, agora “cultura”, 
“estratégia”, “ambiente”, “ecologia” ou “instituição” emprestam significados inovadores para 
a análise das organizações. 
Na crescente complexidade da sociedade dos anos 70 e 80, o ambiente se apresenta 
como uma variável de peso para a explicação do binómio interativo organização/ambiente. Na 
sociedade organizacional, observar uma organização sob uma perspectiva fechada é realizar 
uma intervenção cirúrgica na realidade social com consequências graves para a qualidade da 
análise. 
A abordagem institucional traz nesse ponto, uma valiosa contribuição ao 
enriquecimento da compreensão do ambiente das organizações e de sua exploração como 
elemento fundamental na construção da análise. Meyer, Rowan, Scott, DiMaggio, Powell e 
outros institucionalistas, oferecem para o debate, o ponto de que são fundamentais, “ademais 
das questão técnicas e financeiras, a influência dos fatores sociais e culturais enquanto 
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elementos do ambiente institucional no funcionamentoorganizacional” (Scott, 1992:26). A 
perspectiva institucional abandona a concepção de um ambiente formado exclusivamente por 
recursos humanos, materiais e econômicos para destacar a presença de elementos culturais – 
valores, símbolos, mitos, sistema de crenças e programas profissionais. 
Desse modo, não é somente a ênfase no ambiente a principal contribuição da 
abordagem institucional mas, principalmente, de trazer para o primeiro plano da interpretação 
questões como a legitimidade e o isomorfismo, considerando-os fatores vitais para sua 
sobrevivência. Assim, sugere-se, como o fizeram Powell e DiMaggio (1991), aperfeiçoar 
modelos alternativos às teorias racionais de contingência técnica ou de escolha estratégica, 
que estejam mais próximas da realidade das organizações modernas, localizadas numa 
sociedade complexa e plural. 
Ao usar a expressão “binómio interativo organização/ambiente” pressupõe-se um 
quadro de interação complexa entre organizações e contextos em permanente movimento 
dinâmico, longe portanto de configurar uma relação determinista e inequívoca (Carvalho, 
Vieira e Lopes, 1999). 
Entretanto, sob este prisma, o mercado não é mais a única ou a prevalecente “realidade 
social”. Sob o enfoque institucional ele perde a primazia de ser motor da racionalização e da 
burocratização. O Estado, cujas funções reguladoras organizam a vida coletiva na sociedade, 
legitima certas práticas como as regulamentações e normativas das profissões. Deste modo, na 
perspectiva institucional a concorrência para alcançar legitimidade institucional e aceitação do 
ambiente supera a concorrência por recursos e clientes entre as organizações. Rodríguez 
(1991) defende que, na perspectiva institucional, o foco está apontado para o sistema legal, 
para o conjunto das normas profissionais e para o papel que desempenha o Estado para criar 
mecanismos de legitimação desses instrumentos. 
Subentende-se uma concepção da realidade organizacional como uma formação ativa 
que modela e é modelada constantemente pela dinâmica social. Os estudos sobre o ambiente e 
as relações organização-ambiente dividiram-se, por um lado, entre as defesas da importância 
das pressões exercidas pelo ambiente sobre as organizações e a comprovação da ação das 
organizações sobre seus ambientes, por exemplo nos estudos sobre as multinacionais. 
Até então, os ambientes eram exclusivamente provedores de recursos, palcos de 
disputa de preços e fonte inesgotável de busca de mais e melhores recursos materiais, capital e 
tecnologia. Esta dimensão fundamentalmente objetiva não é retirada pela perspectiva 
institucional que reconhece sua importância numa sociedade cujo vértice norteador é a 
eficiência do sistema mas, propõe a inclusão de elementos simbólicos na formação dos 
ambientes organizacionais (Scott, 1992). Surgem novos elementos de análise: os valores, os 
rituais organizacionais, os mitos, os heróis, os símbolos, que pretendem explicar questões 
como a necessidade de legitimidade e o reconhecimento social que pertencem às esquecidas 
dimensões simbólicas das organizações. 
A nova concepção de ambiente, o ambiente institucional, amplia e enriquece para a 
vertente simbólica, o que se compreende como ambiente técnico. Enquanto este exerce 
controle sobre os produtos gerados pelas organizações, aquele é caracterizado “pela 
elaboração de normas e exigências a que as organizações se devem conformar se querem 
obter apoio e legitimidade do ambiente” (Scott, 1992:157). 
Assim, o ambiente, enquanto variável analítica, evoluiu de um enfoque generalista 
para um enfoque simbólico, saindo de formulações que o identificavam como “ambiente 
tarefa” (Thompson, 1980) ou exclusivamente fonte de recursos. Estas concepções não são 
dicotômicas mas incompletas, ao deixar de lado aspectos influentes do ambiente (Carvalho, 
Vieira e Lopes, 1999). 
A eficiência, a produção de bens e serviços para o mercado e a concorrência são 
elementos que compõem a racionalidade própria de um ambiente técnico, onde o principal 
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objetivo das organizações é realizar sua produção no mercado; a legitimidade, a aceitação 
social e a credibilidade junto à sociedade, são elementos que constróem a racionalidade de 
uma organização subordinada a um ambiente institucional, onde aparecem aspectos de 
dependência, poder e políticas mas onde prevalecem entendimentos e normas compartilhados 
entre as organizações. É esta compreensão do ambiente institucional que permitirá entender a 
operacionalização do conceito de isomorfismo. 
 
