A organização do sistema rodoviário no Brasil Aula 01

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 CENTRO UNIVERSITÁRIO DA GRANDE DOURADOS 
UNIDADE: FACULDADE DE CIÊNCIAS EXATAS E AGRÁRIAS 
 CURSO: ENGENHARIA CIVIL 
 
PROJETO VIÁRIO ESTRADAS 
 
PROFESSORA: NATHALIA LEITE BITTENCOURT FIGUEIREDO 
 
AULA 01: A ORGANIZAÇÃO DO SETOR RODOVIÁRIO NO BRASIL 
Objetivo: Informar ao aluno (a) como foi implantado e como 
funciona o setor rodoviário brasileiro. 
 
1 – Introdução 
 Após a 2ª grande guerra mundial, a infraestrutura rodoviária 
pública do Brasil foi reorganizada. No final da década de 1950, 
impulsionada pela instalação da indústria automobilística e pela 
efetivação de um modelo de vinculação tributária criado, que 
dava sustentação financeira à conservação e a expansão da rede 
de rodovias, consolidou-se a implantação das estruturas 
institucionais públicas, principalmente nos níveis federal e 
estadual, atribuindo a entidades departamentais e autárquicas 
competentes as respectivas responsabilidades pela execução 
das politicas rodoviárias em âmbito federal e estadual. 
 
2 – O financiamento do setor rodoviário 
 O decreto-lei nº 8.463 de 27 dez. de 1945, foi o ponto inicial 
da organização sistêmica e o efetivo desenvolvimento do setor 
de transporte rodoviário do Brasil, com suporte legal, 
institucional e financeiro, no contexto de sistema nacional de 
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viação. Este decreto foi resultado de um processo que foi 
representado pelo então Ministro de Estado dos Negócios da 
Viação e Obras Públicas Engenheiro Maurício Joppert da Silva 
(1891 – 1985), ao então Presidente da República José Linhares. 
 O decreto conhecido como Lei Joppert se constituiu no 
instrumento jurídico que reorganizou o Departamento Nacional 
de Estradas de Rodagem – DNER (órgão responsável pelo setor 
rodoviário, criado em 1937), dando a forma de autarquia, com 
estrutura técnica e administrativa adequada. 
 A lei Joppert criou o Fundo Rodoviário Nacional (FRN), que 
supria com recursos financeiros oriundos da arrecadação de 
tributos incidentes sobre a propriedade de veículos automotores 
e sobre o consumo de combustíveis e lubrificantes. Por força de 
lei, os recursos do FRN eram investidos exclusivamente no 
desenvolvimento de setor rodoviário. 
 O sistema rodoviário brasileiro expandiu-se nas décadas de 
1960 e 1970 e que até o presente permanece responsável pela 
movimentação das maiores parcelas de fluxos de cargas 
(caminhões, carretas, etc.), relativamente aos demais modais. 
 Com a desfederalização dos tributos relativos à propriedade 
de veículos automotores, do consumo de combustível e 
lubrificante, da prestação de serviços de transporte rodoviário, 
todos pagos pelos usuários das rodovias, o FRN sofreu uma baixa 
significativa em meados da década de 1970. Então, a 
administração pública do setor rodoviário passou a contar 
basicamente com recursos orçamentários, escassos e 
disputados com outras áreas igualmente ou mais carentes e com 
financiamentos de agências de desenvolvimentos, dependendo 
da capacidade de endividamento disponível dos órgãos públicos. 
 O modelo de vinculação tributária sofreu um desmonte com a 
promulgação da nova Carta Constitucional de 1988, que proibiu a 
vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa 
(exceto para educação). 
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 Desde o início da década de 1990, alternativas para o 
financiamento da infraestrutura rodoviária têm sido buscadas, 
dentre as quais e destacam as gestões no sentido de restituir um 
fundo rodoviário (apenas para a conservação de rodovias), as 
modalidades de concessão de rodovias à iniciativa privada (com 
a finalidade de viabilizar a realização de investimentos 
mediantes a cobrança de pedágio dos usuários) e as tentativas 
de instituição de impostos seletivos sobre hidrocarbonetos, 
derivados de petróleo, combustíveis e óleos lubrificantes, com 
vinculação de parcelas a investimentos em infraestrutura do 
Sistema Nacional de Viação. 
 No final de 2002, com a promulgação da Emenda 
Constitucional nº 33, de 11 de dezembro de 2001, e da lei nº 
10.336, de 19 de dezembro de 2001, foi criada uma nova espécie 
de fundo de recursos tributários para o setor rodoviário, a CIDE 
(Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), incidente 
sobre importação e comercialização de petróleo e seus 
derivados, de gás natural e seus derivados, e álcool etílico 
combustível, sendo o produto da arrecadação da CIDE destinado 
entre outros, ao financiamento de programas de infraestrutura de 
transporte. 
 
