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APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 1 
 
 
 
 
 
 
1 PROCESSO ADMINISTRATIVO. 1.1 FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO: PLANEJAMENTO, ORGANI-
ZAÇÃO, DIREÇÃO E CONTROLE. 1.2 ESTRUTURA ORGANIZACIONAL. 1.3 CULTURA ORGANIZA-
CIONAL. 
 
NATUREZA E EVOLUÇÃO DO 
CONHECIMENTO ADMINISTRATIVO 
 
O estudo da Administração é um desdobramento da história das transformações econômicas, sociais e políticas de várias culturas, necessidades que o 
homem tem em sua natureza que precisam ser satisfeitas através de esforços organizados. 
 
Historicamente, o fenômeno da industrialização é relativamente recente. Antes da industrialização as organizações humanas eram fundamentalmente a 
família, a tribo, a igreja, o exército e o Estado. Desde o princípio o homem sentiu necessidade de organizar-se para as campanhas militares, para os proble-
mas familiares, para a administração governamental e para a operação de sua religião, decorrendo da as primeiras noções de organização. Examinando-se a 
administração pré-industrial, dois temas aparecem: 1. noção relativamente limitada das funções administrativas; 2. pouca consideração pela atividade comer-
cial. 
 
Vários indícios na história antiga mostram-nos que devem ter existido planos formais, organizações de trabalho, liderança e sistemas de avaliação, ou se-
ja, as grandes construções épicas, como as pirâmides, por exemplo, indicam uma prática eficiente das funções administrativas. Quando lemos a Bíblia com 
uma ótica de administrador, encontramos citações, como as referentes ao êxodo, que explicam a forma piramidal dos organogramas organizacionais. 
 
Orientando-nos pela evolução da história antiga, podemos situar acontecimentos que permitiram a evolução das antigas civilizações com base em princí-
pios administrativos que são até hoje defendidos e utilizados por grandes teóricos da administração. 
 
Revolução Industrial 
Esses princípios nortearam a evolução das sociedades através dos séculos, do período medieval ao mercantilista, tendo o seu grande despertar no prin-
cipio do século XVI, com as grandes descobertas através da navegação e das invenções, iniciando-se assim o que podemos chamar de primórdios da Revo-
lução Industrial. 
 
Nessa época situam-se os sistemas de produção industrial, que, corno as civilizações, passou por diversas fases. No início predominou o sistema famili-
ar, que em algumas sociedades persistem até hoje. 
 
O crescimento do comércio também necessitava de racionalização nos métodos de registro (anotações/ contabilização). Luca Pacioli, em 1494, escreveu 
Summa de aritmética, geométrica, proporcional e proporcionalista. 
 
Foi o primeiro sistema de partidas dobradas decorrente da necessidade de os mercadores saberem suas posições de créditos e débitos, fornecerem po-
sição de caixa e inventário. 
 
Até o século XX, nenhum avanço foi feito sobre o sistema de Pacioli. Em Sina, Veneza, Gênova e Florença, banqueiros como os Medici e Peruzzis esta-
beleceram escritórios bancários para movimentar, transferir as contas em partidas dobradas e realizavam empréstimo. O grande obstáculo para os banquei-
ros era a proibição dos juros, mas as necessidades comerciais sobrepuseram-se às religiosas, e por volta de 1400 muitos estados aboliram estas proibições. 
 
Dando mais um salto na história, passamos agora para a fase dos primeiros estudos formais; enquanto teoria de administração que se situa nos séculos 
XIX e XX, surgiu a chamada Administração científica, com a publicação dos Princípios da administração científica, em 1911, por Frederick Winslow Taylor, 
chamado Pai da Administração Científica. 
 
