Juliana Iglesias Melim263

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São Luís – MA, 23 a 26 de agosto 2005 
 
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A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA DE ATENDIMENTO À CRIANÇA E AO ADOLESCENTE: 
de menor a sujeito... o que mudou? 
 
Juliana Iglesias Melim* 
 
RESUMO 
 
Este estudo é parte de uma dissertação de Mestrado em elaboração, que 
visa analisar a participação política no Conselho de Direitos da Criança e do 
adolescente de Vitória / ES. Através da história das políticas sociais, 
observa-se que apenas com a criação do Estatuto da Criança e do 
adolescente esses segmentos passaram a ser formalmente reconhecidos 
como sujeitos de direitos. Assim, o presente estudo é um suporte importante 
para entendermos como os conselheiros representam os usuários das 
políticas que formulam e quais caminhos estão sendo abertos quanto à 
elaboração de políticas sociais capazes de promover a cidadania e o 
protagonismo infanto-juvenil. 
 
Palavras-chaves: criança e adolescente, direitos, política de atendimento. 
 
ABSTRACT 
 
This study it is part of a research, that it aims at to analyze the participation 
politics in the Council of Rights of the Child and the Adolescent of Victory ES. 
With the creation of the Statute of the Child and the Adolescent these 
segments had formal started to be recognized like citizens of rights. The 
present study it is a support important to understand as the council members 
represent the users of the policy that they formulate and which ways are being 
opened how much to the elaboration of social policy capable to promote the 
citizens and infant-youthful protagonism. 
 
Keywords: child and adolescent, rights, policy of attendance. 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
Este estudo é parte de uma dissertação de Mestrado em elaboração, que visa 
analisar a participação política no Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente de 
Vitória/ ES, buscando compreender em que grau ela sofre impactos da cultura política, do 
neoliberalismo e dos modos de representação da realidade pelos conselheiros. 
Retomar e compreender essa história poderá facilitar a análise das implicações 
que temos hoje em relação à implementação do Estatuto da Criança e do Adolescente, 
quando uma conjuntura de pressão política e muita experiência com a tradição 
conservadora do paternalismo e assistencialismo, mesclado com ações de repressão e 
violência ainda se mostra presente como instrumento para o enfrentamento dos graves e 
crônicos problemas sociais brasileiros. 
Nesse sentido, a questão que se coloca como central nos dias atuais é pensar 
qual o lugar das crianças e adolescentes neste “novo” contexto criado pelo Estatuto. Como 
 
* Mestranda em Política Social. 
 
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os conselheiros de direitos, “novos” atores na formulação da política de atendimento 
representam as crianças e os adolescentes pobres e como essa representação irá interferir 
nas ações desses atores. 
 
2 HISTÓRIA SOCIAL DA INFÂNCIA E DA ADOLESCÊNCIA: algumas formas de 
representar esses segmentos 
 
Durante longos anos a teologia cristã pregava uma imagem dramática da 
infância. O início da vida era visto como o fruto do pecado original, fato que fica claro nas 
palavras de Santo Agostinho descritas por Lins (1997, p. 94) “se o deixássemos [a criança] 
fazer o que lhe agrada, não há crime em que não se precipitaria [...]. Não é um pecado 
desejar o seio chorando?” 
Deve-se destacar que o pensamento de Santo Agostinho predominou durante 
muito tempo na história da “atenção” à infância, mantendo um clima de austeridade e 
violência nas famílias e nas escolas. Nesse sentido, a educação tinha como principal 
objetivo recuperar a criança, salvá-las do pecado que lhes impregnava, e, para tanto a 
severidade no tratamento era peça chave. 
No que se refere à adolescência, como fase socialmente distinta, a história nos 
aponta que essa etapa só foi reconhecida como conhecemos hoje no final do século XIX e 
início do século XX (ARIÈS, 1981). Crianças e adolescentes não eram reconhecidos como 
tais, mas sim como adultos em miniaturas, o que faz com que as fases da infância e da 
adolescência, como pensadas hoje, sejam fenômenos das sociedades modernas. 
Desse modo, a adolescência irá surgir mediante a criação de um tempo de 
preparação para a vida adulta, ou seja, com a substituição da aprendizagem obtida no seio 
familiar pela realizada na escola. Tal necessidade por um intervalo de tempo para tornar-se 
adulto também se justificou pela acentuada divisão e especialização das atividades 
econômicas, ocorridas após a Revolução Industrial, e que passaram a exigir um tempo 
maior de preparação para o mercado de trabalho. 
Em suma, podemos dizer que na história social da criança e do adolescente 
duas grandes concepções se destacaram no que diz respeito à relação dos adultos com 
esses dois segmentos da população. Podemos dizer que houve um tempo em que 
predominou um olhar sobre a criança que a tomava como um adulto em miniatura. Exigiam-
se da criança comportamentos de adulto, forçando-a a crescer para acabar o mais 
rapidamente possível com o mal de ser criança. Com as descobertas psicológicas, houve o 
reconhecimento das peculiaridades do período de crescimento e da diversidade qualitativa 
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do comportamento de crianças e adolescentes. Reconhece-se que crianças e adolescentes 
são diferentes física e psicologicamente dos adultos. 
Esses modos de pensar a infância e adolescência trouxeram conseqüências nos 
modos de tratá-los. Se na primeira tendência prevalecia uma maneira intolerante e 
agressiva de tratar a criança, a segunda trouxe exageros no considerar esses indivíduos 
como menores, no sentido de incapazes, de objeto de tutela e de proteção. Isso teve 
reflexos também nas leis e no imaginário das relações sociais, como veremos a seguir. 
 