DETALHES: 
D1 – Autarquia: Palavra derivada do grego autos-arkhé, com significação 
de autonomia, independência, foi trazido para linguagem jurídica, notadamente 
do Direito Administrativo, para designar toda organização que se gera pela 
vontade do Estado, mas a que se dá certa autonomia ou independência, 
organização esta que recebeu mais propriamente a denominação de autarquia 
administrativa. 
D2 – Modal: De um modo só (único). 
D3 – Intermodal: De vários modos ao mesmo tempo. 
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D4 – Transporte Intermodal: É entendido como o transporte através 
de dois ou, mais modais de transporte, utilizando as melhores características de 
cada modal, de forma a reduzir os custos e as resistências ao fluxo contínuo de 
cargas desde a origem até o destino. Esse conceito pressupõe a eficiência das 
INTERFACES (ponto de transbordo, terminais, pontos de controle), as quais têm 
influência decisiva sobre a eficiência e a eficácia do processo de transporte. Daí 
a expressão TERMINAIS INTERMODAIS. 
D5 – Viação: Maneira ou meio de percorrer um caminho. Conjunto de 
estradas ou caminhos públicos de um país. Serviço de cargas e passageiros. 
D6 – Transbordo: O mesmo que baldeação. Mudança ou transferência de 
mercadorias ou passageiros de um modo de transporte para outro(s). 
D7 – Via de transbordo: Via utilizada para efetuar os transbordo ou 
baldeação. Exemplo: Um rio, uma estradas, via aéreo (quando o avião é utilizado 
para o transbordo). 
D8 – Hidrocarbonetos: São compostos orgânicos constituídos apenas 
por átomos de carbono e hidrogênio. Uma das suas características principais é 
o fato de serem energéticas, logo, as fontes de energia, como petróleo, biogás, 
gás natural, possuem essa classe de compostos em sua constituição. 
D9 – Dados: Estatísticas apontam que, no ano de 2006, o modo rodoviário 
foi responsável por 61,1% da quantidade de carga transportada no Brasil, em 
toneladas-quilômetro, e por quase 95% do total dos deslocamentos efetuados 
no país no transporte coletivo de passageiros em viagens de âmbito 
interestadual (CNT, 2008; ANTT, 2008). 
 
D10 – Outorgas: Segundo o dicionário Aurélio outorga é o ato 
ou efeito de outorgar; consentir; podendo ser uma concessão de 
um serviço, por exemplo; aprovação, ou o beneplácito de 
consentir algo em favor de outrem. 
 
 
 
 
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3 – A organização do setor público 
 
Níveis de 
Jurisdição 
Entidades Responsáveis pela Política Rodoviária 
Formulação da Política Execução da Política 
Federal Ministérios dos Transportes DNER (atual DNIT) 
Estadual Secretarias de Estado DER - DAER e outros 
Municipal Secretarias de Municípios DMER e outras 
 
