Apostila de Administração Financeira e Orçamentária concurso Polícia Federal

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APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Administração Financeira E Orçamentária A Opção Certa Para a Sua Realização 1
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 
FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA 
1 Orçamento público. 
1.1 Conceito. 
1.2 Técnicas Orçamentárias. 
1.3 Princípios orçamentários. 
1.4 Ciclo Orçamentário. 
2 O orçamento público no Brasil. 
2.1 Plano Plurianual na Constituição Federal. 
2.2 Diretrizes orçamentárias na Constituição Federal. 
2.3 Orçamento anual na Constituição Federal. 
2.4 Estrutura programática. 
2.5 Créditos ordinários e adicionais. 
3 Programação e execução orçamentária e financeira. 
3.1 Descentralização orçamentária e financeira. 
3.2 Acompanhamento da execução. 
4 Receita pública. 
4.1 Conceito. 
4.2 Classificação segundo a natureza. 
4.1 Etapas e estágios. 
5 Despesa pública. 
5.1 Conceito. 
5.2 Classificação segundo a natureza. 
5.3 Etapas e estágios. 
5.4 Restos a pagar. 
5.5 Despesas de exercícios anteriores. 
6. Lei de Responsabilidade Fiscal. 
6.1 Conceitos e objetivos. 
6.2 Planejamento. 
1 Orçamento público. 
1.1 Conceito. 
1.2 Técnicas Orçamentárias. 
1.3 Princípios orçamentários. 
1.4 Ciclo Orçamentário. 
O Orçamento público é um instrumento de planejamento e execução 
das Finanças públicas. Na atualidade o conceito está intimamente ligado à 
previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. No Brasil, sua 
natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido formal, 
apenas. Isso guarda relação com o caráter meramente autorizativo das 
despesas públicas ali previstas. O orçamento contem estimativa das recei-
tas e autorização para realização de despesas da administração pública 
direta e indireta em um determinado exercício, que, no Brasil, coincide com 
o ano civil. 
A definição mais comum de orçamento simplesmente afirma que é uma 
estimativa anual de receitas e despesas de uma organização, pública ou 
privada. Outra definição afirma explicitamente que o orçamento público é a 
ferramenta que permite que o setor público cumprir com a produção de 
bens e serviços públicos para atender às necessidades da população, de 
acordo com o papel atribuído ao Estado na economia e na sociedade o 
país. 
A ação do orçamento público do Estado em qualquer nível, é expressa 
como uma ação específica no desempenho de uma função especial, em 
um dado momento, aplicando recursos para obter resultados concretos: os 
bens e serviços com um objetivo preciso; isto, procurando um fim preciso, o 
de atender às necessidades do povo. 
A definição de orçamento público acima, além disso, contém implícitos 
vários pontos de interesse, já que eles fornecem focos de atenção, sobre 
as complexas relações entre a intervenção pública e a economia do país, 
analisando os efeitos que resultam quando ambos atores estão interliga-
dos. 
Por muito tempo, tem sido comum para muitos estudiosos, de destacar 
que a presença do Estado não é necessária apenas para a prestação de 
determinados serviços relacionados com a defesa coletiva de soberania 
nacional, a justiça e as relações internacionais, mas também para fornecer 
uma ferramenta para garantir a propriedade privada, a execução de contra-
tos, concorrência e outro conjunto de regras cuja preservação é considera-
da essencial para manter o funcionamento da organização econômica e 
social que chamamos País. 
A intervenção do Estado se manifesta principalmente através do uso de 
esquemas regulatórios em atividades consideradas estratégicas, tais como 
aquelas relacionadas ao sistema financeiro e dos serviços públicos, ou por 
meio de controles sobre o setor privado e outras medidas para ajudar a 
encorajar ou desencorajar o desenvolvimento de atividades que o Estado 
entenda adequadas para apoiar ou não. Para fazer isso, o Estado pode 
definir subsídios, impostos ou contribuições, alterar as suas taxas ou ir para 
mecanismos de planejamento indicativo, conforme o caso, e por isso que a 
existência de um orçamento público é essencial porque a traves dele, e o 
que o Estado poderá possa fornecer os recursos financeiros que darão 
conta da realização das tarefas referidas anteriormente. 
O orçamento público, em essência, não só se trata de um instrumento 
jurídico contábil, senão de uma ferramenta de planejamento. É um compo-
nente importante da política econômica. Portanto, é fundamental que haja 
coerência entre o orçamento público e as metas e objetivos definidos pela 
política econômica do país, especificamente, políticas monetárias e cambi-
ais e metas para o crescimento e a inflação. 
http://queconceito.com.br/orcamento-publico 
O estudo do orçamento público retorna à década de 1920 nos Estados 
Unidos. Ou mesmo anteriormente, só sendo possível devido à Revolução 
Industrial. A gestão empresarial deu enormes saltos de qualidade, propici-
ando o desenvolvimento de diversas técnicas de gestão e de elaboração do 
orçamento. Fayol, em sua obra "Administração Industrial e Geral", já defen-
dia que as empresas eram conjuntos de funções (técnicas, comerciais, 
financeiras, segurança, contábil e administrativas). 
Com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadêmico,que 
efetua o acompanhamento e controle da Função Administrativa estatal, era 
necessário estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras 
para a condução das atividades empresariais. Neste contexto, surgiram as 
técnicas orçamentárias mais conhecidas: - Orçamento Tradicional; - Orça-
mento Base Zero; - Orçamento de Desempenho; - Orçamento-Programa; - 
Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento; - Sistema de Racio-
nalização do Orçamento; - dentre outras técnicas. 
Assim, o conceito de orçamento público varia dependendo do "ângulo" 
em que o observa, podendo adquirir definições variadas (TORRES,2002). 
Princípios Orçamentários 
 Vander Gontijo . 
Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada de uma 
série de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cum-
primento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre 
os Executivos. Essa regras ou princípios receberam grande ênfase na fase 
que os orçamentos possuíam grande conotação jurídica, chegando alguns 
incorporados na corrente legislação: basicamente na Constituição, na Lei 
4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs). Os princípios 
orçamentários são premissas a serem observadas na concepção da pro-
posta orçamentária. 
Unidade 
O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um orçamento 
para dado exercício financeiro. Dessa forma integrado, é possível obter 
eficazmente um retrato geral das finanças públicas e, o mais importante, 
permite-se ao Poder Legislativo o controle racional e direto das operações 
financeiras de responsabilidade do Executivo. 
São evidências do cumprimento deste princípio, o fato de que apenas 
um único orçamento é examinado, aprovado e homologado. Além disso, 
tem-se um caixa único e uma única contabilidade. 
O princípio da unidade é respaldado legalmente por meio do Art. 2º da 
Lei 4.320/64 e pelo § 5º do art. 165 da CF 88. 
Mas mesmo assim, o princípio clássico da unidade não estava, na ver-
dade, sendo observado. As dificuldades começaram antes da Constituição 
de 88 em razão da própria evolução do sistema orçamentário brasileiro. Na 
década de 80, havia um convívio simultâneo com três orçamentos distintos 
&mdash o orçamento fiscal, o orçamento monetário e o orçamento das 
estatais. Não ocorria nenhuma consolidação entre os mesmos. 
Na verdade, o art.62, da Constituição de 1967, emendada, limitava o 
alcance de sua aplicação, ao excluir expressamente do orçamento anual as 
entidades que não recebessem subvenções ou transferências à conta do 
orçamento (exemplo: Banco do Brasil - exceto se houver integralizaçãode 
capital pela União). 
No seu § 1º, estabelecia que a inclusão, no orçamento anual, da des-
pesa e da receita dos órgãos da administração indireta será feita em dota-
ções globais e não lhes prejudicará a autonomia na gestão legal dos seus 
recursos. 
O orçamento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legis-
lativo. O orçamento monetário e o das Empresas Estatais eram deficitários 
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e sem controle e, além do mais, não eram votados. Ora, como o déficit 
público e os subsídios mais importantes estavam no orçamento monetário, 
o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decisões mais rele-
vantes em relação à política fiscal e monetária da Nação. 
Totalidade 
Coube à doutrina tratar de reconceituar o princípio da unidade de forma 
que abrangesse as novas situações. Surgiu, então, o princípio da totalida-
de, que possibilitava a coexistência de múltiplos orçamentos que, entretan-
to, devem sofrer consolidação, de forma a permitir uma visão geral do 
conjunto das finanças públicas. 
A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao 
precisar a composição do orçamento anual que passará a ser integrado 
pelas seguintes partes: a) orçamento fiscal; b) orçamento da seguridade 
social e c) orçamento de investimentos das estatais. Este modelo, em 
linhas gerais segue o princípio da totalidade. 