A LEGITIMIDADE ASSUME O PAPEL DA EFICIÊNCIA COMO ELEMENTO 
CENTRAL DA ANÁLISE 
 
É a estrutura formal das organizações que suporta a possibilidade desses agrupamentos 
sociais realizarem suas missões no mercado. A sociedade se complexizou e as complexas 
redes de transações e relações que se criam no mundo do trabalho geram necessidades de 
coordenação e controle. Para as principais teorias organizacionais, a estrutura formal 
racionalizada das organizações é o instrumento mais efetivo para atingir esses objetivos. A 
globalização e a mundialização da economia são fatores importantes no aumento da 
complexidade da sociedade que, a este aumento, responde com mais racionalidade 
instrumental das estruturas formais das organizações que a vertebram. Para Meyer e Rowan 
(1992) as teorias predominantes concedem muita importância às questões relacionadas ao 
exercício da coordenação e do controle, deixando talvez num segundo plano, o conceito 
weberiano de legitimidade das estruturas formais racionalizadas. 
A legitimidade da estrutura formal das organizações não é ponto pacífico na análise 
institucional. Nas sociedades modernas as estruturas formais racionalizadas assumem tanto 
um caracter passivo como também ativo na configuração da realidade social. Os elementos 
que compõem essas estruturas são, para a perspectiva institucional, manifestações de 
poderosas normas institucionais, como o sistema educativo, as leis, o status das profissões, 
etc., que funcionam, em muitas ocasiões, como mitos institucionalizados (Scott, 1987). 
A legitimidade que aparece, na literatura especializada, fortemente relacionada com o 
grau de apoio cultural que obtém a organização, pode, no entanto, representar conceitos 
variados em razão das diferentes aproximações à própria perspectiva institucional (Scott, 
1995). O estabelecimento e a adoção dos requisitos legais, a legitimidade organizacional 
enquanto base moral prioritária para obter legitimidade e, a adoção de um marco de referência 
comum da situação vivida por parte dos atores, são três das formas de entender e usar a noção 
de busca de legitimidade por parte das organizações no seu ambiente institucional. 
 
