07 Módulo VII Sindicância e Processo Administrativo Diciplinar

Prévia do material em texto

Módulo VII - Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar 
 
Objetivos 
 
Ao final do Módulo VII, o aluno deverá ser capaz de identificar os ritos 
processuais empregados na apuração de irregularidades administrativas. 
 
Unidade 1 - Sindicância Investigativa (ou preparatória) inquisitorial 
Historicamente, o termo “sindicância” sempre foi empregado para se referir à 
apuração de qualquer fato supostamente ocorrido, acerca de qualquer matéria 
de que trate a administração pública - não necessariamente para apurar 
irregularidade disciplinar cometida por servidor -, de que se teve conhecimento 
de forma genérica e sem prévia indicação de autoria (ou concorrência). Daí, em 
geral, nessa acepção, o termo refere-se a procedimento administrativo 
investigativo (ou preparatório) discricionário (sem rito previsto em norma, à 
margem do devido processo legal) e de natureza inquisitorial (sem a figura de 
acusado a quem se conceder ampla defesa e contraditório). A sindicância 
inquisitorial pode ser instaurada por meio de ato de desnecessária publicidade, 
designando apenas um sindicante ou uma comissão com número de 
integrantes a critério da autoridade competente. 
STF, Mandado de Segurança nº 22.791: “Ementa: A estrita reverência aos 
princípios do contraditório e da ampla defesa só é exigida, como requisito 
essencial de validez, assim no processo administrativo disciplinar, como na 
sindicância especial que lhe faz às vezes como procedimento ordenado à 
aplicação daquelas duas penas mais brandas, que são a advertência e a 
suspensão por prazo não superior a trinta dias. Nunca, na sindicância que 
funcione apenas como investigação preliminar tendente a coligir, de maneira 
inquisitorial, elementos bastantes à imputação de falta ao servidor, em 
processo disciplinar subsequente.” 
 
Esta sindicância inquisitorial, que pode ser instaurada por qualquer autoridade 
administrativa, não é prevista na Lei nº 8.112, de 11/12/90, e, como tal, não se 
confunde com a sindicância contraditória, prevista nos arts. 143 e 145 daquele 
diploma legal e que, de forma excludente, somente pode ser instaurada por 
autoridade competente para a matéria correcional. Não obstante, a sindicância 
inquisitorial, por falta de rito definido em qualquer norma, pode adotar, 
extensivamente, no que cabível, os institutos, rito e prazos da sindicância 
contraditória. 
 
A sindicância inquisitorial, além de poder servir como meio preparatório para a 
sindicância contraditória ou o processo administrativo disciplinar (mas não 
necessário), pode ser aplicada em qualquer outra circunstância que 
comprometa a regularidade do serviço público. Assim, o seu relatório tanto 
pode recomendar instauração de rito disciplinar, como também pode esclarecer 
fatos, orientar a autoridade sobre falhas e lacunas normativas ou operacionais, 
propor alteração ou rescisão de contratos de terceirizados e de prestadores de 
serviços em geral, instauração de tomada de contas especial, recomendar 
medidas de gestão de pessoal ou de gerência administrativa, alteração do 
ordenamento e criação ou aperfeiçoamento de rotinas e de sistemas internos 
de controle. 
 
A Portaria-CGU nº 335, de 30/05/06, em seus arts. 4º, II e 12, § 1º, 
reconhece o instituto da sindicância investigativa (ou preparatória) como um 
instrumento de apuração de irregularidades. 
 
 
Na hipótese de seus trabalhos culminarem no entendimento, ainda que 
preliminar, de suposto cometimento de irregularidade administrativa, o 
sindicante ou a comissão de sindicância, obrigatoriamente, representará à 
autoridade instauradora, propondo instauração de procedimento disciplinar, 
conforme determina o art. 143 da Lei nº 8.112, de 11/12/90. Dessa maneira, 
não é recomendável que esse sindicante ou esses integrantes da comissão, 
consubstanciando-se em representantes, e tendo exarado em seu relatório 
convicção formada unilateralmente, sem participação contraditória do servidor, 
atuem no consecutivo rito contraditório. Acrescente-se que o mesmo se aplica 
a membros de equipe de auditoria. 
 