3 A TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS BRASILEIRAS DE ATENÇÃO ÀS CRIANÇAS E AOS 
ADOLESCENTES: de menor a sujeito... o que mudou? 
 
Rizzini (1997), ao descrever e analisar a história das políticas sociais para as 
crianças e adolescentes no Brasil indica que a preocupação do Estado com a infância só 
aparece a partir do século XIX. Assim, as primeiras medidas dos poderes públicos com 
relação à infância pobre eram destinadas apenas aos meninos desvalidos, excluindo os 
escravos e as meninas. A assistência pública criou, nesse período, o Asilo de Menores 
Desvalidos. A ação de internação foi mantida por longos anos da história brasileira e tendo 
como objetivo educar ou “recuperar” o “menor” pobre através do trabalho, pois entendia-se 
que a capacidade de trabalho era o único bem da população empobrecida1. 
O interesse pela infância surge na tentativa de transformar a nação, pois essa 
fase da vida passou a ser considerada como um período em que os indivíduos podiam ser 
moldados para o bem ou para o mal. A infância pobre era o alvo das principais iniciativas. 
Entretanto, deve-se ponderar que essas ações não almejavam diminuir as desigualdades 
sociais, mas, sim, exercer controle social sobre a família pobre e buscar criar uma nação 
com um povo dócil. 
Com o advento da República, o discurso higienista2 ditava as ações que 
deveriam ser realizadas em relação às camadas populares da sociedade. A higiene pública 
aparecia como mecanismo utilizado pelos governos nas tentativas de controle e 
“regularização” da vida social. 
É nesse contexto que surgem as polícias das famílias com o discurso de que 
eram para o bem dos infantes. Essas polícias têm o poder de entrar nas casas e intervir na 
 