Universalidade 
Princípio pelo qual o orçamento deve conter todas as receitas e todas 
as despesas do Estado. Indispensável para o controle parlamentar, pois 
possibilita : 
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar 
prévia autorização para respectiva arrecadação e realização; 
b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e 
de despesa sem prévia autorização Legislativa; 
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo go-
verno, a fim de autorizar a cobrança de tributos estritamente necessários 
para atendê-las. 
Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido nos seguintes dis-
positivos: 
 Art.2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e da 
despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o progra-
ma de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universa-
lidade e anualidade. 
Art.3º A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, 
inclusive as operações de crédito autorizadas em lei. 
A Emenda Constitucional n.º 1/69 consagra essa regra de forma pecu-
liar: "O orçamento anual compreenderá obrigatoriamente as despesas e 
receitas relativas a todos os Poderes, órgãos, fundos, tanto da administra-
ção direta quanto da indireta, excluídas apenas as entidades que não 
recebam subvenções ou transferências à conta do orçamento. 
Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a con-
dição de auto-suficiência ou não da entidade com a questão, que é funda-
mental, da utilização ou não de recursos públicos. 
Somente a partir de 1988 as operações de crédito foram incluídas no 
orçamento. Além disso, as empresas estatais e de economia mista, bem 
como as agências oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da Amazônia, 
BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) não 
têm a obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais ao 
orçamento público. Esses orçamentos são organizados e acompanhados 
com a participação do Ministério do Planejamento (MPO), ou seja, não são 
apreciados pelo Legislativo. A inclusão de seus investimentos no Orçamen-
to da União é justificada na medida que tais aplicações contam com o apoio 
do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade. 
Anualidade ou Periodicidade 
O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado 
período de tempo, geralmente um ano. A exceção se dá nos créditosespe-
ciais e extraordinário autorizados nos últimos quatro meses do exercício, 
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do 
exercício subsequente. 
Este princípio tem origem na questão surgida na Idade Média sobre a 
anualidade do imposto. E aí se encontra a principal consequência positiva 
em relação a este princípio, pois dessa forma exige-se autorização periódi-
ca do Parlamento. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, 
como sói acontecer na maioria dos países. Mas isso não é regra geral. Na 
Itália e na Suécia o exercício financeiro começa em 1/7 e termina em 30/6. 
Na Inglaterra, no Japão e na Alemanha o exercício financeiro vai de 1/4 a 
31/3. Nos Estados Unidos começa em 1/10, prolongando-se até 30/9. 
O § 5º do art. 165 da CF 88 dá respaldo legal a este princípio quando 
dispõe que: "A lei orçamentária anual compreenderá:" 
O cumprimento deste princípio torna-se evidente nas ementas das Leis 
Orçamentárias, como por exemplo, a da Lei 10.837/2004: "Estima a receita 
e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2004." 
Observe-se, finalmente, que a programação financeira, trimestral na Lei 
4.320/64 e mensal nos Decretos de Contingenciamento, limitando a facul-
dade de os órgãos empenhar despesas, não mais ao montante das dota-
ções anuais, pode ser entendido como um abandono parcial do princípio da 
anualidade. 
Exclusividade 
A lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária ou fi-
nanceira. Ou seja, dela deve ser excluído qualquer dispositivo estranha à 
estimativa de receita e à fixação de despesa. O objetivo deste princípio é 
evitar a presença de "caldas e rabilongos" 
Não se inclui na proibição a autorização para abertura de créditos su-
plementares e contratação de operações de crédito, ainda que por anteci-
pação de receita. 
Este princípio encontra-se expresso no art. 165, § 8º da CF de 88: "A 
lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa ..." 
Especificação, Especialização ou Discriminação 
As receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de 
tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos recur-
sos e sua aplicação. Como regra clássica tinha o objetivo de facilitar a 
função de acompanhamento e controle do gasto público, pois inibe a con-
cessão de autorizações genéricas (comumente chamadas de emendas 
curinga ou "rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbítrio 
ao Poder Executivo, dando mais segurança ao contribuinte e ao Legislativo. 
 A Lei nº 4.320/64 incorpora o princípio no seu art. 5º: "A Lei de Orça-
mento não consignará dotações globais para atender indiferentemente as 
despesas...., " 
O art. 15 da referida Lei exige também um nível mínimo de detalha-
mento: "...a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos". 
Como evidência de cumprimento deste princípio pode-se citar a Ativi-
dade 4775, cujo título é "Capacitação de agentes atuantes nas culturas de 
oleaginosas". Mas, também, existem vários exemplos do não cumprimento 
como, por exemplo, a Ação 0620 "Apoio a projetos municipais de infra-
estrutura e serviços em agricultura familiar’, ou o subtítulo "Ações de Sane-
amento Básico em pequenas cidades da Região Sul" 
Não Vinculação ou Não Afetação das Receitas 
Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprome-
tida para atender a certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita 
não pode ter vinculações. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e 
engessa o planejamento de longo, médio e curto prazos. 
Este princípio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 
da CF de 88, mas aplica-se somente às receitas de impostos. 
"São vedados "a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou 
despesa, ressalvadas a repartição do produto daarrecadação dos impostos 
a que se referem os arts., 158 e 159, a destinação de recursos para manu-
tenção e desenvolvimento do ensino (art. 212), prestação de garantias às 
operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 
8º". 
 As evidências de receitas afetadas são abundantes: 
 Taxas, contribuições: servem para custear certos serviços prestados; 
 Empréstimos: comprometidos para determinadas finalida-
des; 
 Fundos: receitas vinculadas. 
Observe-se ainda que as vinculações foram eliminadas no governo Fi-
gueiredo, mas, infelizmente, ressuscitadas na Constituição de 1988. O 
ministro Palocci recoloca essa ideia na ordem do dia. 
Orçamento Bruto 
Este princípio clássico surgiu juntamente com o da universalidade, vi-
sando ao mesmo objetivo. Todas as parcelas da receita e da despesa 
devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo 
de dedução. 
 A intenção é a de impedir a inclusão de valores líquidos ou de saldos 
resultantes do confronto entre receitas e as despesas de determinado 
serviço público. 
Lei 4.320/64 consagra este princípio em seu art. 6º: "Todas as receitas 
e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções. Reforçando este princípio, o § 1º do mesmo artigo 
estabelece o mecanismo de transferência entre unidades governamentais " 
Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pública deva trans-
ferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obriga-
da à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber. 
Como exemplo desse procedimento pode-se citar o caso da Arrecadação 
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do Imposto Territorial Rural, que se constitui numa receita prevista no 
orçamento da União para 2004 com o valor de R$ 309,4 milhões. No mes-
mo orçamento, fixa-se uma despesa relativa à Transferência para Municí-
pios (UO 73108-Transferências Constitucionais) no valor de R$ 154,7 
milhões. 
Ou seja, se o Orçamento registrasse apenas uma entrada líquida para 
a União de apenas R$ 154,7 milhões, parte da história estaria perdida. 
Equilíbrio 
Princípio clássico que tem merecido maior atenção, mesmo fora do 
âmbito específico do orçamento, pautado nos ideais liberais dos economis-
tas clássicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a partir dos anos 30) 
tornou-se uma contraposição ao princípio do orçamento equilibrado, justifi-
cando a intervenção do governo nos períodos de recessão. Admitia-se o 
déficit (dívida) e seu financiamento. Economicamente haveria compensa-
ção, pois a utilização de recursos ociosos geraria mais emprego, mais 
renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia 
na sua rota de crescimento. 
No Brasil, as últimas Constituições têm tratado essa questão ora de 
maneira explícita ora de forma indireta. A Constituição de 1967 dispunha 
que : "O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não 
poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período." 
Observa-se a existência de dificuldades estruturais para o cumprimento 
desse princípio, principalmente em fases de crescimento da economia, pois 
as despesas públicas normalmente crescem mais que as receitas públicas 
quando há crescimento da renda interna . 
De qualquer forma, ex-ante, o equilíbrio orçamentário é respeitado, 
conforme pode ser verificado nos Arts. 2º e 3º da Lei 10.837/2003, onde: A 
Receita Total é estimada em R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total é 
fixada em R$ 1.469.087.336,00. 
Entretanto, nas cifras acima encontra-se um tremendo déficit, devida-
mente financiado por empréstimos. O déficit aparece embutido nas chama-
das Operações de Crédito que classificam tanto os financiamentos de longo 
prazo contratados para obras, as operações de curto prazo de recomposi-
ção de caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rola-
gem e a receita com a colocação de títulos e obrigações emitidas pelo 
Tesouro. 