Acesse o Fórum da Comunidade e participe clicando no tópico 
“Processo Administrativo Disciplinar” e faça seus comentários, fomentando 
trocas de conteúdos e vivências entre seus colegas de curso. 
 
 
 
Unidade 2 - Sindicância Contraditória (ou Acusatória) Disciplinar da Lei nº 
8.112/90 
No antigo ordenamento, reservava-se apenas a expressão “processo 
administrativo disciplinar” para se referir ao rito de fim correcional ao qual se 
garantia ampla defesa (o revogado Estatuto, a Lei nº 1.711, de 28/10/52, previa 
um único rito, o do processo administrativo disciplinar, e, a rigor, exigia sua 
observância apenas para aplicar as penalidades mais graves, de suspensão de 
mais de trinta dias e penas capitais). 
 
Já no atual ordenamento, nos Títulos IV e V da Lei nº 8.112, de 11/12/90, que 
tratam da matéria disciplinar, o legislador empregou não só a expressão 
“processo administrativo disciplinar” mas também o termo “sindicância”. Ou 
seja, sem prejuízo da manutenção daquele uso genérico para o termo 
“sindicância”, acima descrito, com fim meramente investigativo preparatório, a 
Lei nº 8.112, de 11/12/90, expressamente passou a prever a específica 
sindicância autônoma contraditória (ou acusatória), de índole disciplinar (que 
parte da doutrina chama ainda de sindicância apuratória). 
 
É provável que a intenção do legislador tenha sido dotar a administração de um 
instrumento célere para apurar fatos irregulares de menor gravidade. 
 
Todavia, a Lei não cuidou de expressar um rito para a sindicância, somente o 
tendo feito para o processo administrativo disciplinar. Tendo em vista que esta 
sindicância de que aqui se trata -unicamente a sindicância prevista nos Títulos 
IV e V da Lei nº 8.112, de 11/12/90, de natureza disciplinar -pode redundar em 
punição, torna-se necessária a eleição de um rito, com o fim de se obedecer a 
máxima do devido processo legal (e, simultaneamente, aos dois princípios dela 
decorrentes, da ampla defesa e do contraditório). 
 
Ora, na ausência de específica previsão legal e diante da necessidade de se 
estabelecer um rito, a solução mais coerente é estender para a sindicância o 
rito que a própria Lei previu para o processo administrativo disciplinar. Com 
isso, devem ser igualmente adotados na sindicância instaurada com base nos 
arts. 143 e 145 da Lei nº 8.112, de 11/12/90, todos os atos normatizados entre 
os arts. 143 e 182 da mesma Lei. 
 
 
 Francisco Xavier da Silva Guimarães, "Regime Disciplinar do Servidor 
 Público Civil da União", págs 127, Ed. Forense, 2ª edição, 2006. 
 
E tal interpretação aqui proposta encontra apoio na percepção de que a leitura 
dos Títulos IV e V da Lei nº 8.112, de 11/12/90, sugere que o legislador, em 
diversas passagens, empregou indistintamente a expressão “processo 
administrativo disciplinar”, por vezes atribuindo-lhe o sentido estrito da forma 
processual mais completamente ali prevista e, em outras passagens, a 
empregou no sentido amplo, em que cabem o processo em si e a sindicância 
de índole disciplinar, sob princípios do contraditório e da ampla defesa. 
 
Portanto, conceitualmente, pode-se interpretar que a expressão genérica 
“processo administrativo disciplinar” comporta as espécies processo 
administrativo disciplinar (PAD) e a sindicância prevista na Lei nº 8.112, de 
11/12/90. E, ao se deparar com aquela expressão no texto da citada Lei, 
somente a leitura do contexto pode indicar se o legislador está se referindo ao 
gênero lato sensu ou à espécie stricto sensu. 
 