1 Segundo Castel (1998) a pobreza passa a ser encarada como um problema durantea transição da Idade Média para a Idade 
Moderna, com o surgimento do capitalismo. Nesse período, a pobreza vai deixando de ser vista como algo natural ou resultado 
da vontade divina e, por isso, passa a ser considerada como capaz de desordenar o mundo – logo precisa ser combatida. 
Seguem-se, nesse contexto, os primeiros ensaios de políticas sociais. 
2 “Assim como ocorrera em alguns países europeus foi a questão sanitária-higienista que propiciou, no Brasil, o despertar para 
as precárias condições de vida de amplos segmentos da população vivendo nos centros urbanos impulsionados pela indústria. 
[...] A propagação das doenças relacionava-se diretamente às catastróficas condições de higiene às quais estavam submetidas 
grande parte da população. [...] A denúncia realizada pelos sanitaristas abriu caminho para a própria intervenção sobre a 
pobreza” (VALLADARES, 1991, p. 84-85). 
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moralidade da família. A pobreza ou a orfandade justificava a retirada da criança do seu lar 
e de sua comunidade (RIZZINI, 1997). Essas práticas se perpetuaram até que, em 1927, 
criou-se uma legislação específica para a infância brasileira – o Código de Mello Mattos. 
Pela primeira vez, são criadas, em forma de lei, diretrizes para o “cuidado” com a infância 
empobrecida. Entretanto, essas diretrizes eram apenas relacionadas ao internamento das 
crianças, reforçando as práticas anteriores. 
Os anos corriam e o “menor” continuava sob o domínio da esfera jurídica, 
enquanto que a criança abastada ficava sob proteção médico-educacional. 
Todavia, é somente nos anos 40 que o governo inaugura uma política mais 
nítida de atendimento à infância pobre, criando órgãos federais responsáveis por planejar e 
gerir as ações para essa parcela da população. A política para a infância passou a ser 
centralizada na esfera federal de governo (RIZZINI, 1997). 
Surge nesse período o Serviço de Atendimento ao Menor (SAM), entretanto, o 
desempenho desta instituição foi conturbado, devido a inúmeras denúncias de desvio de 
dinheiro, bem como de atos violentos cometidos contra os internos. Os castigos corporais 
eram tão freqüentes e intensos que muitas vezes levavam a criança ao óbito. Nesse cenário 
de violência de todo tipo o SAM passou a ser conhecido como Sem Amor ao Menor. 
Com a falência do sistema SAM (1964), é criada a FUNABEM (Fundação 
Nacional de Bem-Estar do Menor) e as FEBEM’s (Fundação Estadual de Bem-Estar do 
Menor). Mudavam-se os nomes, mas as práticas e as representações continuavam as 
mesmas: as crianças e adolescentes pobres ainda eram os menores da sociedade e, por 
isso, a violência praticada contra eles era aceita por muitos segmentos sociais. 
O Código de Menores Mello Mattos perdurou por sessenta anos, quando, em 
1979, sofreu uma reformulação que introduziu na lei a Doutrina da Situação Irregular, - 
situação essa que era entendida como aquela em que se encontrava a criança privada das 
condições essenciais à sua subsistência. Assim, o Estado continuava a ter plena autonomia 
de retirar a criança pobre do seu lar. 
Dessa forma, podemos pontuar algumas características que marcaram a história 
das políticas sociais brasileiras, em que predominava como produção simbólica da infância 
e da adolescência a concepção de delinqüente e abandonado. Destaca-se nessa época a 
criminalização da pobreza – a criança pobre era tida como um futuro marginal em potencial 
e, por isso, era preciso reprimi-la e corrigi-la pela violência. As políticas eram 
compensatórias e não preventivas, sendo centralizadas na esfera federal de governo. O 
assistencialismo evidenciava a clara segmentação e a não-cidadania das crianças pobres. 
Essa situação começa a mudar somente com o processo de derrocada do 
regime militar, onde paulatinamente a infância e adolescência passaram a fazer parte da 
agenda da luta por direitos na sociedade brasileira. 
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A promulgação da Constituição Federal de 1988 marcou um novo 
direcionamento político e social em nosso país, no qual as demandas populares passaram a 
ter a possibilidade de se manifestar no interior do Estado. No campo da criança e do 
adolescente, a Constituição em seu artigo 227, normatiza preceitos que possibilitaram a 
regulamentação do Estatuto da Criança e do Adolescente - Lei nº 8.069 de 13 de julho de 
1990. 
O Estatuto irá mudar a concepção de criança e adolescente. A concepção 
histórica de “menor” abandonado e delinqüente é questionada e este passa a criança e o 
adolescente passam a ser considerado sujeitos de direitos – visto que vivem em um Estado 
Democrático de Direitos -, em condição peculiar de desenvolvimento – já que ainda está em 
processo de desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social – e com prioridade 
absoluta. 
Assim, o Estatuto também irá introduzir algumas mudanças no conteúdo, no 
método e na gestão das ações destinadas à criança e ao adolescente. 
A mudança de conteúdo refere-se ao acréscimo de novos direitos para a infância 
e a juventude e envolve tanto os direitos individuais (vida, liberdade e dignidade) quanto os 
coletivos (econômicos, sociais e culturais). A mudança de método, segundo Costa (1993, p. 
21) “aponta na direção da superação do assistencialismo como princípio definidor das 
relações entre os pobres e o ramo social do Estado, ou seja, as políticas e programas 
governamentais voltados para o atendimento de suas necessidades”. Quanto à mudança de 
gestão o ECA estabelece dois princípios básicos para a política de atendimento à infância e 
à adolescência: a descentralização político–administrativa e a participação da população por 
meio de suas representações organizativas. 
No que se refere à participação da população na formulação e fiscalização das 
políticas sociais, tanto a Constituição quanto o Estatuto abrem espaço para a criação dos 
conselhos gestores de políticas públicas, o que no caso da criança e do adolescente 
corresponde aos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente. Esses conselhos se 
caracterizam por serem órgãos públicos, paritários, deliberativos e que controlam as ações, 
formulam políticas, e realizam o controle social, coordenando e fiscalizando o desempenho 
das instituições governamentais e não-governamentais que compõem a rede de serviços e 
atenção à criança e ao adolescente. 
 