ISOMORFISMO: UM MECANISMO CHAVE NO PROCESSO DE 
INSTITUCIONALIZAÇÃO 
 
Sob a perspectiva institucional supõe-se que as organizações são influenciadas por 
pressões normativas do Estado e de outros organismos reguladores para tentarem adaptar suas 
estruturas e suas ações às expectativas do contexto. Portanto, sob pressão desse contexto, as 
organizações buscam adaptar suas estruturas e procedimentos às expectativas criadas e às 
quais ela se sente vulnerável. Contextos locais, nacionais ou internacionais, líderes por 
diferentes razões em seus respectivos ambientes, logram ditar as normas, os procedimentos, as 
formas de ação organizacional legitimadas e aceites pela sociedade. As organizações que, por 
questões de dependência estrutural (as filiais em relação às empresas matrizes), de 
incapacidade tecnológica (por não terem conseguido criar soluções inovadoras para as 
demandas existentes) ou por necessidade de adaptação a normativas (de órgãos financiadores 
por exemplo), buscam adaptar suas estruturas da forma mais viável, isto é, reproduzindo 
procedimentos já aplicados em outras organizações. 
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Mecanismos coercitivos, miméticos ou normativosconduzem o processo de 
isomorfismo nas organizações. Os mecanismos coercitivos ocorrem quando uma organização 
é forçada a adotar as medidas que sejam adequadas à política e objetivos de outra. Os 
mecanismos miméticos produzem-se quando uma organização, adota os procedimentos e 
práticas desenvolvidos e já testados em outras organizações que pertencem a seu ambiente 
específico. Os mecanismos normativos referem-se às formas comuns de interpretação e de 
ação frente aos problemas que surgem no quotidiano organizacional. O ato de compartilhar 
normas e conhecimentos profissionais (adquiridos no sistema de ensino e em particular nas 
universidades, veículos privilegiados dos conjuntos de normas, regulamentos e práticas 
comuns a uma profissão) resulta na adoção de procedimentos de pressão isomórficos, de 
caráter normativo. 
Ao desenvolverem uma ação isomórfica em relação às ações previamente adotados 
por organizações líderes no seu ambiente específico, as organizações buscam a autodefesa 
frente a problemas para os quais não podem, ou não sabem, construir soluções próprias; assim 
desenvolvem condutas semelhantes posto que “a similitude facilita as transações 
interorganizacionais ao favorecer seu funcionamento por meio da incorporação de regras 
socialmente aceitas” (Machado-da-Silva e Fonseca, 1993:44). 
Assim, com base nesta forma de interpretação, passa-se a compreender a vida 
organizacional como um permanente ajuste das organizações às pressões de legitimidade 
institucional do seu ambiente transferidos pelos costumes e as normas aceitas coletivamente. 
A opção entre as exigências da racionalidade técnica e a eficiência por um lado, e a desejada 
legitimidade institucional por outro, constitui uma fonte de conflito nas organizações. Em 
alguns momentos, a atividade organizacional baseada na necessária ação cerimonial e ritual 
que se realiza para sua legitimidade institucional vai contra as rígidas medidas de eficiência 
técnica. Dita situação pode provocar uma relação conflituosa entre a eficiência e a 
legitimidade. 
 