Em termos concretos, assenta-seque, a partir deste ponto, ao longo deste 
texto, em regra, somente se mencionará “processo administrativo disciplinar”, 
dispensando-se a menção também da sindicância, ficando então subentendido 
que, salvo expressa menção em contrário, tudo o que se escrever para o 
primeiro é absolutamente válido também para a segunda. Assim, aqui, como 
regra geral, convenciona-se que a expressão “processo administrativo 
disciplinar” compreenderá tanto o PAD stricto sensu quanto a sindicância. 
Quando se quiser se referir especificamente a um ou a outro tipo de apuratório 
específico, far-se-á expressa ressalva, empregando-se a sigla PAD para se 
referir apenas à forma mais completa. 
 
O que importa repisar é que, tratando-se de apuratório de índole disciplinar, 
seja sindicância, seja PAD, ambos seguem o mesmo rito da Lei nº 8.112, de 
11/12/90, e obedecem aos mesmos princípios de Direito. 
 
No que for cabível, podem ser adotados os dispositivos dos arts. 4º, III, 11 e 12 
da Portaria-CGU nº 335, de 30/05/06, descritos em 2.1.4. Adverte-se, apenas, 
com as máximas vênias, quanto à impropriedade da terminologia adotada 
naquela norma, chamando a sindicância de “punitiva”, quando se sabe que a 
punição, em sede disciplinar, quando aplicável, é mera decorrência da 
apuração dos fatos. 
 
 
 
Pág. 2 
Basicamente, quanto à sindicância, pode-se dizer que a Lei nº 8.112, de 
11/12/90, instituiu-a mas não a descreveu; tão-somente demarcou algumas 
diferenciações em relação ao PAD, a saber, no prazo de conclusão e no 
alcance das penas. Enquanto a sindicância deve ser concluída em até trinta 
dias a partir da instauração, prorrogáveis por igual período, para aplicação das 
penas estatutárias brandas, o PAD deve ser concluído em até sessenta dias a 
partir da instauração, prorrogáveis por igual período, para aplicação de 
qualquer pena estatutária, branda ou grave. 
 
Nesse contexto, a sindicância pode resultar em proposta: de arquivamento; de 
punição com advertência ou suspensão de até trinta dias; ou de abertura de 
processo administrativo disciplinar, para que neste se possibilite aplicar penas 
de suspensão superior a trinta dias, demissão ou cassação de aposentadoria 
ou de disponibilidade ou de destituição do cargo em comissão. 
 
 Lei nº 8.112, de 11/12/90, Arts 145, 146 e 152 
 
Na última hipótese, se a comissão de sindicância vislumbra indícios de 
irregularidade grave, convém que de imediato solicite à autoridade instauradora 
a conversão em PAD. Não faria sentido prosseguir na instrução, indiciar, 
coletar defesa, para somente depois provocar a instauração do PAD. 
“(...) sem ofensa ao princípio do contraditório e da ampla defesa, e diante de 
superveniente constatação inequívoca de falta de natureza grave, pode a 
sindicância ser encerrada de plano, sem que se cumpram todas as demais 
fases (...), com proposta de imediata instauração de processo administrativo 
disciplinar. E ocorrendo tal hipótese, não há falar em cerceamento de defesa, 
visto que não configurada ainda uma acusação formal. Ademais, no processo 
administrativo disciplinar, o acusado terá oportunidade de exercitar com toda 
plenitude o contraditório e a ampla defesa, rebatendo, assim, ponto por 
ponto, as imputações contra si formuladas.” Sebastião José Lessa, “Do 
Processo Administrativo Disciplinar e da Sindicância”, pg. 100, Editora 
Brasília Jurídica, 4ª edição, 2006. 
 