A CF 88 adotou uma postura mais realista. Propôs o equilíbrio entre 
operações de crédito e as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: 
"a realização de operações de créditos que excedam o montante das 
despesas de capital ...."; 
Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Cla-
ramente a de que o endividamento só pode ser admitido para a realização 
de investimento ou abatimento da dívida. Ou seja, deve-se evitar tomar 
dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente, mas pode pegar 
emprestado para cobrir despesa de capital (o déficit aqui é permitido ). Essa 
é uma norma lógica e de grande importância para as finanças públicas do 
País. Na verdade, é a Regra de Ouro reforçada na Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF, art. 12, § 2º): "O montante previsto para as receitas de opera-
ções de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital cons-
tantes do projeto de lei orçamentária." 
Essa Regra também significa, por outro lado, que a receita corrente 
deve cobrir as despesas correntes (não pode haver déficit corrente). A 
Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos últimos orçamen-
tos, exceto nos dois últimos (2003 e 2004). Para o exercício de 2004, o 
valor das operações de crédito dos orçamentos fiscal e da seguridade é de 
R$ 629,7 bilhões. Se somado a esse, o valor corresponde ao Orçamento de 
Investimento das Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milhões) chega-se ao total 
de R$ 635,6 milhões. 
Já as despesas de capital dos orçamentos fiscal e da seguridade social 
somam R$ 612,7 milhões. Com R$ 23,8 do OIE, chega-se ao total de R$ 
636,5 milhões. Ou seja, só se cumpre a regra de ouro se se considera na 
contabilização os dados relativos ao Orçamento das Estatais. 
Ainda com relação ao princípio do equilíbrio, um terceiro conceito surge 
a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal &mdash o chamado Equilíbrio 
Fiscal. Na verdade, exige-se mais que o equilíbrio, exige-se um superávit 
(fiscal), ou seja, a receita (primária) deve superar a despesa (primária) de 
forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do serviço da dívida 
pública. 
Essa variação do princípio do equilíbrio faz parte das orientações or-
çamentárias constantes das leis de diretrizes orçamentárias. O art. 15 da 
Lei nº 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispõe, por exemplo, 
que: "Art. 15. A elaboração do projeto da lei orçamentária de 2004, 
a aprovação e a execução da respectiva lei deverão levar em conta a 
obtenção de superávit primário em percentual do Produto Interno Bruto - 
PIB, conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do 
Anexo III desta Lei." 
Legalidade 
Historicamente, sempre se procurou dar um cunho jurídico ao orça-
mento, ou seja, para ser legal, tanto as receitas e as despesas precisam 
estar previstas a Lei Orçamentária Anual, ou seja, a aprovação do orça-
mento deve observar processo legislativo porquetrata-se de um dispositivo 
de grande interesse da sociedade. 
O respaldo a este princípio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF 
de 1988. O Art. 166 dispõe que: "Os projetos de lei relativos ao pla-
no plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos crédi-
tos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, 
na forma do regimento comum." 
A evidência de seu cumprimento encontra-se na própria ementa das 
leis orçamentárias, como por exemplo, a da Lei nº 10.837/2003: "O Presi-
dente da República Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu 
sanciono a seguinte lei:" 
Publicidade 
O conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) nos veículos 
oficiais de comunicação para conhecimento do público e para eficáciade 
sua validade. Este princípio é consagrado no art. 37 da CF de 88: "A admi-
nistração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, 
ao seguinte: ..." 
Clareza ou Objetividade 
O orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e com-
preensível a todas pessoas que, por força do ofício ou interesse, precisam 
manipulá-lo. Difícil de ser empregado em razão da facilidade de a burocra-
cia se expressar em linguagem complexa. Observe-se, por exemplo, o título 
da ação nº 0373 do orçamento para 2004: "Equalização de Juros e Bônus 
de Adimplência no Alongamento de Dívidas Originárias do Crédito Rural". 
Exatidão 
De acordo com esse princípio as estimativas devem ser tão exatas 
quanto possível, de forma a garantir à peça orçamentária um mínimo de 
consistência para que possa ser empregada como instrumento de progra-
mação, gerência e controle. Indiretamente, os autores especializados em 
matéria orçamentária apontam os arts. 7º e 16 do Decreto-lei nº 200/67 
como respaldo ao mesmo. 
O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, 
pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, 
através do qual se Elabora, Aprova, Executa, Controla e Avalia a pro-
gramação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. 
Logo, o ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se 
processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concep-
ção até a apreciação final. 
Este conceito terá um alcance ainda mais amplo se incluir todos os 
demais instrumentos previstos além do orçamento propriamente dito, que é 
apenas uma etapa detalhada da execução do plano plurianual, complemen-
tado por planos nacionais, regionais e setoriais, e cujas diretrizes orçamen-
tárias orientam a sua elaboração e execução. 
Tudo se passa de acordo com uma concepção abrangente, sistemática 
e continuada, a que se pode denominar planejamento. No Brasil, a filosofia 
que permeia o planejamento governamental é a da orientação indicativa, 
consoante o texto da Constituição Federal. 
É fácil, assim, perceber como o ciclo orçamentário não se confunde 
com o exercício financeiro, este bem mais restrito, de duração rigorosamen-
te definida e representado por etapas sucessivas e não superpostas. 
O ciclo orçamentário envolve um período muito maior que o exercício 
financeiro, uma vez que abrange todas as fases do processo orçamentário: 
elaboração da proposta, discussão e aprovação, execução e acompanha-
mento e, por fim, controle e avaliação do orçamento. Róbison G Castro 
O ciclo orçamentário, ou processo orçamentário, pode ser definido co-
mo um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, 
aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público nos as-
pectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em 
que se processam as atividades típicas do orçamento público. 
Preliminarmente, é conveniente ressaltar que o ciclo orçamentário não 
se confunde com o exercício financeiro. Este, na realidade, é o período 
durante o qual se executa o orçamento, correspondendo, portanto, a uma 
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das fases do ciclo orçamentário. No Brasil, o exercício financeiro coincide 
com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de janeiro e encerra em 31 de dezem-
bro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei n° 4.320/64. Por outro 
lado, o ciclo orçamentário é um período muito maior, iniciando com o pro-
cesso de elaboração do orçamento, passando pela execução e encerra-
mento com controle. 
 Identifica-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou processo orça-
mentário: 
 a) Elaboração da proposta orçamentária; 
b) Discussão e aprovação da Lei do Orçamento; 
c) Execução orçamentária e financeira; e 
d) Controle 
 Elaboração da Proposta Orçamentária 
 Preliminarmente, observa-se que o Orçamento-Programa Anual é um 
instrumento de nível operacional, ou seja, de curto prazo, do governo. 
Ressalte-se, no entanto, que ela se insere nas políticas de médio e longo 
prazo do país. 
 As políticas de médio longos prazos, hoje denominadas pela atual 
Constituição de Plano Plurianual, dependem de Lei Complementar para sua 
estrutura e elaboração. Na Constituição anterior esse plano era denomina-
do de Plano Nacional de Desenvolvimento – PND que tinha a duração de 
um mandato presidencial, onde seriam definidos objetivos e políticas glo-
bais, setoriais e regionais. Em princípio o Plano Plurianual deverá perseguir 
esses mesmos objetivos (linha de ação), procurando uma melhor distribui-
ção de renda para diminuir as desigualdades sociais e proporcionar um 
crescimento compatível com a nossa realidade. Ressalta-se aqui a impor-
tância desse plano, pois ele deverá divulgar as intenções e prioridades do 
governo para o período, tornando transparente os propósitos nacionais 
conduzindo as ações de suas instituições de forma harmônica para o 
alcance dos objetivos estabelecidos, sendo que seu alcance se estende ao 
primeiro ano do mandato presidencial subsequente. 
 Elaboração da proposta orçamentária está hoje definida na Lei de Diretri-
zes Orçamentárias, constando: 
 as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício; 
as orientações para os orçamentos anuais da União; 
 os limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder; 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
Cada órgão deve orientar e consolidar as propostas orçamentárias de suas 
unidades em conformidade com Lei de Diretrizes Orçamentárias e as 
instruções estabelecidas pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministé-
rio do Planejamento e Orçamento, que definem os prazos para o seu rece-
bimento e consolidação. 
A Secretaria de Orçamento Federal tem a função de consolidar as propos-
tas orçamentárias de todos os órgãos dos poderes da União e de elaborar 
o projeto de lei correspondente que será submetido ao Presidente da 
República para encaminhamento ao Congresso Nacional para discussão e 
votação. 
Execução do Orçamento 
 Publicada a Lei de Meios (Lei Orçamentária), é desencadeado o pro-
cesso da execução orçamentária do governo. 
