AGENTE PF 2014 - Administração

Prévia do material em texto

APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 1 
 
 
 
 
 
 
1 Noções de administração. 
1.1 Abordagens clássica, burocrática e sistêmica da 
administração. 
1.2 Evolução da administração pública no Brasil após 
1930; reformas administrativas; a nova gestão públi-
ca. 
1.3 Princípios e sistemas de administração federal. 
2 Processo administrativo. 
2.1 Funções da administração: planejamento, organi-
zação, direção e controle. 
2.2 Estrutura organizacional. 
2.3 Cultura organizacional. 
3 Administração financeira e orçamentária. 
3.1 Orçamento público. 
3.2 Princípios orçamentários. 
3.3 Diretrizes orçamentárias. 
3.4 SIDOR, SIAFI. 
3.5 Receita pública: categorias, fontes, estágios e 
dívida ativa. 
3.6 Despesa pública: categorias, estágios. 
3.7 Suprimento de fundos. 
3.8 Restos a pagar. 
3.9 Despesas de exercícios anteriores. 
3.10 Conta única do Tesouro. 
4 Ética no serviço público: comportamento profissio-
nal, atitudes no serviço, organização do trabalho, 
prioridade em serviço. 
 
1 Noções de administração. 
1.1 Abordagens clássica, burocrática e sistêmica 
da administração. 
1.2 Evolução da administração pública no Brasil 
após 1930; reformas administrativas; a nova ges-
tão pública. 
1.3 Princípios e sistemas de administração fede-
ral. 
 
ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS 
A tarefa de administrar uma empresa -- planejar seus objetivos, mo-
bilizar os meios necessários para atingi-los e controlar os resultados 
obtidos -- tem sido considerada tradicionalmente mais uma arte ou uma 
qualificação adquirida pela experiência do que um conjunto de técnicas 
baseadas no conhecimento científico. No mundo contemporâneo, contu-
do, os administradores de empresas, se desejam permanecer atualiza-
dos, aproveitar todas as oportunidades e enfrentar a concorrência, de-
vem aplicar técnicas extremamente complexas, como a mercadologia, a 
análise financeira, a programação linear e outras que exigem sólida 
formação profissional e aprendizado permanente. 
 
Natureza e quadro jurídico da empresa 
Define-se uma empresa como um conjunto de pessoas e meios ma-
teriais cuja atividade é orientada para a produção de bens econômicos, 
isto é, bens ou serviços que satisfazem às necessidades humanas. 
 
Essa definição se aplica tanto às empresas capitalistas, próprias do 
sistema de livre mercado, que buscam a obtenção de lucro e decidem 
sua própria política econômica, quanto àquelas que atuam em um siste-
ma econômico coletivizado, e que têm como objetivo o cumprimento de 
metas impostas através de um plano traçado pelas autoridades econômi-
cas do estado. Mesmo nos países de economia de mercado existem 
empresas de propriedade pública, como é em geral o caso das redes de 
transporte urbano, das companhias estatais de petróleo etc., para as 
quais a obtenção de lucro pode ou não constituir o objetivo primordial. O 
que dá a uma instituição o caráter de empresa, seja qual for o sistema 
econômico e social em que esteja inserida, é sua atividade e não seu 
objetivo. Uma empresa é a combinação de bens materiais e de trabalho 
humano com a finalidade de produzir bens ou serviços. 
 
O conceito de empresa, surgido na área econômica, é de difícil a-
preensão do ponto de vista jurídico. Constituída por um conjunto de 
bens, regulado pelas normas do direito patrimonial, uma empresa é 
também uma reunião de pessoas. Trata-se, assim, de uma entidade de 
conteúdo econômico, ao mesmo tempo, social. Em consequência disso, 
aplicam-se ao campo empresarial diversos ramos da ciência jurídica, tais 
como o direito comercial, trabalhista etc. Por outro lado, a diversidade de 
formas que uma empresa pode assumir determina também as normas 
legais a ela aplicáveis. 
 
Direção e administração de empresas 
Quando a empresa é constituída de uma só pessoa, cabe a esta a 
determinação de objetivos e a escolha dos meios que serão empregados 
para sua consecução. Entretanto, de modo geral, as empresas se com-
põem de um grupo de indivíduos entre os quais alguns são responsáveis 
pela tomada de decisões. A questão se mostra mais complexa quando 
as contribuições das diversas pessoas que compõem a empresa não são 
iguais, e também porque umas contribuem, por exemplo, com capital e 
outras com trabalho. No mundo moderno a empresa é, na maior parte 
dos casos, uma associação de elementos muito heterogêneos, cujos 
interesses nem sempre coincidem, e podem mesmo mostrar-se diame-
tralmente opostos. Esses interesses estão normalmente submetidos a 
uma regulamentação jurídica muito complexa. Em consequência disso, 
surge a figura do diretor ou administrador de empresas, que pode ou não 
ser a pessoa que detém a maior parte do capital. 
 
Pode acontecer que a empresa, em seu processo de crescimento, 
alcance dimensões tais que os dirigentes da entidade perdem o controle 
sobre a totalidade de seus processos. Torna-se então manifesta a ne-
cessidade de adotar uma adequada política de descentralização, que 
aplique também à alta direção o princípio da divisão do trabalho. Todavi-
a, ocorre com frequência, sobretudo em empresas de tamanho médio ou 
em companhias familiares, cujo crescimento se dá com rapidez em 
determinadas circunstâncias, que a diretoria -- por inércia, desconfiança 
ou simples incapacidade de delegar um número cada vez maior de 
funções diretivas -- pretenda continuar controlando todo o processo 
empresarial. 
 
A incapacidade material de abranger todas essas funções dá origem 
a um verdadeiro gargalo, que pode prejudicar seriamente a tomada de 
decisões e outros aspectos da atividade empresarial. 
 
Funções de direção 
Os órgãos de direção da empresa têm a função específica, que só a 
eles compete, de determinar as políticas empresariais a curto e a longo 
prazo. Outra função da direção da empresa è a coordenação dos diferen-
tes setores. Uma empresa pode ser comparada a uma máquina grande e 
complexa, cujas peças devem se adaptar entre si de modo a atingir uma 
otimização de seu funcionamento geral. 
 
Para pôr em prática sua missão, a direção da empresa dispõe de di-
ferentes procedimentos que podem ser classificados como instrumentos 
de planejamento, de organização e de controle. 
 
Planejamento. Planejar é antecipar a forma em que se darão no futu-
ro determinados acontecimentos. Por meio do planejamento se estabele-
ce a ordem futura dos fatos que constituem o desempenho da empresa. 
Dessa maneira se assegura o funcionamento correto da entidade frente a 
interferências não previstas em seu processo produtivo. Pode-se consi-
derar o planejamento como um conjunto de decisões antecipadas ten-
dentes a guiar a empresa até seus objetivos. 
 
A forma de planejamento varia de acordo com o tipo de empresa. 
Existem setores produtivos em que as oscilações imprevistas do merca-
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 2 
do, a escolha de opções que implicam grandes riscos e outras circuns-
tâncias -- intrínsecas ou extrínsecas à empresa -- impõem um sistema de 
planejamento flexível, capaz de adaptar-se a qualquer momento a um 
ambiente em mutação. Por outro lado, há setores em que o planejamento 
deve ser muito rígido, com um grau bastante preciso de explicitação 
numérica dos resultados em cada uma das seções da empresa. É este 
habitualmente o caso das empresas estatais nos países de economia 
dirigida. 
 
O planejamento global da empresa deve ater-se, a curto prazo, às 
limitações que lhe impõe o setor mais fraco de todos os que constituem a 
entidade,adaptando o conjunto ao gargalo formado pelo referido setor. 
Assim, por exemplo, se a empresa tem diante de si um mercado de 
grandes possibilidades, mas sua capacidade de produção é insuficiente, 
o planejamento a curto prazo deverá tomar como referência essa capaci-
dade limitada de produção, já que as potencialidades comerciais não 
poderão ser utilizadas em sua totalidade pela falta de produtos para 
vender. A longo prazo, ao contrário, o objetivo do planejamento deverá 
ser a redução da distância entre o setor fraco e os demais elementos da 
empresa. No caso citado anteriormente, seria necessário planejar a 
compra de novas máquinas, a contratação de pessoal e a disposição 
adequada de todos os elementos essenciais, com o objetivo de evitar 
que a capacidade produtiva da empresa constitua um obstáculo para sua 
expansão comercial. 
 
Organização. A finalidade da organização é conseguir a maior eficá-
cia possível no conjunto de operações que compõem a atividade da 
empresa. Para isso, a direção deve definir as funções, obrigações e 
responsabilidades dos diversos cargos e níveis hierárquicos, tratando de 
evitar lacunas e superposições. Além disso é preciso elaborar a rede 
geral de informações da empresa, através da qual as ordens e diretrizes 
circulem da maneira mais fluente possível, desde os escalões superiores 
até os mais inferiores, enquanto os resultados e das informações referen-
tes ao controle fluem em sentido contrário. 
 
Graças à organização, as operações de caráter repetitivo se meca-
nizam, de forma a tornar dispensável um processo de reflexão particula-
rizado. Sua execução se faz automaticamente, com o consequente 
ganho de tempo e rendimento. 
 