OS NOVOS MOVIMENTOS SOCIAIS E SUAS ORGANIZAÇÕES NAS 
DEMOCRACIAS OCIDENTAIS 
 
No interior da sociedade civil das democracias ocidentais, dos também chamados 
países centrais, surgiram novas formas de auto-organização dos cidadãos demonstrando 
capacidade de ação, de mobilização de recursos e de produção simbólica. A crise de 
legitimação e de aprovação das formas de representação e de participação política tradicional 
nos partidos e nos sindicatos, foram um dos elementos que desencadearam este fenômeno. Os 
novos movimentos sociais que nasceram deste modelo passam a incorporar elementos 
inovadores nos mecanismos de participação cidadã. Não se exigem estreitos vínculos de 
adesão, as relações hierárquicas rígidas flexibilizam-se e a identidade ideológica é suavizada. 
Nesses países, a participação política e o exercício da cidadania em termos coletivos 
evoluiu, grosso modo, desde atividades caritativas estreitamente ligadas à Igreja, traduzindo o 
“desejo de ajudar” e sendo “fermento de doutrinação” (Mora Rosado, 1996) seguindo-se a 
construção de um movimento associativo laico, buscando suas raízes socioculturais e 
delineando sua ações pelos caminhos da reivindicação. Os voluntários passam de “caridosos 
ajudantes” para militantes de causas sociais. O desenvolvimento acelerado do Terceiro Setor e 
do mundo organizacional sem fins lucrativos desloca a questão da participação voluntária da 
sua dimensão residual para um elemento central no enfrentamento dos problemas sociais das 
sociedades européias. É o período da explosão do voluntariado que amplia não somente o 
número de pessoas envolvidas como as esferas de alcance do voluntariado : esportivo, 
ecológico, cultural , educacional, etc.. Observa-se uma mudança conceptual em direção a uma 
valorização positiva do voluntariado. 
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Mas os anos mais recentes foram testemunhas de uma nova etapa na evolução do 
movimento de voluntariado e de suas organizações (Carvalho, 1997). Mais do que 
caracterizada pela estabilização assinala a institucionalização progressiva do setor como sua 
característica predominante. Nasceram estruturas formais de articulação do setor que 
propuseram as primeiras diretrizes políticas para uma ação coordenada e planejada mas, em 
contrapartida, assiste-se à expansão do fenômeno das subvenções públicas em todos os 
campos de ação das organizações não governamentais e a aceleração da regulamentação do 
setor. 
As tensões e contradições entre o caráter reivindicativo dos anos setenta e o atual 
caráter de “prestação de serviços” (Blanco Puga, 1996), entre a anterior independência dos 
poderes públicos e a atual dependência dos recursos das administrações públicas, entre a 
informalidade da ação e a subordinação a normas mais estritas e, por fim, entre a exclusiva 
participação voluntária e a atual profissionalização nas organizações voluntárias, são eixos 
condutores desse processo de institucionalização. 
Nas origens do capitalismo industrial o crescimento econômico era o problema central 
e o conflito entre as classes sociais a questão política crucial para as quais, partidos políticos e 
sindicatos constituíam as estruturas mais capazes de oferecer resposta a esses problemas. Mas 
estas classificações já não refletem adequadamente as oposições em torno a questões novas 
(Inglehart, 1992) com as que são colocadas pelo movimento de mulheres, o movimento 
ambientalista ou a luta contra o uso da energia nuclear. Ao priorizarem os aspectos não 
econômicos da qualidade de vida, os novos movimentos sociais das democracias ocidentais 
transformaram-se nos representantes idôneos dessas inquietações pós-materialistas. 
O caráter “cultural” ou “alternativo”, e por tanto menos ideologizado dos novos 
movimentos sociais, é freqüentemente assinalado como uma característica fundamental cuja 
conseqüência é, segundo Mezzana (1994), a adesão a valores pós-materialistas, o 
deslocamento do eixo do conflito da relação capital/trabalho para outros e a produção de 
novos códigos culturais. Estas transformações reforçam a preferência que, segundo Rodríguez 
(1994:37) é dada a “lógicas mais autônomas de dinâmica social e formas menos 
instrumentalizadas de práticas políticas” que, nos países centrais, parecem indicar os motivos 
da inclinação das novas gerações para os Novos Movimentos Sociais. 
 
Evolução do perfil dos movimentos sociais nas democracias ocidentais 
 
Características Movimentos sociais 
tradicionais 
Novos movimentos sociais 
Base Social Classe operária Classe media 
Formas 
Organizacionais 
Burocrática/hierárquica Flexível/ em rede 
Idéias Básicas Ideológicas Culturais 
Valores Materiais Pós-materialistas 
Conflito Capital/trabalho Generalizado/múltiplos 
interesses 
Visão Radical Pluralista 
Fonte: elaboração própria 
 