Assim, à medida que o papel dos conselhos é formular as políticas de 
atendimento à criança e ao adolescente na sua área de abrangência, cabe ao mesmo 
elaborar o Plano de Atendimento à Criança e ao Adolescente. Esse plano deve envolver 
todas as políticas que compõem o Sistema de Garantias apregoado pelo ECA, ou seja, 
devem constar no plano, as Políticas Sociais Básicas (destinadas à todas as crianças e 
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adolescentes), as Políticas de Assistência Social (voltada para as crianças e adolescentes 
em estado de necessidade), as Políticas de Proteção Especial (que envolve as crianças e 
adolescentes em situação de risco pessoal e social) e as Políticas de Garantias (que atende 
às crianças e adolescentes envolvidos em conflitos de natureza jurídica). 
Entretanto, os Conselhos de Direitos ainda encontram alguns desafios3 para 
formularem, de fato, políticas sociais universais e redistributivas, o direito que é considerado 
universal acaba esbarrando na precariedade das ações. O direito confronta-se, neste estado 
decoisas, com a questão da exclusão, entendida aqui como qualquer obstáculo ao exercício 
da cidadania. 
O que se verifica é que as conquistas presentes na legislação não foram 
acompanhadas por um comprometimento do Estado e da própria sociedade, uma vez que 
tem havido um constante desmonte das políticas sociais, principalmente daquelas que são 
necessárias à universalização dos direitos civis, políticos e sociais. Nesse sentido, vimos 
que toda essa trajetória histórica de representações e práticas discriminatórias ainda 
interfere em nossa atualidade, muito embora as leis tentem romper com isso. Assim, faz-se 
importante compreender quais sentidos os conselheiros de direitos, novos atores na defesa 
dos direitos da infância e da adolescência dão as crianças e adolescentes usuários das 
políticas sociais. 
 
4 CONCLUSÕES 
 
A questão que permanece ao final do trabalho é a possibilidade de as crianças e 
adolescentes pobres ainda trazerem o estigma do menor, ou seja, daquele que é inferior, 
delinqüente e sem cidadania e por isso as políticas dirigidas para eles estarem ligadas, de 
alguma forma, à criminalidade, dando continuidade à Doutrina da Situação Irregular 
revogada pelo ECA. Essa questão é pertinente devido a toda história que trabalhamos no 
presente estudo, onde as representações e práticas conferidas as crianças e adolescentes 
pobres eram pautadas na repressão, violência e assistencialismo. Faz-se pertinente 
também, se pontuarmos rapidamente que programas governamentais de atendimento a 
essa população, como exemplo, o projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e 
Humano, destinado a adolescentes moradores de bairros periféricos que tenham entre 15 e 
18 anos, tenha sido um projeto apresentado pela Secretaria Nacional de Segurança Pública. 
Esse exemplo deixa clara a continuidade histórica da criminalização da pobreza. 
 
3 Cf. MELIM, J, I. O Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente em Vitória: um estudo sobre o seu papel na gestão de 
políticas sociais. 2004. 106 f. Monografia (Graduação em Serviço Social) – Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas, 
Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória, 2004. 
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A quase inexistência de políticas que promovam o protagonismo infanto-juvenil e 
a cidadania da nossa infância e adolescência e o fato dos conselheiros de direitos 
pertencerem a um grupo que trabalha para que essas políticas aconteçam, despertam a 
possibilidade de investigar e analisar o modo como os conselheiros pensam a criança e o 
adolescente. Compreender essas questões é fundamental para verificarmos quais caminhos 
estão sendo abertos para estes sujeitos, questionar modelos que inviabilizam a percepção 
de diferentes modos de viver esta fase do desenvolvimento humano, bem como traçar 
políticas sociais capazes de atender esta diversidade. 
 
REFERÊNCIAS 
 
ARIÈS, P. História Social da Criança e da Família. 2 ed. Rio de Janeiro: LTC Editora, 
1981. 
 
CASTEL, R. As metamorfoses da questão social: uma crônica do salário. 4 ed. Rio de 
Janeiro: Vozes, 1998. 
 
COSTA, A. C. É possível mudar. São Paulo: Cortez, 1993. 
 
LINS, R. N. A cama na varanda: arejando nossas idéias a respeito de amor e sexo. Rio de 
Janeiro: Rocco, 1997. 
 
RIZZINI, I. O século perdido: Raízes históricas das políticas públicas para a infância no 
Brasil. Rio de Janeiro: Editora Universitária Santa Úrsula, 1997. 
 
VALLADARES, L. Cem anos pensando a pobreza (urbana) no Brasil. In: BOSCHI, R. R. 
(Org.). Corporativismo e desigualdade: a construção do espaço público no Brasil. Rio de 
Janeiro/ São Paulo: IUPERJ / Vértice, 1991.