A organização, quando bem imaginada e executada, deve permitir 
que a direção da empresa se ocupe exclusivamente das questões impor-
tantes. Os problemas menos relevantes se solucionam em níveis inferio-
res da estrutura, sem que a alta direção tenha que lhes dedicar seus 
esforços. O fato de que os diretores se vejam forçados a tomar decisões 
em assuntos de pouca importância denuncia falha na organização da 
empresa. 
 
O planejamento e a organização são dois fatores complementares: 
sem planejamento, uma empresa, apesar de perfeitamente organizada, 
não poderá funcionar adequadamente. Do mesmo modo, uma ideia, por 
melhor que seja, permanece parada na fase de planejamento se não 
houver uma organização adequada para levá-la a cabo. 
 
Princípios de organização empresarial 
Para a elaboração da estrutura organizacional correta de uma em-
presa é necessário considerar certos princípios, alguns de caráter geral e 
outros mais específicos. 
(1) Princípio da unidade de objetivos. A estrutura organizacional da 
empresa deve facilitar a contribuição de cada indivíduo, departamento ou 
órgão para atingir os objetivos da entidade. 
(2) Princípio da eficiência. A estrutura é eficiente se facilitar a conse-
cução dos objetivos com um mínimo de custos. 
(3) Amplitude da autoridade. A expressão "amplitude de autoridade" 
é empregada com referência ao número de subordinados sobre os quais 
um chefe exerce controle direto e efetivo. Quanto maior essa amplitude, 
isto é, quanto maior o número de subordinados diretos, mais difícil e, 
para o chefe, manter um controle eficaz sobre suas atividades. Por outro 
lado, se numa organização se restringe demais essa amplitude, cria-se 
um número excessivo de escalões hierárquicos e a informação que deve 
circular entre eles terá que percorrer vários passos sucessivos até che-
gar ao indivíduo que dela necessita. Isso provoca maior lentidão no 
processo decisório e se traduz em falta de eficácia. 
É preciso encontrar um ponto de equilíbrio, em que a amplitude de 
autoridade seja suficientemente pequena para permitir o controle dos 
subordinados e aberta o bastante para não obstar o fluxo de informações 
nos vários escalões da empresa. 
(4) Divisão e especialização do trabalho. Aplica-se aos casos de ta-
refas repetitivas e rotineiras, que são as mais frequentes no cotidiano de 
uma empresa. A divisão de trabalho entre vários indivíduos ou grupos, 
dedicados a atividades específicas, permite centralizar a atenção em um 
número menor de operações ou problemas, trazendo maior rendimento 
com o mesmo esforço. 
Ainda que se reconheça a conveniência da divisão do trabalho e a 
consequente especialização dos membros da empresa, deve-se conside-
rar que, levada essa prática além de certo limite, os resultados podem 
ser contraproducentes. De um lado surge o perigo de que a estrutura 
organizacional fique sobrecarregada, por tornar-se excessivamente 
complexa. De outro ângulo, é possível que o trabalhador venha a perder 
a sensação de realizar um trabalho útil, o que reduz sua motivação e faz 
diminuir a produtividade. 
(5) Unidade de comando. Um subordinado tem, em geral, um chefe 
do qual depende diretamente em seu trabalho. Na prática, contudo, é 
frequente o cruzamento dos fluxos de autoridade. Assim, por exemplo, o 
trabalhador de uma oficina depende de seu capataz, mas em questões 
referentes à disciplina pode estar subordinado ao chefe do pessoal. Em 
princípio, a unidade de comando significa que a organização deve estar 
disposta de modo tal que, em caso de conflito entre ordens emanadas de 
autoridades diferentes, fique clara a precedência de uma delas sobre as 
outras. 
(6) Autoridade e hierarquia. A autoridade consiste, nas palavras de 
Henri Fayol, no "direito de mandar e no poder de fazer-se obedecer". A 
par da autoridade se situa a responsabilidade; quem exerce a autoridade 
deve assumir a responsabilidade consequente. 
A hierarquia é uma estrutura dentro da qual cada indivíduo está subordi-
nado a outro e, por sua vez, tem outros indivíduos a ele subordinados. A 
função da hierarquia baseia-se na descentralização das diretrizes de 
trabalho, mediante a delegação de autoridade. Isso permite a transmis-
são descentralizada de ordens, em sentido descendente, e a centraliza-
ção das informações sobre os resultados, em sentido ascendente. 
 
Departamentalização da empresa. O princípio da hierarquia e da au-
toridade produz uma diferenciação vertical de atividades na empresa. O 
princípio da divisão e da especialização do trabalho estabelece, por sua 
vez, uma diferenciação horizontal. A conjunção de ambas as diferencia-
ções dá o perfil da estrutura organizacional. 
 
A departamentalização se refere à reunião das diversas atividades 
da empresa em seções, departamentos, setores etc. Esse agrupamento 
pode obedecer a diferentes critérios, dos quais o mais comum é o do 
agrupamento por funções. A departamentalização funcional se ajusta 
bem ao princípio da especialização e favorece o controle exercido pela 
alta direção da empresa. 
 
A departamentalização por produto é própria de empresas que fabri-
cam ou comercializam um grande número de artigos diferentes. Favore-
ce a diversificação da produção e o estabelecimento da administração 
por objetivos. Sua principal desvantagem em relação à departamentali-
zação funcional, reside numa maior dificuldade para exercer um controle 
eficaz sobre o conjunto da empresa. 
 
Existem muitos outros critérios de departamentalização: por áreas 
geográficas, por processos produtivos etc. É possível também adotar 
uma departamentalização mista, que obedeça de forma simultânea a 
diversos critérios. 
 
Coordenação de atividades. A departamentalização divide as ativi-
dades da empresa em grupos (departamentos). É preciso que haja 
coordenação e integração dessas atividades, de modo que todas elas se 
articulem adequadamente, visando atingir os objetivos da entidade. Para 
essa finalidade podem-se utilizar diversos procedimentos: o primeiro 
consiste na aplicação do princípio hierárquico, segundo o qual a integra-
ção se realiza mediante uma autoridade central, sistema que se mostramuito eficaz em organizações de pequeno tamanho. Em organizações de 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 3 
certa complexidade, o sistema hierárquico se mostra insuficiente e deve 
ser complementado com sistemas administrativos, que são procedimen-
tos formais que levam à realização automática do trabalho rotineiro de 
coordenação. 
 
Outro meio de coordenação é a criação de comissões, que são gru-
pos de pessoas, normalmente procedentes de diferentes seções ou 
departamentos, encarregadas de realizar em conjunto uma determinada 
tarefa. Por fim, a atuação, à margem da estrutura organizacional formal, 
de certas pessoas que agem como pontos de ligação facilita bastante a 
coordenação entre setores distintos de uma organização. 
 
Modelos comuns da estrutura organizacional 
A estrutura organizacional geralmente obedece a um dos três mode-
los básicos seguintes: linear, funcional ou matricial. A organização linear 
estará rigidamente fundamentada nos princípios da hierarquia e unidade 
de comando. Nela, cada subordinado obedece seu chefe imediato e não 
há comunicação direta entre os diferentes grupos ou departamentos. A 
coordenação se efetua exclusivamente por meio da escala hierárquica. 
 
A organização funcional é aquela que se propõe a estabelecer a de-
partamentalização por funções em todos os níveis da empresa. Nos 
casos em que se combinam numa mesma estrutura a organização 
funcional e uma organização orientada para a realização de projetos 
concretos, surge a chamada organização matricial. A característica 
determinante da organização matricial é a interação dos fluxos de autori-
dade: um deles, vertical, corresponde à organização funcional, o outro, 
horizontal, emana da autoridade técnica ou de projeto. 
 
Órgãos de assessoria. A designação órgão de assessoria, ou sim-
plesmente assessoria, engloba pessoas ou departamentos desprovidos 
de autoridade e que, portanto, não se encaixam no esquema linear 
senão como adjuntos a órgãos de comando, com os quais colaboram na 
tomada de decisões. 
 
Controle. O controle tem a finalidade de avaliar em que medida são 
atingidos os objetivos da empresa, localizar possíveis desvios e pôr em 
execução mecanismos que permitam sua correção. Quando se realiza 
depois de efetuada a tarefa, o controle se denomina realimentação. 
Também é possível estabelecer um controle de pré-alimentação, que se 
exerce sobre as variáveis que intervêm, no processo antes que este 
ocorra. 
 
Existem muitos tipos diferentes de controle nas empresas, ou, em 
sentido mais geral, nas organizações. O controle de qualidade determina 
se um produto preenche os requisitos prefixados. O controle integrado de 
gestão consiste no emprego de um conjunto de subsistemas de controle, 
que fiscalizam todos os aspectos da atividade empresarial e produzem 
periodicamente quadros de comando, quadros de pontos fracos e fortes, 
quadros comparativos com as demais empresas do setor etc., que refle-
tem o estado da empresa em dado momento. O chamado PPBS (Plan-
ning-Programming-Budgeting System, ou Sistema de Planejamento, 
Programação e Orçamento) é um sistema integrado de controle de 
programas e orçamentos, postos em prática pela primeira vez em 1961 
no Departamento de Defesa dos Estados Unidos. Mais tarde esse siste-
ma se generalizou entre os órgãos do governo federal daquele país e 
também entre numerosas entidades públicas e empresas privadas. 
 
Evolução da administração de empresas 
Muitas atividades humanas que são hoje objeto de tratamento cientí-
fico passaram por uma fase inicial em que eram tidas como arte ou como 
conjunto de conhecimento empíricos, só adquiridos pela experiência 
individual. A atividade empresarial não escapou a essa regra. Até o início 
do século XX essa atividade era vista como uma habilidade especial ou 
decorrente da intuição de certas pessoas. 
 