Por outro lado, estas novas formas de aglutinação da participação cidadã, deslocam a 
visão de mundo desde uma perspectiva radical que pressupunha uma proposta de 
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transformação global da sociedade, para uma percepção pluralista que acompanha a 
diversidade de interesses específicos dos indivíduos que compõem esta sociedade plural e 
aberta às especificidades. 
Eles preservam um corpo de valores que os empurra a lutar por mudanças sociais mais 
significativas. Esse conjunto de valores característicos dos Novos Movimentos Sociais, 
formam o que temos vindo a chamar de ambiente alternativo, no qual as organizações do 
Terceiro Setor buscam preservar sua identidade. 
Mas há também que considerar as inovações nas formas organizacionais que passaram 
de uma organização de tipo burocrática hierarquizada – como as que apresentam os sindicatos 
operários por exemplo – a uma configuração em rede e flexível (Dalton et al, 1992) mais em 
harmonia com as tendências participativas dos membros das organizações de novo tipo.As necessidades organizacionais de planejamento e coordenação relacionadas com a 
diversificação de suas atividades (Blanco Puga, 1996), o crescimento da organização e as 
exigências dos projetos que agora desenvolve em regime de co-financiamento com os 
organismos públicos estão exigindo progressivamente profissionais e técnicos qualificados, 
preparados para cumprir as tarefas específicas e dedicados à organização a tempo completo. 
Em França a partir dos anos que sucederam o período áureo da descolonização a que 
se seguiu a imigração massiva de mão-de-obra desocupada das ex-colônias, em Espanha, a 
partir dos anos 80 que representam a democratização do país e o inicio da prosperidade e, em 
Portugal, principalmente a partir dos anos 90 com a inserção completa no cenário europeu, 
ocorrem os principais fatores responsáveis pelas mudanças que se verificam nos movimentos 
sociais e nas organizações que os conformam. Entre esses elementos de mudança estão as 
políticas de financiamento, as novas formas de gestão e coordenação, a profissionalização do 
trabalho e as novas pautas de relação com os poderes públicos. São promulgadas novas 
regulamentações para normatizar e controlar a explosão de atividades do Terceiro Setor, 
formulam-se políticas fiscais para facilitar sua sobrevivência financeira num primeiro 
instante, e para controlar seu volume crescente de recursos num segundo momento. Entretanto 
esse conjunto de leis e de modelos de enquadramento refletem as diferenças históricas, e os 
contextos políticos e culturais de cada país e por essa razão são geradores de setores da 
sociedade civil diferenciados. 
Denominações como Économie sociale em França, Voluntary sector na Grã Bretanha, 
Gemeinnutzige organisationen na Alemanha e Nonprofit sector nos Estados Unidos refletem 
essas diferenças políticas, econômicas, legais e culturais desde as quais os países enfrentam 
sua sociedade civil organizada. 
A tradição legal de cada país é relevante para explicar a diferença do Terceiro Setor 
em cada país (Kramer, 1990). Segundo DiMaggio e Anheier (1990), para países ancorados na 
tradição romana, a missão professada pela organização é um fato muito mais significativo que 
a limitação imposta à distribuição de benefícios; o contrario ocorre em países fundados no 
direito consuetudinário. Na mesma perspectiva, DiMaggio e Anheier (1990) sustentam que as 
orientações políticas do setor não lucrativo refletem os regimes reguladores sob os quais 
operam. Para os primeiros, o termo “setor voluntário” estaria mais adequado a suas tradições 
e referências legais, enquanto para os segundos estaria mais ajustada a denominação de “setor 
não lucrativo”. As tradições estatistas em França e a compreensão da democracia como a 
busca do consenso em países como a Holanda, a Austria e a Bélgica, são razões e causas para 
essas variações. 
Às tradições legais/jurídicas e as regulamentações nacionais em termos fiscais e 
políticos devem acrescentar-se, por seu papel determinante, as diferenças que são fruto de 
valores e tradições religiosas distintas em cada país e que determinam, em boa medida, as 
diferenças de tamanho e forma das entidades sem fins lucrativos. 
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Nas democracias ocidentais o surgimento de toda essa gama diversificada de 
organizações reunidas sob a heterogeneidade do Terceiro Setor é assignado à sua capacidade 
de ser 1) um contraponto à ineficiência do Estado, na função de prestador de serviços a 
cidadãos cada vez mais exigentes e insatisfeitos com o desempenho do Estado de Bem Estar; 
2) por razões ideológicas como elementos motivadores da ação coletiva e; 3) por oferecer 
vantagens comparativas na eficiência e qualidade dos serviços em comparação ao realizado 
pelo serviço público (James, 1990; Hansmann, 1986, 1987; Badelt, 1990). 
No primeiro caso, as atividades desenvolvidas pelas organizações sem fins lucrativos 
representam “nichos de mercado” (Badelt, 1990) frente à ineficiência pública, em particular 
no que diz respeito ao amparo a grupos sociais marginalizados ou mais indefesos frente à 
competitiva sociedade contemporânea. No segundo caso, a ação desenvolvida busca 
fundamentalmente transmitir os valores da organização à sociedade. Esses valores 
concretizam-se na missão da organização, nos seus objetivos oficiais mas também nos 
objetivos operativos (Perrow, 1983) que se manifestam em suas práticas e estratégias de ação 
(Carvalho, 1993). No terceiro caso, ao legitimar a qualidade dos serviços oferecidos pela 
inexistência de fins de lucro, a atividade da organização converte-se numa garantia aos olhos 
de seus potenciais clientes e doadores. 
O mecanismo de co-financiamento (o financiamento de atividades, projetos e 
programas das ONGs, compartilhados com os organismos públicos) compromete os governos 
a destinar uma quota cada vez maior dos fundos públicos para a cooperação internacional, as 
ações ambientalistas e todos os campos de trabalho desenvolvidos pelas ONGs ao mesmo 
tempo em que aumenta significativamente a dependência dessas organizações em relação a 
esses mesmos fundos para levar a cabo suas ações. 
 