 Quando instituído o FRN, 40% dos seus recursos eram 
destinados à união, sendo os 60% restantes alocados aos 
estados, territórios e Distrito Federal. 
 As atividades relacionadas com a formulação da politica de 
transporte rodoviário foram atribuídas a um Ministério 
(atualmente, o Ministério dos Transportes), e as relacionadas à 
execução da politica de transporte rodoviário foi atribuído ao 
DNER, órgão que foi encarregadode gerir a aplicação dos 
recursos do FRN destinados à união. 
 Ao DNER coube gerenciar a distribuição da parcela de 60% 
dos recursos do FRN destinadas aos estados, territórios e Distrito 
Federal, que era rateada entre essas unidades administrativas, 
mediante quotas estabelecidas proporcionalmente aos 
respectivos consumos de combustíveis e lubrificantes líquidos 
(36%), as respectivas populações (12%) e às respectivas 
superfícies (12%). 
 Os estados para se habilitarem ao recebimento das quotas do 
FRN criaram seus próprios órgãos setoriais, na forma de 
autarquias (DERs, Departamento de Estradas de Rodagem, 
DAERs, Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem). 
 Depois de 03 (três) anos da instituição da Lei JOPPERT, os 
municípios foram também integrados ao modelo como 
beneficiário dos recursos do FRN, por força da Lei nº 302, de 13 
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de julho de 1948, passaram a distribuição a ser feita nas 
proporções: 
União (40%); Estados, territórios e Distrito Federal (48%) e 
municípios (12%). 
 No nível municipal, as tarefas de formulação das políticas 
rodoviárias foram atribuídas geralmente a secretárias 
municipais. No entanto, a organização para as atividades 
relacionadas com a execução dessas políticas municipais de 
transporte rodoviários acabou sendo diferenciada em relação ao 
que aconteceu no âmbito federal e estadual. Os municípios 
criaram seus próprios Departamentos Municipais de Estradas de 
Rodagem (DMERs). 
D10 - Observação: Em geral, nos municípios de maior porte, as tarefas 
relacionadas com a execução das políticas rodoviárias foram atribuídas a órgãos 
da administração direta ou mesmo comanda pelos próprios gabinetes dos 
prefeitos. 
 A organização do setor público rodoviário foi gerada e 
implantada em sintonia funcional com o modelo de vinculação 
tributária, numa época que se caracterizava pela onipresença do 
estado no desenvolvimento das atividades econômicas. Mas, o 
desmonte do modelo de financiamento do setor rodoviário, aliado 
as mudanças ocorridas no cenário de atuação do poder público, 
visando à descentralização das ações, passando o estado 
executor a ente normativo, fiscalizador, controlador e regulador, 
acabou por determinar a obsolescência das estruturas dos 
órgãos rodoviários. A redução da máquina pública, tendo como 
fonte a política de não renovação de pessoal, teve como 
consequência o envelhecimento dos quadros funcionais dos 
órgãos rodoviários, o que ensejou também, certo descompasso 
(atraso) com a evolução tecnológica no setor. 
 A implantação, dentre as novas alternativas de financiamento 
para a infraestrutura rodoviária, de concessão para a exploração 
de rodovias pela iniciativa privada, envolvendo investimentos 
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privados, ressarcidos mediante a cobrança de pedágio dos 
usuários, evidenciou uma distinção de procedimentos gerenciais 
e técnico-administrativos em relação o modelo de financiamento 
convencional, que envolve investimento de recursos públicos. 
 A Lei nº 10.233, de 05 de junho de 2001, reorganizou o 
gerenciamento do Sistema Federal de Viação e regula a 
prestação de serviços de transporte. Esta Lei estabelece nova 
estruturação para os transportes aquaviário e terrestre, 
dispondo, entre outras, sobre questões relativas ao ajustamento 
da estrutura dos órgãos rodoviários federais à nova realidade. A 
Lei citada criou, entre outros, os seguintes órgãos, vinculados ao 
Ministério dos Transportes. 
 ANTT: Agência Nacional de Transportes Terrestres, 
submetida ao regime autárquico especial (caracterizado 
pela independência administrativa, autonomia financeira e 
funcional e mandato fixo dos dirigentes da agência), com os 
objetivos básicos de regulação e supervisão das 
alternativas de prestação de serviços de transportes, e de 
exploração da infraestrutura rodoviária e ferroviária, 
mediante outorgas de autorização, concessões ou 
permissões; 
 DNIT: Departamento Nacional de Infraestrutura de 
Transporte, submetida ao regime de autarquia, 
com o objetivo de programar a política formulada 
pelo Ministério dos Transportes para a 
administração da infraestrutura do Sistema 
Federal de Viação, compreendendo sua operação, 
manutenção, restauração ou reposição, adequação 
de capacidade e construção de novas vias e 
terminais. 
 