Mais tarde, com o descobrimento das leis que regem o funcionamen-
to das empresas, multiplicaram-se em todo o mundo as instituições de 
ensino da administração. A análise operacional, a psicologia industrial, a 
mercadologia, a informática e a organização administrativa, entre outras, 
se tornaram disciplinas científicas cujo domínio é obrigatório para quem 
dirige as empresas. 
 
A chamada reciclagem, ou seja, a atualização permanente de co-
nhecimentos específicos, é hoje prática indispensável para os profissio-
nais da administração que desejam adaptar-se a novas técnicas e con-
ceitos. 
 
Organização científica do trabalho: Taylor 
O americano Frederick Winslow Taylor foi o primeiro a dar tratamen-
to científico aos problemas referentes à organização do trabalho. Na 
obra The Principles of Scientific Management (1911; Princípios de admi-
nistração científica) Taylor desenvolveu duas teses fundamentais, extraí-
das da análise de um grande número de casos, e sistematizou suas 
observações sobre o funcionamento de diversas empresas em seu país. 
 
O pensamento de Taylor foi elaborado em torno de três eixos princi-
pais. Em primeiro lugar está a distribuição das tarefas, a qual deve ser 
feita com extremo cuidado, estabelecendo-se diversos escalões interme-
diários entre a direção da empresa e o operário que realiza o trabalho 
material. Taylor examinou em minúcias a função de controladores, che-
fes de equipe etc., e propôs pela primeira vez um sistema de comunica-
ção interno para a empresa, de cima para baixo -- isto é, dos escalões 
superiores para os inferiores --, mediante instruções escritas, estudadas 
e preparadas com antecipação suficiente para a realização concreta das 
tarefas correspondentes. 
 
A segunda vertente básica do chamado taylorismo é o estudo deta-
lhado dos movimentos e tempos necessários para realizar as tarefas, 
divididas em seus componentes mais elementares. Assim, pode-se 
chegar a uma fórmula capaz de otimizar métodos e tempos, de modo 
que o trabalho seja realizado com menor esforço e maior velocidade 
possível. 
 
Intimamente relacionado com o anterior está o terceiro fator: o estu-
do das máquinas necessárias para o processo produtivo e sua localiza-
ção correta, com o objetivo de obter o máximo rendimento. 
 
As fórmulas de organização estabelecidas por Taylor tiveram êxito 
imediato. Rapidamente aplicadas pelas empresas nos anos que se 
seguiram à primeira guerra mundial, contribuíram para elevar considera-
velmente a produção geral do sistema. Entretanto, o taylorismo teve 
pouca influência além da organização material das oficinas. 
 
Fayol e o fayolismo. Quase ao mesmo tempo em que Taylor realiza-
va seus estudos nos Estados Unidos, surgiram na França os de Henri 
Fayol, engenheiro de minas. A análise de Fayol teve um enfoque oposto 
ao de Taylor. O autor francês dirigiu sua atenção à estrutura organizacio-
nal da empresa, começando pela cúpula desta. Distinguiu então seis 
diferentes classes de funções: técnica, comercial, financeira, de seguran-
ça, contábil, e administrativa. Destacou que a função de alta direção da 
empresa é quase exclusivamente administrativa e fixou princípios da 
administração, alguns dos quais já foram tratados aqui especificamente. 
As ideias de Fayol, que encarava o fenômeno empresarial sob uma ótica 
mais ampla que a de Taylor, tiveram grande repercussão e foram adota-
das inclusive por algumas administrações públicas europeias. Entretanto, 
como aconteceu com o taylorismo, as empresas privadas americanas 
passaram a pôr em prática as ideias de Fayol antes mesmo de suas 
congêneres da Europa. 
 
Nascimento da moderna sociologia industrial. As concepções taylo-
ristas e fayolistas (a chamada escola clássica de administração de em-
presas) partem de um princípio muitosimples no que diz respeito à 
psicologia do trabalhador: o comportamento do homem frente ao trabalho 
é guiado unicamente pelo interesse material. Por isso, para que o traba-
lhador renuncie a sua espontaneidade natural e se adapte ao trabalho 
como um mero prolongamento da máquina -- requisito imprescindível 
para se conseguir a maior produtividade possível -- é necessário dar-lhe 
um incentivo. Só há duas maneiras de se conseguir isso: mediante 
aumento dos salários ou melhoria das condições de trabalho, como por 
exemplo, a diminuição da jornada. 
 
Os fundamentos psicológicos do taylorismo começaram a cair por 
terra a partir das experiências levadas a cabo por uma equipe dirigida 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 4 
pelo australiano Elton Mayo nas oficinas da companhia Western Electric, 
no estado de Illinois, Estados Unidos, entre 1927 e 1932. 
 
Com a finalidade de melhorar a produtividade dos operários, e den-
tro da lógica plenamente racional da escola da organização científica do 
trabalho, foram estudadas as condições ideais de iluminação das ofici-
nas. Experimentaram-se vários tipos de iluminação, desde uma extre-
mamente fraca até outra bastante intensa, conseguindo-se melhora de 
produtividade em todos os casos. Esse resultado era imcompreensível 
do ponto de vista da organização científica do trabalho. Mayo e seus 
colaboradores demonstraram, contudo, que o aumento da produtividade 
não se devia a nenhuma causa material, mas sim à mudança ocorrida -- 
no momento da realização das experiências -- nas relações sociais entre 
a direção da empresa e os trabalhadores e, em consequência, à mudan-
ça entre os próprios trabalhadores. 
 
Depois de longos estudos, Mayo e sua equipe chegaram às seguin-
tes conclusões: (1) o comportamento do trabalhador não é simplesmente 
individual e deve ser apreciado dentro do contexto do grau ao qual ele 
pertence; (2) há outras formas de motivação para o trabalho, além da-
quelas reconhecidas pela escola clássica; (3) além da organização 
formal, estudada racionalmente pela escola clássica, existe uma organi-
zação informal -- redes de amizade, liderança pessoal etc. -- que afeta o 
funcionamento do grupo. 
 
As pesquisas realizadas por Mayo vieram a constituir a base da so-
ciedade industrial, desenvolvida sobretudo depois da segunda guerra 
mundial. Seu conhecimento é fundamental para a moderna administra-
ção de empresas. ©Encyclopaedia Britannica do Brasil Publicações Ltda. 
 
