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DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO 2015 – PÓS EDITAL 
Noções de Administração Financeira e Orçamentária 
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AULA INAUGURAL 
1. OBSERVAÇÕES INICIAIS ..................................................................................................................................................... 3 
2. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO. .............................................................. 4 
2.1. ORÇAMENTO TRADICIONAL. ........................................................................................................................................... 6 
2.2. ORÇAMENTO MODERNO .................................................................................................................................................. 8 
2.2.1. ORÇAMENTO DE DESEMPENHO .................................................................................................................................... 8 
2.2.2. ORÇAMENTO-PROGRAMA ............................................................................................................................................... 9 
2.2.3. ORÇAMENTO BASE ZERO ................................................................................................................................................ 11 
2.3. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ........................................................................................................................................ 16 
2.4. ORÇAMENTO INCREMENTAL .......................................................................................................................................... 17 
3. O CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO .................................................................................................................. 20 
3.1. INICIATIVA ............................................................................................................................................................................. 22 
3.2. ORÇAMENTO AUTORIZATIVO ....................................................................................................................................... 23 
3.3. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO .................................................................................................. 25 
3.4. MANDADO DE SEGURANÇA E ORÇAMENTO PÚBLICO ....................................................................................... 26 
3.5. OUTROS ASPECTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................................................................... 28 
4. LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NO BRASIL ................................................................................................................ 30 
5. PLANO PLURIANUAL – PPA ASPECTOS GERAIS....................................................................................................... 34 
5.1. TRAMITAÇÃO ....................................................................................................................................................................... 36 
6. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO .............................................................................................................41 
6.1. TRAMITAÇÃO ....................................................................................................................................................................... 47 
6.2. CASOS ESPECIAIS, DOUTRINA E JURISPRUDÊNCIA SOBRE A LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ..................... 49 
7. . PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ..................................................................................................................................... 51 
7.1. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE .................................................................................................. 54 
7.2. PRINCÍPIO DA UNIDADE .................................................................................................................................................. 56 
7.3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE .................................................................................................................................. 57 
7.4. PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO ...................................................................................................................................... 60 
7.5. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ........................................................................................................................................... 63 
7.6. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO .............................................................................................................................................. 64 
7.7. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO .......................................................................................................................... 65 
7.8. PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA ...................................................................................................... 68 
7.9. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ............................................................................................................................................ 72 
7.10. PRINCÍPIO DA CLAREZA ................................................................................................................................................... 72 
7.11. PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE ..................................................................................................................................... 72 
7.12. PRINCÍPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA OU DE CAIXA ..................................................................................... 73 
7.13. QUADRO SINÓTICO DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................................... 74 
Este curso é protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei n.º 9.610/1998, 
que altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras 
providências. 
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1. Observações Iniciais 
Pessoal, 
É um prazer iniciar mais um curso com os alunos do Concurseiro24horas. Já são 
mais de dez cursos ministrados no portal. E todos os cursos têm me dado muito prazer 
e novas amizades, tanto pessoais, como no serviço público. Meu primeiro curso online 
foi para o concurso da Receita Federal de 2009 e lá já são 3 anos e diversos colegas 
como vocês aprovados. 
O nosso assunto de hoje é “Noções de Administração Financeira” para a 
Defensoria Pública da União. Nesse edital o CESPE conseguiu duas coisas: a disciplina 
não é nem “noções”, haja visto o edital pesado, nem muito menos “administração”, 
tendo em vista que são exigidos conhecimentos de orçamento público, ética, e vá lá, 
um chiquito de administração para justificar o nome: 
 
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA: 1 Orçamento público. 2 
Orçamento público no Brasil. 3 O ciclo orçamentário. 4 Orçamento na Constituição da 
República. 
Como a prova ocorrerá em 21/06/2012, nosso tempo é escasso e deveremos ter mais 
de umaaula por semana. Meu cronograma, sempre sujeito a mudanças, é o seguinte: 
 
Data Aula 
16/04/2015 Orçamento público. Princípios orçamentários. Diretrizes 
orçamentárias. 
20/04/2015 Receita pública: categorias, fontes, estágios e dívida ativa. 
Despesa pública: categorias, estágios. 
25/04/2015 Suprimento de fundos. Restos a pagar. Despesas de exercícios 
anteriores. 
30/04/2015 100 Questões Comentadas 
05/05/2015 Simulado com 100 questões 
10/05/2015 SIDOR, SIAFI, Conta Única do Tesouro 
 
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Portanto, futuros agentes administrativos, o nosso trabalho é árduo pela frente. 
Vamos em frente, que atrás vem gente. 
 
 Vamos conhecer detalhes do orçamento público brasileiro, o mais importante 
instrumento de planejamento financeiro e orçamentário do País. Vamos adiante 
conhecer os princípios orçamentários e as diretrizes orçamentárias. Adiante. 
 
2. Introdução ao estudo do orçamento público 
brasileiro. 
Orçamento Público é uma das disciplinas mais interessantes que estudamos para o 
ingresso em uma carreira pública. Ciência multidisciplinar, o orçamento público 
interfaceia três outros ramos do conhecimento: o Direito Financeiro, as Finanças e 
Contabilidade e a Administração Pública. 
No entanto, em termos de concurso público, o foco do estudo do Orçamento 
Público ganha um viés notadamente jurídico – daí a importância da leitura atenta dos 
arts. 163 a 169 da CF, embora o conhecimento contábil seja um forte aliado. 
Uma das poucas dificuldades encontradas por alunos no estudo do Orçamento 
Público é justamente a falta de visualização da disciplina com algo prático e concreto. 
Diferentemente do Direito Penal ou do Direito Trabalhista, por exemplo, que são mais 
intuitivos, o aluno que se defronta com o Direito Financeiro, provavelmente nunca 
estudou ou ouviu nada sobre o assunto anteriormente. No entanto, uma vez assimilados 
os principais conceitos, o estudo do Orçamento Público é relativamente tranquilo e, por 
vezes, agradável. 
Para contornar os problemas iniciais de adaptação à disciplina, pelo fato de ser 
abstrata e desconectada da realidade de muitos, geralmente introduzo o tema com uma 
análise paralela entre o orçamento familiar e o público. 
Em nosso cotidiano, temos que administrar nossos próprios recursos, o que 
permite que tenhamos (ou não) uma sobrevivência tranquila. Temos que trabalhar, 
administrar nosso salário, nossas despesas de modo a evitar que fiquemos sem o 
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necessário para viver. Entretanto, a maioria das pessoas faz isso de modo intuitivo, na 
maioria das vezes, sem planejar. Não é hábito do brasileiro planejar, tampouco guardar 
dinheiro e administrar sua própria vida financeira. E não é por outro motivo que somos 
um país de endividados, onde muitas pessoas que até têm boa remuneração não 
conseguem construir uma vida tranquila. Imagine o que acontece com aqueles que não 
ganham bem! 
Portanto, a atividade de orçar, ou melhor dizendo, de administrar um orçamento 
está intimamente ligada com a atividade de planejar1. Uma pessoa equilibrada, consciente 
das suas obrigações, geralmente analisa quanto ganha para saber o quanto pode gastar 
e, quando gasta, geralmente investe, guarda e seleciona apenas aquilo que é necessário 
e essencial para gastar. Já o desorganizado, mal sabe quanto ganha, quanto gasta, quanto 
deve e, muito menos, quando irá acertar sua vida financeira. Infelizmente, a maioria dos 
brasileiros está no segundo grupo, razão pela qual não deve ser surpresa o fato de que 
por muitos anos a economia brasileira sofreu com desequilíbrios orçamentários, que 
levavam a dívidas impagáveis e a crises constantes. 
No entanto, essa situação vem mudando nos tempos recentes. O Estado 
Brasileiro sentiu a necessária imposição de realizar um planejamento adequado de suas 
finanças, com a finalidade de alcançarmos o desenvolvimento, construído com bases 
sólidas, já que as atividades privadas necessitam de um ambiente seguro e tranquilo, 
garantido pelo setor público, para crescer e desenvolver. Nesse sentido, orçar é 
basicamente planejar. Mas, nem sempre foi assim. 
Quando pensamos em orçamento ou em fazer um orçamento, qual é a primeira 
coisa que nos vem à mente? Uma planilha contendo um conjunto de receitas e 
despesas, certo? Sim, a primeira coisa que uma pessoa que está fazendo o orçamento 
é saber quanto ganha e quando precisará gastar em um determinado período. Essa é 
o que chamamos de viés contábil do orçamento público e, foi assim, como uma mera 
peça contábil que ele foi encarado por muitos anos. Depois, com a evolução das técnicas 
orçamentárias na Administração Pública, o Orçamento foi sendo cada vez mais 
associado ao planejamento das ações públicas. 
Assim, para efeito didático os autores dividem a evolução do orçamento em duas 
fases: orçamento tradicional e orçamento moderno. 
 