Nessa mesma época surgiram estudos encabeçados por Frank e Lilian Gilbreth e Morris Cooke, os primeiros preocupados com os estudos dos movimen-
tos de mão e corpo para a otimização dos esforços, eliminando-se movimentos inúteis e projetando o uso de ferramentas e equipamentos mais adequados 
para os trabalhadores, e Cooke adaptando os princípios da administração científica em organizações nas não industriais. 
 
Com esses estudos, um espaço enorme para novas ideias estava automaticamente aberto, e ele foi ocupado imediatamente. Henri Fayol, em seu livro 
General and Industrial Management, introduziu aquilo que hoje chamamos Processo Administrativo: planejamento, organização, comando, coordenação e 
controle. Max Weber criou uma teoria de estrutura de poder e autoridade, que denominou Escola Burocrática. Oliver Sheldon escreveu o livro Filosofia da 
Administração, reconhecendo a responsabilidade e a ética da administração perante a sociedade. 
 
A partir daí surgiram estudos que não podemos caracterizar como escolas propriamente ditas, porque foram surgindo em ondas e superpondo-se uma 
teoria à outra, considerados mais propriamente como abordagens teóricas. Virnet 
 
A administração é um conjunto de normas e funções elaboradas para disciplinar elementos de produção, que têm como objetivo alcançar um resultado 
eficaz e retorno financeiro. Administrar envolve a elaboração de planos, pareceres, relatórios, projetos, arbitragens e laudos, em que é exigida a aplicação de 
conhecimentos inerentes às técnicas de Administração. 
 
A profissão de administrador é historicamente recente e foi regulamentada no Brasil em 9 de setembro de 1965, data em que se comemora o Dia do 
Administrador. 
 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Plano
http://pt.wikipedia.org/wiki/Projetos
http://pt.wikipedia.org/wiki/Laudo
http://pt.wikipedia.org/wiki/Profiss%C3%A3o
http://pt.wikipedia.org/wiki/9_de_setembro
http://pt.wikipedia.org/wiki/1965
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Os primeiros administradores profissionais (administrador contratado, que não é o dono do negócio) foram os que geriram as companhias de navegação 
inglesas a partir do século XVII. 
 
Segundo Jonh W. Riegel, "o êxito do desenvolvimento de executivos em uma empresa é resultado, em grande parte, da atuação e da capacidade dos 
seus gerentes no seu papel de educadores.Cada superior assume este papel quando ele procura orientar e facilitar os esforços dos seus subordinados para 
se desenvolverem". 
 
Funções administrativas 
Fayol foi o primeiro a definir as funções básicas do Administrador: planejar, organizar, controlar, coordenar e comandar - POCCC. Atualmente, sobretudo 
com as contribuições da Abordagem Neoclássica da Administração, em que um dos maiores nomes é Peter Drucker, os princípios foram retrabalhados e são 
conhecidos como Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar (PODC). Ressalte-se, então, que destas funções as que sofreram transformações na forma de 
abordar foram "comandar e coordenar" que anteriormente chamava-se Dirigir (Liderança). 
 
Atualmente, as principais funções administrativas são: 
 Fixar objetivos (planejar) 
 Analisar: conhecer os problemas. 
 Solucionar problemas 
 Organizar e alocar recursos (recursos financeiros e tecnológicos e as pessoas). 
 Comunicar, dirigir e motivar as pessoas (liderar) 
 Negociar 
 Tomar as decisões. 
 Mensurar e avaliar (controlar). 
As características do gestor 
Entende-se como características do gestor, suas funções, habilidades e competências. 
Segundo Araújo (2004), “as funções do gestor foram, num primeiro momento, delimitadas como: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. No 
entanto, por ser essa classificação bastante difundida, é comum encontrá-la em diversos livros e até mesmo em jornais de forma condensada em quatro 
categorias. São elas: planejar, organizar, liderar e controlar.” 
 
Planejar: “definir o futuro da empresa, principalmente, suas metas, como serão alcançadas e quais são seus propósitos e seus objetivos” (ARAÚJO, 169,2004), ou como “ferramenta que as pessoas e as organizações usam para administrar suas relações com o futuro. É uma aplicação específica do processo 
decisório.” (MAXIMIANO, 105, 2002). 
 
