Direito Administrativo Cap.5 Responsabilidade Civil do Estado

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IOB – 2015 
Direito Administrativo – Barbieri 
 
CAPÍTULO 5: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
1. Introdução – Responsabilidade Civil do Estado 
A vida em sociedade traz riscos, há uma zona de conflito. Na responsabilidade extracontratual 
A responsabilidade contratual exige documento, vinculando as partes. A responsabilidade 
extracontratual não requer o contrato; não há qualquer tipo de pacto ou relação jurídica 
exteriorizada em um documento. A ideia de tornar o Estado responsável advém do fato de a 
vida em sociedade oferecer riscos, inclusive o Estado pode ser o causador de um risco ou 
lesão, o que faz nascer a obrigação de indenizar (quando ele ou seu agente público causar o 
dano). Não é necessário ao particular demonstrar vínculo jurídico com o Estado (por isso dita 
extracontratual). 
Evolução histórica 
1º Momento: Teoria da Irresponsabilidade (até 1873). Estados Absolutistas. Nessa teoria, o 
Estado não era obrigado a indenizar o particular quando lhe causava dano. Os Estados 
absolutistas tinham, na figura do rei, o seu representante. O rei era autointitulado o 
representante de deus na terra; se deus não erra, o rei também não erra, o Estado não erra. 
O que mudou o pensamento consagrado àquela época pela teoria da irresponsabilidade foi o 
caso Agnès Blanco (França): uma garota sofreu um dano causado por um vagão de um trem. 
Seu pai entrou com uma ação administrativa no tribunal francês ao argumento de que o 
transporte de vagões existe para prestar um serviço ao povo, logo, toda a sociedade se 
beneficia daquele serviço; uma vez ocorrendo um dano proveniente do serviço público, toda a 
sociedade deveria também arcar com o prejuízo de ter de indenizar o lesado. A partir daí há 
uma mudança de modelo, evoluindo para a teoria da responsabilidade subjetiva. 
2º Momento: Teoria da Responsabilidade Subjetiva (1874 até 1946): Nessa teoria, o Estado 
tem o dever de indenizar o particular, mas exige que a vítima demonstre o dolo ou a culpa do 
agente. Nesse momento sempre havia para o particular pesado o dever de provar o dolo ou 
culpa do agente estatal. Na prática, esse elemento probatório torna muito difícil obter a 
indenização. O elemento é subjetivo, a intenção, a vontade, ou no caso da culpa, a 
inobservância do dever de cautela. 
3º Momento: Teoria da Responsabilidade Objetiva (1947 até os dias atuais): Nessa teoria, 
que vige até hoje, a responsabilidade objetiva não se preocupa com elementos de vontade, 
basta que o Estado, por intermédio do seu agente público, cause um dano ao particular. Esse 
dano pode ser originado por uma conduta praticada pelo agente, sendo que entre a conduta e 
o dano há o nexo causal. 
 
2. Responsabilidade Objetiva x Responsabilidade Subjetiva 
Teoria Subjetiva Teoria Objetiva 
Na teoria subjetiva, a vítima sempre tinha 
que demonstrar o dolo ou a culpa do agente. 
Na teoria objetiva, pouco importa se o Estado 
quis ou não quis causar o dano, ele tem 
obrigação de indenizar. 
Na teoria subjetiva, era muito difícil provar a 
culpa ou dolo do agente. 
Na teoria objetiva, facilitou muito para o 
particular, já que esse não precisa provar o 
dolo ou a culpa do agente, bastando apenas 
demonstrar o nexo causal e o dano. 
 
Evolução Histórica no Brasil 
1º) Até 1891: nenhuma menção sobre o fato de responsabilizar o Estado existia. No império, 
não se falava em responsabilidade, não havia nenhum dispositivo que apontasse sobre isso. 
2º) CC/1916: adotou a responsabilidade subjetiva do Estado. 
3º) Constituição de 1946: adotou a responsabilidade objetiva do Estado. A responsabilidade 
objetiva não é novidade da Constituição Federal atual. Na década de 40, já havia essa 
responsabilidade. 
4º) CF/1988: Confirma e mantém a responsabilidade objetiva do Estado. 
a) Responsabilidade Objetiva 
CONDUTA ------------------------> DANO 
NEXO CAUSAL 
A responsabilidade objetiva se configura com três elementos: conduta, dano e nexo causal. 
Ex.: se um cachorro morde uma pessoa, nesse caso, não há conduta, pois conduta é inerente 
ao ser humano. Se quem tem conduta é o ser humano, o comportamento humano, dentre 
vários casos concretos, acarreta o dano. É preciso ter uma ligação entre a conduta e o dano 
(nexo causal). Se a conduta estiver dissociada do dano, não haverá o dever de indenizar. Na 
responsabilidade objetiva, precisa-se que a conduta acarrete o dano e que entre eles haja o 
nexo causal, causa e efeito. Em caso negativo, não caberá indenização. 
b) Responsabilidade Subjetiva 
CONDUTA (c/ dolo ou culpa) ------------------------> DANO 
NEXO CAUSAL 
A responsabilidade subjetiva exige conduta que cause dano e que, entre eles, haja o nexo 
causal. Além disso, é necessário analisar a vontade do agente, ou se a conduta era previsível 
mesmo que ele não quisesse. Se não tinha intenção (dolo), pode ser que haja a culpa 
(imprudência, negligência ou imperícia). A imperícia tem relação com o dominar a arte de sua 
profissão. A imperícia significa que o agente não dominava a profissão. A grande peculiaridade 
é que, na responsabilidade subjetiva, é preciso demonstrar a intenção. 
Responsabilidade objetiva: Fato do Serviço -> É o simples fato, é pelo risco inerente que há o 
dever de indenizar. Atraiu para si os riscos. 
Responsabilidade subjetiva: Falta do Serviço -> É preciso demonstrar a falha, a culpa ou o 
dolo. 
 