1 Daí porque muitos chamam o sistema orçamentário de Sistema de Planejamento Orçamentário. 
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2.1. Orçamento tradicional. 
Na fase do orçamento tradicional, a peça orçamentária existente era conhecida 
como orçamento clássico ou tradicional, este orçamento caracterizava-se por ser um 
documento onde apenas constava a previsão da receita e a autorização da despesa, 
classificando estas últimas por objeto do gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para 
o período de um ano. 
Neste tipo de orçamento não havia nenhuma preocupação com as reais 
necessidades da administração ou da população e não se consideravam objetivos 
econômicos e sociais. É um planejamento dissociado do planejamento. Além disso, era 
corrigido monetariamente de acordo com o que se gastava no exercício anterior. Sua 
principal característica: dar ênfase aos objetos de gastos. 
Antes do advento da Lei 4.320/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal 
era o orçamento tradicional. 
Já caiu em prova, quer ver? 
(CESPE/Unb/MCT/2008) O orçamento tradicional é aquele que apresenta os objetivos 
e metas, identifica os custos propostos para alcançar tais objetivos e os dados 
quantitativos que medem as realizações e os trabalhos realizados 
O orçamento tradicional é justamente aquele que não se preocupa com o 
planejamento, com custos, com objetivos, com metas. É o famoso “carteira doida”, sai 
gastando depois vê para que serve o que comprou. Portanto, o texto caberia muito 
bem se estivéssemos falando do orçamento moderno, e não do tradicional. 
Incorreta a assertiva. 
(CESPE/UnB/MS/2008) Uma das diferenças essenciais entre o orçamento tradicional e 
orçamento-programa diz respeito ao planejamento. Enquanto o orçamento tradicional 
é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização, no orçamento-
programa, os processos de planejamento e programação são dissociado 
 A gente não viu ainda o orçamento-programa nessa aula, mas eu adianto. O 
orçamento-programa é uma das técnicas de elaboração do orçamento moderno, 
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portanto, ao contrário do tradicional, ele se preocupa com o planejamento, com custos, 
com metas, com objetivos.... 
 Portanto, quem é o elo “entre o planejamento e as funções executivas da organização” 
é o orçamento-programa. E não ao contrário. 
 Incorreta a assertiva. 
(CESPE/Unb/DPU/2010) Uma das virtudes do orçamento tradicional era a de se 
programar excedentes orçamentários para o financiamento dos investimentos 
pretendidos. 
 Galera! O orçamento tradicional é o lobo mau! Lobo mau não tem virtudes, só tem 
defeitos! Então se liga, o CESPE nunca vai falar bem do lobo mau. Além disso, desde 
quando programar excedentes orçamentários é uma boa? Em lugar nenhum. Quando 
você programa excedente orçamentário quer dizer que está ocultando receita. A sobra 
de receita, vai ser gasta de qualquer jeito, sem planejamento, porque você a ocultou. É 
o que acontece em fim de ano em órgãos públicos: tem dinheiro, sobrou dinheiro, então 
gasta! Mas precisa? Sei lá! Se não gastar vamos perder, é o papo! É o gastar por gastar. 
Se houvesse planejamento adequado, isso não ocorreria, toda a despesa ia ser 
planejada, conforme a receita. Portanto, é um absurdo falar que os investimentos devem 
vir dessa ação desplanejada! 
 Incorreta a assertiva! 
(CESPE/Unb/EBC/2011) O tipo de orçamento utilizado no Brasil, atualmente, é o 
tradicional, em que as ações do governo organizam-se sob a forma de programas, com 
o objetivo de proporcionar maior racionalidade e eficiência à administração pública. 
 Hoje, no Brasil, como veremos, o que se utiliza é orçamento-programa. O tradicional, 
já era. 
(CESPE/Unb/MPU/2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de 
possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento 
relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos 
recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício. 
 Orçamento tradicional com planejamento? O que acham? Está NA CARA que está 
errado, certo? Orçamento tradicional não tem planejamento. Quantas vezes vou ter que 
repetir isso? 
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(CESPE/UnB/MPU/2010) De acordo com o conceito de orçamento-programa, devem-
se valorizar o gasto público e o que o governo adquire, em detrimento do que se 
pretende realizar. 
 Quem valoriza o gastar por gastar – ou seja, em detrimento das realizações, é o 
orçamento tradicional e não o orçamento-programa. Assertiva falsa. 
(CESPE/Unb/Auditor do Espírito Santo/2009) Uma das vantagens do 
orçamentoprograma em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se 
conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental 
 Tradução para o Português: no orçamento-programa tem a integração com o 
planejamento que não tem no tradicional. Uau! Vocês aprendem rápido! Correta a 
questão. 
2.2. Orçamento moderno 
Na fase do orçamento moderno, destacam-se dois tipos de orçamento: 
orçamento de desempenho e orçamento-programa. 
2.2.1. Orçamento De Desempenho 
O orçamento tradicional evoluiu para o orçamento de desempenho, também 
conhecido como orçamento de realizações. Neste tipo de orçamento, o gestor começa 
a se preocupar com o que o governo realiza e não com o que compra, ou seja, 
preocupa-se agora em saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo 
compra”. 
O orçamento de desempenho é o processo orçamentário que se caracteriza por 
apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de 
trabalho, contendo as ações desenvolvidas. 
Apesar de ser um passo importante, o orçamento de desempenho ainda se 
encontra desvinculado de um planejamento central das ações do governo, ou seja, 
embora já interligue os objetos de gastos aos objetivos, não poderia, ainda, ser 
considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial: 
a vinculação ao Sistema de Planejamento. 
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(CESPE/Unb/AGU/2010) O orçamento de desempenho, voltado para a definição dos 
propósitos e objetivos próprios dos créditos orçamentários, corresponde ao que, nos 
dias de hoje, se convencionou chamar de orçamento-programa. 
 O orçamento de desempenho foi uma etapa anterior ao orçamento programa. 
Portanto, não pode ser confundido com este. Falsa a assertiva. 
(CESPE/Unb/ANTAQ/2009) O orçamento de desempenho, também identificado como 
orçamento moderno, é aquele elaborado com base nos programas de trabalho de 
governo que serão executados durante o exercício financeiro 
 Favor não confundir filho com mãe: o orçamento moderno é gênero, das quais são 
espécies o orçamento de desempenho e o orçamento-programa. Portanto, o 
orçamento de desempenho não é sinônimo do orçamento moderno. Falsa a assertiva. 
(CESPE/Unb/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os 
produtos gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos 
 O orçamento de desempenho, sendo um orçamento moderno, está preocupado sim 
com os resultados dos produtos gerados pela administração pública. Incorreta a 
assertiva. 
2.2.2. Orçamento-Programa 
Como o orçamento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculação 
com o planejamento governamental, partiu-se para uma técnica mais elaborada, que 
foi o orçamento-programa, introduzido nos Estados Unidos da América, no final da 
década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System). 
Este orçamento foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do Decreto-Lei 
200/67. 
 