O planejamento envolve a determinação no presente do que se espera para o futuro da organização, envolvendo quais as decisões deverão ser 
tomadas, para que as metas e propósitos sejam alcançados. 
 
Organizar: pode-se constatar que [...] se fosse possível sequenciar, diríamos que depois de traçada(s) a(s) meta(s) organizacional (ais), é necessário 
que as atividades sejam adequadas às pessoas e aos recursos da organização, ou seja, chega a hora de definir o que deve ser feito, por quem deve ser feito, 
como deve ser feito, a quem a pessoa deve reportar-se, o que é preciso para a realização da tarefa. (ARAÚJO, 169, 2004). 
 
Logo, “organizar é o processo de dispor qualquer conjunto de recursos em uma estrutura que facilite a realização de objetivos. O processo de organizar 
tem como resultado o ordenamento das partes de um todo, ou a divisão de um todo em partes ordenadas.” (MAXIMIANO, 111, 2002). 
 
Liderar: envolve influenciar as pessoas para que trabalhem num objetivo comum. “Meta(s) traçada(s), responsabilidades definidas, será preciso neste 
momento uma competência essencial, qual seja, a de influenciar pessoas de forma que os objetivos planejados sejam alcançados.” (ARAÚJO, 170, 2004). 
 
Maximiano ao invés de liderar, define o terceiro passo como executar, “o processo de execução consiste em realizar as atividades planejadas que 
envolvem dispêndio de energia física e intelectual” (MAXIMIANO, 119, 2002). 
 
E por último controlar, que “estando a organização devidamente planejada, organizada e liderada, é preciso que haja um acompanhamento das 
atividades, a fim de se garantir a execução do planejado e a correção de possíveis desvios”(ARAÚJO, 170, 2004). 
 
Cada uma das características podem ser definidas separadamente, porém dentro da organização, são executadas em conjunto, ou seja, não podem ser 
trabalhados disjuntas. 
 
Princípios para um bom Administrador 
 Saber utilizar princípios, técnicas e ferramentas administrativas; 
 Saber decidir e solucionar problemas; 
 Saber lidar com pessoas: comunicar eficientemente, negociar, conduzir mudanças, obter cooperação e solucionar conflitos. 
 Ter uma visão sistêmica e global da estrutura da organização; 
 Ser proativo, ousado e criativo; 
 Ser um bom líder; 
 Gerir com responsabilidade e profissionalismo. 
 
TAYLORISMO 
Taylorismo ou Administração científica é o modelo de administração desenvolvido pelo engenheiro estadunidense Frederick Winslow Taylor (1856-
1915), que é considerado o pai da administração científica. Caracteriza-se pela ênfase nas tarefas, objetivando-se aumentar a eficiência da empresa 
aumentando-se a eficiência ao nível operacional. 
 