3. Pessoa Jurídica de Direito Público e Pessoa Jurídica de Direito Privado – Art. 37, § 6º, da CF 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao 
seguinte: (...) 
 PJ de direito público: responsabilidade objetiva 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos 
casos de dolo ou culpa. 
 PJ de direito privado prestadora de serviço público: resp. objetiva 
 PJ de direito privado exploradora de atividade econômica: resp. subjetiva 
(regra); mas pode haver uma relação objetiva de responsabilidade, p.ex., 
Código do Consumidor. Se o consumidor abre conta no Banco do Brasil, 
aplica-se o CDC, nesse caso, a responsabilidade será objetiva. 
 Agente público: responsabilidade subjetiva 
Exercício 19. (Cespe – DPE/TO – Defensor Público – 2013) Em relação à responsabilidade civil 
do Estado pelo exercício da função administrativa e a improbidade administrativa, assinale a 
opção correta: 
a) O Estado, no exercício da função administrativa, responde objetivamente por danos morais 
causados a terceiros por seus agentes. 
b) A responsabilidade do Estado pelo exercício da função administrativa é subjetiva, de acordo 
com a teoria do risco administrativo. 
c) As sociedades de economia mista que se dedicam à exploração de atividade econômica são 
responsáveis objetivamente pelos danos que seus agentes causem a terceiro. 
d) O servidor público que utiliza, em proveito próprio, carro de propriedade da União pratica 
infração disciplinar, mas não ato de improbidade administrativa. 
e) Não há previsão da penalidade de suspensão dos direitos políticos para o responsável por 
ato de improbidade administrativa que atente contra os princípios da administração pública. 
Quadro-resumo (conduta e responsabilidade): 
CONDUTA 
(do agente público em nome do Estado) 
RESPONSABILIDADE 
Ação Objetiva 
Omissão Subjetiva 
(não está na lei nem CF; 
está na doutrina e jurisprudência) 
Posição de garante ou relação de custódiaObjetiva 
 
4. Risco Administrativo – Risco Integral 
Responsabilidade Objetiva: Modalidades 
– Risco Administrativo: O risco administrativo é aquele que tem excludente, ou seja, todo 
comportamento humano ou situação de fato que, quando presente, afasta o dever de o 
Estado indenizar. O risco administrativo é a regra para a responsabilidade civil do Estado. 
1ª) culpa exclusiva da vítima: acontece sempre que o dano é de inteira responsabilidade 
da vítima. 
2ª) força maior: é diferente de caso fortuito que não é excludente (Cespe e Esaf sempre 
colocam o caso fortuito e dizem que exclui a responsabilidade). Força maior são os 
eventos da natureza que são imprevisíveis ou, ainda que previsíveis, são inevitáveis (ex. 
pode-se prever uma tempestade, mas não se tem como evita-la). 
3ª) culpa de terceiro (ou fato de terceiro): o terceiro é pessoa estranha para a vítima e 
para o Estado. Ex.: pessoa que empurra outra sobre os trilhos do trem. 
- Caso do tubarão em Recife: Há placas na praia avisando sobre tubarões. Uma garota que 
estava lá de férias foi além da área permitida e foi atacada por um tubarão e faleceu. O Estado 
pode ser responsabilizado? Nesse caso, é muito difícil responsabilizar o Estado, pois havia 
avisos e a menina era maior de idade. 
Exercício 20. Um menino de 5 anos, tira a trava do portão de casa, vai para a rua. Um 
caminhão grande de coleta de lixo, manobra próximo à calçada e, sem querer (sem ver), o 
motorista acaba prensando o menino contra outro carro estacionado. O Estado tem 
responsabilidade? Sim, porque o agente público estava manobrando o veículo e deveria ter 
percebido o menino, mas os pais também deveria ter mantido o menino em casa. Há, 
portanto, culpa concorrente. A culpa concorrente não é excludente, apenas diminui a 
responsabilidade de cada parte na medida da participação de cada um. 
 