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Muito importante: O orçamento-programa foi instituído no Brasil em 1964, pela Lei 
4320/64. O Decreto 200/67 também trouxe várias inovações que visavam à 
descentralização administrativa, com vários reflexos na legislação orçamentária. No 
entanto, o orçamento-programa só ganhou efetividade em 1998, com a edição de várias 
normativas do Ministério do Planejamento. No entanto, para fins de concurso, a Lei 
4320/64 é ainda o marco do orçamento-programa no Brasil. 
 
 O orçamento–programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um 
instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus 
programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e 
metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados. 
 A Constituição Federal (CF) de 1988 pela primeira vez constitucionalizou o orçamento-
programa no Brasil (que estava regrado apenas em leis infraconstitucionais, desde 1964) 
ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do Plano Plurianual 
(PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), 
ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do 
governo. 
As principais características do orçamento-programa são: integração, 
planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações 
insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; 
avaliação de resultados; e gerência por objetivos. 
 Questões de prova: 
Acerca doorçamento-programa, julgue os itens que se seguem. 
(CESPE/STM/2010) Os objetivos e propósitos, os programas e seus custos e as medidas 
de desempenho são componentes essenciais do orçamento-programa. 
 Como vimos acima, todos os fatores elencados na assertiva são essenciais para 
caracterizar o orçamento-programa. Correta a assertiva. 
(CESPE/STM/2010) O orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento 
governamental. 
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 Correta a assertiva. O orçamento-programa é aquele que se integra com o 
planejamento. 
(CESPE/STM/2010) O orçamento de desempenho é a mais recente evolução do 
orçamento-programa, fruto das pressões sociais por serviços públicos de melhor 
qualidade e por mais transparência na gestão pública. 
 Na verdade, o orçamento de desempenho é que evoluiu para o orçamentoprograma 
e não ao contrário. 
 
(CESPE/EBC/2011) A vinculação ao planejamento constitui a principal característica do 
orçamento tradicional transferida ao orçamento-programa. 
 Como o orçamento tradicional não dispunha da integração planejamento com 
orçamento, não teria como passar isso adiante. Alternativa falsa. 
(CESPE/TCU/2009) Um dos desafios do orçamento-programa é a definição dos 
produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados 
intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição, 
em termos quantitativos 
 Falso. Toda ação dentro de um programa tem que produzir um resultado mensurável 
para ser comparado com as metas inicialmente estabelecidas. 
 
2.2.3. Orçamento Base Zero 
O orçamento base zero ou por estratégica não é um tipo de orçamento, com o 
orçamento-programa ou o orçamento tradicional, mas sim, é uma técnica para a 
elaboração do orçamento-programa. 
O orçamento base zero é uma abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados 
Unidos da América, pela Texas Instruments Inc. Durante o ano de 1969, foi adotada pelo 
estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. 
Nesta técnica orçamentária, na fase da elaboração da proposta orçamentária anual, os 
órgãos governamentais deverão justificar a totalidade de seus gastos. Devem ser feitas 
a análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das 
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solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente no exercício anterior; todos os 
programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 
IMPORTANTE: A palavra-chave do Orçamento Base Zero é DIREITO ADQUIRIDO. No 
Orçamento Base Zero, NÃO existe o que chamamos de DIREITO ADQUIRIDO em 
relação às despesas efetuadas pelo gestor no ano anterior. A cada ano, é necessária 
uma exposição justificada dos gastos, evitando-se criar direitos com base nos gastos 
feitos no ano anterior, corrigido de um índice inflacionário (que seria o orçamento 
incremental). 
 
Problemas na implementação do Orçamento Base Zero2: 
O fator que pode efetivamente impedir a implantação do orçamento base zero é a falta 
de apoio da direção - porque os administradores experimentam toda a sorte de 
temores e de problemas de implantação antes de perceberem os benefícios. 
Existem quatro problemas comuns que podem ser previstos quando da primeira 
implantação do processo de orçamento base zero. 
• os administradores ficam, quase sempre, apreensivos com qualquer processo 
que obrigue à tomada de decisão e que exija exame detalhado de suas funções, exame 
este que pode ser visto por todos; 
• a administração e a comunicação do processo de orçamento base zero pode 
transformar-se em problemas críticos pelo fato de um maior número de 
administradores passar a envolver-se com o processo em quase todos os 
procedimentos de orçamento e de planejamento e de estes problemas serem 
agravados nas grandes organizações; 
 
2 Gomes, Regina Celi Vidal. “Orçamento Base Zero como técnica de planejamento financeiro”. Monografia. Universidade 
de Taubaté. 
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• geralmente não existem premissas formalizadas de política e de planejamento, e 
as que existem são, quase sempre, inadequada ou não são corretamente comunicadas 
aos administradores dos níveis mais baixos, que prepararão os pacotes de decisão3; e 
• tempo necessário no primeiro ano pode ser maior do que o tempo gasto no 
planejamento e no orçamento do ano anterior, elaborados por outros processos. 
Com esse modelo de controle orçamentário é possível visualizar detalhadamente os 
gastos por departamento e os gestores terão dados suficientes para: 
• preparar novos pacotes de decisão para satisfazer as necessidades ou para 
resolver os problemas imprevistos no processo orçamentário; 
• rever os pacotes de decisão se as necessidades reais da organização diferirem 
significativamente das premissas de planejamento adotadas para o preparo dos 
pacotes; e 
• modificar as prioridades para contabilizá-las com quaisquer mudanças de 
prioridades, inclusive nos pacotes de decisão novos e revistos. 
Uma vez atualizada a análise do orçamento base zero é possível eliminar os pacotes de 
decisão que tenham recebido dotações por ordem crescente de prioridade até atingir 
o nível de dotação desejado ou acrescentar os pacotes de decisão que não tenham 
recebido dotação por ordem decrescente de prioridade até se esgotarem as dotações 
adicionais. 
Isso já foi cobrado em concurso! 
 