Primeiros estudos essenciais desenvolvidos por Taylor 
 Em relação ao desenvolvimento do pessoal e seus resultados objetivamente: acreditava que, oferecendo instruções sistemáticas e adequadas aos 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Navega%C3%A7%C3%A3o
http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Jonh_W._Riegel&action=edit&redlink=1
http://pt.wikipedia.org/wiki/Fayol
http://pt.wikipedia.org/wiki/Planejar
http://pt.wikipedia.org/wiki/Organizar
http://pt.wikipedia.org/wiki/Controlar
http://pt.wikipedia.org/wiki/Coordenar
http://pt.wikipedia.org/wiki/POCCC
http://pt.wikipedia.org/wiki/Lideran%C3%A7a
http://pt.wikipedia.org/wiki/Objetivo
http://pt.wikipedia.org/wiki/Recurso
http://pt.wikipedia.org/wiki/Comunica%C3%A7%C3%A3o
http://pt.wikipedia.org/wiki/Dirigir
http://pt.wikipedia.org/wiki/Negocia%C3%A7%C3%A3o
http://pt.wikipedia.org/wiki/Mensurar
http://pt.wikipedia.org/wiki/Estados_Unidos_da_Am%C3%A9rica
http://pt.wikipedia.org/wiki/Frederick_Winslow_Taylor
http://pt.wikipedia.org/wiki/1856
http://pt.wikipedia.org/wiki/1915
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trabalhadores, ou seja, treinando-os, haveria possibilidade de fazê-los produzir mais e com melhor qualidade.. 
Em relação ao planejamento a atuação dos processos: achava que todo e qualquer trabalho necessita, preliminarmente, de um estudo para que seja 
determinada uma metodologia própria, visando sempre o seu máximo desenvolvimento. 
 Em relação a produtividade e à participação dos recursos humanos: estabelecia a co-participação entre o capital e o trabalho, cujo resultado refletia 
em menores custos, salários mais elevados e, principalmente, em aumentos de níveis de produtividade. 
 Em relação ao autocontrole das atividades desenvolvidas e às normas procedimentais: introduziu o controle com o objetivo de que o trabalho seja 
executado de acordo com uma sequência e um tempo pré-programados, de modo a não haver desperdício operacional. Inseriu, também, a 
supervisão funcional, estabelecendo que todas as fases de um trabalho devem ser acompanhadas de modo a verificar se as operações estão sendo 
desenvolvidas em conformidades com as instruções programadas. Finalmente, apontou que estas instruções programadas devem, 
sistematicamente, ser transmitidas a todos os empregados. 
 
Metodologia do estudo 
Taylor iniciou o seu estudo observando o trabalho dos operários. Sua teoria seguiu um caminho de baixo para cima, e das partes para o todo; dando 
ênfase na tarefa. Para ele a administração tinha que ser tratada como ciência. Desta forma ele buscava ter um maior rendimento do serviço do operariado da 
época, o qual era desqualificado e tratado com desleixo pelas empresas. Não havia, na época, interesse em qualificar o trabalhador, diante de um enorme e 
supostamente inesgotável "exército industrial de reserva". O estudo de "tempos e movimentos" mostrou que um "exército" industrial desqualificado significava 
baixa produtividade e lucros decrescentes, forçando as empresas a contratarem mais operários. Taylor tinha o objetivo de acelerar o processo produtivo, ou 
seja, produzir mais em menos tempo, e com qualidade. 
 
Organização Racional do Trabalho 
 Análise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos: objetivava a isenção de movimentos inúteis, para que o operário executasse de forma mais 
simples e rápida a sua função, estabelecendo um tempo médio, a fim de que as atividades fossem feitas em um tempo menor e com qualidade, 
aumentando a produção de forma eficiente e eficaz. 
 Estudo da fadiga humana: a fadiga predispõe o trabalhador à diminuição da produtividade e perda de qualidade, acidentes, doenças e aumento da 
rotatividade de pessoal. 
 Divisão do trabalho e especialização do operário, cada um se especializaria e desenvolveria as atividades em que mais tivessem aptidões. 
 Desenho de cargos e tarefas: desenhar cargos é especificar o conteúdo de tarefas de uma função, como executar e as relações com os demais 
cargos existentes. 
 Incentivos salariais e prêmios por produtividade 
 Condições de trabalho: O conforto do operário e o ambiente físico ganham valor, não porque as pessoas merecessem, mas porque são essenciais 
para o ganho de produtividade 
 Padronização: aplicação de métodos científicos para obter a uniformidade e reduzir os custos 
 Supervisão funcional: os operários são supervisionados por supervisores especializados, e não por uma autoridade centralizada. 
 Homem econômico: o homem é motivável por recompensas salariais, econômicas e materiais. 
 Pagamento diferenciado para quem produzia acima de um certo padrão. 
A empresa era vista como um sistema fechado, isto é, os indivíduos não recebiam influências externas. O sistema fechado é mecânico, previsível e 
determinístico. Porém, a empresa é um sistema que movimenta-se conforme as condições internas e externas, portanto, um sistema aberto e dialético. 
 