 
De forma coerente com a postura de se estender para a sindicância de índole 
disciplinar os institutos e atos previstos na Lei para o PAD (a menos de 
expressa determinação em contrário), a interpretação sistêmica do art. 149 da 
Lei nº 8.112, de 11/12/90, impõe, a princípio, que a comissão de sindicância 
seja composta por três membros estáveis. Todavia, alguns órgãos inferem 
ainda outra diferenciação entre PAD e sindicância, no sentido de que, como a 
Lei manifestou apenas que o PAD, obrigatoriamente, deve ser conduzido por 
comissão composta por três integrantes, a contrario sensu, a sindicância 
poderia ser conduzida por comissão de dois ou três integrantes (já que a Lei 
menciona “comissão de sindicância”, no art. 149, § 2º, afasta-se de plano a 
designação de apenas um sindicante). À vista das limitações de pessoal 
reinantes na administração pública federal e da praxe administrativa de 
determinados órgãos públicos, desde que o apuratório seja conduzido em 
estrito respeito às garantias da ampla defesa e do contraditório, 
excepcionalmente, pode-se aceitar a sindicância de índole disciplinar, 
instaurada com base no art. 145 da Lei nº 8.112, de 11/12/90, conduzida por 
apenas dois integrantes. 
 
 Lei nº 8.112, de 11/12/90, Art. 149 
 
Nesse rumo, é de se citar que a Portaria-CGU nº 335, de 30/05/06, 
mencionada em 2.1.4, aceita a designação de comissão de sindicância 
disciplinar com dois ou mais servidores estáveis. 
 
Portaria-CGU nº 335, de 30/05/06 - Art. 12. 
 
§ 2° No caso de sindicância acusatória ou punitiva a comissão deverá ser 
composta por dois ou mais servidores estáveis. 
 
 “A instauração de sindicância singular (elaborada por agente sindicante) 
somente se legitima na modalidade inquisitorial, em que o feito 
procedimental, por não contar com a figura formal do servidor imputado, 
deverá ser realizada sem obediência ao princípio do contraditório e sob a 
regência da sigilosidade e da discricionariedade.” José Armando da Costa, 
“Teoria e Prática do Processo Administrativo Disciplinar”, pg. 339, Editora 
Brasília Jurídica, 5ª edição, 2005. 
 
 
 
Pág. 3 
Em síntese, a escolha entre sindicância e PAD, a cargo da autoridade 
instauradora, dá-se basicamente em função da existência ou não de 
indicadores de autoria (ou concorrência) e da gravidade da infração 
denunciada. A princípio, diante de representação ou denúncia com indícios 
apenas sobre o fato (materialidade), se recomendaria a instauração de 
sindicância; e com indícios tanto da materialidade quanto da autoria (ou 
concorrência), se recomendaria a instauração do PAD. 
“Dito isto, chegamos à inquestionável conclusão de que quando não definida 
bem a infração, mas justificadamente presumida a sua existência, e quando, 
mesmo neste caráter ou, ainda, conhecida perfeitamente a sua existência, é 
desconhecida autoria, instaura-se a sindicância.” Egberto Maia Luz, “Direito 
Administrativo Disciplinar -Teoria e Prática”, pg. 130, Edições Profissionais”, 
4ª edição, 2002. 
 
 
Todavia, ressalte-se que nada impede que PAD resulte na aplicação de 
penalidade de advertência ou suspensão de até trinta dias e que a autoridade 
competente possa instaurar de imediato PAD, não sendo a sindicância pré-
requisito. Os arts. 145, 146 e 154 da Lei nº 8.112, de 11/12/90, estabelecem 
apenas que, se a pena cabível for suspensão superior a trinta dias ou 
demissão, a apuração deve se dar através de inquérito, sem vedarem, todavia, 
que este rito seja imediatamente adotado, mesmo para casos que 
posteriormente se resolvam em cominações mais brandas. Nesse sentido, as 
manifestações da Advocacia-Geral da União, nos Pareceres-AGU nº GM-1 e nº 
GQ-37, ambos vinculantes, e também do Supremo Tribunal Federal, 
respectivamente: 
 
 Pareceres-AGU nº GM-1 e nº GQ-37 
 
Pelo exposto, tendo que se submeter ao mesmo rito contraditório do PAD, 
podendo este adotar todas as conclusões possíveis e defendendo a 
conveniência de, a princípio, se designar comissão de sindicância também com 
três membros, na prática, torna-se pouco recomendável a instauração de 
sindicância (sem prejuízo de se respeitar, conforme abordado linhas acima, a 
praxeadministrativa, de alguns órgãos públicos federais, de designar comissão 
de sindicância com apenas dois membros, como forma de atenuar a carência 
de pessoal). 
 