3 Conjunto de atributos que devem ser objeto de decisão pelos administradores. É o jeito formal de dizer algo que 
precisa ser feito. Se você tem dinheiro para tudo, não precisa do pacote de decisão pois vai fazer tudo. À medida que 
precisa decidir, precisa dos pacotes para orientar as priorizações. Se houver recursos sem gastos, você precisa alocar 
pacotes de decisão para eles. 
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(CESPE/UnB/EBC-2011) – No orçamento base zero, os gerentes devem justificar todos 
os gastos orçamentários e não apenas as variações em relação ao orçamento do ano 
anterior. A linha de base é zero, e não, o orçamento do último ano. 
 Como no orçamento base zero não existe direito adquirido em relação ao que ocorreu 
no ano anterior, a assertiva está correta ao dizer que os gerentes devem justificar todos 
os gastos orçamentários, sem ter como parâmetro o ano anterior. 
Com relação a orçamento base-zero, julgue os itens a seguir. 
(CESPE/Unb/ABIN/2011) Na elaboração do orçamento base zero, é possível alterar a 
responsabilidade da carga de trabalho, a partir de uma base zero, prescindindo se da 
análise do custo benefício de todos os projetos, processos e atividades. 
De fato, como vimos, no Base Zero é possível alterar a responsabilidade da carga 
de trabalho (daí o base zero), mas é errado afirmar que não vai ser necessária uma 
análise do custo benefício de todos os projetos. É justamente ao contrário: o gestor 
precisa justificar todos oscustos com os potenciais benefícios dos processos, projetos e 
atividades. Errada a assertiva. 
(CESPE/Unb/ABIN/2011) No processo de implementação do orçamento base zero, os 
pacotes de decisão, ordenados por critérios previamente fixados pela alta direção da 
organização, são informados por meio do planejamento estratégico. 
 Está correta a assertiva. Há três tipos de planejamento: o estratégico, da alta 
administração, o tático, a nível gerencial, e o operacional, que é o chão da fábrica (ou 
da organização). A alta administração não entra em detalhes operacionais ou gerenciais, 
mas sim, comunica suas decisões por meio do planejamento estratégico (grandes metas 
e objetivos) que será traduzido pelo planejamento tático e operacional. 
(CESPE/Unb/ABIN/2011) No processo de implementação do orçamento base-zero, os 
incrementos nos pacotes de decisão somente devem ser aprovados após o responsável 
pelo pacote, justificar os resultados do aumento dos gastos e enfatizar os benefícios 
para a organização. 
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Tradução para o Português que se fala no Brasil: o aumento nos gastos com 
determinados objetos (pacotes) só devem ser aprovados depois de uma justificativa que 
inclua a demonstração do custo-benefício. O que vocês acham? Está correta, esse é o 
fundamento maior do Orçamento Base Zero. 
(CESPE/Unb/ABIN/2011) Identificam-se duas vantagens na implementação do 
orçamento base-zero: a rapidez de elaboração e a facilidade de execução. 
Como vimos acima, no relato das dificuldades de implementação do Orçamento 
Base Zero, percebemos que não é tão fácil superar a cultura organizacional do 
orçamento incremental. Portanto, não é de fácil elaboração – pois precisa de justificativa 
para tudo, nem é de fácil execução, já que é preciso convencer a todos da necessidade 
do gasto. 
(CESPE/Unb/ABIN/2011) A implementação do orçamento base-zero oferece vantagem 
a organizações sem fins lucrativos e inúmeras desvantagens a organizações com fins 
lucrativos. 
 Besteira: não faz diferença se é com ou sem fins lucrativos. Ambas as organizações 
podem se beneficiar dos orçamentos mais enxutos e mais planejados do orçamento 
base zero. 
(CESPE/Unb/ABIN/2011) De acordo com o princípio que rege o orçamento basezero, 
todas as atividades devem ser justificadas antes de serem tomadas as decisões relativas 
aos recursos a serem alocadas em cada departamento ou setor. 
 Já está ficando repetitivo né? Acho que vocês aprenderam já: orçamento base zero 
precisa de justificativa? Sim! Assertiva correta. 
(CESPE/Unb/ABIN/2011) O orçamento base-zero deve ser desenvolvido de forma 
isolada, com base nas peculiaridades de cada área a ser atendida. 
 O orçamento base zero, como uma moderna técnica de elaboração de orçamentos, 
deve pensar a organização como um todo, analisando os impactos dos cursos e dos 
benefícios de forma integrada e não isolada. Questão incorreta. 
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(CESPE/Unb/ABIN/2011) Após a elaboração do orçamento-zero, os gastos devem ser 
aprovados com base em critério único, previamente definido para todas as atividades 
ou operações 
 O que está errado nessa questão é o critério único. Como vimos, o orçamento base 
zero deve ser flexível para atender aos pacotes de decisão. Desse modo, para cada tipo 
de gasto, você deve analisar o seu custo benefício sobre diferentes critérios. Um gasto 
com saúde não pode ser analisado, por exemplo, com a mesma ótica de um gasto para 
a compra de um carro oficial. O benefício do primeiro é maior do que o do segundo, 
apenas para citar um exemplo. 
(CESPE/UnB/SEBRAE/2010) O orçamento base zero não gera direitos adquiridos, 
devendo o gestor justificar toda a despesa 
 Pede para sair!!!! Comandante!!! Nascimento! Pede para sair se não souber responder 
essa! Não vou nem comentar. 
 Passemos para a próxima! 
2.3. Orçamento Participativo 
O orçamento participativo também não é um tipo de orçamento, mas uma técnica para 
elaboração de orçamentos. Nela, o governante escuta a sociedade quando da 
elaboração do orçamento público, tentando verificar a possibilidade de entender e 
atender às demandas da população. 
No entanto, no Brasil, boa parte das despesas públicas estão vinculadas por lei a 
determinado tipo de gasto. Segundo os críticos do orçamento participativo brasileiro, 
os governos podem apenas dispor de cerca de 10% do orçamento, o que tornaria a 
participação popular uma ilusão ou um factóide político. 
Atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que a população deva ser 
ouvida na elaboração das leis orçamentárias. Embora haja obrigatoriedade de ouvir a 
população, o governante não é obrigado a seguir as propostas da sociedade, 
conquanto o Chefe do Poder Executivo de cada uma das esferas da federação detém 
competência exclusiva para iniciar o processo legislativo orçamentário. 
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No Brasil, há alguma experiências positivas de orçamento participativo, como por 
exemplo, na elaboração do orçamento do município de Porto Alegre, no Rio Grande 
do Sul. 
2.4. Orçamento incremental 
Orçamento incremental também não é um tipo de orçamento, mas uma técnica de 
elaboração orçamentária em que os itens da receita e da despesa sofrem um ajuste 
marginal a cada ano, corrigindo o valor monetário da moeda. Tecnicamente falando, o 
orçamento incremental se opõe à técnica do Orçamento Base Zero, em que o gestor 
precisa justificar, a cada ano, os gastos a ser orçados. Por esse motivo, a técnica do 
Orçamento Base Zero está mais comumente associada aos orçamentos-programa, 
enquanto que o orçamento tradicional geralmente é elaborado com base na técnica 
incremental. 
 
RESUMO DOS TIPOS DE ORÇAMENTO 
 
ORÇAMENTO TRADICIONAL 
 Surgiu na Inglaterra em 1217; 
 Apenas previsão da receita e fixação da despesa; 
 Refletia apenas os meios; 
 Orçamento desvinculado do planejamento; 
 Critério de classificação por unidades administrativas (UA) e elemento; 
 Decisões baseadas nas necessidades das unidades; 
 Ausência de acompanhamento; 
 Avaliação só da honestidade dos governantes; 
 Foco no objeto do gasto. 
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ORÇAMENTO MODERNO 
 Surge no século XX; 
 Transforma-se em mecanismo de administração que visa auxiliar o PE no 
planejamento, execução e controle das ações do setor público; 
 Orçamento Moderno: Orçamento de desempenho, orçamento programa e 
orçamento base zero. 
ORÇAMENTO DE DESEMPENHO 
 Evolução do orçamento clássico; 
 Preocupa-se com as coisas que o governo realiza (ações governamentais); 
 Ênfase nos resultados; 
 Instrumento de gerenciamento para a Administração Pública; 
 Classificação é feita por funções, projetos e atividades; 
 Ausência de vinculação com o planejamento. 
ORÇAMENTO PROGRAMA 
 Década de 50 - desenvolvido a partir do orçamento de desempenho; 
 Lei 4320/64 e Decreto-Lei200/67; 
 Integração do planejamento com o orçamento - Programas; 
 Informa quanto vai gastar e para que vai gastar; 
 A elaboração é baseada em: diretrizes; prioridades; estimativas reais de recursos; 
cálculo da real necessidade. 
 Principal critério de classificação é o funcional-programático; 
 Avaliação de resultados e gerência por objetivos; 
 Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta. 
ORÇAMENTO BASE ZERO 
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 É uma técnica de elaboração do orçamento; 
 Não é adotado no Brasil, em nenhuma UF; 
 Justificativa anual das dotações solicitadas, não há direitos adquiridos; 
 Elaboração de um pacote de decisão (análise do custo, finalidade, alternativas, 
medidas de desempenho, conseqüências e benefícios de executar a atividade); 
 A priorização dos pacotes de decisão deve ser feita em diversos escalões; 
 O pacote é submetido ao colégio de decisão, que é o nível organizacional que os 
classifica; 
 Pacote preparado com nível de esforço mínimo, corrente e de expansão; 
 Gastos anteriores realizados são questionados; 
 
Objetivo: o objetivo principal do OBZ é a justificativa do “gasto” de acordo com as 
necessidades e os recursos disponíveis e corresponde a um “meio de eliminar 
programas e projetos não econômicos. Vantagens e Benefícios 
 Melhoria do processo orçamentário; 
 Aperfeiçoamento contínuo; 
 Desenvolvimento pessoal; 
 Concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades; 
 Os gerentes de todos os níveis avaliam melhor a aplicação eficiente das dotações 
em suas atividades. 
 Aumenta a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das 
atividades e na elaboração dos orçamentos. 
Desvantagens 
 No início, o preparo é mais demorado e mais caro; 
 A preparação dos resumos produz montanhas de papel; 
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A implantação exige motivação dos funcionários e treinados; 
 Um grande percentual do orçamento é intocável devido às exigências legais; 
 Pouca participação dos níveis hierárquicos superiores. 
ORÇAMENTO INCREMENTAL 
 O orçamento de cada período mantém a mesma estrutura de despesa do orçamento 
anterior – incremento nos montantes; 
 Não analisa as novas necessidades e prioridades da sociedade; 
 Não privilegia a eficiência do gasto e a evolução da ação governamental. 
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO 
Instrumento de participação do cidadão na gestão pública; 
Estimula o exercício da cidadania; 
Participação por meio de fóruns de participação social ou por meio eletrônico; 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) dispôs sobre orçamento 
participativo no parágrafo único do artigo 48: “A transparência será assegurada também 
mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante 
os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e 
orçamentos”. 
 