Princípios da Administração Científica 
Taylor pretendia definir princípios científicospara a administração das empresas. Tinha por objetivo resolver os problemas que resultam das relações 
entre os operários, como consequência modificam-se as relações humanas dentro da empresa, o bom operário não discute as ordens, nem as instruções, faz 
o que lhe mandam fazer. A gerência planeja e o operário apenas executa as ordens e tarefas que lhe são determinadas. 
 
Os quatro princípios fundamentais da administração Científica são: 
1. Princípio do planejamento 
2. Princípio da preparação dos trabalhadores 
3. Princípio do controle 
4. Princípio da execução 
 
FORDISMO 
Idealizado pelo empresário estadunidense Henry Ford (1863-1947), fundador da Ford Motor Company, o Fordismo é um modelo de Produção em massa 
que revolucionou a indústria automobilística na primeira metade do século XX. Ford utilizou à risca os princípios de padronização e simplificação de Frederick 
Taylor e desenvolveu outras técnicas avançadas para a época. Suas fábricas eram totalmente verticalizadas. Ele possuía desde a fábrica de vidros, a 
plantação de seringueiras, até a siderúrgica. 
 
Ford criou o mercado de massa para os automóveis. Sua obsessão era tornar o automóvel tão barato que todos poderiam comprá-lo, porém mesmo com 
o barateamento dos custos de produção, o sonho de Henry Ford permaneceu distante da maioria da população. 
 
Uma das principais características do Fordismo foi o aperfeiçoamento da linha de montagem. Os veículos eram montados em esteiras rolantes que 
movimentavam-se enquanto o operário ficava praticamente parado, realizando uma pequena etapa da produção. Desta forma não era necessária quase 
nenhuma qualificação dos trabalhadores. Outra característica é a de que o trabalho é entregue ao operário, em vez desse ir buscá-lo, fazendo assim a 
analogia à eliminação do movimento inútil. 
 
O método de produção fordista exigia vultuosos investimentos e grandes instalações, mas permitiu que Ford produzisse mais de 2 milhões de carros por 
ano, durante a década de 1920. O veículo pioneiro de Ford no processo de produção fordista foi o mítico Ford Modelo T, mais conhecido no Brasil como 
"Ford Bigode". 
 
O Fordismo teve seu ápice no período posterior à Segunda Guerra Mundial, nas décadas de 1950 e 1960, que ficaram conhecidas na história do 
capitalismo como Os Anos Dourados. Entretanto, a rigidez deste modelo de gestão industrial foi a causa do seu declínio. Ficou famosa a frase de Ford, que 
dizia que poderiam ser produzidos automóveis de qualquer cor, desde que fossem pretos. O motivo disto era que com a cor preta, a tinta secava mais rápido 
e os carros poderiam ser montados mais rapidamente. 
 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Princ%C3%ADpio_do_planejamento
http://pt.wikipedia.org/wiki/Princ%C3%ADpio_da_prepara%C3%A7%C3%A3o_dos_trabalhadores
http://pt.wikipedia.org/wiki/Princ%C3%ADpio_do_controle
http://pt.wikipedia.org/wiki/Princ%C3%ADpio_da_execu%C3%A7%C3%A3o
http://pt.wikipedia.org/wiki/Estados_Unidos
http://pt.wikipedia.org/wiki/Henry_Ford
http://pt.wikipedia.org/wiki/1863
http://pt.wikipedia.org/wiki/1947
http://pt.wikipedia.org/wiki/Ford_Motor_Company
http://pt.wikipedia.org/wiki/Produ%C3%A7%C3%A3o_em_massa
http://pt.wikipedia.org/wiki/Frederick_Taylor
http://pt.wikipedia.org/wiki/Frederick_Taylor
http://pt.wikipedia.org/wiki/Linha_de_montagem
http://pt.wikipedia.org/wiki/D%C3%A9cada_de_1920
http://pt.wikipedia.org/wiki/Ford_Modelo_T
http://pt.wikipedia.org/wiki/Brasil
http://pt.wikipedia.org/wiki/Segunda_Guerra_Mundial
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A partir da década de 70, o Fordismo entra em declínio. A General Motors flexibiliza sua produção e seu modelo de gestão. Lança diversos modelos de 
veículos, várias cores e adota um sistema de gestão profissionalizado, baseado em colegiados. Com isto a GM ultrapassa a Ford, como a maior montadora 
do mundo. 
 