Administração 
A administração, também chamada gerenciamento (português 
brasileiro) ou gestão (português europeu) de empresas, é uma ciência 
humana fundamentada em um conjunto de normas e funções elaboradas 
para disciplinar elementos de produção. A administração estuda 
os empreendimentos humanos com o objetivo de alcançar um resultado 
eficaz e retorno (com ou sem fins lucrativos) de forma sustentável e 
com responsabilidade social. 
A ciência administrativa supõe a existência de uma instituição a ser 
administrada ou gerida, ou seja, uma Entidade Social de pessoas e 
recursos que se relacionem num determinado ambiente, físico ou não, 
orientadas para um objetivo comum, estabelecido pela a 
empresa. Empresa, aqui significa o empreendimento, os esforços 
humanos organizados, feitos em comum, com um fim específico, um 
objetivo. As instituições (empresas) podem ser públicas, sociedades de 
economia mista ou privadas, com ou sem fins lucrativos. 
Administrar envolve a elaboração 
de planos, pareceres, relatórios, projetos, arbitragens e laudos, em que é 
exigida a aplicação de conhecimentos inerentes às técnicas de 
Administração. 
A necessidade de organizar os estabelecimentos nascidos com 
a Revolução Industrial levou os profissionais de outras áreas mais 
antigas e maduras a buscar soluções específicas para problemas que 
não existiam antes. Assim a aplicação de métodos de ciências diversas 
para administrar estes empreendimentos deu origem aos rudimentos da 
ciência da administração. 
Não se deve confundir a gerência de uma casa ou de nossa vida 
pessoal, que tem sua arte própria, porémempírica, com a gerência de 
uma instituição. A gerência de instituições requer conhecimento e 
aplicação de diversos modelos e técnicas administrativas, ao passo que 
a gerencia pessoal pode ser feita por pessoas sem qualificações 
adicionais. 
Desenvolvimento do conceito 
Como ciência é um ramo das ciências humanas, ditas sociais 
aplicadas, a administração trata dos agrupamentos humanos, mas com 
uma peculiaridade que é o olhar holístico, buscando a perfeita sinergia 
entre pessoas, estrutura e recursos. Diferencia-se das ciências puras por 
possuir um caráter prático de aplicação nas organizações. 
Além dos princípios específicos da ciência Administrativa, a técnica 
de administrar utiliza-se de diversos outros ramos do pensamento 
humano, tais como: Direito, Contabilidade, Economia, Matemática e 
Estatística, a Psicologia, a Sociologia, a Informática, dentre outros 
diversos. 
Instituições de Direito Público ou Instituições de Direito Privado 
criadas com fins lucrativos ou para finalidades sociais, dependem da 
ciência da administração para funcionarem. 
Segundo Jucélio Paiva (2011, pág. 12), "Administrar é o processo de 
dirigir ações que utilizam recursos para atingir objetivos. Embora seja 
importante em qualquer escala de aplicação de recursos, a principal 
razão para o estudo da administração é seu impacto sobre o 
desempenho das organizações. É a forma como são administradas que 
torna as organizações mais ou menos capazes de utilizar corretamente 
seus recursos para atingir os objetivos corretos". 
A administração é uma ciência social aplicada, fundamentada em um 
conjunto de normas e funções elaboradas para disciplinar elementos de 
produção. A administração estuda os empreendimentos humanos com o 
objetivo de alcançar um resultado eficaz e retorno financeiro de forma 
sustentável e com responsabilidade social, ou seja, é impossível falar em 
Administração sem falar em objetivos. Em síntese, o administrador é a 
ponte entre os meios (recursos financeiros, tecnológicos e humanos) e 
os fins (objetivos). Como elo entre os recursos e os objetivos de uma 
organização, cabe ao administrador combinar os recursos na proporção 
adequada e para isso é necessário tomar decisões constantemente num 
contexto de restrições, pois, nenhuma organização por melhor que seja 
dispõe de todos os recursos e também a capacidade de processamento 
de informações do ser humano é limitado. Administrar envolve a 
elaboração de planos, pareceres, relatórios, projetos, arbitragens e 
laudos, em que é exigida a aplicação de conhecimentos inerentes às 
técnicas de Administração. A Administração se divide, modernamente, 
em cinco áreas: finanças, administrativo, marketing, vendas ou 
produção e recursos humanos . Alguns doutrinadores modernos inserem 
nessa divisão a TI (Tecnologia da Informação) e a P&D, ou seja, a 
Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação. Pelo fato de a Administração ter 
diversas ciências como base, o administrador disputa seu espaço com 
profissional de diferente áreas. Em finanças, disputa espaço 
comeconomistas e contadores. Em marketing, disputa espaço 
com publicitários. Em produção, disputa espaço com engenheiros. Em 
recursos humanos, disputa espaço com psicólogos. 
A profissão de administrador é historicamente recente e foi 
regulamentada no Brasil em 9 de setembro de 1965, data em que se 
comemora o Dia do Administrador. A semana do Administrador instituída 
pelo Administrador Gaston Schwabacher, comemorada do dia 02 a 09 de 
setembro, onde são homenageando feitos administrativos com ética. 
Dando ênfase a um dos princípios filosóficoda Administração que é: “A 
Verdadeira Administração não visa lucro, visa bem estar social o lucro é 
mera consequência “. 
Os primeiros administradores profissionais (administrador 
contratado, que não é o dono do negócio) foram os que geriram as 
companhias de navegação inglesas a partir do século XVII. 
Segundo Jonh W. Riegel, "o êxito do desenvolvimento de executivos 
em uma empresa é resultado, em grande parte, da atuação e da 
capacidade dos seus gerentes no seu papel de educadores.Cada 
superior assume este papel quando ele procura orientar e facilitar os 
esforços dos seus subordinados para se desenvolverem". 
Funções administrativas 
Fayol foi o primeiro a definir as funções básicas do 
Administrador: planejar, organizar, coordenar, comandar econtrolar -
 POCCC. Atualmente, sobretudo com as contribuições da Abordagem 
Neoclássica da Administração, em que um dos maiores nomes é Peter 
Drucker, os princípios foram retrabalhados e são conhecidos como 
Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar (PODC). Ressalte-se, então, que 
destas funções as que sofreram transformações na forma de abordar 
foram "comandar e coordenar" que atualmente chama-se apenas Dirigir 
(Liderança). 
Atualmente, as principais funções administrativas são: 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 5 
 Fixar objetivos (planejar); 
 Analisar: conhecer os problemas; 
 Solucionar problemas; 
 Organizar e alocar recursos (recursos financeiros e tecnológicos 
e as pessoas); 
 Comunicar, dirigir e motivar as pessoas (liderar); 
 Negociar; 
 Tomar as decisões (rápidas e precisas); 
 Mensurar e avaliar (controlar). 
O papel do administrador 
As funções do gestor foram, num primeiro momento, delimitadas 
como: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. No entanto, 
por ser essa classificação bastante difundida, é comum encontrá-la em 
diversos livros e até mesmo em jornais de forma condensada em quatro 
categorias. São elas: planejar, organizar, liderar e controlar. 
Planejar: "definir o futuro da empresa, principalmente, suas metas, 
como serão alcançadas e quais são seus propósitos e seus objetivos" , 
ou como "ferramenta que as pessoas e as organizações usam para 
administrar suas relações com o futuro. É uma aplicação específica do 
processo decisório." 
O planejamento envolve a determinação no presente do que se 
espera para o futuro da organização, envolvendo quais as decisões 
deverão ser tomadas, para que as metas e propósitos sejam alcançados. 
Organizar: pode-se constatar que [...] se fosse possível sequenciar, 
diríamos que depois de traçada(s) a(s) meta(s) organizacional (ais), é 
necessário que as atividades sejam adequadas às pessoas e aos 
recursos da organização, ou seja, chega a hora de definir o que deve ser 
feito, por quem deve ser feito, como deve ser feito, a quem a pessoa 
deve reportar-se, o que é preciso para a realização da tarefa. 
Logo, "organizar é o processo de dispor qualquer conjunto de 
recursos em uma estrutura que facilite a realização de objetivos. O 
processo organizacional tem como resultado o ordenamento das partes 
de um todo, ou a divisão de um todo em partes ordenadas." 
Liderar: envolve influenciar as pessoas para que trabalhem num 
objetivo comum. "Meta(s) traçada(s), responsabilidades definidas, será 
preciso neste momento uma competência essencial, qual seja, a de 
influenciar pessoas de forma que os objetivos planejados sejam 
alcançados." 
A chave para tal, está na utilização da sua afetividade, na sua 
interação com o meio ambiente que atua. 
Na gestão não basta apenas ser uma pessoa boa, é necessário que 
tenha nascido para vencer, vitória essa que está relacionada com a 
busca constante de desafios, com a coragem de mobilizar-se, de assumir 
seu papel diante de seus pares, de seus colaboradores e de seus 
supervisores. 
A chave para tal, está na utilização da sua afetividade, na sua 
interação com o meio ambiente que atua. (muito bem mencionado) 
Falar de afetividade pode significar aderir a um sistema de gestão de 
pessoas de forma parcial. 
Quando se fala de gerir pessoas é importante ter em atenção ser 
competente, reconhecer competência e competências. 
Trabalhar ou liderar pessoas é uma tarefa árdua, em que mais 
depressa se detectam os fracassos do que os sucesso, já que no 
primeiro caso toda a empresa se poderá ressentir, no segundo, o mérito 
é geralmente assumido de forma solitária. 
Trabalhar com seres humanos exige conhecer, compreender para 
posteriormente se desenvolver. 
Para identificar competências há que conhecer muito bem a 
empresa e todos os seus colaboradores. Desta forma partimos para a 
implementação de todo um sistema organizado, planejado e formalizado 
com o objectivo de reter talentos, desenvolver as capacidades 
individuais, prever constrangimentos, e acima de tudo criar e gerir as 
oportunidades. Desta forma motivamos todos os intervenientes, gerimos 
as suas expectativas e potenciamos a produtividade. 
Liderar significa análise, responsabilidade e justiça. 
Maximiano ao invés de liderar, define o terceiro passo 
como executar, "o processo de execução consiste em realizar as 
atividades planejadas que envolvem dispêndio de energia física e 
intelectual" 
E por último controlar, que "estando a organização devidamente 
planejada, organizada e liderada, é preciso que haja um 
acompanhamento das atividades, a fim de se garantir a execução do 
planejado e a correção de possíveis desvios"(ARAÚJO, 170, 2004). 
Cada uma das características podem ser definidas separadamente, 
porém dentro da organização, são executadas em conjunto, ou seja, não 
podem ser trabalhados disjuntas. 
Princípios para um bom administrador 
 Saber utilizar princípios, técnicas e ferramentas administrativas; 
 Saber decidir e solucionar problemas; 
 Saber lidar com pessoas: comunicar eficientemente, negociar, 
conduzir mudanças, obter cooperação e solucionar conflitos; 
 Ter uma visão sistêmica e global da estrutura da organização; 
 Ser proativo, ousado e criativo; 
 Ser um bom líder; 
 Gerir com responsabilidade e profissionalismo; 
 Ter visão de futuro; 
 Ter empatia. 
Abordagem clássica da administração 
Apesar de serem utilizados por alguns como sinônimos, existem 
pontos de divergências muito marcantes entre a Administração 
Científica de Frederick Taylor e a Teoria Clássica de Henri Fayol. 
Segundo Chiavenato (2003), enquanto Taylor deu ênfase à tarefa, Fayol 
deu foco à estrutura. Taylor se preocupou com a Organização Racional 
do Trabalho (ORT), que por meio da análise do trabalho e estudo dos 
tempos e movimentos, do estudo da fadiga humana, da padronização 
dos métodos e da especialização do trabalho buscava as condições que 
permitissem ao operário produzir com o máximo de eficiência. Por outro 
lado, Fayol enfatizou a estrutura dividindo a organização em cinco 
funções (técnica, comercial, financeira, de segurança, contábil e 
administrativa), definindo os dezesseis deveres dos gerentes, os 
quatorze princípios gerais da Administração e os cinco elementos 
da Administração (POCCC). Ou seja, enquanto Taylor pensava a 
organização a partir dos operários (nível operacional), Fayol pensava a 
organização dos dirigentes (nível institucional). Essa diferença tem 