 Nesta fase os ministérios ou órgãos executam os programas gover-
namentais contemplados na Lei Orçamentária, mediante uma série de 
decisões e atividades financeiras que possibilitam atingir as metas e objeti-
vos explicitados no Orçamento-Programa Anual que deverá estar em 
harmonia com o Plano Plurianual do Governo. 
 A elaboração e administração orçamentária e financeira se desenvol-
vem dentro do exercício definido com o ano civil, isto é, de 01 de janeiro a 
31 de dezembro, conforme dispõe o art. 34 da Lei n° 4.320/64. 
 A execução orçamentária, constitui uma atribuição do Executivo. O 
seu procedimento, molda e influencia a tomada de decisões e desenvolve-
se de acordo com distribuição de poder dentro do governo. 
Controle 
 No decorrer do processo de execução orçamentária e financeira, a 
administração procura obter informações físico-financeiras que possibilitem 
controlar e avaliar os planos e programas a executar, em execução ou 
executados constantes do Orçamento-Programa Anual. 
 O controle e a avaliação constituem a última fase do ciclo orçamentá-
rio, mas de forma alguma a menos importante. Aliás, consoante o art. 6° do 
Decreto-Lei n° 200/67, o controle constitui um dos cinco princípios funda-
mentais que norteiam a Administração Pública Federal. 
 No âmbito do governo pode-se distinguir dois tipos de controle internoe externo. Denomina-se interno quando exercido dentro da própria adminis-
tração, ou seja, por agentes do mesmo poder, e externo se exercido por 
órgãos independentes desse poder. 
 No processo de controle e avaliação orçamentária identificam-se as 
seguintes etapas: 
a) comparação dos resultados obtidos e efeitos produzidos; 
b) comparação dos resultados e efeitos obtidos com os objetivos e metas 
programadas; 
c) análise dos problemas observados e determinações de suas causas; 
d) definição e tipificação das medidas corretivas que se devam tomar; e 
e) aplicação das medidas corretivas. 
 http://simular.no.comunidades.net/ 
 O processo orçamentário compreende as fases de elaboração e execução 
das leis orçamentárias – PPA, LDO e LOA. Cada uma dessas leis tem ritos 
próprios de elaboração, aprovação e implementação pelos Poderes Legis-
lativo e Executivo. Entender esses ritos é o primeiro passo para a participa-
ção da sociedade no processo decisório, fortalecendo, assim, o exercício 
do controle social na aplicação dos recursos públicos. 
2 O orçamento público no Brasil. 
2.1 Plano Plurianual na Constituição Federal. 
2.2 Diretrizes orçamentárias na Constituição Federal. 
2.3 Orçamento anual na Constituição Federal. 
2.4 Estrutura programática. 
2.5 Créditos ordinários e adicionais. 
Breves considerações sobre o Orçamento Público 
Texto extraído do Jus Navigandi 
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4505 
Rinaldo Segundo 
Sumário: 1. Aspectos históricos. 2. A natureza Instrumental do Orçamento. 
3. Valores e Princípios Jurídicos. 4. Critérios de distinção e a peculiaridade 
dos Princípios em Relação às Regras Jurídicas. 4.1. Princípios Jurídicos 
Orçamentários. 5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentárias). 5.1. 
Plano Plurianual – PPA. 5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. 5.3. 
Lei Orçamentária Anual. 6. Vedações Orçamentárias. 7. Elaboração e 
Tramitação Legislativa do Orçamento. 7.1. Iniciativa. 7.2. Comissão Mista 
Permanente de Deputados e Senadores. 7.3. Tramitação Legislativa. 7.4. 
Emendas Parlamentares. 7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de Lei 
Orçamentária. 8. Fiscalização Orçamentária. 9. Conclusão. 
1. Aspectos históricos 
A concepção de Orçamento sofreu alterações – assim como as pró-
prias finalidades e objetivos almejados pelo Estado – desde o período de 
transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais. 
A concepção inicial de orçamento vincula-se às reivindicações da então 
revolucionária classe burguesa, desejosa de que houvesse limitações aos 
poderes exercidos pelo Soberano que, no Absolutismo, era visto como 
fonte de poder divino (absoluto), acarretando que a vontade de Sua Majes-
tade se confundisse com o próprio ordenamento legal. 
Se, atualmente, o orçamento se apresenta como um verdadeiro méto-
do utilizado pela administração para coordenar comparativamente despe-
sas e receitas públicas imprimindo-lhe organização, ao possibilita a elabo-
ração de um panorama geral dos negócios públicos bem como a avaliação 
e a correção do emprego dos recursos públicos, todavia, a origem do 
orçamento não é encontrada a partir de um olhar financeiro contemporâ-
neo, marcadamente impregnado pela técnica e racionalidade financeira (1). 
As origens históricas do orçamento devem ter em conta as característi-
cas sociais, políticas e econômicas existentes na sociedade medieval que 
definem e contextualizam o seu aspecto financeiro. As relações sociais 
eram estabelecidas, basicamente, no espaço destinado aos feudos. Como 
não havia cidades, era ali que florescia a organização social, centralizada 
na figura do senhor feudal, detentor de terras e propriedades, que estabe-
lecia uma relação de dependência aos servos. Estes, reservados aos 
trabalhos do campo e submetidos à autoridade feudal, geravam a riqueza 
do feudo, em troca de pão, abrigo e proteção. 
De seu turno, o senhor feudal mantinha vínculos de recíproco apoio pa-
ra com o monarca, garantindo-lhe a utilização das terras reais, em troca do 
cumprimento do dever de lealdade com o rei, além do pagamento de ren-
dimentos dominiais referentes às terras reais (2). Lembre-se que, nesse 
período, não havia, ainda, Estados Nacionais, portanto, a construção de 
relações sociais, econômicas e militares que estabelecessem laços entre o 
monarca e o rei era essencial à segurança e a manutenção daquela socie-
dade, de outro modo, a arrecadação de recursos mediante o pagamento 
pelo uso das terras reais proporcionaria ao monarca condições de manu-
tenção da estrutura real e a formação de exércitos. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Administração Financeira E Orçamentária A Opção Certa Para a Sua Realização 5
Sendo insuficientes os ingressos dominiais para o atendimento das ne-
cessidades supervenientes e extraordinárias, o rei deveria lançar impostos 
adicionais o que, em princípio, significava a arbitrariedade na formação e 
recebimento dos recursos reais, ou seja, o rei podia dispor de numerários 
obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios reais. Tal 
situação alterou-se, passando-se a exigir o consentimento dos principais 
vassalos reais para a cobrança de impostos adicionais, gerando a impossi-
bilidade do poder real, direta e coativamente, arrecadar os impostos alme-
jados. 
O lançamento de tributos pelo monarca só se justificaria diante de seu 
caráter extraordinário e do consentimento de seus principais súditos que se 
reuniam através de conselhos ou Assembleias, quando presente o caráter 
extraordinário do lançamento tributário. Aliomar Baleeiro preleciona que 
"com o tempo, essas Assembleias, em cada país, receberam nomes espe-
cíficos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo, 
passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade 
Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam 
dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar 
empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, 
que pretendiam falar em nome dos contribuintes" (3). 
Fruto da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o rei João-
Sem-Terra a se submeter ao parlamento, vedando a cobrança de qualquer 
tributo sem o consentimento do conselho do reino/Parlamento, a assinatura 
da Magna Carta, em 1215, na Inglaterra, externou o sentimento de que o 
poder real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se incluía 
a impossibilidade de cobrança arbitrária de tributos. 
Durante o Absolutismo, portanto, as origens orçamentárias estão identi-
ficadas, fundamentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por 
meio de pressupostos legais que impedissem a cobrança arbitrária de 
tributos. 
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas na emer-
gência das Revoluções Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos sécu-
los XVII e XVIII, através da exigência de autorização parlamentar para a 
cobrança de tributos, por outro, não se pode deixar de reconhecer que 
"esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanentemente 
passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de Go-
verno, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicida-
de que marca os tributos permanentes" (4). 
Fruto das Revoluções Liberais, a criação do Estado de Direito possibili-
tou a organização (5) e a publicização das finanças públicas, seja por 
possibilitar o lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, agora, 
por uma autoridade fortalecida devido à unidade nacional, independente-
mente de sua natureza real ou republicana, seja pela definição de requisi-
tos e limites para a utilização dos recursos públicos. 
O fortalecimento da autoridade, expressa na possibilidadede cobrança 
de tributos direta e permanentemente aos cidadãos, sem necessidade de 
intermediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade 
relativa às finanças públicas. Explique-se. O Estado liberal traçou limites 
claros ao exercício do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria 
Constitucional, as garantias individuais, a separação dos poderes em 
Legislativo, Executivo e Judiciário e a criação de um Parlamento permanen-
te demonstram a existência de um novo panorama filosófico, político e 
econômico que refletiria na própria concepção orçamentária. 