3. O conceito de orçamento público 
No linguajar popular, orçamento é uma relação ou um rol de despesas e receitas 
que determinada pessoa tem a pagar ou a receber durante um determinado período, 
que pode ser um mês, um ano, por exemplo. Não é por outro motivo que nos 
primórdios do orçamento na Administração Pública, a peça era vista como um 
documento meramente contábil, sem nenhuma ou com pouca vinculação aos 
instrumentos de planejamento (Orçamento Tradicional). 
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O orçamento, portanto, pode ter um viés mais contábil, enfocando 
exclusivamente os recursos financeiros em uma planilha (uma peça meramente 
contábil), mas também pode ser um instrumento de planejamento da aquisição de 
algum bem, como um imóvel ou um veículo, quando as pessoas resolvem reter ou 
guardar parte de suas rendas por um determinado período com vistas a uma aquisição 
futura. 
Essa integração entre o planejamento e o orçamento se deu com força no meio 
empresarial na década de 60, quando passou a ser visto como um instrumento 
poderoso de planejamento e não só um documento contábil. Essa discussão também 
teve lugar no setor público que evoluiu de um orçamento que se caracterizava por ser 
uma mera peça contábil (orçamento tradicional) para ser um importante instrumento 
de planejamento dos governos (orçamento-programa). 
Nos dias de hoje, o orçamento não é apenas uma peça contábil, mas um 
instrumento de planejamento da Administração, ao passo que a contabilidade pública, 
outra disciplina interligada ao estudo do orçamento público, registra as variações do 
patrimônio público e da execução do orçamento subsidiando a tomada de decisão dos 
administradores públicos, além de contribuírem para a transparência da administração. 
 
Bancas de concurso costumam exigir dos candidatos o conceito literal de Orçamento 
Público. O conceito mais antigo, mais conhecido e difundido é o do professor Aliomar 
Baleeiro, que diz que “o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o 
Poder Executivo, por um certo período e em pormenor, a realização das despesas 
destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política 
econômica e geral do país, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei”4 
Já nos dizeres do professor Francisco Glauber Lima Mota, “o orçamento público 
é um documento que dá autorização para se receber e gastar recursos financeiros”5. Já 
para o mestre João Fortes, “o orçamento é uma prévia autorização do legislativo para 
 
4 BALEEIRO, Aliomar, Uma introdução à ciência das finanças, Ed. Forense, 14ª ed. - 1994 5 MOTA, 
Francisco Glauber Lima, Curso Básico de Contabilidade Pública, 2ª ed, 2006, pg. 17. 
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que se realizem receitas e despesas de um ente público, obedecendo a um determinado 
período de tempo”5. 
Da leitura da definição do professor Aliomar Baleeiro, pode-se iniciar o estudo 
pormenorizado do Orçamento Público, já que aquele texto traz dentro de si muitos 
conceitos importantes. 
3.1. Iniciativa 
O texto do eminente professor começa afirmando que “o orçamento é um ato 
pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo”, o que quer significa que o 
orçamento público é ato de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. 
O processo orçamentário brasileiro começa com cada um dos poderes 
elaborando sua proposta orçamentária. O Poder Executivo, o Legislativo, o Judiciário, o 
Ministério Público, o Tribunal de Contas e a Defensoria Pública elaboram suas próprias 
propostas orçamentárias e encaminham ao Poder Executivo para consolidação. 
Uma fez feita a consolidação é enviada uma proposta de orçamento da unidade 
da federação envolvida (União, Estado ou Município) ao respectivo Poder Legislativo. 
Assim, por exemplo, no caso da União, os Poderes Legislativo, Executivo, Judiciário, 
Ministério Público e Tribunal de Contasda União e Defensoria Pública da União 
elaboram suas próprias propostas orçamentárias e encaminham ao Poder Executivo, 
para a consolidação. Uma vez consolidada a proposta de orçamento da União segue 
para o Congresso Nacional, o Poder Legislativo federal. 
São comum questões de concurso abordarem a questão da iniciativa da lei 
orçamentária. Muitas alegam, por exemplo, que seria possível um poder qualquer enviar 
sua própria proposta orçamentária diretamente ao poder legislativo. Nesse caso, 
marque falso. A iniciativa é exclusiva do Chefe do Poder Executivo (Presidente, 
Governador e Prefeito), não podendo nem mesmo eventual vício de iniciativa ser 
convalidado (corrigido pela pessoa que tem a iniciativa). 
É importante notar, também, que não é possível ao próprio poder legislativo 
aprovar o seu orçamento, já que este é o poder que aprova as leis. É outro tipo de 
 