explicação na vivência dos dois. Taylor teve experiência como consultor 
técnico e Fayol foi um grande administrador de cúpula. Outra diferença 
marcante é que Taylor pregava a supervisão funcional pelo qual o 
operário poderia ter um supervisor para cada área, 
enquanto Fayol defendia o princípio da unidade de comando que dizia 
que cada subordinado só pode ter um superior. É preciso também 
ressaltar os pontos de convergênciasentre as duas as teorias da 
Abordagem Clássica como: a concepção de homo economicus segundo 
a qual as vantagens financeiras são os únicos fatores motivadores e o 
mesmo objetivo (máxima eficiência). 
Teoria clássica da administração 
A Teoria Clássica da Administração (ou Fayolismo) é uma escola 
de pensamento administrativo idealizada pelo engenheiro francês Henri 
Fayol, a partir da década de 1910. Caracteriza-se pela ênfase na 
estrutura organizacional, pela visão do homem econômico e pela busca 
da máxima eficiência. Também é caracterizada pelo olhar sobre todas as 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 6 
esferas da organização (operacionais e gerenciais), bem como na 
direção de aplicação do topo para baixo (da gerência para a produção). 
O modo como Fayol encarava a organização da empresa valeu à Teoria 
Clássica a impostação de abordagem anatômica e estrutural. 
Paralelamente aos estudos de Frederick Winslow Taylor, Henri 
Fayol defendia princípios semelhantes na Europa, baseado em sua 
experiência na alta administração. Enquanto os métodos de Taylor eram 
estudados por executivos Europeus, os seguidores da Administração 
Científica só deixaram de ignorar a obra de Fayol quando a mesma foi 
publicada nos Estados Unidos. O atraso na difusão generalizada das 
ideias de Fayol fez com que grandes contribuintes do pensamento 
administrativo desconhecessem seus princípios. 
Sofreu críticas como a manipulação dos trabalhadores através dos 
incentivos materiais e salariais e a excessiva unidade de comando e 
responsabilidade. 
Fundamentos 
Henry Fayol era engenheiro de minas dedicou sua vida à empresas 
no setor de mineração. Chegou mesmo a recuperar a Compagnie 
Commantry Fourchambault et Decazeville da falência, quando assumiu o 
cargo de diretor geral da mesma. Creditava seu sucesso como 
administrador a um sistema de administração que é descrito 
em Administration Industrialle et Genéralle (Administração industrial e 
geral), publicado em 1916. Este sistema repousa sobre uma distinção 
das funções essenciais da empresa em seis categorias e as funções do 
administrador em cinco elementos. Além disso, enuncia 14 princípios 
gerais da administração, que refletem orientações gerais embutidas ne 
Funções da empresa 
Segundo Idalberto Chiavenato, Fayol procurou dividir qualquer 
empresa em seis funções básicas: 
1. técnicas, relacionadas com a produção de bens ou de serviços 
da empresa 
2. comerciais, relacionadas com a compra, venda e permutação 
3. financeiras, relacionadas com a procura e gerência de capitais 
4. segurança, relacionadas com a proteção e preservação dos 
bens e das pessoas 
5. contábeis, relacionadas com inventários, registros, balanços, 
custos e estatísticas 
6. administrativas, relacionadas com a integração das outras 
cinco funções[3] 
As funções administrativas coordenam as demais funções da 
empresa. 
Elementos da função administrativa 
 Planejar - Estabelece os objetivos da empresa, especificando a 
forma como serão alcançados. Parte de uma sondagem do futuro, 
desenvolvendo um plano de ações para atingir as metas traçadas. É a 
primeira das funções, já que servirá de base diretora à operacionalização 
 Organizar - É a forma de coordenar todos os recursos da 
empresa, sejam humanos, financeiros ou materiais, alocando-os da 
melhor forma segundo o planejamento estabelecido. 
 Comandar - Faz com que os subordinados executem o que 
deve ser feito. Pressupõe que as relações hierárquicas estejam 
claramente definidas, ou seja, que a forma como administradores e 
subordinados se influenciam esteja explícita, assim como o grau de 
participação e colaboração de cada um para a realização dos objetivos 
definidos. 
 Coordenar/dirigir - A implantação de qualquer planejamento 
seria inviável sem a coordenação das atitudes e esforços de toda a 
empresa, almejando as metas traçadas. 
 Controlar - Controlar é estabelecer padrões e medidas de 
desempenho que permitam assegurar que as atitudes empregadas são 
as mais compatíveis com o que a empresa espera. O controle das 
atividades desenvolvidas permite maximizar a probabilidade de que tudo 
ocorra conforme as regras estabelecidas e ditadas. 
Diferente dessas funções, hoje usa-se apenas: Planejar, Organizar, 
Dirigir ou Executar e Controlar. ( no lugar de Comandar e Coordenar) 
Uniram-se essas duas funções porque o objetivo é o mesmo. 
Princípios Básicos 
Fayol relacionou 14 princípios básicos que podem ser estudados de 
forma complementar aos de Taylor: 
 Divisão do trabalho - Especialização dos funcionários desde o 
topo da hierarquia até os operários da fábrica, assim, favorecendo a 
eficiência da produção aumentando a produtividade. 
 Autoridade - Autoridade é todo direito dos superiores darem 
ordens que teoricamente serão obedecidas. Responsabilidade é a 
contrapartida da autoridade. Deve-se levar em conta o direito de dar 
ordens e exigir obediência, chegando a um bom equilíbrio entre 
autoridade e responsabilidade. 
 Disciplina - Necessidade de estabelecer regras de conduta e de 
trabalho válidas pra todos os funcionários. A ausência de disciplina gera 
o caos na organização. 
 Unidade de comando - Um funcionário deve receber ordens de 
apenas um chefe, evitando contra-ordens. 
 Unidade de direção - O controle único é possibilitado com a 
aplicação de um plano para grupo de atividades com os mesmos 
objetivos. 
 Subordinação dos interesses individuais(ao interesse 
geral) - Os interesses gerais da organização devem prevalecer sobre os 
interesses individuais. 
 Remuneração - Deve ser suficiente para garantir a satisfação 
dos funcionários e da própria organização. 
 Centralização (ou Descentralização) - As atividades vitais da 
organização e sua autoridade devem ser centralizadas. 
 Linha de Comando (Hierarquia) - Defesa incondicional da 
estrutura hierárquica, respeitando à risca uma linha de autoridade fixa. 
 Ordem - Deve ser mantida em toda organização, preservando 
um lugar pra cada coisa e cada coisa em seu lugar. 
 Equidade - A justiça deve prevalecer em toda organização, 
justificando a lealdade e a devoção de cada funcionário à empresa. 
Direitos iguais. 
 Estabilidade dos funcionários - Uma rotatividade alta tem 
consequências negativas sobre desempenho da empresa e o moral dos 
funcionários. 
 Iniciativa - Deve ser entendida como a capacidade de 
estabelecer um plano e cumpri-lo. 
 Espírito de equipe - O trabalho deve ser conjunto, facilitado 
pela comunicação dentro da equipe. Os integrantes de um mesmo grupo 
precisam ter consciência de classe, para que defendam seus propósitos 
Críticas sobre a Teoria Clássica 
 Obsessão pelo comando →Tendo como ótica a visão da 
empresa a partir da gerência administrativa, Fayol focou seus estudos na 
unidade do comando, autoridade e na responsabilidade. Em função 
disso, é visto como obcecado pelo comando. 
 A empresa como sistema fechado → A partir do momento em 
que o planejamento é definido como sendo a pedra angular da gestão 
empresarial, é difícil imaginar que a organização seja vista como uma 
parte isolada do ambiente. 
 Manipulação dos trabalhadores → Bem como a Administração 
Científica, fora tachada de tendenciosa, desenvolvendo princípios que 
buscavam explorar os trabalhadores. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 7 
 A inexistência de fundamentação científica das 
concepções → Não existe fundamentação experimental dos métodos e 
técnicas estudados por Fayol.Os princípios que este apresenta carecem 
de uma efetiva investigação, não resistindo ao teste de aplicação prática. 
Modelo burocrático da administração 
 Max Weber e a Burocracia 
De acordo com Chiavenato (2003, p. 254-255), na teoria 
administrativa, a abordagem estruturalista surgiu com o crescimento das 
burocracias, em uma perspectiva de análise que vai além dos fenômenos 
internos da organização, visão pela qual as escolas de até então se 
restringiam. Para Motta, essa abordagem sintetiza as teorias clássicas e 
as de relações humanas, porém ganhando novas dimensões que 
envolvem todas as variáveis da organização. 
Como afirma Chiavenato (2003), Max Weber foi o primeiro teórico 
dessa abordagem, que em uma análise voltada para a estrutura, 
acreditava que a burocracia era a organização por excelência. Segundo 
Motta (1975, p. 46), a preocupação de Weber está na racionalidade, 
entendida como a adequação dos meios aos fins. E uma organização é 
racional quando é eficiente. Assim, para Weber a burocracia era a forma 
mais eficiente de uma organização. Max Weber descreveu um tipo de 
estrutura burocrática acreditando que era comum à maioria das 
organizações formais. No entanto, como ressalta Maximiano (2000), 
Weber não definiu um modelo padrão para ser aplicado, apenas 
esquematizou as principais características da burocracia existente. 
Weber, como citado em Maximiano (2000, p. 88), ao sistematizar seu 
estudo da burocracia, começa com a análise dos processos de 
dominação ou autoridade. Para Weber, “a autoridade é a probabilidade 
de haver obediência dentro de um grupo determinado”. Ele distinguia três 
tipos de sociedade e autoridade, descritas a seguir. De acordo com 
Chiavenato (2003, p. 258-262), na sociedade tradicional (tribo, clã, 
família) predominava características conservacionistas, patriarcais e 
patrimonialistas; a autoridade que a preside é dita tradicional, na qual a 
obediência é justificada pela tradição, pelo hábito ou pelo costume. Na 
sociedade carismática (partidos políticos, grupos revolucionários, nações 
em revolução), onde geralmente existem características místicas, 
arbitrárias e personalísticas; a autoridade (carismática) que a preside é 
justificada pela influência de um líder detentor de qualidades que o 
destacam. As sociedades burocráticas (as grandes empresas, os 
estados modernos, os exércitos) são caracterizadas por predominar 
normas impessoais racionalmente definidas; o tipo de autoridade 
(burocrática, legal ou racional) é justificado pela técnica, pela justiça na 
lei e pela meritocracia. De acordo com Chiavenato (2003, p. 266-267), a 
burocracia, segundo Weber, traz consigo diversas vantagens. 
Primeiramente, devido a sua racionalidade, o que significa dizer que 
procura os meios mais eficientes para atingir as metas da organização. A 
precisão com que cada cargo é definido proporciona o conhecimento 
exato de cada responsabilidade. Como as atividades são organizadas 
em rotinas e realizadas metodicamente, e, consequentemente, tornam-se 
previsíveis, acaba por conduzir a confiabilidade entre as pessoas, 
evitando, assim o atrito entre elas. A rapidez nas decisões, obtida pela 
tramitação de ordens e papéis, e pela uniformidade de rotinas e 
regulamentos que colaboram para a redução de erros e custos. A 
facilidade de substituição daquele que é afastado e os critérios de 
seleção apenas por competência técnica garantem a continuidade do 
sistema burocrático, e este último evita o nepotismo. O trabalho é 
profissionalizado, assim os funcionários são treinados e especializados 
pelo seu mérito, trazendo benefícios para as organizações. Como 
descrito por Chiavenato (2003, p. 268), o tipo ideal de burocracia 
weberiana tinha como uma das características a previsibilidade do seu 
funcionamento contribuindo para a obtenção de maior eficiência 
organizacional. Porém, autores como Merton, encontraram limitações na 
obra de Weber, partindo para uma análise crítica da realidade descrita 
por ele. Para Merton não existe uma organização completamente 
racional, como proposto por Weber. Até porque, o tipo ideal de 
burocracia tendia a ser modificado pelos homens. Merton notou que a 
burocracia leva também a consequências imprevistas que conduzem às 
ineficiências e às imperfeições, e estas por sua vez, são enfatizadas e 
exageradas pelos leigos. A esse fenômeno, Merton denomina de 
disfunções da burocracia, que serão descritas a seguir, segundo 
Chiavenato (2003), como internalização das regras e apego aos 
regulamentos, excesso de formalismo e de papelório, resistência às 
mudanças e dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o 
público. 
 