Alçado à disciplina constitucional, o orçamento liberal tanto assegura a 
cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas 
dos Estados Nacionais, quanto garante normativamente a liberdade de 
seus cidadãos. O preço à cobrança de tributos permanentes parece ter sido 
às restrições à discricionariedade da autoridade em elevar impostos aos 
súditos ou cidadãos. Lembra bem Ricardo Lobo Torres, referindo-se à 
Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão francesa que proclama: 
"todos os cidadãos têm o direito de constatar, por eles mesmos ou por seus 
representantes, a necessidade da contribuição pública, de a consentir 
livremente, de lhe acompanhar o emprego e de lhe determinar a quantida-
de, a base, o recolhimento e a duração". (6) 
Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito conforme 
ao valores do liberalismo, passando o Orçamento a ser utilizado para a 
avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas públi-
cas (7). O dogma liberal, pautado na ideia de que não cabia ao Estado a 
intromissão no setor econômico (já que o mercado poderia ser um auto 
instrumento de regulação devido à concorrência entre os comerciantes), 
estabeleceu o modelo de um Estado em que a preocupação financeira, 
particularmente a orçamentária, se limitava a assegurar a inexistência de 
déficits fiscais através da harmonização entre os recursos gastos e os 
impostos arrecadados. (8) 
O Estado liberal, também denominado de Guarda Noturno, identificava-
se por um comportamento eminentemente negativo, limitando-se a interfe-
rência mínima na economia. Ensina Aliomar Baleeiro que para o liberalismo 
"o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a 
menor possível", sendo tal concepção designada como a das finanças 
neutras. Essa neutralidade é duvidosa, já que "deixando a sociedade como 
estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente 
conservadora". (9) 
A insuficiência desse modelo orçamentário ficaria evidente ante a crise 
do Estado Liberal que nem oferecia soluções às reivindicações dos direitos 
sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século XIX , nem 
garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que pusessem fim 
às constantes crises econômicas. 
O agravamento da crise econômica do Estado e a necessidade de que 
este interviesse no domínio econômico (10) possibilitou a edificação do 
Estado de Bem-estar Social. (11) Agora, para que o Estado cumprisse o 
seu novo papel, não bastava o equilíbrio das contas estatais por meio de 
uma equalização entre receitas e despesas, impondo-se o planejamento 
financeiro estatal para atender às novas demandas surgidas. 
A teoria geral de Keynes rompia com a ideia de um orçamento neutro, 
procurando ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custe-
ado através do aumento de impostos e da criação de outras receitas orça-
mentárias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia 
orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica, sobrepondo-se à 
iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momentos de desequilí-
brios cíclicos. 
Do ponto de vista social, ao aumentar as prestações públicas, sobretu-
do no esfera da previdência e seguridade social e dos subsídios, o Estado 
de Bem-Estar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava 
reduzir as desigualdades sociais. 
De outro turno, no campo econômico, o orçamento passa a ser utiliza-
do para combater as crises cíclicas do capitalismo e a falta de empregos. 
Recorde-se que a teoria keynesiana é fomentada no ardor da crise capita-
lista dos anos 30, período em que se exige do Estado mais atividade na 
intervenção sobre o domínio econômico, atuando como promotor do cres-
cimento econômico, controlando os preços, instituindo monopólios, criando 
barreiras aos mercados internos. 
Analisando a influência keynesiana sobre o orçamento, ensina Aliomar 
Baleeiro que depois da Segunda Guerra, o orçamento se inclina a trans-
formar-se em alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso, 
"as ideias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho para 
combater fases de depressão e de desemprego, promover investimentos, 
ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técnica 
orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso 
dessa tarefa enorme". (12) 
Como salientado por Régis Fernandes de Oliveira (13), o orçamento 
"deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o 
instrumento de ação do Estado. Através dele é que se fixam os objetivos a 
serem atingidos. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de 
intervenção no domínio econômico. Em suma, deixa de ser mero documen-
to estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se 
constituir no documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a 
sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos". 
Os governos contemporâneos não se resignam a planejar apenas a 
administração pública. Querem planejar a economia e colocá-la como 
centro da política. Essa nova perspectiva resulta na alteração da perspecti-
va eminentemente política do orçamento, que servia, sobretudo, como 
escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamen-
tais e, implicitamente, o aumento na tributação dos próprios contribuintes. 
Dotado, agora, de uma finalidade econômica, o orçamento é utilizado pelos 
governos para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores 
da economia. 
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao 
capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a 
serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de 
Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos 
de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o 
neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redu-
ção de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das 
características desse Estado Mínimo. Para outros (14), a alternativa estaria 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Administração Financeira E Orçamentária A Opção Certa Para a Sua Realização 6
fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a 
doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. 
Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a 
compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em 
que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei 
de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva. 
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor 
interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os 
setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de 
1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a 
interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os 
gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais 
racional. 
2. A natureza Instrumental do Orçamento 
Diferentes momentos históricos gerando diferentes concepçõessobre a 
atividade financeira e orçamentária do Estado. Apesar disso, identifica-se 
uma característica que parece estar ínsita à própria concepção de orça-
mento: o seu caráter instrumental (15). É assim que durante a transição do 
Absolutismo para as Monarquias Constitucionais, a lei orçamentária visou 
criar obstáculos ao arbítrio do Monarca - que a seu bel-prazer aumentava 
impostos -, tornando requisito para tanto a aprovação pelo Parlamento. Do 
mesmo modo, a característica instrumental está presente no liberalismo, 
onde o orçamento cumpria a função de compatibilizar receitas e despesas. 
E, ainda, no modelo inaugurado pelo Estado de Bem-Estar Social, quando 
o orçamento possibilitou o aumento dos gastos públicos e a intervenção no 
domínio econômico. 
Servindo de instrumento das diferentes concepções sobre a atividade 
financeira e sobre a própria organização do Estado e da sociedade, o 
orçamento inseriu-se no contexto ideológico de cada época permitindo a 
implementação de diretrizes econômico-sociais. Esta a razão do processo 
do orçamento, juntamente com os processos político e econômico, inserir-
se no processo histórico da nação. (16) 
O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é 
um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora 
de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a 
atualização dos programas e do planejamento governamental. (17) 
Frise-se: a característica instrumental não significa que o orçamento 
seja uma fórmula garantidora das previsões que o contém, isto é, o orça-
mento não pode garantir que as previsões orçamentárias sejam realizadas 
concretamente. Estas dependem do desempenho econômico e de decisões 
políticas que a confirmem. Daí não se pode concluir que o orçamento é 
uma declaração de receitas e despesas puramente exemplificativa das 
intenções dos poderes estatais, já que resultando do conjunto de inter-
relações sociais, o orçamento representa a compatibilidade dos interesses 
das diversas forças sociais dispostas contabilmente, efetuadas após o 
cumprimento de requisitos legais para a sua constituição. 
Observado isso, a função processual ou instrumental do orçamento se 
revela no instante em que abriga previsões de resultados financeiros sobre 
determinado período de tempo, possibilitando tanto a definição e o direcio-
namento das prioridades estatais, quanto o controle sobre as finanças 
públicas. O sentido da expressão instrumental ou processual é utilizada 
para designar a impossibilidade do orçamento dirigir a administração públi-
ca ou garantir os resultados econômicos previstos, contrariamente, a fun-
ção processual representa a baliza, o limite da ação pública definidos na 
peça orçamentária. Cumpre-se a função processual, portanto, quando o 
orçamento realiza o "servir", imanente a qualquer instrumento que, ressalte-
se, só tem razão de existir quando útil à realização de um objetivo fora de 
si. 
De outro modo, a condição instrumental imanente ao orçamento requer 
a organização do instrumental orçamentário a fim de que se confira manu-
seabilidade e eficiência capazes de justificar a existência do próprio orça-
mento. A organização do instrumental orçamentário está disposta na Cons-
tituição Federal e em normas infra-constitucionais (Lei 4.320/64), onde se 
definem os elementos, momentos e requisitos do processo orçamentário. 
Na verdade, esse instrumento só se realiza e mede a sua utilidade a 
partir da organização que é dada pelos elementos/requisitos que o consti-
tuem que, diga-se, parecem ter sido construídos tendo em vista a utilidade 
que propiciará aos órgãos públicos e à própria sociedade. Interessante 
observar que na própria expressão processo orçamentário, subsiste a ideia 
de um conjunto de etapas, elementos e procedimentos organizados que o 
informam e o caracterizam. Ser instrumento, portanto, exige a própria 
organização do instrumento, no caso o processo orçamentário. A Lei nº 
4.320/64 e a Constituição Federal, como se mencionou, regulam a temática 
orçamentária e disciplinam os seus principais institutos. 