5 FORTES, João. Contabilidade Pública. Ed. João Fortes, 1ª Ed. 
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questão comum que deve ser considerada falsa. O poder legislativo, assim como todos 
os demais, tem que enviar sua proposta orçamentária para consolidação pelo poder 
executivo, para posterior envio, ao Congresso (no caso da União). 
Portanto, a iniciativa da lei orçamentária é de competência privativa do Poder 
Executivo, não podendo ser suprida por outro órgão, ainda que do Poder Legislativo. 
3.2. Orçamento autorizativo 
Continuando na leitura da definição do professor Aliomar Baleeiro, vimos que “o 
orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo”. Portanto, 
no Brasil, o orçamento público é de natureza autorizativa. O que isso exatamente 
significa? 
Nos orçamentos autorizativos, não existe a obrigatoriedade de executar todas as 
despesas consignadas na lei orçamentária. Esta é vista apenas como peça necessária, 
uma condição para a execução das despesas, mas não é, por si só, suficiente para a 
execução orçamentária, tarefa essa do administrador público que, em razão da sua 
discricionariedade, pode escolher o melhor momento para executar determinadas 
despesas. 
Como nessa visão a lei orçamentária é uma condição para a execução da 
despesa, convencionou-se chamar os orçamentos autorizativos de ato-condição, para 
diferenciá-lo das outras leis, que em geral criam obrigações, que são chamadas de atos-
regra. O Código Penal, por exemplo, é um ato-regra, já que não existe 
discricionariedade das pessoas no cumprimento de suas determinações. Todo mundo, 
por exemplo, é proibido de matar ou roubar. 
Embora no Brasil, o orçamento público tenha caráter autorizativo (atocondição), 
a doutrina orçamentária reconhece a existência de outro tipo de orçamento público, o 
orçamento impositivo. Nele, o administrador público perde a discricionariedade para 
decidir sobre o que deve ser executado, já que como lei, nessa visão, o orçamento deve 
ser integralmente executado como aprovado. É o orçamento público em sua versão 
ato-regra, obrigatório. 
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O STF, ao ser instado a se manifestar sobre o assunto, entendeu que, no Brasil, o 
orçamento não é impositivo, mas sim, autorizativo. Isso quer dizer que não existe 
obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento público, já que 
a avaliação do que deve ou não ser executado está a cargo da discricionariedade do 
gestor. 
É notável perceber que o orçamento público do tipo autorizativo concede maior 
poder ao Chefe do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), a quem cabe decidir 
o que executar. Já os orçamentos do tipo impositivo transferem esse poder ao 
Legislativo, já que ao Chefe do Executivo caberá meramente a tarefa de execução (e 
não a de decisão) do orçamento aprovado por Deputados e Senadores. 
A questão das emendas parlamentares é um caso emblemático dessa discussão. 
Como se sabe, emendas parlamentares são destaques que Deputados e Senadores (no 
caso da União) podem fazer no Orçamento (da União, de Estados e Municípios). A idéia 
inicial era a de que o parlamentar, eleito pelo povo, pudesse tomar parte nas decisões 
orçamentárias para beneficiar a sua região ou algum projeto prioritário de seu interesse. 
No entanto, o instrumento foi desvirtuado e as emendas parlamentares passaram 
a ser usadas como forma de corrupção, apadrinhamento e compra de votos, entre 
outras irregularidades. Atualmente, embora os parlamentares ainda possam fazer as 
emendas parlamentares, fica a cargo do Poder Executivo decidir se elas receberão ou 
não recursos orçamentários. Se o Poder Executivo decidir não mandar verbas 
financeiras para a emenda, embora aprovada, ela não é executada. 
Muitos parlamentares, insatisfeitos com a não-execução das despesas 
orçamentárias consignadas por meio de emendas, tentaram encampar a tese de que o 
Orçamento Público, por ser lei, deveria ter execução obrigatória, ou seja, queriam que 
no Brasil fosse adotado o modelo orçamentário impositivo. 
Assim, o Supremo Tribunal Federal foi acionado e decidiu que o orçamento é 
ato-condição (condição necessária para execução da despesa), mas não ato-regra 
(obrigação no sentido restrito). Desde então, ficou claro que o orçamento no Brasil tem 
natureza autorizativa, ou seja, não existe obrigatoriedade da execução das despesas lá 
consignadas. 
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3.3. Natureza jurídica do orçamento público 
A natureza jurídica do orçamento público também é fruto de debates e está 
intimamente ligada à questão tratada no tópico anterior, sobre a obrigatoriedade ou a 
discricionariedade na execução das despesas do orçamento. 
O orçamento público é, em última análise, uma lei formalmente aprovada pelo 
poder legislativo. Tem formato de lei e é aprovada como tal. Mas sendo o orçamento 
no Brasil um ato-condição e não ato-regra (ou seja, não é obrigatório, mas autorizativo) 
qual seria a natureza jurídica do orçamento? 
Em consonância com a decisão anterior, de que o orçamento é apenas uma peça 
autorizativa, o STF, instado a se manifestar sobre o assunto, decidiu que o orçamento 
público é lei apenas no sentido formal. 
As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei formal é 
aquela que tem “cara” de lei, ou seja, é formalmente aprovada pelo poder legislativo. 
Todas as leis que são aprovadas pelo poder legislativo são leis formais. 
Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo poder legislativo são leis 
materiais. Lei material é aquela norma que tem abstração e é genérica, não tendo 
destinatário certo. É um conjunto de hipóteses normativas abstratas. Assim, quando o 
Código Penal diz que matar alguém é crime e comina as penalidades para quem mata, 
a norma não está dizendo quem vai ser penalizado. Todo aquele que matar alguém 
(exceto nas hipóteses de exclusão de crime) está cometendo crime, não tendo a lei 
destinatário certo, sendo genérica. Assim, o Código Penal é uma lei em sentido material. 
Por outro lado, suponha que uma lei conceda aposentadoria vitalícia a um 
cidadão em razão de ele ter sido reconhecido, por exemplo, como herói da pátria. Nesse 
caso, temos uma lei formal, pois aprovada pelo poder legislativo.Entretanto, ela não é 
genérica e tem destinatário certo: a sua natureza jurídica é de ato administrativo e não 
de lei. Atos administrativos, em regra, têm efeitos concretos, assim como as leis 
meramente formais (chamadas leis de efeitos concretos). 
Nesse sentido, o orçamento público é considerado um “ato administrativo” 
revestido de formato de lei formal, não sendo, portanto, lei material, mas sim, lei de 
efeitos concretos. 
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3.4. Mandado de segurança e Orçamento Público 
 Quem já estudou Direito, sabe que o mandado de segurança é um remédio 
constitucional que visa a repelir ameaça a direito causado por agente público ou quem 
tenha poder de ordem pública (uma concessionária, por exemplo). Mandado de 
segurança é uma ação subsidiária, ou seja, ela só é cabível quando não é possível nem 
a impetração do habeas corpus ou habeas data, outros remédios constitucionais para 
finalidades diferentes. 
 Assim, quem tiver um direito ameaçado que não esteja amparado por habeas corpus 
ou habeas data e cujo autor da ofensa seja agente público (ou quem tenha poder de 
ordem pública) pode impetrar na via judicial uma ação constitucional chamada 
Mandado de Segurança, desde que o direito seja líquido e certo (o que quer dizer, em 
termos bem resumidos, que não seja necessária dilação probatória, ou seja, a questão 
não deve ser de fatos, mas de direito). 
 É comum, por exemplo, a impetração de mandado de segurança contra 