Quatro enfoques do financiamento das ONGs na Europa 
 
ENFOQUE INICIATIVA 
DE ... 
TAREFA DA ONG TIPO DE 
FINANCIAMENTO 
“Programa” A ONG Executar seu próprio 
programa 
Co-financiamento 
(ONG & governo) 
“Projeto” A ONG Executar seus próprios 
projetos depois da aprovação 
do governo 
Co-financiamento 
(ONG & governo) 
“Balcão” A ONG e o 
governo 
Executar seus projetos no 
marco governamental 
Co-financiamento ou 
financiamento pelo 
governo 
“Quasi-ong” O governo Executar projetos 
estabelecidos pelo governo 
(atuar como sub- contratado) 
Financiamento total pelo 
governo 
Fonte: a partir de Bossuyt e Develtere (1995) 
 
Ao originar uma estrutura fixa de material e pessoal remunerado fixo, as ONGs viram 
crescer a necessidade de manter uma regularidade na arrecadação de recursos e nos próprios 
processo de trabalho. O investimento massivo em publicidade e divulgação que cresce a cada 
dia (Carvalho, 1997), é uma manifestação clara da importância que tem, para essas 
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organizações, a construção de sua imagem para o grande público, e já parece ser uma 
conseqüência dessas mudanças. 
O alargamento do ambiente direto das organizações não governamentais por meio da 
multiplicação de parceiros e financiadores, gera uma formalização organizacional que as 
organizações do Terceiro Setor encaram divididas. Se por um lado uma parte manifesta o 
medo de que a passagem para a formalização possa trazer o perigo da burocratização, da 
centralização, do descompromisso e da perda de radicalismo (Offe, 1992), outra parte defende 
uma transformação gradual em direção a uma atividade política “normal” e institucionalizada. 
Este foi o caso, por exemplo, do Partido verde na Alemanha que, ao amoldar-se aos 
mecanismos institucionalizados de participação e representação política (representação 
parlamentar) criou a impressão de estar gerando oportunidades incomparavelmente superiores 
à de qualquer outra forma imaginável de atividade política. 
 