3. Valores e Princípios Jurídicos 
Saliente-se que ser considerado instrumental não significa a inexistên-
cia de valores e princípios (18) que informam o orçamento público. Em 
verdade, não há contradição no fato do orçamento ser um instrumento e, ao 
mesmo tempo, ser informado por valores e princípios. 
A instrumentalidade define-lhe o aspecto e a finalidade estrutural. Por 
sua vez, o aspecto valorativo a que está submetido o orçamento (particu-
larmente, neste aspecto, consubstanciado em princípios e regras jurídicas 
dada a condição do valor ser essencialmente abstrata) é observado por 
meio da definição de características essenciais para que o orçamento 
público cumpra sua função de instrumentalidade. 
Além disso, o reconhecimento da existência de valores que imantam a 
temática orçamentária contribui para a definição dos contornos diante dos 
quais se situa o orçamento público, permitindo-se o reconhecimento de 
eventuais desvios ocorridos, em seu manejo, para além das fronteiras 
valorativas estabelecidas. 
É possível traçar um paralelo com a relação existente entre o processo 
(civil, penal) e o direito material. Nesse caso, o direito material representa o 
direito subjetivo invocado pela parte em uma determinada lide (direito civil) 
ou o direito conferido ao Estado de punir aqueles que desrespeitam as leis 
penais (direito penal). Aí, o papel desempenhado pelo direito processual 
também não se esgota em si mesmo, pois, o que se visa ao final é a apli-
cação do direito material. Isso não significa identificar o processo hermeti-
camente. O processo possui princípios e finalidades intrínsecas que propi-
ciará a facilitação da implementação do direito material. 
Dizer, portanto, que o orçamento público possui característica proces-
sual ou instrumental não é, de modo algum, negar a existência de valores e 
princípios que o informam. A esse respeito, informa-nos Ricardo Lobo 
Torres: "o direito orçamentário, embora instrumental, não é insensível aos 
valores nem cego para com os princípios jurídicos. Apesar de não ser 
fundante de valores, o orçamento se move no ambiente axiológico, eis que 
profundamente marcado por valores éticos e jurídicos que impregnam as 
próprias políticas públicas. A lei orçamentária serve de instrumento para a 
afirmação da liberdade, para a consecução da justiça e para a garantia e 
segurança dos direitos fundamentais. Por isso mesmo torna-se objeto de 
conhecimento teórico específico". (19) 
A incorporação da temática dos valores ao direito propõe, grosso mo-
do, a reaproximação entre ética e direito dentro do que se denomina de 
"virada kantiana". (20) Isso significa o enfraquecimento do ideário positivis-
ta, segundo o qual o direito se confunde com o direito posto pelo Estado. 
Em uma jurisprudência dos valores, o direito não significa exclusiva-
mente legalidade, já que exige-se que as soluções adotadas atendam à 
finalidade última do próprio direito: a pessoa humana. O retorno da temática 
moral ao direito, como não poderia deixar de ser, abrange também a dis-
cussão sobre a questão orçamentária. (21) 
4. Critérios de distinção e a peculiaridade dos Princípios em Relação às 
Regras Jurídicas 
A questão do valor é proposta diante da constatação de que um orde-
namento jurídico jamais será integrado exclusivamente por regras (22), 
subsistindo, ainda quando se trata de regras, valores que informam o 
ordenamento jurídico, situação que requer uma apreciação subjetiva do 
operador do direito para além do conhecido método de subsunção. A 
distinção entre valores, princípios e regras é fundamental para que se 
alarguem as possibilidades de realização do ordenamento jurídico. 
As regras jurídicas, por estarem mais carregadas em concretude, ao 
menos em comparação com princípiose valores jurídicos, limitam-se quan-
to à sua possibilidade de ampliação valorativa, situação que acarreta a 
impossibilidade de discussão acerca de sua verdade ou falsidade, restan-
do, tão somente, a aferição de sua vigência e/ou eficácia. 
Por sua vez, os princípios jurídicos podem ser entendidos como "pro-
posições descritivas (e não normativas), através dos quais os juristas 
referem, de maneira sintética, o conteúdo e as grandes tendências do 
direito positivo". (23) O fato é que os princípios permitem a criação, a 
aplicação ou a interpretação do direito. (24) 
As limitações presentes nas regras jurídicas lhes são inerentes já que é 
possível, desde o ato de sua criação, a previsão da produção dos seus 
efeitos, que já estão definidos e delimitados em seu comando, isto é, é 
possível identificar previamente, apenas a partir do dispositivo normativo, 
um conjunto de resultantes provenientes daquele comando. A lógica de 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Administração Financeira E Orçamentária A Opção Certa Para a Sua Realização 7
aplicações das regras jurídicas é bem definida pela expressão cunhada por 
Dworkin do "tudo ou nada". (25) 
Diferentemente, todos os efeitos dos princípios jurídicos não podem ser 
visualizados desde o momento de sua definição (até porque o reconheci-
mento da normatividade e do caráter imperativo dos princípios é fenômeno 
recente). Isto porque possuem maior grau de abstração que as regras, 
consequentemente, detém maior variabilidade e possibilidade de manipula-
ção, o que refletirá inegavelmente sobre os seus efeitos. Fato é que, no 
caso dos princípios, seus efeitos não podem ser antevistos desde já, como 
ocorre com as regras jurídicas. 
Canotilho, citado por Ana Paula de Barcellos, (26) distingue regras e 
princípios a partir dos seguintes critérios: 
Grau de abstração: os princípios são normas que possuem maior grau 
de abstração comparadas às regras; 
Grau de determinabilidade na aplicação do caso concreto: os prin-
cípios, por serem vagos e indeterminados, não se adequam ao esquema de 
submissão fato-norma, requerendo mediação concretizadora. O mesmo 
não ocorre com as regras que são suscetíveis de aplicação direta; 
Grau de fundamentalidade no sistema das fontes de direito: devido 
à sua posição hierárquica no sistema das fontes (ex.: princípios constitucio-
nais) ou à sua importância estrutural dentro do sistema jurídico (ex.: princí-
pio do Estado de Direito), os princípios são normas de natureza ou com um 
papel fundamental no ordenamento jurídico, não se podendo dizer o mes-
mo das regras; 
Proximidade da ideia de direito: os princípios são paradigmas juridi-
camente vinculantes radicados nas exigências de "justiça" (Dworkin) ou na 
"ideia de direito" (Larenz), enquanto as regras podem ser vinculativas de 
um conteúdo meramente funcional; 
Natureza normogenética: os princípios são fundamento de regras, is-
to é, são normas que estão na base ou constituem a ratio de regras jurídi-
cas, desempenhando por isso, uma função normogenética fundamentante. 
Interessante classificação de normas jurídicas é proposta por Dworkin 
(27), chamando de "diretrizes as pautas que estabelecem objetivos a serem 
alcançados, geralmente referidos a algum aspecto econômico, político ou 
social (ainda que observa alguns objetivos sejam negativos, na medida em 
que definem que determinados aspectos presentes devem ser protegidos 
contra alterações adversas). Denomina princípios, por outro lado, as pautas 
que devem ser observadas não porque viabilizem ou assegurem a busca 
de determinadas situações econômicas, políticas ou sociais que sejam 
tidas como convenientes, mas sim porque a sua observância corresponde a 
um imperativo de justiça, de honestidade ou de outra dimensão da moral". 
Para Dworkin, os direitos fundamentais são direitos morais reconheci-
dos no seio de uma comunidade política cujos integrantes são tratados com 
igual respeito e consideração (equal protection). (28) O ponto crucial para a 
compreensão do sistema jurídico proposto por Dworkin é a noção de princí-
pio que, inevitavelmente, importa em uma revisão da separação entre 
Direito e Moral, fortemente cristalizada pelo positivismo. (29) 
Analisando as diferenças entre princípios e regras do sistema jurídico 
proposto por Dworkin, Ricardo Lobo Torres (30) estabelece dois aspectos 
principais dessa diferença: "1º. As regras são aplicadas segundo o critério 
de tudo-ou-nada (all-or-nothing), ou seja, tanto que válidos atingem o fato 
nelas previstos, comportando apenas as exceções nelas próprias listadas; 
já os princípios são enunciados genéricos, em que inexiste enumeração de 
exceções, de modo que se abrem para incontáveis casos inimagináveis; 2º. 