desapropriação de uma área privada por um órgão público ou contra um ato 
administrativo que negue a isenção de imposto para um deficiente físico. As aplicações 
do mandado de segurança são várias e ultrapassam os objetivos deste texto sobre 
orçamento público. Mas o que é importante saber, a essa altura, é que a doutrina 
entende que o mandado de segurança só pode ser aplicado contra ato concretamente 
constituído, ou seja, contra aqueles atos que já saíram do plano abstrato para a 
realidade fática. 
 Uma lei pode ser absurdamente ilegal, mas contra ela não é possível a impetração de 
mandado de segurança, porquanto, enquanto genérica ela não produz efeitos 
concretos nenhum. Nesse caso, seria possível contestar a lei pelo controle direto (ação 
direta de inconstitucionalidade) ou, em alguns casos, pelo controle difuso (qualquer 
ação), mas, em regra, não seria possível discutir normas abstratas no âmbito do 
mandado de segurança em razão da necessidade de se provar a certeza e liquidez do 
direito já na inicial. 
 Portanto, o mandado de segurança só pode ser aplicado contra atos administrativos, 
que é a consumação fática de um desejo da Administração e que, de fato, pode gerar 
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prejuízos concretos a alguém. E é, portanto, contra os atos administrativos que o 
mandado de segurança é possível. 
 Situação curiosa ocorre em leis tributárias ilegais. Uma vez aprovada a lei ilegal, os 
contribuintes ainda nada podem fazer de concreto, posto que a lei é genérica e abstrata 
e nada aconteceu ainda no plano fático apenas com a sua aprovação. Apenas quando 
o fiscal ou o auditor tributário fiscaliza e/ou notifica o contribuinte para o pagamento 
do imposto é que a lei ilegal sai do plano abstrato e se torna real, momento a partir do 
qual, é possível a impetração de mandado de segurança. 
 O que essa discussão traz de prático para o estudo do orçamento público? É que 
quando trouxemos à baila a discussão a respeito da natureza jurídica do orçamento 
público e da suas relações com a obrigatoriedade da sua execução (orçamento 
impositivo versus autorizativo), vimos que o orçamento autorizativo é visto como um 
ato administrativo travestido de lei formal. 
 Se o orçamento autorizativo é ato administrativo (disfarçado de lei), então, na prática, 
os doutrinadores entendem que é possível impetrar mandado de segurança contra ele, 
embora não seja possível a mesma ação contra a lei em tese (abstratas). 
É possível, como já aconteceu, alguma prova de concurso questionar se o 
mandado de segurança é instrumento cabível contra leis orçamentárias. Do ponto de 
vista meramente teórico, a resposta é verdadeira, por ser o orçamento lei de efeitos 
concretos. 
Agora é bom ressaltar que não são todas as partes das leis orçamentárias que 
têm efeitos concretos. Alguns trechos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) se 
prestam a orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) e, não raro, criam 
critérios a ser seguidos nos mais diversos casos. Nesses dispositivos, há abstração e a lei 
é genérica, motivo pelo qual pode ser instada em sede de ADI. 
"(...) O STF tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições insertas na Lei de 
Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos, 
que se esgotam com a propositura e a votação do orçamento fiscal (v.g., ADI 2.100, 
Jobim, DJ 1º-6-01). A segunda norma questionada que condiciona a inclusão no 
orçamento fiscal da verba correspondente a precatórios pendentes à 'manutenção da 
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meta de resultado primário, fixada segundo a LDO', constitui exemplo típico de norma 
individual ou de efeitos concretos, cujo objeto é a regulação de conduta única, posto que 
subjetivamente complexa: a elaboração do orçamento fiscal, na qual se exaure, o que 
inviabiliza no ponto a ação direta. Diferentemente, configura norma geral, susceptível 
de controle abstrato de constitucionalidade a primeira das regras contidas no dispositivo 
legal questionado, que institui comissão de representantes dos três Poderes e do 
Ministério Público, à qual confere a atribuição de proceder ao 'criterioso levantamento' 
dos precatórios a parcelar conforme a EC nº 30/00, com vistas a 'apurar o seu valor 
real': o procedimento de levantamento e apuração do valor real, que nela se ordena, 
não substantiva conduta única, mas sim conduta a ser desenvolvida em relação a cada 
um dos precatórios a que alude; por outro lado, a determinabilidade, em tese, desses 
precatórios, a partir dos limites temporais fixados, não subtrai da norma que a todos 
submete à comissão instituída e ao procedimento de revisão nele previsto a nota de 
generalidade. Não obstante, é de conhecer-se integralmente da ação direta se a norma 
de caráter geral é subordinante da norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem 
objeto. (...)" (ADI 2.535-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19-12-01, DJ 
de 21-11-03) 
Portanto, regra geral, as leis orçamentárias (a parte que faz a previsão da receita 
e fixa a despesa) não estão susceptíveis ao controle jurisdicional em abstrato, como em 
uma ação direta de inconstitucionalidade. À exceção ocorre na parte em que possuem 
abstração e generalidade, ou seja, na parte normativa das leis orçamentárias. 
3.5. Outros aspectos do orçamento público 
Periodicidade 
As autorizações legislativas devem ser feitas por períodos definidos de tempo, o 
que chamamos de princípio da anualidade. Se a autorização do Poder Legislativo fosse 
muito longa ou indefinida, o controle legislativo perderia o sentido. Por outro lado, se a 
autorização tivesse um prazo muito curto, o Poder Executivo ficaria engessado. Hoje,a 
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periodicidade é definida em lei e corresponde ao prazo de um ano, que atualmente é 
coincidente com o ano civil (1/1 a 31/12). Mas essa coincidência não é obrigatória. Alguns 
países tem o ano fiscal iniciando em abril (Estados Unidos), assim como é possível, na 
prática, a adoção de qualquer data como termo de início. 
Detalhamento 
A autorização concedida pelo Poder Legislativo ao Executivo não é um cheque 
em branco: o poder legislativo deve ter conhecimento pormenorizado do que está 
autorizando, de modo a evitar a autorização de gastos globais. Se a autorização fosse 
global (sem detalhar onde o dinheiro seria gasto), o Poder Executivo teria muita 
liberdade para gastar onde bem entendesse os recursos orçamentários. No entanto, se 
o orçamento for muito detalhada, ele ficará muito engessado e difícil de se adaptar a 
eventuais mudanças 
Orçamento Público e Economia 
O poder legislativo deve autorizar a realização das despesas, de modo que elas 
não podem ser superiores às receitas previstas, em função do princípio do equilíbrio. 
Entretanto, é bom ressaltar que a despesa pública tem grande influência na economia. 
Segundo a visão keynesiana da economia, o aumento dos gastos públicos tem influência 
positiva sobre o produto interno bruto e, portanto, sobre a renda das famílias. 
Os investimentos do governo também podem contribuir para um aumento da 
renda: a participação do setor público em todas os seus níveis e esferas na economia é 
decisiva na determinação do nível de renda da sociedade e da alocação dos recursos 
pelos entes privados. 
A Portaria nº 163/01 – STN/SOF estipulou a obrigatoriedade para todos os 
membros da federação da utilização da classificação da despesa lá descrita com a 
finalidade de estimar a participação do setor público na economia. É que se cada ente 
tivesse sua própria classificação da despesa seria difícil ou quase impossível levantar os 
agregados macro-econômicos de despesa corrente e de capital para fins de 
consolidação das contas nacionais. 
 