O TERCEIRO SETOR E SUAS ORGANIZAÇÕES NO BRASIL 
 
A crise de financiamento que vive hoje o Brasil, em que o Estado não consegue 
viabilizar as políticas públicas sociais e o próprio crescimento do país, ajuda a reforçar a idéia 
do potencial que cada vez mais está sendo transferido para as organizações do Terceiro Setor 
como entidades parceiras do Estado, na atenção às demandas sociais crescentes. 
Entre as estratégias para enfrentar este cenário está a transformação do “estado 
executor” em um “estado gestor” inovador nas relações com a sociedade organizada, 
dinamizador das iniciativas de auto organização da população e articulador dos agentes 
sociais. Este Estado, de feições novas, procura ser o interlocutor preferencial da sociedade 
organizada em múltiplasinstituições e o grande incentivador a que os indivíduos busquem, 
autonomamente e de forma criativa, as soluções para os problemas da comunidade. 
É assim que, atualmente, em muitas cidades do Nordeste do Brasil, as organizações 
situadas no contexto do Terceiro Setor tentam demonstrar serem agentes mais eficazes para 
pôr em prática as políticas sociais. Para isso, lutam para que essas políticas sejam 
determinadas em consenso com os organismos públicos, numa pressão para que a gestão 
pública seja entendida como uma ação política de longo prazo e não uma administração do 
dia-a-dia. 
As organizações não governamentais variam entre si pela sua origem histórica, pela 
área em que atuam, pela população específica a que atendem ou pela diversidade de suas 
fontes de financiamento, mas hoje todas coincidem1 em que têm que gerir eficientemente seus 
recursos humanos, materiais e financeiros para conseguir atingir os objetivos para os quais 
foram criadas. 
A visão romântica da organização baseada na igualdade, na ausência de hierarquia e 
autoridade está cedendo progressivamente lugar às exigências de competência, produtividade 
e eficiência no universo dessas organizações. A perda da ingenuidade e a adesão a valores 
antes exclusivos das empresas comerciais, pode ser percebido no crescente uso de pessoal 
remunerado e profissionais qualificado. Se por um lado isto representa uma tendência à 
adoção da lógica empresarial e uma maior capacidade de alcance dos objetivos, por outro 
pode indicar um debilitamento do caráter alternativo e contestador das organizações da 
sociedade civil, como já aconteceu, em diferentes momentos do passado, nos países centrais. 
A necessidade de serem rentáveis, produtivas e eficientes para poderem competir na 
captação dos recursos dos financiadores privados e das administrações públicas, está 
obrigando as organizações não governamentais a iniciar o caminho da profissionalização, 
como se pode perceber, preliminarmente, pelas características das ONGs situadas no Estado 
de Alagoas e Pernambuco. 
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Sujeitas de modo crescente às exigências dos financiadores, as ONGs começam a 
funcionar nos moldes das empresas lucrativas o que as leva, inelutavelmente, a ter que contar 
com um quadro fixo de profissionais especializados e remunerados para poder ver elaborados 
e aprovados os projetos de onde sairão os recursos para manter a sua estrutura gerencial 
permanente. Com a crise de financiamento do Estado brasileiro, organismos não 
governamentais internacionais são hoje importantes agentes de financiamento das ONGs 
brasileiras. Entretanto, para estas, bastante pressionadas pelo seu público (seus próprios 
financiadores) que quer ter informações precisas sobre o uso de suas doações, exige cada vez 
mais de suas contrapartes no Sul (as ONGs dos países receptores de recursos internacionais) o 
cumprimento de normas estritas de controle de suas atividades. 
O aumento de participantes também exige um aperfeiçoamento dos mecanismos de 
cobrança das quotizações, de controle das tarefas, de coordenação e planejamento das 
atividades de voluntários, profissionais remunerados, contribuintes e associados. 
O aumento dos custos fixos – que se verifica pelo aumento espetacular dos recursos 
que movimentam as ONGs, ao ponto de despertar o Ministério Público para a necessidade de 
criar mecanismos de controle desses fundos – e a burocratização – que é percebida ao se 
constatar a adoção de técnicas tradicionais de gestão tais como a maior divisão do trabalho e 
das tarefas, uma estrutura hierárquica mais concentrada, uso de planejamento estratégico e 
maior complexidade e formalização dos processos gerenciais, de mecanismos de centralização 
das decisões – das organizações do Terceiro Setor representam o perigo deste caminho de 
eficiência e produtividade dos últimos tempos. 
O incremento do financiamento com recursos públicos, que se apresenta como 
alternativa à drástica diminuição dos aportes financeiros internacionais, está produzindo um 
conjunto variado de fontes de financiamento com normas próprias e diferenciadas que 
exigem, para que as organizações possam pleitear seu uso e para sua adequada gestão, 