Enquanto os princípios tem diferentes pesos e podem ser escolhidos em 
razão de sua importância maior ou menor, as regras não têm tal dimensão, 
pois a diferente importância que possam possuir não conduz a que o confli-
to entre elas se resolva pelo peso relativo de cada qual". 
A importância da diferenciação entre regras e princípios vem sendo ex-
posta reside no fato de que princípios morais - para utilizar uma leitura de 
Dworkin - foram incorporados ao sistema de direitos fundamentais e à 
própria Constituição, devendo a legislação infraconstitucional e as decisões 
judiciais observar tal incorporação e guardar compatibilidade com os valo-
res por eles enunciados. Resulta daí uma postura ativa e construtiva a ser 
praticada pelo aplicador do direito, "caracterizada pelo esforço de interpre-
tar o sistema de princípios como um todo coerente e harmônico dotado de 
integridade". (31) 
Saliente-se que os mencionados princípios são incorporados na ordem 
jurídica através de um processo legislativo autorizado por um reconheci-
mento social, contudo, a identificação dos princípios não se limita à decisão 
parlamentar realizada por meio de um processo legislativo. Há, verdadei-
ramente, princípios que transcendem a norma legal (ex: direitos fundamen-
tais), prescindindo de qualquer processo legislativo ou reconhecimento 
oficial. Isso se justifica sob determinadas circunstâncias excepcionais, 
podendo ser a desobediência civil o meio utilizado para a superação da 
injustiça imposta por uma norma contrária a um desses princípios transcen-
dentes. (32) 
Ao mesmo tempo em que permite a abertura de um novo campo de 
manipulação ao operador do direito, a distinção entre regras e princípios 
jurídicos, todos de caráter normativo, insere-se no movimento de retomada 
da questão do valor. Explica-se. Como os valores jurídicos são ideias 
essencialmente abstratas, jamais traduzidos em uma linguagem jurídica 
que lhes confira eficácia direta, impõe-se que haja um mecanismo de 
vinculação/concretização desses valores que ocorre através de princípios 
jurídicos. Estes apresentam menor grau de abstração comparados aos 
valores, contudo, vinculam-se à eles ao lhes "representarem" com maior 
grau de concretude. 
A distinção entre princípios e regras significa o reconhecimento da 
normatividade dos princípios, compreendendo, também, o próprio reconhe-
cimento das limitações impostas pelo positivismo ao direito, já que ao 
identificá-lo com a estatalidade, o direito seria identificado apenas com as 
leis produzidas no âmbito estatal desde que atendessem aos requisitos 
formais de produção legislativa. A lógica positivista, ao não reconhecer a 
normatividade dos princípios, reduz a atividade do operador do direito à 
mera subsunção entre o fato social e a regra jurídica. É como se existisse 
absoluta objetividade entre os acontecimentos sociais e as previsões le-
gais, desconhecendo-se a complexidade dos fatos sociais que inevitavel-
mente exigem uma análise subjetiva. A busca da neutralidade e objetivida-
de jurídicaspelo positivismo necessariamente impunha o afastamento de 
alternativas que conduzissem a análises mais subjetivas, representada, por 
exemplo, pela inclusão da manipulação dos princípios no ordenamento 
jurídico. 
Mediante a retomada dos valores e dos princípios jurídicos, a crítica ao 
positivismo pretende fundamentar moralmente o direito a partir da desmisti-
ficação da pretensa neutralidade jurídica estabelecida pelo discurso positi-
vista, densamente fundado em bases ideológicas, resultando na redução 
da apreciação e das possibilidades do direito. (33) Devido à isso, impõe-se 
que o direito seja repensado sob o paradigma ético, o que necessariamente 
requer a existência de princípios e valores que o informem. Sob esta pers-
pectiva, direito e justiça se confundem e o respeito aos direitos morais de 
todas as pessoas da sociedade passa a ser uma das finalidades desse 
direito renovado. Resulta daí que o respeito e a efetivação dos direitos 
fundamentais ocupa posição de destaque no ordenamento jurídico. 
A esse respeito leciona José Garcia Añón (34): "Assim, os direitos hu-
manos como direitos morais seriam aquelas exigências éticas, bens, valo-
res, razões ou princípios morais de especial importância gozados por todos 
os seres humanos, pelo simples fato de serem seres humanos, de tal forma 
que permitem supor uma exigência ou demanda frente o resto da socieda-
de..." 
Como se pode observar, a exposição das principais distinções e pecu-
liaridades atinentes aos princípios e às regras contribui para a afirmação da 
existência e da normatividade dos princípios no ordenamento jurídico, não 
prosperando mais a afirmação de sua inexistência ou de não normativida-
de. É certo, assim, que o processo orçamentário se estrutura por regras 
jurídicas, mas também por valores, princípios e sub princípios (35) que 
comporão, do ponto de vista constitucional, o sub sistema temático atinente 
às finanças públicas. Instrumental e fundado em valores, o orçamento 
público proporciona a organização e o planejamento das finanças públicas, 
estando vinculado aos valores e princípios que informam em última instân-
cia o ser humano como finalidade última da ação estatal. 
A partir da contribuição de autores como Canotilho, Dworkin e Ricardo 
lobo Torres parece óbvio que a questão orçamentária encontra-se permea-
da pela discussão acerca dos valores e efetuada sob a perspectiva dos 
direitos fundamentais. A sua natureza instrumental, portanto, não descarta 
o elemento ético. 
Como leciona Ricardo Lobo Torres: "a opção em torno da tributação e 
dos gastos públicos é sempre valorativa: a quem se deve distribuir o dinhei-
ro do orçamento? As decisões orçamentárias, portanto, incorporam a 
reflexão filosófica sobre os valores". (36) 
4.1. Princípios Jurídicos Orçamentários. 
A doutrina diverge acerca dos princípios orçamentários. Estevão Hor-
vath e Régis Fernandes de Oliveira, no Manual de Direito Financeiro (37), 
identificam cinco princípios orçamentários: universalidade, anualidade, 
exclusividade, unidade e não afetação. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Administração Financeira E Orçamentária A Opção Certa Para a Sua Realização 8
Já Ricardo Lobo Torres, no Tratado de Direito Constitucional, Financei-
ro e Tributário, volume V, o orçamento na Constituição (38), identifica três 
grandes grupos de princípios: os fundantes (soberania, cidadania, dignida-
de da pessoa humana, trabalho, livre iniciativa e pluralismo político), os 
específicos (liberdade, justiça, equidade e segurança) e os gerais (equilíbrio 
orçamentário, separação de poderes, igualdade, devido processo legal, 
federalismo, eficiência, subsidiariedade, responsabilidade, ponderação e 
razoabilidade). 
Por sua vez, na obra Uma Introdução à Ciência das Finanças (39), Ali-
omar Baleeiro enumera a anualidade, a unidade, a universalidade, a dis-
criminação da despesa, a não especialização das receitas, a proibição do 
estorno, a sinceridade e o equilíbrio como princípios orçamentários. 
Cada doutrinador formula critérios que para a escolha e fundamentarão 
dos princípios orçamentários, gerando diferentes classificações. Elenca-se 
abaixo os princípios orçamentários que julgamos serem vitais à organiza-
ção orçamentária, advertindo-se, todavia, acerca da existência de princípios 
gerais que fundam o sistema constitucional brasileiro, tais como, a sobera-
nia, a dignidade da pessoa humana e a cidadania. 
Princípio da Exclusividade: segundo esse princípio, a lei orçamentá-
ria não conterá dispositivos estranhos à previsão da receita e à fixação da 
despesa (art. 165, § 8º, CF). 
Isso significa que as leis orçamentárias não podem conter dispositivos 
estranhos, não relacionados às finanças públicas. Régis Fernandes de 
Oliveira (40) afirma que "a exclusividade significa que não pode o texto da 
lei orçamentária estabelecer a instituição de tributo" para concluir que "nem 
qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão 
de receita e fixação de despesa". 
Esse princípio significou uma reação à prática de deputados e senado-
res da República Velha que inseriam, por meio de emendas à proposta do 
Executivo, dispositivos totalmente estranhos ao direito financeiro, "o que 
gerava as chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos rabilongos na 
expressão de Ruy Barbosa". (41) 
Há duas exceções expressamente previstas no texto constitucional, 
não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos 
suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita. Em verdade, em tais casos, não há que se falar em 
exceções haja vista que tanto os créditos suplementares, quanto as opera-
ções de crédito tem natureza orçamentária. (42) 
Princípio da Não Afetação: é encontrado no art. 167, IV, CF/88, pre-
ceituando a vedação da vinculação de receita de impostos a órgão, fundo 
ou despesa. A vedação atinge apenas os impostos, sendo possível a 
vinculação de taxas e contribuições. 