Segundo Weber (1946) a autoridade racional-legal prevalece nas 
sociedades ocidentais e apresenta o modelo para todas as sociedades. 
Este modelo, também chamado burocrático, caracteriza-se pelos 
seguintes elementos: 
 A lei representa o ponto de equilíbrio último, ao qual se devem 
reportar as regras e regulamentos, constituindo aplicações concretas de 
normas gerais e abstratas; 
 A burocracia, em qualquer organização, é estabelecida seguindo 
o princípio da hierarquia. As relações hierárquicas entre superiores e 
subordinados são preenchidas por cargos de direção e chefia e cargos 
subalternos claramente definidos, de forma que a supervisão, a ordem e 
a subordinação sejam plenamente assimiladas e realizadas; 
 A avaliação e a seleção dos funcionários são feitas em função da 
competência técnica. Daí a exigência de exames, concursos e diplomas 
como instrumentos de base à admissão e promoção; 
 As relações informais não têm razão de existir. O funcionário 
burocrático é uma peça de uma máquina, esperando-se dele um 
comportamento formal e estandardizado, de forma a cumprir com 
exatidão as tarefas e funções que lhes estão destinadas; 
 O funcionário recebe regularmente um salário, não determinado 
pelo trabalho realizado, mas segundo as funções que integram esse 
trabalho e o tempo de serviço; 
 O funcionário burocrata não é proprietário do seu posto de 
trabalho, as funções que executa e o cargo que ocupa são totalmente 
independentes e separados da posse privada dos meios de produção da 
organização onde trabalha; 
 A profissão de funcionário de tipo burocrático supõe um emprego 
fixo e uma carreira regular; 
 O desempenho de cada cargo por parte dos funcionários 
burocráticos pressupõe uma grande especialização na execução das 
suas tarefas e trabalho. 
Weber concebeu a Teoria da Burocracia para tornar a organização 
eficiente e eficaz, garantindo rapidez; racionalidade; homogeneidade de 
interpretação das normas; redução dos atritos e discriminações; 
padronização da liderança (decisões iguais em situações iguais) e o 
alcance dos objetivos. A burocracia busca amenizar as consequencias 
das influências externas à organização, harmonizar a especialização dos 
seus colaboradores e o controle das suas atividades de modo a se atingir 
os objetivos organizacionais, através da competência e eficiência, sem 
considerações pessoais. 
Teoria geral de sistemas 
A teoria geral de sistemas (também conhecida pela sigla, T.G.S.) 
surgiu com os trabalhos do biólogo austríaco Ludwig von Bertalanffy, 
publicados entre 1950 e 1968. 
A T.G.S. não busca solucionar problemas ou tentar soluções 
práticas, mas sim produzir teorias e formulações conceituais que possam 
criar condições de aplicação na realidade empírica. Os pressupostos 
básicos da T.G.S. são: 
 Existe uma nítida tendência para a integração nas várias 
ciências naturais e sociais; 
 Essa integração parece orientar-se rumo a uma teoria dos 
sistemas; 
 Essa teoria de sistemas pode ser uma maneira mais abrangente 
de estudar os campos não físicos do conhecimento científico, 
especialmente as ciências sociais; 
 Essa teoria de sistemas, ao desenvolver princípios unificadores 
queatravessam verticalmente os universos particulares das diversas 
ciências envolvidas,aproxima-nos do objetivo da unidade da ciência; 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 8 
 Isso pode levar a uma integração muito necessária da educação 
científica. 
A importância da TGS é significativa tendo em vista a necessidade 
de se avaliar a organização como um todo e não somente em 
departamentos ou setores. O mais importante ou tanto quanto é a 
identificação do maior número de variáveis possíveis, externas e internas 
que, de alguma forma, influenciam em todo o processo existente na 
Organização. Outro fator também de significativa importância é o feed-
back que deve ser realizado ao planejamento de todo o processo. 
Teoria dos sistemas começou a ser aplicada a administração 
principalmente em função da necessidade de uma síntese e uma maior 
integração das teorias anteriores (Científicas e Relações Humanas, 
Estruturalista e Comportamental oriundas das Ciências Sociais) e da 
intensificação do uso da cibernética e da tecnologia da informação nas 
empresas. 
Os sistemas vivos, sejam indivíduos ou organizações, são 
analisados como “sistema abertos”, mantendo um continuo intercâmbio 
de matéria/energia/informação com o ambiente. A Teoria de Sistema 
permite reconceituar os fenômenos em uma abordagem global, 
permitindo a inter-relação e integração de assuntos que são, na maioria 
das vezes, de natureza completamente diferentes. 
Tipos de sistemas 
Há uma grande variedade de sistemas e uma ampla gama de 
tipologias para classificá-los, de acordo com certas características 
básicas. 
 Quanto a sua constituição: 
 Físicos ou concretos: quando compostos de equipamento, de 
maquinaria e de objetos e coisas reais 
(equipamento, objetos, hardware); 
 Abstratos ou conceituais: quando compostos por conceitos, 
planos, hipóteses e ideias que muitas 
vezes só existem no pensamento das pessoas (conceitos, planos, ideias, 
software). 
Na realidade, há uma complementaridade entre sistemas físicos e 
abstratos: os sistemas físicos precisam de um sistema abstrato para 
funcionar, e os sistemas abstratos somente se realizam quando 
aplicados a algum sistema físico. 
 Quanto a sua natureza: 
 Fechados: não apresentam intercâmbio com o meio ambiente 
que os circunda, sendo assim não recebem 
nenhuma influencia do ambiente e por outro lado não influenciam. Não 
recebem nenhum recurso externo 
e nada produzem que seja enviado para fora. 
 Ex: A matemática é um sistema fechado, pois não sofrerá 
nenhuma influência do meio 
ambiente, sempre 1+1 será 2. 
 Abertos: são os sistemas que apresentam relações de 
intercâmbio com o ambiente, por meio de 
entradas e saídas. 
Os sistemas abertos trocam matéria, energia e informação 
regularmente com o meio ambiente. São eminentemente adaptativos, 
isto é, 
para sobreviver devem reajustar-se constantemente as condições do 
meio. 
 A organização como um sistema aberto 
As organizações são por definição sistemas abertos, pois não 
podem ser adequadamente compreendidas de forma isolada, mas sim 
pelo inter-relacionamento entre diversas variáveis internas e externas, 
que afetam seu comportamento. Tal como os organismos vivos, as 
organizações têm seis funções primárias ou principais, que mantêm 
estreita relação entre si, mas que podem ser estudadas individualmente. 
Funções primárias das organizações: 
a) Ingestão: as organizações adquirem ou compram materiais para 
processá-los de alguma maneira. Para assistirem outras funções, como 
os organismos vivos que ingerem alimentos para suprirem outras 
funções e manter a energia. 
b) Processamento: no animal, a comida é transformada em energia 
e suprimento das células. Na organização, a produção é equivalente a 
esse ciclo animal. Os materiais são processados havendo certa relação 
entre entradas e saídas no qual o excesso é o equivalente a energia 
necessária para a sobrevivência da organização (transformação em 
produtos). 
c) Reação ao ambiente: o animal reage frente as mudanças 
ambientais para sua sobrevivência. Ele deve adaptar-se as mudanças. 
As organizações também reagem ao ambiente, mudando seus materiais, 
consumidores, empregados e recursos financeiros. As alterações podem 
efetuar-se nos produtos, no processo ou na estrutura. (As mudanças 
ocorrem face ao que o mercado demanda). 
d) Suprimento das partes: os participantes da organização são 
supridos, não só do significado de suas funções, mas também de dados 
de compras, produção, vendas ou contabilidade, e são recompensados 
principalmente sob a forma de salários e benefícios. 
e) Regeneração das partes: as partes do organismo perdem sua 
eficiência, adoecem ou morrem e devem ser regenerados ou recolocados 
no sentido de sobreviver no conjunto. Os membros das organizações 
também podem adoecer, aposentar-se, desligar-se da firma ou então 
morrer. As máquinas podem tornar-se obsoletas. Ambos os homens e 
máquinas devem ser mantidos ou recolocados – manutenção e 
substituição. 
f) Organização: administração e decisão sobre as funções; 
 Principais características das organizações 
a) Comportamento probabilístico: as organizações são sempre 
afetadas pelas variáveis externas. O ambiente é potencialmente sem 
fronteiras e inclui variáveis desconhecidas e incontroladas. Por outro lado 
as consequências dos sistemas sociais são probabilísticas e não-
determinadas. O comportamento humano nunca é totalmente previsível. 
As pessoas são complexas, respondendo a muitas variáveis. Por esta 
razão a administração não pode esperar que os consumidores, 
fornecedores, tenham um comportamento previsível e de acordo com 
suas expectativas. – sistema social num ambiente sem fronteiras, 
complexo e nem sempre previsível; 
b) Parte de uma sociedade maior: as organizações são vistas 
como sistemas dentro de sistemas. Os sistemas são complexos de 
elementos colocados em interação. Essas interações entre os elementos 
produzem um todo que não pode ser compreendido pela simples 
investigação das várias partes tomadas isoladamente. – ajuste constante 
entre grupos internos e externos, como estudado mais propriamente na 
Sociologia, Antropologia ou Economia (econômico e cultural); 
c) Interdependência entre as partes: uma organização não é um 
sistema mecânico, no qual uma das partes pode ser mudada sem um 
efeito concomitante sobre as outras. Em face da diferenciação das partes 
provocadas pela divisão do trabalho, as partes precisam ser 
coordenadas por meio de integração e de trabalho. As interações 
internas e externas do sistema refletem diferentes escalões de controle e 
da autonomia. Uma variedade de subsistema deve cumprir a função do 
sistema e as suas atividades devem ser coordenadas. – divisão de 
trabalho, coordenação, integração e controle; 
d) Homeostasia versus adaptabilidade: a homeostasia(auto 
regulação) garante a rotina e a permanência do sistema, enquanto a 
adaptabilidade leva a ruptura, à mudança e à inovação. Rotina e ruptura. 
Estabilidade e mudança. Ambos os processos precisam ser levados a 
cabo pela organização para garantir a sua viabilidade. – tendência a 
estabilidade e equilíbrio X tendência ao atendimento de novos padrões; 