5. Risco Integral 
– Risco Integral: Outra modalidade de responsabilidade objetiva é o risco integral. Nela não há 
a menor possibilidade de o Estado afastar seu dever de indenizar, pois não há excludentes. 
Havendo risco integral, o Estado é “pagador universal” (sempre vai ter de reparar o dano). É 
modalidade excepcional de responsabilidade civil do Estado. Há risco integral em quatro casos, 
dois são clássicos, os outros dois são discutíveis: 
a) dano nuclear (art. 21, XXIII, “d”, da CF). Somente o Estado pode explorar a atividade 
nuclear, e como ela é muito arriscada, ele assume qualquer risco que dela advenha. Se 
uma pessoa invade Angra I e explode o reator, o Estado terá responsabilidade civil 
integral (pois não tem como o Estado se excluir do dever de indenizar). 
b) dano ambiental (NCF). 
O dano ambiental, conforme Novo Código Florestal, também gera responsabilidade objetiva 
do Estado, e mais que isso, risco integral. A existência de dano ambiental impõe ao atual 
possuidor ou proprietário a responsabilidade pelo dano. Art. 2º, § 2º, do NCF, Lei nº 12.651: 
Art. 2º As florestas existentes no território nacional e as demais formas de 
vegetação nativa, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de 
interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de 
propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei 
estabelecem. 
§ 2º As obrigações previstas nesta Lei têm natureza real e são transmitidas ao 
sucessor, de qualquer natureza, no caso de transferência de domínio ou posse do 
imóvel rural. 
O dano ambiental impõe responsabilidade objetiva e integral, mas ela vai além, e tem ainda a 
característica de ser propter rem. Obrigação propter rem é aquela que acompanha a coisa, está 
aderida à coisa. 
É possível impor o dever de indenizar pela simples existência do dano? Em regra não, pois é 
para que haja reponsabilidade objetiva, é preciso existir a conduta, o dano e o nexo causal 
relacionando ambos; porém, no dano ambiental, pode haver responsabilidade civil para o 
particular apenas com a existência do dano. Exemplo: a pessoa compra um sítio que já tinha 
passivo ambiental que o adquirente desconhecia; a autoridade ambiental multará o atual 
proprietário (adquirente), não importando que tenha sido o possuidor/proprietário anterior 
quem tenha realizado a conduta danosa. O novo proprietário adquiriu o bem com o dano 
ambiental, que gera uma obrigação propter rem, que é de sua responsabilidade (a 
responsabilidade não era do proprietário, era da coisa, do bem, estava aderida ao bem, por 
isso, propter rem). 
Outras situações de risco integral: (essas duas são discutíveis, logo, não aparecem em prova, 
mas são apontadas por alguns doutrinadores) 
– DPVAT: Seguro obrigatório. 
– ataques terroristas envolvendo aeronaves brasileiras. 
 
6. Ato Lícito – Concessionária e Permissionária de Serviço Público – Atuação do Poder 
Judiciário 
a) Ato lícito: Exemplo: Vão para a lua de mel em vários países e voltam ao Brasil, pois a 
reforma da cobertura estava pronta. Quando entram na nova cobertura, dão de frente para 
um viaduto. O município construiu um viaduto na altura da janela da cobertura do casal. O ato 
lícito, nos termos da lei, pode gerar o dever de o Estado indenizar? O viaduto está perfeito, 
mas o casal do exemplo terá direito à indenização, visto que causou dano ao particular. 
Se o ato for lícito, o fundamento não será o Princípio da Legalidade, mas, sim, o Princípio da 
Isonomia. Diante de um ato lícito, a obra que causou dano ao particular, responderá o Estado 
de forma objetiva, dentro do fundamento que é o Princípio da Isonomia, da Igualdade. Toda 
coletividade foi beneficiada, menos o casal do exemplo. 
b) Concessionária/Permissionária de Serviço Público: Diante do caso da concessionária, qual é 
a responsabilidade do Estado? A responsabilidade do Estado é subsidiária, ou seja, o Estado 
fica no banco de reservas. Se faltar patrimônio da concessionária, o Estado será 
responsabilizado. Caso contrário, o Estado ficará esperando. 
Concessão comum. Se falar em PPP, a responsabilidade será solidária. Pode ser acionado o 
público ou o privado. 
c) Atuação do Poder Judiciário: Casos em que o Poder Judiciário se equivoca. 
 