profissionais especializados – contratados em caráter permanente ou em regime de prestação 
de serviços – capazes de manejar um sistema contábil/financeiro que conduza ao abandono do 
caráter amador da gestão financeira das ONGs. 
No Brasil, as ONGs vêem-se entre o dilema de introduzir a racionalidade instrumental 
no seu modo de atuar, a burocracia como modelo de gestão, critérios de competência, 
indicadores de desempenho e de resultados, controle sobre metas para poderem pleitear 
recursos tanto do Estado brasileiro como dos organismos internacionais sem, contudo, perder 
a chama da criatividade e sua capacidade de sobrepôr os valores humanísticos aos interesses 
externos. 
Os financiadores internacionais antes tão flexíveis, e atualmente os organismos 
públicos brasileiros, exigem instrumentos de controle – registros contábeis, contrapartida 
financeira da ONG, relatório de atividades, retorno de investimento e auditorias – mais 
rígidos. 
Atualmente, no Brasil e em particular no Nordeste, região de imensas carências 
sociais, assiste-se ao fortalecimento do Terceiro Setor e à multiplicação de suas organizações. 
Com a revisão do tamanho e papel do estado, este campo da sociedade ganha novos poderes. 
Amplia-se seu campo de atuação e, de uma função secundária passa a ser protagonista na 
execução de parte significativa das ações públicas antes de domínio exclusivo do aparelho 
estatal. 
Este processo de crescimento e de fortalecimento do setor está agora acompanhado por 
um enquadramento jurídico mais adequado, cuja deficiência é geradora de conflitos no campo 
fiscal, trabalhista, contábil e de auditoria. A exemplo do que aconteceu também antes em 
muitos dos países centrais, a legislação específica brasileira manteve-se cristalizada num 
aparato legal que já não reflete o setor que ela pretende regular. Não está claro nesse corpo 
legal o que vem a ser, efetivamente, o Terceiro Setor e como se identificam as organizações a 
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ele pertencentes. O esforço que está sendo desenvolvido agora para aparelhar o setor desses 
instrumentos legais adequados parece ter duas origens: a necessidade do aparato estatal 
brasileiro controlar algo que está assumindo grandes proporções e, a urgência das ONGs 
estarem enquadradas num marco legal capaz de as apoiar na busca de mecanismos mais 
modernos de parcerias. 
Ainda pouco desenvolvida, a legislação brasileira para as organizações do Terceiro 
Setor não favorece as doações privadas nem as isenções fiscais, uma questão que, em outros 
países onde o Terceiro Setor é mais dinâmico, é considerada uma importante colaboração do 
Estado com a prestação de serviços que este realiza. Ademais, essa legislação, ao tempo em 
que ainda não criou mecanismos transparentes para controlar o bom desempenho dessas 
organizações e assim contribuir para o fortalecimento das mais eficazes, construiu inúmeros 
entraves burocráticos que apenas beneficiam aquelas que conseguem manter uma rede de 
contatos nos meandros da burocracia estatal e, desse modo, resolver problemas como a 
obrigatoriedade de ter advogado para obter registro em cartório ou conseguir o título de 
utilidade pública. É no sentido de desbloquear esses entraves legais que hoje a administração 
pública está caminhando. 
Ainda é cedo para traçarmos conclusões precisas sobre o grau de influência que as 
ONGs do Norte – tanto aquelas que se dedicam à solidariedade internacional como as que 
trabalham no campo da preservação ambiental – e os organismos internacionais – seja de 
âmbito nacional como o governo de um país, ou de âmbito supranacional como a União 
Européia – exercem sobre as organizações não governamentais do Brasil mas, todos os 
indicativos levama delinear o seguinte panorama: numa ponta da cadeia está a população 
européia que, vivendo nos Estados de Bem Estar Social e tendo seus problemas básicos 
resolvidos, pode agora e, cada vez mais, dedicar-se a ser solidária com os demais mas, além 
disso, exige hoje uma solidariedade e participação responsável, isto é, quer acompanhar os 
resultados de seu esforço de doação. Na outra ponta dessa cadeia estão as ONGs do Sul, onde 
se encontra o Brasil como receptor de recursos internacionais, que desenvolvem esforços para 
estarem aptas a auferirem os recursos disponíveis e cada vez mais ligados a resultados. Entre 
essas duas pontas do “novelo” está um contexto institucionalizado onde valores como 
solidariedade, cooperação e voluntariado entre outros, ainda são norteadores da ação e 
estabelecem padrões de legitimidade para as organizações que atuam no Terceiro Setor. 
 
NOTAS 
 
1 As informações relativas às Organizações Não Governamentais no Nordeste do Brasil estão atualmente sendo 
trabalhadas no bojo de uma investigação, não concluída, patrocinada pelo CNPq e o SEBRAE e ainda não se 
encontram disponíveis. 
 
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