“Portanto, a sindicância deve ser evitada, mesmo porque, se concluirmos que 
a sindicância não tem rito próprio e isto nos obriga a adotar os mesmos ritos 
do PAD; e ainda, considerando que o prazo reduzido para a conclusão da 
sindicância, na prática, não é cumprido, não traz nenhum benefício para a 
Administração a abertura de sindicância no lugar de PAD.”, Vinícius de 
Carvalho Madeira, “Lições de Processo Disciplinar”, pg. 72, Fortium Editora, 
1ª edição, 2008. 
 
Além da hipótese de a sindicância, ao se deparar com infração grave, ter de se 
constituir em PAD, aquela primeira forma impõe à administração um menor 
prazo de interrupção da contagem prescricional (como se verá adiante). 
 
Tendo sido devidamente apurada a responsabilidade do servidor por meio de 
processo administrativo disciplinar, é irrelevante a ocorrência de nulidade na 
sindicância que o antecedeu, conforme já se manifestou a Advocacia-Geral da 
União, no Parecer-AGU nº GQ-37, vinculante, e também o Supremo Tribunal 
Federal: 
 
“Ementa: (...) A legalidade do processo disciplinar independe da validade da 
investigação, efetuada através da sindicância de que adveio aquele 
apuratório.” 
STF, Mandado de Segurança nº 22.103: “Ementa: Tendo a pena imposta ao 
ora impetrante decorrido de processo administrativo disciplinar que se seguiu 
à sindicância, e pena essa imposta com base nas provas colhidas no 
inquérito integrante desse processo, é despiciendo o exame dos alegados 
defeitos que haveria na sindicância, e que não influíram na imposição da 
pena que foi dada ao ora impetrante.” 
“(...) não há razão para se defender que as nulidades da sindicância atingem 
o PAD, quando ela for apenas uma peça preparatória deste. Afinal, toda 
nulidade cometida quando da celebração da sindicância poderá ser corrigida 
quando da celebração do PAD (...).” Judivan Juvenal Vieira, “Processo 
Administrativo Disciplinar”, pg. 226, IOB Thomson, 1ª edição, 2005. 
 
 
 
Unidade 3 - PAD Decorrente de Sindicância Disciplinar 
Diferentemente do que se recomendou para integrantes de sindicância 
inquisitorial (e também de equipe de auditoria), na hipótese de se instaurar 
PAD em decorrência de sindicância de índole disciplinar, uma vez que os atos 
foram realizados sob manto de ampla defesa e contraditório (não se podendo 
afirmar que a convicção constante do relatório da sindicância tenha sido 
formada de maneira inquisitorial e unilateral), é possível que membro desta 
comissão de sindicância faça parte da comissão de inquérito do PAD 
decorrente. 
 
Tal hipótese se configurará, e até se tornará recomendável, à vista do princípio 
da eficiência, quando a sindicância relatar à autoridade instauradora de forma a 
tão-somente, à luz de suas preliminares investigações, solicitar uma extensão 
de seus poderes investigativos, sem manifestar de forma expressa uma prévia 
convicção de mérito acerca de suposta responsabilização funcional. 
 
Todavia, também na sindicância disciplinar restará desaconselhável a 
manutenção dos membros quando a respectiva comissão relatar à autoridade 
instauradora, manifestando convicção de cometimento de irregularidade por 
parte do servidor acusado, enquadrando-a e justificando, à vista da vinculação 
existente no regime administrativo disciplinar e da limitação punitiva da 
sindicância, a conversão em PAD. Neste caso, diferentemente da hipótese do 
parágrafo anterior, não se pode crer na perfeita isenção desses integrantes, 
sendo aconselhável a designação de novos nomes. 
 