Tal princípio se justifica pois pretende garantir disponibilidade de recur-
sos orçamentários para que a própria administração, discricionariamente, 
decida a melhor maneira de se efetuar a execução orçamentária, não se 
podendo "colocar o Estado dentro de uma camisa de força, minguando 
seus recursos, para que os objetivos traçados não fiquem ou não venham a 
ser frustrados". (43) 
A vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa possui 
as seguintes exceções: 
a) a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se refe-
rem os arts. 158 e 159 da CF; 
b) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saú-
de e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, 
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e 212; 
c) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de 
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste 
artigo;" 
Princípio da Anualidade: o orçamento público é lei com prazo deter-
minado de vigência. Cumpre os requisitos formais de qualquer lei, mas 
apresenta peculiaridades quanto à sua duração no tempo e à contínua 
necessidade de renovação mediante autorização do Parlamento. 
Diverge a doutrina (44) quanto ao fato da exigência da anualidade ser 
um princípio financeiro, sendo, antes, periodicidade do orçamento que –, 
como veículo que reúne os gastos e receitas públicas, as metas e progra-
mas governamentais – necessita ser atualizado a cada certo intervalo de 
tempo, o qual, normalmente, tem sido estabelecido em um ano na maioria 
das legislações estrangeiras e é adotado no Brasil desde a Constituição do 
Império. (45) 
A lei orçamentária anual, prevista no art. 165, III e § 5º tem a vigência 
de um ano a partir do ano subsequente à sua aprovação,coincidindo, no 
caso brasileiro, ao ano civil já que o exercício financeiro vai de 1º de janeiro 
a 31 de dezembro conforme a lei 4.320/64. 
Com a incorporação do plano plurianual (art. 165, I) ao ordenamento 
constitucional brasileiro, com vigência durante os quatro anos seguintes à 
sua aprovação, reconhece-se um novo princípio orçamentário, o princípio 
da plurianualidade das despesas de investimento. É que, de acordo com o 
artigo 167, § 1º, CF, "nenhum investimento cuja execução ultrapasse um 
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano pluri-
anual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsa-
bilidade". 
O fato é que a subsistência do princípio da anualidade no ordenamento 
jurídico brasileiro permite o controle anual pelo parlamento e, em tese, pela 
população sobre a atividade financeira dos órgãos públicos bem como a 
avaliação e o redirecionamento dos investimentos. 
Princípio da Universalidade: o § 5º do artigo 165 da CF preceitua 
que: "a lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referen-
te aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administra-
ção direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a 
voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades 
e órgão a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público". 
Isso significa que a lei orçamentária deve conter a previsão de todas as 
receitas e despesas públicas, sem exceção, conforme a redação da Consti-
tuição Federal de 1988. O mencionado princípio contém a regra do produto 
bruto ou orçamento bruto, segundo a qual receitas e despesas devem ser 
previstas em sua totalidade sem que haja deduções ou compensações 
entre uma e outra. 
Princípio da Unidade: busca-se com este princípio a reunião de todos 
os orçamentos em um único documento. O § 5º, art. 165 CF prevê a cria-
ção de três orçamentos: o fiscal, o de investimento das empresas e o da 
seguridade, dessa forma, tais orçamentos devem ser agrupados em um 
único documento. 
Conforme Founrouge, (46) "el principio de unidade prescipuestaria 
consiste en la reunión o agrupación de todos los gastos y recursos del 
Estado en un documento único". A utilidade fundamental de tal princípio 
consistiria na apresentação de dados relativos aos gastos e receitas públi-
cas de tal modo que permitisse a verificação mediante operações matemá-
ticas do total e da possível existência de um equilíbrio entre receitas e 
despesas. 
José Afonso da Silva (47) manifesta o entendimento da impossibilidade 
do cumprimento desse princípio tal como formulado. Isso se deve, basica-
mente, ao surgimento de orçamentos paralelos de entidades da administra-
ção indireta e paraestatais e à a criação de "orçamentos" dentro do orça-
mento geral. Esta multiplicidade teria gerado a distinção entre orçamento 
ordinário e orçamento extraordinário, orçamento corrente e orçamento de 
capital, orçamento anual e orçamento plurianual. 
A consequência disso é que à pretensão unidocumental, o orçamento 
moderno torna-se necessariamente multidocumental. Daí a conclusão de 
José Afonso da Silva: "o princípio da unidade orçamentária, na concepção 
de orçamento-programa, não se preocupa com a unidade documental; ao 
contrário, desdenhando-a, postula que tais documentos se subordinem a 
uma unidade de orientação política, numa hierarquização dos objetivos a 
serem atingidos e na uniformidade de estrutura do sistema integrado". (48) 
Princípio da Legalidade: o artigo 5º, II da CF estabelece que: "nin-
guém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em 
virtude da lei". Isso significa, a contrario sensu, que o administrador público 
sujeita-se aos mandamentos legais, deles não se podendo afastar sob 
pena de se praticar ato inválido que pode acarretar e expor-se a responsa-
bilidade disciplinar, civil e criminal. 
Cumpre o referido princípio a função de limitar o poder estatal e de ga-
rantir a indisponibilidade do interesse público já que não há que se falar em 
vontade pessoal no trato da coisa pública. Isso significa que a ação estatal 
deve ser exercida nos contornos da autorização parlamentar consubstanci-
ada no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias, na lei orçamen-
tária anual ou em qualquer outra modalidade exigida de autorização legisla-
tiva relativa à temática orçamentária. Ex.: operações de abertura de crédito, 
instituição de fundos. 
Saliente-se que o órgão estatal, responsável pela execução do orça-
mento, deve cingir-se à autorização contida no sistema legal. Exemplar é a 
lição de Celso Antonio Bandeira de Mello para quem "a legalidade de 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Administração Financeira E Orçamentária A Opção Certa Para a Sua Realização 9
oposição à lei, mas pressupõe autorização dela, como condição de sua 
ação". (49) 
Não se confunda, (50) contudo, o respeito às normas legais no momen-
to da execução orçamentária (de cunho eminentemente administrativo) com 
a legalidade orçamentária propriamente dita, observada no momento de 
elaboração da norma orçamentária. 
Princípio do Equilíbrio Orçamentário: erigido a partir do dogma libe-
ral, segundo o qual receitas e despesas públicas deveriam estar compatibi-
lizados numericamente, o princípio de equilíbrio financeiro gozou de enor-
me prestígio nas finanças clássicas, tendo sido, inclusive, expresso na 
Constituição de 1967 no art. 166, § 3º, sendo depois eliminado pela Emen-
da 001/69. 
Um orçamento desequilibrado era totalmente condenado pela libera-
lismo, devendo-se tomar todas as medidas necessárias para mantê-lo em 
equilíbrio anual. Lembre-se que os efeitos do orçamento sobre a economia 
em geral eram desconsiderados. (51) 
O desequilíbrio orçamentário ocorria em duas hipóteses: 
a) quando a despesa autorizada superava a receita estimada, operava-
se o déficit; 
b) quando a receita estimada era superior à despesa, observava-se o 
superávit. 
A contestação ao princípio do equilíbrio orçamentário é efetuada a par-
tir de Keynes diante dos efeitos da Grande Depressão de 1929, propondo, 
a substituição de um orçamento "neutro", equilibrado anualmente por uma 
política orçamentária que interviesse na economia, sobretudo, nos períodos 
de crise do capitalismo por meio de orçamentos deficitários que possibili-
tassem a reativação da economia. 
Para Keynes, afigurava-se impossível a pretensão de nivelamento do 
orçamento anualmente, tanto nos anos bons quanto nos anos maus, situa-
ção que provocava profundas flutuações nos programas governamentais de 
gastos, seguidos de variações muitas vezes perturbadoras nas alíquotas 
dos tributos, agravando as flutuações da atividade econômica privada, com 
todas as implicações. (52) 
Desde esse período, o princípio do equilíbrio orçamentário seria con-
testado, inaugurando-se o período do Estado de Bem Estar Social, com 
forte presença estatal na economia. Contudo, esse modelo de Estado e de 
economia entra entra em crise no fim dos anos 70, resultando na retomada 
do princípio do equilíbrio econômico a partir de uma agenda liberal. 
Mesmo não tendo reconhecido explicitamente o referido princípio, pa-
rece que a Constituição Federal de 1988, implicitamente, o fez na medida 
em que existem inúmeros dispositivos que induzem o equilíbrio orçamentá-
rio, tais como: 
a) reserva de lei complementar para as normas gerais sobre a dívida 
pública externa e interna, sobre a concessão de garantias pelas entidades 
públicas e sobre a emissão e resgate de títulos da dívida