Na década de 70, após os choques do petróleo e a entrada de competidores japoneses no mercado automobilístico, o Fordismo e a Produção em 
massa entram em crise e começam gradativamente a serem substituídos pela Produção enxuta, modelo de produção baseado no Sistema Toyota de 
Produção. 
 
Em 2007 a Toyota torna-se a maior montadora de veículos do mundo e põe um ponto final no Fordismo. 
 
TEORIA CLÁSSICA DA ADMINISTRAÇÃO 
A Teoria Clássica da Administração foi idealizada por Henri Fayol. Caracteriza-se pela ênfase na estrutura organizacional, pela visão do homem 
econômico e pela busca da máxima eficiência. 
Sofreu críticas como a manipulação dos trabalhadores através dos incentivos materiais e salariais e a excessiva unidade de comando e 
responsabilidade. 
 
Paralelamente aos estudos de Frederick Winslow Taylor, Henri Fayol defendia princípios semelhantes na Europa, baseado em sua experiência na alta 
administração. Enquanto os métodos de Taylor eram estudados por executivos Europeus, os seguidores da Administração Científica só deixaram de ignorar a 
obra de Fayol quando a mesma foi publicada nos Estados Unidos. O atraso na difusão generalizada das ideias de Fayol fez com que grandes contribuintes 
do pensamento administrativo desconhecessem seus princípios. 
Princípios Básicos 
Fayol relacionou 14 princípios básicos que podem ser estudados de forma complementar aos de Taylor: 
 Divisão do trabalho - Especialização dos funcionários desde o topo da hierarquia até os operários da fábrica, assim, favorecendo a eficiência da 
produção aumentando a produtividade. 
 Autoridade - Autoridade é todo direito dos superiores darem ordens que teoricamente serão obedecidas. Responsabilidade é a contrapartida da 
autoridade. 
 Disciplina - Necessidade de estabelecer regras de conduta e de trabalho válidas pra todos os funcionários. A ausência de disciplina gera o caos na 
organização. 
 Unidade de comando - Um funcionário deve receber ordens de apenas um chefe, evitando contra-ordens. 
 Unidade de direção - O controle único é possibilitado com a aplicação de um plano para grupo de atividades com os mesmos objetivos. 
 Subordinação dos interesses individuais(ao interesse geral) - Os interesses gerais da organização devem prevalecer sobre os interesses 
individuais. 
 Remuneração - Deve ser suficiente para garantir a satisfação dos funcionários e da própria organização. 
 Centralização (ou Descentralização) - As atividades vitais da organização e sua autoridade devem ser centralizadas. 
 Linha de Comando (Hierarquia) - Defesa incondicional da estrutura hierárquica, respeitando à risca uma linha de autoridade fixa. 
 Ordem - Deve ser mantida em toda organização, preservando um lugar pra cada coisa e cada coisa em seu lugar. 
 Equidade - A justiça deve prevalecer em toda organização, justificando a lealdade e a devoção de cada funcionário à empresa. Direitos iguais. 
 Estabilidade dos funcionários - Uma rotatividade alta tem consequências negativas sobre desempenho da empresa e o moral dos funcionários. 
 Iniciativa - Deve ser entendida como a capacidade de estabelecer um plano e cumpri-lo. 
 Espírito de equipe - O trabalho deve ser conjunto, facilitado pela comunicação dentro da equipe. Os integrantes de um mesmo grupo precisam ter 
consciência de classe, para que defendam seus propósitos. 
Funções Administrativas 
 Planejar - Estabelece os objetivos da empresa, especificando a forma como serão alcançados. Parte de uma sondagem do futuro, desenvolvendo 
um plano de ações para atingir as metas traçadas. É a primeira das funções, já que servirá de base diretora à operacionalização das outras funções. 
 Organizar - É a forma de coordenar todos os recursos da empresa, sejam humanos, financeiros ou materiais, alocando-os da melhor forma segundo 
o planejamento estabelecido. 
 Comandar - Faz com que os subordinados executem o que deve ser feito. Pressupõe que as relações hierárquicas estejam claramentedefinidas, ou 
seja, que a forma como administradores e subordinados se influenciam esteja explícita, assim como o grau de participação e colaboração de cada 
um para a realização dos objetivos definidos. 
 Coordenar - A implantação de qualquer planejamento seria inviável sem a coordenação das atitudes e esforços de toda a empresa, almejando as 
metas traçadas. 
 Controlar - Controlar é estabelecer padrões e medidas de desempenho que permitam assegurar que as atitudes empregadas são as mais 
compatíveis com o que a empresa espera. O controle das atividades desenvolvidas permite maximizar a probabilidade de que tudo ocorra conforme 
as regras estabelecidas e ditadas. 
 