E há duas formas de se operacionalizar essa passagem, protocolizando ou não 
um nº específico de processo para o PAD. Na primeira forma possível, mais de 
acordo com o texto legal acima, protocoliza-se o novo PAD, que recebe nº 
próprio de processo e a ele se juntam, por anexação, os autos da sindicância. 
A anexação é uma forma de juntada em definitivo de dois processos, sendo 
que o processo acessório (a sindicância, no caso) passa a fazer parte 
integrante do processo principal (o PAD) e tem suas folhas renumeradas, de 
forma que se mantêm a paginação e o nº do processo principal. 
 
Como, neste caso, obrigatoriamente os autos da sindicância deverão ser 
entregues à autoridade instauradora -a fim de que ela, após remeter ao 
protocolo formador de processos o pedido de formação de novos autos, 
proceda à anexação -, a forma mais conveniente de a comissão de sindicância 
provocar a conversão em PAD será por meio de relatório preliminar. 
 
Este relatório, dirigido à autoridade instauradora e submetendo-lhe a proposta 
de conversão, é redigido assim que o colegiado vislumbrar a necessidade de 
ter seus poderes estendidos, sem necessidade de esgotar apuração, indiciar e 
coletar defesa. Caso a autoridade instauradora concorde com a proposta 
relatada, faz emitir a nova portaria, designando comissão de inquérito. 
 
 Portaria Normativa-MPOG/SLTI nº 5, de 19/12/02, 5.3 Juntada 
 
Ainda na primeira hipótese, de se protocolizar o PAD, não convém fazer a 
juntada por apensação, em que o processo acessório apenas acompanharia 
temporariamente o principal, mantendo suas respectivas paginações e nº de 
protocolo, para que pudessem ser separados após a decisão. 
 
Na segunda forma possível, não se protocoliza especificamente o PAD; faz-se 
apenas com que seus autos prossigam nos mesmos autos da sindicância, 
mantendo o mesmo nº de processo e a numeração das folhas já existentes. 
Neste caso, é recomendável que o PAD se inicie em um novo volume, 
lavrando-se o seu termo de abertura e o termo de encerramento do volume 
anterior. 
 
Nesse caso, diferentemente da primeira opção, não necessariamente os autos 
da sindicância precisam passar pela autoridade instauradora. Daí, à vista do 
princípio do formalismo moderado, a provocação de conversão até pode se dar 
de maneira menos formal, mediante ata de deliberação, na qual a comissão de 
sindicância decida pelo pedido de extensão de seus poderes, à vista de 
motivos elencados, encaminhada à autoridade instauradora por meio de 
memorando. 
 
 Pág. 2 
Caso a autoridade instauradora concorde com a proposta, pode enviar para a 
comissão, também via memorando, a nova portaria de designação de 
comissão de inquérito. Esta ata de deliberação deve ser redigida assim que o 
colegiado vislumbrar a necessidade de ter seus poderes estendidos, sem 
necessidade de esgotar apuração, indiciar e coletar defesa. O emprego dessa 
forma de provocação não acarreta perda de tempo com o deslocamento dos 
autos da comissão para a autoridade instauradora; enquanto há uma troca de 
memorandos, a comissão de sindicância, desde que dentro de seu prazo, pode 
continuar trabalhando já que ela continua de posse dos autos e não se dissolve 
com a entrega do relatório. Assim, esta opção é mais justificável quando se tem 
prazo enxuto para os trabalhos ou quando a comissão está fora da sede da 
autoridade instauradora. Por óbvio, não haveria nenhuma ilegalidade se a 
comissão de sindicância deliberasse agir de maneira mais formal e mais 
cautelosa, similar à hipótese anterior, redigindo relatório prévio dirigido à 
autoridade instauradora e lhe remetendo os autos da sindicância, para que esta 
os devolvesse com a portaria de designação de comissão de inquérito. 
 
No caso de sindicância (inquisitorial ou mesmo contraditória) redundar na 
instauração de PAD, devem ser refeitos os atos de instrução probatória 
porventura realizados no primeiro procedimento sem que se tenhaoportunizado ao acusado o direito à ampla defesa e ao contraditório e que 
sejam considerados relevantes para o inquérito (a pedido do servidor ou 
porque a comissão entende como necessários), para que neste último possam 
ter valor de prova. 
 STJ, Mandados de Segurança nº 9.850 e nº 10.874