e) Fronteiras ou limites: é a linha imaginária que serve para marcar 
o que está dentro e o que está fora do sistema. Nem sempre a fronteira 
de um sistema existe fisicamente. –fronteiras permeáveis- sobreposições 
e intercâmbios com os sistemas do ambiente; 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a SuaRealização 9 
f) Morfogênese – capacidade de se modificar, de determinar o 
crescimento e as formas da organização, de se corrigir e de obter novos 
e melhores resultados; 
g) Resiliência - capacidade de o sistema superar o distúrbio imposto 
por um fenômeno externo. As organizações, como sistemas abertos, 
apresentam a capacidade de enfrentar e superar perturbações externas 
provocadas pela sociedade sem que desapareça seu potencial de auto-
organização; 
h) Sinergia - esforço simultâneo de vários órgãos que provoca um 
resultado ampliado. A soma das partes é maior do que o todo (2 + 2 = 5 
ou mais); 
i) Entropia - consequência da falta de relacionamento entre as 
partes de um sistema, o que provoca perdas e desperdícios. É um 
processo inverso a sinergia, a soma das partes é menor que o todo (2 + 
2 = 3). A entropia leva o sistema à perda de energia, decomposição e 
desintegração. 
 Direito e Teoria dos Sistemas 
Para aplicação da Teoria Geral dos Sistemas no âmbito do Direito, 
pode-se apontar Claus-Wilhelm Canaris como uma doutrina que pode 
ofertar, sinteticamente, as diversas possibilidades que o tema apresenta 
no Direito contemporâneo. Para tanto vide seu Pensamento Sistemático 
e Conceito de Sistema na Ciência do Direito, em tradução portuguesa 
(Calouste Gulbenkian) efetivada pelo eminente Prof. Menezes Cordeiro. 
São diversas Escolas que se valem das noções de sistema, como no 
caso de Canaris e a Escola do Pensamento Sistemático, como também 
de Niklas Luhmann e sua visão autopoiética em um Pensamento 
Sistêmico, que também é central para o início da corrente sistêmica na 
Sociologia moderna. Mesmo escolas de base oitocentista, como a Escola 
da Exegese e a Pandectista, também dialogam com as esferas de 
sistemas e suas teorias. 
No direito civil-constitucional, matrizes contemporâneas começam a 
trabalhar com a teoria do caos, dialógica e teoria da complexidade, a 
partir da teoria dos sistemas e da cibernética. 
Resumindo: 
Abordagem clássica da administração 
Apesar de serem utilizados por alguns como sinônimos, existem 
pontos de divergências muito marcantes entre a Administração 
Científica de Frederick Taylor e a Teoria Clássica de Henri Fayol. 
Segundo Chiavenato (2003), enquanto Taylor deu ênfase à tarefa, Fayol 
deu foco à estrutura. Taylor se preocupou com a Organização Racional 
do Trabalho (ORT), que por meio da análise do trabalho e estudo dos 
tempos e movimentos, do estudo da fadiga humana, da padronização 
dos métodos e da especialização do trabalho buscava as condições que 
permitissem ao operário produzir com o máximo de eficiência. Por outro 
lado, Fayol enfatizou a estrutura dividindo a organização em seis funções 
(técnica, comercial, financeira, de segurança, contábil e administrativa), 
definindo os dezesseis deveres dos gerentes, os quatorze princípios 
gerais da Administraçãoe os cinco elementos 
da Administração (POCCC). Ou seja, enquanto Taylor pensava a 
organização a partir dos operários (nível operacional), Fayol pensava a 
organização dos dirigentes (nível institucional). Essa diferença tem 
explicação na vivência dos dois. Taylor teve experiência como consultor 
técnico e Fayol foi um grande administrador de cúpula. Outra diferença 
marcante é que Taylor pregava a supervisão funcional pelo qual o 
operário poderia ter um supervisor para cada área, 
enquanto Fayol defendia o princípio da unidade de comando que dizia 
que cada subordinado só pode ter um superior. É preciso também 
ressaltar os pontos de convergências entre as duas as teorias da 
Abordagem Clássica como: a concepção de homo economicus segundo 
a qual as vantagens financeiras são os únicos fatores motivadores e o 
mesmo objetivo (máxima eficiência 
A teoria da burocracia foi incorporada à teoria geral da administra-
ção por volta dos anos 1940 (a partir da tradução da obra de Max We-
ber pelo sociólogo norte-americano Talcott Parsons) em função dos 
seguintes fatores: 
1 - a fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Te-
oria das Relações Humanas, que não possibilitam uma abordagem 
global, integrada e envolvente dos problemas organizacionais; 
2 - a necessidade de um modelo de organização racional capaz de 
caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como, o comportamento 
dos membros dela participantes, é aplicável não somente à fábrica, mas 
a todas as formas de organização humana e principalmente às empre-
sas; 
3 - o crescente tamanho e complexidade das empresas passam a 
exigir modelos organizacionais bem mais definidos; 
4 - o ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da desco-
berta dos trabalhos de Max Weber, o seu criador. 
O termo Burocracia é originário da fusão do termo latino burrus com 
o termo francês bure. A união dessas duas partículas criou a pala-
vra bureau, usada inicialmente para definir um tipo de tecido escuro que 
era utilizado para cobrir as escrivaninhas de repartições públicas. Mais 
tarde, o termo bureau passou a ser utilizado para designar o escritório 
como um todo. O uso preciso da palavra Burocracia foi utilizado pela 
primeira vez por um ministro francês do século XVIII chamado Jean-
Claude Marie Vincent, que fez o uso do termo em fran-
cês bureaucratie de maneira crítica e debochada para se referir às repar-
tições públicas. Jean-Claude criou um neologismo recuperando a partícu-
la latina burrus e acrescentando a partícula grega krátos para formar o 
novo termo significando o exercício do poder por funcionários de escritó-
rios. 
Abordagem sistêmica é uma metodologia que busca conjugar con-
ceitos de diversas ciências a respeito de determinado objeto de pesqui-
sa. É baseada na idéias de um determinado objeto de estudo possui 
diversas dimensões e facetas que podem ser estudadas e entendidas 
por diversas ciências e que conceitos e princípios emanados de diferen-
tes ciências podem ser empregados no estudo e compreensão de deter-
minado fenômeno ele. 
Administração publica no Brasil após 1930 – reformas 
e a nova gestão pública 
Prof. Wagner Rabello Jr. 
2. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 
1930 
Agora vamos analisar a administração pública brasileira a partir da 
paradigmática década de 1930. Assim, vamos ter o primeiro contato com 
o tema das reformas administrativas. 
Para fazer a análise da evolução da administração pública, dividiremos o 
período de tempo (a partir de 1930), analisando cada fase separadamen-
te, porém verificando eventuais relações entre elas, pois é desta forma 
que as bancas costumam cobrar em provas, ou seja, conceitos isolados 
e/ou entrelaçados. 
Os períodos foram divididos da seguinte forma: 
• 1930/45 – Burocratização da Era Vargas 
• 1956/60 – A administração paralela de JK 
• 1967 – A reforma militar (Dec. Lei 200) 
• 1988 – A administração pública na nova Constituição 
• 1990 – O governo Collor e o desmonte da máquina pública 
• 1995/2002 – O gerencialismo da Era FHC 
• Nova Administração Pública (New Public Management) 
3. A REFORMA BUROCRÁTICA DA DÉCADA DE 1930 
A burocracia está no horizonte da administração pública que se consolida 
e atualiza. Se esse movimento se deu de forma lenta e superficial nos 
primeiros 100 anos de história do Brasil independente, ele vai encontrar 
seu ponto de inflexão e aceleração na Revolução de 1930. (Frederico 
Lustosa da Costa) 
O Brasil, assim como boa parte do mundo, entrou a década de 1930 sob 
o crivo de uma grande recessão, oriunda, em boa parte, da quebra da 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 10 
Bolsa de Valores de Nova Yorque, em 1929. Não obstante, o patrimonia-
lismo reinavapraticamente absoluto em nossas terras. 
Partindo, principalmente, dessas duas perspectivas, Frederico Lustosa 
afirma que: 
O sucesso do New Deal, política de intervenção do Estado na economia 
americana para recuperar sua dinâmica de crescimento, levava a pensar 
que ela também seria possível e desejável para promover o crescimento 
das economias periféricas. 
O Estado nacional poderia liderar o processo de desenvolvimento, esta-
belecendo barreiras alfandegárias, construindo infra-estruturas, criando 
subsídios e incentivos e oferecendo crédito. Esse papel supunha não só 
a capacidade de gerar poupança interna para participar da formação 
bruta de capital como também um elevado grau de intervenção na eco-
nomia, em particular, e na vida social em geral. Estavam lançadas as 
bases do modelo de crescimento e do Estado intervencionista brasileiro. 
Mantendo a política de proteção às matérias-primas exportadas, o go-
verno lançou-se de maneira franca e direta no projeto desenvolvimentis-
ta, criando as bases necessárias da industrialização — a infra-estrutura 
de transporte, a oferta de energia elétrica e a produção de aço, matéria-
prima básica para a indústria de bens duráveis. Mais do que isso, assu-
miu papel estratégico na coordenação de decisões econômicas. Para 
tanto, teve que aparelhar-se. 
As velhas estruturas do Estado oligárquico, corroídas pelos vícios 
do patrimonialismo, já não se prestavam às novas formas de inter-
venção no domínio econômico, na vida social e no espaço político 
remanescente. Urgia reformar o Estado, o governo e a administra-
ção pública. 
Assim, sob o impulso de superação do esquema clientelista e anárquico 
de administração oligárquica, o governo de Getúlio Vargas iniciou uma 
série de mudanças que tinham pelo menos duas vertentes principais 
(Lima Junior, 1998): 
 estabelecer mecanismos de controle da crise econômica, resultante dos 
efeitos da Grande Depressão, iniciada em 1929, e subsidiariamente 
promover uma alavancagem industrial; 
 promover a racionalização burocrática do serviço público, por meio da 
padronização, normatização e implantação de mecanismo de controle. A 
partir de 1937, promoveu uma série de transformações no aparelho de 
Estado, tanto na morfologia, quanto na dinâmica de funcionamento. 
Nesse período foram criados inúmeros organismos especializados e 
empresas estatais. “Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais; 
 