7. Atuação do Poder Legislativo – Preso 
d) Atuação do Poder Legislativo: Pode impor responsabilidade ao Estado: 
d.1) lei inconstitucional; 
d.2) lei de efeitos concretos. 
e) Preso: 1º caso: morte do preso em rebelião; 2º caso: preso em fuga e dano ao particular; 3º 
Caso: suicídio do preso. 
4º caso: preso foragido que, tempos depois, praticou um novo crime. No caso do preso, 
tempos depois da fuga praticando um novo crime, rompe- -se o nexo causal. Qual é a razão 
para o Estado não ser responsabilizado? 
Conduta ------------------------------------ Dano 
(Sem Nexo Causal) 
O STF entende que o nexo causal foi rompido, já que o crime foi cometido meses depois da 
fuga. Em um último julgado, um menor infrator, foragiu da Fundação Casa. Oito dias depois, 
esse menor trocou tiros com um policial e atingiu um cidadão que estava próximo ao local. A 
família ingressou com ação contra o Estado de São Paulo, não teve sucesso, pois, para o STF, 
tempos depois da fuga, rompe-se o nexo causal. 
Exercício 21. (Cespe – TC – DF – Procurador – 2013) O Estado só responderá pela indenização 
ao indivíduo prejudicado por ato legislativo quando este for declarado inconstitucional pelo 
STF. 
 
8. Responsabilidade do Agente Público 
f) Responsabilidade do agente público: Será sempre subjetiva. 
Art. 37. (...) 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras 
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra oresponsável nos casos de dolo ou culpa. 
f.1) no exercício da função: responde de forma subjetiva; 
f.2) fora do exercício da função: responde de forma subjetiva. No exercício da função, 
o Estado tem responsabilidade, fora dela, não. 
 
9. Agressão ao Professor na Escola Pública – Omissão do Estado – Chuva 
A posição do STJ em relação à situação de agressão sofrida por professor dentro da escola 
diante da omissão do agente superior é no sentido de que gera responsabilidade subjetiva do 
Estado, mas o STF, em contraposição a esse entendimento, defende que a responsabilidade do 
Estado deverá ser objetiva, justificando que a função do agente público é burocrática, 
portanto, o dever de segurança não é do agente público, mas do Estado, caracterizando a 
responsabilidade objetiva, pois houve falta de segurança por parte do Estado. 
A depender da cidade em que estejamos, diante de chuvas torrenciais, há casos de 
inundações, enchentes, alagamentos. Então, a legislação definiu dois tipos de chuva: 
extraordinária e ordinária (comum). A extraordinária corresponde a um nível de chuva 
excessiva, absurda. Nesse caso, será considerada como excludente de responsabilidade. 
Enquanto que a ordinária diz respeito à chuva normal, sem ser caso de excessivo nível de 
chuva. Nesse caso, se houver prejuízo aos cidadãos, a responsabilidade será do Estado, pois é 
caso de omissão do Estado que deixou de fazer as obras públicas necessárias para evitar 
alagamentos e prejuízos aos cidadãos. Diante desse contexto, a responsabilidade do Estado 
será subjetiva ou culpa invisível, culpa administrativa ou culpa da administração, pois em 
qualquer um desses casos é a mesma situação, ou seja, o dano decorre de omissão. 
Exercício 22. (Vunesp – MPE-ES – 2013 – Promotor de Justiça) Considerando a 
responsabilidade objetiva do Estado prevista no art. 37, § 6º, da CF. Considere a alternativa 
correta: 
a) É aplicável aos casos de danos causados pela ação ou omissão do Estado em 
responsabilidade extracontratual. 
b) Atinge aos atos praticados pelo agente público dentro e fora dos exercícios das funções. 
c) É atenuada pela ocorrência de caso fortuito, forca maior ou se caracterizada culpa exclusiva 
da vítima. 
d) As pessoas jurídicas de direito público responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos 
casos de dolo ou culpa. 
e) Não se aplica às pessoas jurídicas de direito privado prestadores de serviços públicos, como 
fundações governamentais de direito privado. 
 
10. Configuração Processual/Dupla Garantia 
Ao analisar a configuração processual, diante do primeiro momento, ocorre um dano ao 
particular em decorrência da ação de um agente público no exercício de sua função. Em 
relação a esta situação, o STF se posicionou no sentido de que o particular deve mover a ação 
contra o Estado, uma vez que o agente público no exercício da função representava o Estado 
quando causou o dano. A regra é de responsabilidade objetiva, com prescrição de cinco anos. 
O STF chama de dupla garantia porque afasta a responsabilidade do agente público num 
primeiro momento. Num segundo momento, quando a sentença judicial transitar em julgado, 
o Estado ingressará com uma ação regressiva contra o agente público e, nesse instante, com 
base no Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público, deverá o Estado demonstrar a 
culpa ou dolo contra seu agente, diante da configuração da responsabilidade subjetiva. O 
prazo para o Estado ingressar com a ação regressiva é imprescritível nos termos do art. 37, § 
5º, da CF.