 
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4. Legislação orçamentária no Brasil 
 
No Brasil vige o chamado princípio da hierarquia constitucional, onde a Carta 
Política está localizada no ápice do ordenamento jurídico, motivo pelo qual todas as 
normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Além disso, a nossa Constituição 
atual é analítica, ou seja, adentra vários aspectos da vida estatal de forma minuciosa, de 
modo que o ordenamento jurídico-orçamentário pátrio é altamente calcado em sua 
matriz constitucional plasmada nos artigos 165 a 169 da Carta Política, fonte primária do 
Direito Orçamentário no Brasil. 
Além da Constituição Federal (CF), outra fonte importante para o direito 
orçamentário pátrio é a Lei 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Orçamento e 
Contabilidade Pública. Com jurisdição sobre a administração pública das três esferas e 
dos três poderes, a Lei 4320/64 não se aplica às empresas estatais que não recebam 
recursos da União para a sua manutenção ou para investimentos, que estão submetidas 
à Lei 6404/76 (Lei das Sociedades Anônimas – SA), as chamadas “estatais 
independentes”. Em relação às empresas estatais dependentes, aquelas que recebem 
recursos do Orçamento, estas estão sujeitas aos ditames da Lei 4.320/64. 
A Lei 4.320/64 foi publicada originalmente como lei ordinária, sob a égide da 
Constituição de 1946. Entretanto, em face de atual Constituição exigir para as matérias 
que ela regulamenta a edição de uma lei complementar, a Lei 4.320/64 foi recepcionada 
no novo ordenamento jurídico da CF de 1988 como lei complementar. 
O fenômeno da recepção é um curioso caso de economia legislativa admitido 
em nosso ordenamento jurídico constitucional. Com a promulgação de uma nova 
Constituição, duas opções estariam disponíveis para o legislador: a) considerar toda a 
legislação anterior incompatível com a nova Carta e b) verificar, caso a caso, se as 
normas editadas anteriormente à Constituição em vigor são compatíveis com o novo 
texto. 
É fácil perceber que na adoção da primeira opção, haveria um gasto enorme de 
tempo e trabalho para editar as mais variadas normas sobre os mais diversos assuntos, 
além da criação de um vácuo legislativo temporal entre a promulgação da 
Constituição e a edição destas novas leis. 
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O Brasil adotou a segunda opção por questão de economia legislativa: todas as 
leis que foram editadas antes da Constituição são mantidas, a não ser que materialmente 
incompatível com o novo texto ou, ainda, caso a nova Carta tenha expressamente 
revogado alguma lei em seu texto. 
Esse processo é chamado de recepção. Nele, não é verificada a compatibilidade 
formal da lei, apenas a material. A compatibilidade formal diz respeito, como o nome 
indica, a forma de aprovação da lei. Assim, se a Constituição diz que determinado 
assunto deve ser regulamento por lei complementar, a edição de uma lei ordinária para 
tratar o assunto seria inconstitucional do ponto de vista formal. No entanto, em relação 
ao direito pré-constitucional, uma lei ordinária, pode ser recepcionada como lei 
complementar, como é o caso da Lei 4.320/64 e do Código Tributário Nacional. Pelo 
fenômeno da recepção, um decreto, por exemplo, norma típica do Chefe do Executivo, 
pode ganhar status de lei ordinária. 
Embora a compatibilidade formal não seja verificada, para que ocorra o 
fenômeno da recepção, é necessário que a lei editada antes da atual constituição esteja 
materialmente compatível com ela, ou seja, que não infrinja o seu conteúdo, o seu texto. 
Se isso ocorrer, diz-se que não houve a recepção e que a lei antiga foi revogada pela 
nova Constituição. Não há, portanto, em nosso país, previsão para inconstitucionalidade 
de norma pré-constitucional: elas são revogadas, se materialmente incompatíveis com 
o novo texto. 
A Lei 4.320/64 foi editada sob a Constituição de 1946, como lei ordinária. Naquela 
Carta, não havia previsão de leis complementares. Com a aprovação da Constituição de 
1988, verificou-se que a Lei 4.320/64 era compatível materialmente com o novo texto. 
No entanto, a Constituição previa para as matérias da Lei 4.320/64 (normas gerais de 
Direito Financeiro, art. 165 § 9º da CF) a adoção de lei complementar. Por este motivo, 
a Lei 4.320/64 foi recepcionada como lei complementar pelo novo ordenamento. 
Senão vejamos: 
Art. 165. [...] 
§ 9º Cabe à lei complementar: 
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I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a 
elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de 
diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
[...] 
É bom ter atenção a este fato: a Lei 4320/64 é uma lei ordinária, mas tem status 
de lei complementar, o que significa que só pode ser alterada por lei complementar e 
não mais, desde a vigência da nova constituição, por lei ordinária nem por medida 
provisória. Nos termos da Constituição,medida provisória tem força de lei ordinária e 
não pode, portanto, alterar leis complementares. Instrumentos normativos 
orçamentários 
A Constituição Federal estabelece três instrumentos legais de planejamento, em 
seu artigo 165, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA): 
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; II - as diretrizes 
orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais”. 
 Introduzidos em 1988, o PPA e a LDO são novidades trazidas pela atual Carta Magna. 
Já a Lei Orçamentária Anual é instrumento orçamentário de longa data, sendo citada 
inclusive na edição da Lei 4320/64. Os três instrumentos normativos (PPA, LDO e LOA) 
são leis ordinárias aprovadas pelo Poder Legislativo, depois da iniciativa do Poder 
Executivo nos prazos e nos formatos definidos na Constituição, de modo a compor um 
sistema integrado e harmonizado de planejamento orçamentário. 
 Ao PPA cabe estabelecer o planejamento de longo prazo (4 anos), para as despesas 
de capital e outras delas decorrentes. As metas do PPA são dividas em metas anuais, de 
acordo com o fluxo financeiro e os objetivos governamentais. Essas metas anuais 
constam da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Uma vez definida a meta anual, elas tem 
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que ser traduzidas em termos financeiros, ou seja, em dinheiro. E é nesse momento que 
entra em cena a Lei Orçamentária Anual, que prevê a receita e fixa a despesa para um 
determinado período. 
 Para ficar mais clara a situação, vamos a um exemplo. Suponha que o Governo Federal 
tenha estabelecido no seu Plano Plurianual a necessidade de se construir 200 hospitais 
no período de 4 anos. De acordo com o fluxo financeiro e com os objetivos 
governamentais, teremos o estabelecimento de metas anuais, em cada uma das 4 LDOs 
que serão publicadas nos quatro anos do PPA (ou seja, para cada PPA existem 4 LDOs). 
 Como estamos em um exemplo, podemos supor que o decidiu que no ano um iria 
construir apenas 20 hospitais; no ano dois, 30; no terceiro, 50 e, finalmente, no quarto, 
os 100 restantes. Assim, a cada LDO teremos uma LOA prevendo em valores financeiros 
os hospitais. Supondo que cada hospital custe R$ 1 milhão, no primeiro ano, a LDO vai 
fixar para a construção de hospitais 20 milhões; no segundo ano, 30 milhões e assim 
por diante. 
 O exemplo acima é aplicável a qualquer tipo de projeto ou planejamento na 
Administração Pública. Poderia ser número de hospitais, quantidade de salas de aula, 
quilômetros de rodovia, etc. No entanto, é importante ressaltar que aquelas obras cuja 
duração for inferior a um exercício financeiro, não precisam constar do PPA, podem ser 
alocadas, diretamente na LDO. Por outro lado é crime de responsabilidade iniciar 
programas e projetos de duração superior a um ano, sem sua inclusão no PPA. 
Do ponto de vista da sua tramitação e aprovação, o PPA, a LDO e a LOA são leis 
ordinárias e não complementares, como alguns alunos acabam pensando. A confusão 
ocorre em razão da Lei 4.320/64 que é uma lei ordinária que foi recepcionada pelo 
ordenamento jurídico como lei complementar. Mas a Lei 4.320/64 não é uma lei 
orçamentária, mas sim, uma lei que trata sobre a organização dos orçamentos anuais. 
É que a Constituição diz que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício 
financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da 
LOA. Essa lei ainda não existe, mas a Lei 4.320/64 vem suprindo algumas dessas lacunas 
e, por esse motivo, ela hoje tem status equivalente ao de uma lei complementar. 
Assim como os orçamentos, os projetos de lei relativos ao PPA, a LDO e LOA são 
de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente da 
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República, no caso da União, os governadores e os prefeitos, nos casos dos Estados e 
Municípios respectivamente, podem encaminhá-los ao Congresso Nacional. 
Portanto, as leis orçamentárias são todas leis ordinárias e não complementares. 
No entanto, possuem tramitação diferente das outras leis ordinárias. Por exemplo, os 
projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, serão apreciados 
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, o que não 
ocorre em relação às outras leis orçamentárias, que são apreciadas em cada casa 
separadamente. 
Além disso, um caso interessante é o das medidas provisórias. A Constituição 
Federal permite a adoção de medidas provisórias com força de lei ordinária pelo Chefe 
do Poder Executivo. É um caso excepcional de função legislativa sendo exercida pelo 
Poder Executivo. Como as medidas provisórias têm força de leis ordinárias, é de se supor 
que poderiam tratam de assuntos relacionados ao orçamento público, tendo em vista 
que as leis orçamentárias são ordinárias. No entanto, a Constituição Federal veda a 
edição de medida provisória sobre PPA, LDO, LOA e créditos adicionais especiais e 
suplementares (CF, art. 62, § 1º, I, “d”). 
Com exceção da instituição de créditos extraordinários, as matérias orçamentárias 
não podem ser regulamentadas por medida provisória, o que constitui uma importante 
diferença em relação às outras leis ordinárias. Os créditos extraordinários são dotações 
orçamentárias criadas para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as 
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública e que, por sua condição 
de excepcionalidade e urgência, não podem esperar o trâmite legislativo comum. 
A lei delegada, que é aquela lei que o Poder Legislativo ao Executivo legislar sobre 
determinado assunto e com algumas condições, sem exceções, não pode tratar de 
orçamentários. 
5. Plano Plurianual – PPA Aspectos gerais 
A lei que instituir o plano plurianual deverá estabelecer, de forma regionalizada 
o que eu chamo de “DOM”. 
- as Diretrizes 
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- os Objetivos e 
- as Metas da administração pública federal para as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continua 
Importante: É importante decorar o mnemônico “DOM”, pois os examinadores tentam 
confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com as da LDO. Também é 
interessante saber que quando as bancas examinadoras falam em planejamentos estão 
se referindo ao PPA e quando falam em orçamento estão se referindo à LOA. 
O PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento estratégico de médio 
prazo da administração pública brasileira. Nele são incluídas as metas despesas de 
capital e outras delas decorrentes que ultrapassam o período de um exercício financeiro 
e as despesas relacionadas aos programas de duração continuada, como por exemplo, 
a construção de 200 hospitais no período de quatro anos. 
Além das metas, são incluídas no PPA as diretrizes e os objetivos da 
Administração Pública para o período de quatro anos. Essas diretrizes e objetivos são, 
na verdade, as intenções do Governo, do ponto de vista macroscópico, sem detalhes. 
O detalhamento