 
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Observações: 
a) A infraestrutura do Sistema Federal de Viação sob a jurisdição 
do Ministério dos Transportes compreende as vias navegáveis, 
as ferrovias e rodovias federais, as instalações e vias de 
transbordo e de interface intermodal e as instalações portuárias. 
b) Com a instalação do DNIT (Decreto nº 4.129, de 13 de fevereiro 
de 2002), extinguiu-se o DNER (Decreto nº 4.128, de 13 de 
fevereiro de 2002), tendo suas atribuições transferidas para nova 
autarquia. 
 
4 – O Plano Nacional de Viação (PNV) 
 A elaboração de planos setoriais de transporte remete ao 
ano de 1838 (Plano Rabelo) de forma não oficial, surgiram os 
planos também não oficiais até o ano de 1973. É interessante 
observar, no entanto, a evolução acontecida desde os planos 
mais antigos, que compreendiam trabalhos não oficiais, com 
caráter de planejamento específico, passando gradualmente, a 
partir da década de 1930, para uma concepção de 
instrumentação formal mais abrangente, envolvendo diferentes 
modais. 
 A partir de 1964, com a instituição do II Plano Nacional de 
Viação, consolidou-se a ideia de instrumentar o poder público 
com um dispositivo legal que estabelecesse os princípios gerais 
e as diretrizes para a concepção e para orientar a implantação 
de um sistema nacional de transportes unificado, visando à 
coordenação racional entre os sistemas federal, estaduais e 
municipais, bem assim entre as diferentes modalidades de 
transportes. 
 A terceira versão do Plano Nacional de Viação (III PNV), 
instituída em 1973, veio a se constituir numa espécie de “carta 
Magna” para o setor de transporte, definindo o Sistema Nacional 
de Viação como sendo constituído pelo conjunto dos sistemas 
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nacionais rodoviário, ferroviário, portuário, hidroviário e 
aeroviário, compreendendo tanto as infraestruturas viárias como 
as estruturas operacionais necessárias ao seu adequado uso. 
 No que toca ao Sistema Rodoviário Nacional, em particular, a 
lei que institui o III PNV definiu-o como sendo constituído pelos 
sistemas rodoviários federal, estaduais e municipais, e 
relacionou as rodovias que integram o Sistema Rodoviário 
Federal, que ficaram subordinadas ao DNER (atual DNIT). 
 A lei que institui o III PNV estabeleceu ainda que os estados 
(e os então territórios), o Distrito Federal e os municípios 
reveriam seus planos viários para adequada articulação e 
compatibilidade, e determinou a elaboração e a implantação dos 
respectivos planos rodoviários, obedecendo a uma sistemática 
semelhante à do Plano Nacional de Viação, evitando a retenção, 
pelo DNER, das parcelas de recursos tributários que lhes cabiam 
(MT, 1973, p. 20-21). 
 Assim, para não se sujeitarem a retenções de suas quotas do 
Imposto Único sobre Lubrificantes e combustíveis Líquidos e 
Gasosos, os estados (e territórios), o Distrito Federal e os 
municípios instituíram seus próprios planos rodoviários, 
complementando o sistema de rodovias públicas do Brasil. 
 A lei previa que, o Plano Nacional de Viação, dado o seu 
caráter dinâmico, deveria ser revisto a cada 05 anos, a III PNV 
permanece vigendo, há mais de 3 décadas, enquanto perdura a 
tramitação, na Câmara Federal e/ou no Senado Federal, de 
projetos de lei que visam à promulgação de um novoPlano 
Nacional de Viação, compatível com a nova estrutura 
organizacional estabelecida para a administração do setor de 
transportes pela Lei nº 10.233, de 5 junho de 2001, e legislação 
complementar. 
 Dentre as tentativas mais consistentes de instituir novo e 
atualizado Plano Nacional de Viação, destacou-se o Projeto de 
Lei nº 1.176/95, de origem do poder executivo, que chegou a ser 
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aprovado pela Câmara dos Deputados, mas não logrou aprovação 
no Senado Federal. 
 
 
Bibliografia: 
Pimenta, Carlos R. T. e Oliveira, Márcio P. Projeto Geométrico de 
Rodovias (2ª edição). 
 
Lee, Shu Han. Introdução ao projeto geométrico de rodovias/Shu 
Han Lee. 3ª edição revisada e ampliada – Florianópolis: Editora 
da UFSC.