entre 1940 e 1945 surgiram 21 agências, englobando empresas públicas, 
sociedades de economia mista e fundações” (Lima Júnior, 1998:8). Até 
1930 existiam no Brasil 12 empresas públicas; de 1930 a 1945, foram 
criadas 13 novas empresas, sendo 10 do setor produtivo, entre elas a 
Companhia Vale do Rio Doce, hoje uma gigante da mineração, e a 
Companhia Siderúrgica Nacional, ambas já privatizadas. 
De todas essas medidas, a mais emblemática foi a criação do Depar-
tamento Administrativo do Serviço Público, “o líder inconteste da 
reforma e, em grande parte, seu executor” (Wahrlich, 1974:29). O Dasp 
foi efetivamente organizado em 1938, com a missão de definir e executar 
a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso 
público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionali-
zação de métodos no serviço público e elaborar o orçamento da União. O 
Dasp tinha seções nos estados, com o objetivo de adaptar as normas 
vindas do governo central às unidades federadas sob intervenção. 
Essa primeira experiência de reforma de largo alcance inspirava-se no 
modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referência a 
organização do serviço civil americano. Estava voltada para a adminis-
tração de pessoal, de material e do orçamento, para a revisão das estru-
turas administrativas e para a racionalização dos métodos de trabalho. A 
ênfase maior era dada à gestão de meios e às atividades de administra-
ção em geral, sem se preocupar com a racionalidade das atividades 
substantivas. 
A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro 
esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Foi uma ação 
deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasilei-
ro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centrali-
zação, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a sepa-
ração entre o público e o privado. Visava constituir uma administração 
pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na 
condução do processo de desenvolvimento, cujo modelo de crescimento, 
baseado na industrialização via substituição de importações, supunha um 
forte intervencionismo estatal e controle sobre as relações entre os 
grupos sociais ascendentes — a nova burguesia industrial e o operariado 
urbano (Marcelino, 1987). 
Luiz Carlos Bresser Pereira, de forma mais breve, revela que “no Brasil, 
o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. 
Surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o 
Estado 
assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de 
bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por 
Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um 
processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras 
carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma 
de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública 
burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo 
moderno no país”. 
Em relação à reforma burocrática, acabamos de ver os pontos mais 
importantes de tal acontecimento. Antes de passarmos a segunda gran-
de reforma do século passado (decreto-lei 200 de 1967), vamos verificar 
as mini reformas ocorridas nas décadas de 50 e 60. 
Administração paralela: governo JK 
Foi Maria Victoria Benevides quem cunhou a expressão “administração 
paralela”. Essa “administração paralela” era formada principalmente por 
Grupos de trabalho e Grupos Executivos. Os primeiros eram ligados ao 
Conselho de Desenvolvimento e atuavam na preparação de projetos de 
leis e decretos, segundo os objetivos do Plano de Metas. Os Grupos 
Executivos eram compostos de administradores do Estado e represen-
tantes das empresas privadas - geralmente técnicos - que aprovavam os 
projetos elaborados pelos Grupos de Trabalho. 
Esses Grupos de Trabalho eram criados por decreto e tinham auto-
nomia orçamentária e para recrutamento de pessoal, os Grupos de 
Trabalho ficavam fora das injunções políticas, tão comuns em 
outros órgãos do Estado. 
A utilização dessa “administração paralela” por JK tinha pelo menos três 
objetivos: 
 Racionalizar as ações do Estado brasileiro na área econômica facilitan-
do a implementação do Plano de Metas 
 Libertar o governo da política clientelística de empregos, já que os 
órgãos eram criados pelo presidente e tinham autonomia orçamentária 
 E por último cooptar os militares, colaborando para a preservação da 
estabilidade política do período. 
O professor Frederico Lustosa faz a seguinte análise desse período: 
Depois de um tumultuado período de transição de mais de um ano, com 
golpes, contragolpes, a eleição e a tentativa de impedimento da posse do 
eleito, assumiu o governo em 1956, Juscelino Kubitscheck de Oliveira. 
Seu Plano de Metas tinha 36 objetivos, com destaque para quatro seto-
res-chave: energia, transporte, indústria pesada e alimentação. 
Propugnava a industrialização acelerada, apoiada na associação entre 
capitais nacionais e estrangeiros, com ênfase na indústria de bens durá-
veis, dando prioridade à indústria automobilística e ao transporte rodoviá-
rio. Seu lema era a realização de “50 anos em cinco” e a meta símbolo 
era a construção da nova capital do país, Brasília (Mendonça, 1990:335). 
Era uma fase de grande euforia e de afirmação nacionalista.