Considerações sobre a Teoria Clássica 
 Obsessão pelo comando - Tendo como ótica a visão da empresa a partir da gerência administrativa, Fayol focou seus estudos na unidade do 
comando, autoridade e na responsabilidade. Em função disso, é visto como obcecado pelo comando. 
 A empresa como sistema fechado - A partir do momento em que o planejamento é definido como sendo a pedra angular da gestão empresarial, é 
difícil imaginar que a organização seja vista como uma parte isolada do ambiente. 
 Manipulação dos trabalhadores - Bem como a Administração Científica, fora tachada de tendenciosa, desenvolvendo princípios que buscavam 
explorar os trabalhadores. 
 
Funções Gerenciais X Princípios Científicos 
A Teoria da Administração Científica estudava a empresa privilegiando as tarefas de produção enquanto a Teoria Clássica da Administração a estudava 
privilegiando a estrutura da organização. 
 
Ambas as teorias buscavam alcançar o mesmo objetivo: maior produtividade do trabalho e a busca da eficiência nas organizações. Se a Administração 
Científica se caracterizava pela ênfase na tarefa realizada pelo operário, a Teoria Clássica se caracterizava pela ênfase na estrutura que a organização 
deveria possuir para ser eficiente. A consequência destas Teorias foi uma redução no custo dos bens manufaturados. Aquilo que fora um luxo acessível 
apenas aos ricos, como automóveis ou aparelhos domésticos, tornou-se disponível para as massas. Mais importante foi o fato de que tornaram possível o 
http://pt.wikipedia.org/wiki/Produ%C3%A7%C3%A3o_em_massa
http://pt.wikipedia.org/wiki/Produ%C3%A7%C3%A3o_em_massa
http://pt.wikipedia.org/wiki/Produ%C3%A7%C3%A3o_enxuta
http://pt.wikipedia.org/wiki/Sistema_Toyota_de_Produ%C3%A7%C3%A3o
http://pt.wikipedia.org/wiki/Sistema_Toyota_de_Produ%C3%A7%C3%A3o
http://pt.wikipedia.org/wiki/Henri_Fayol
http://pt.wikipedia.org/wiki/Homem_econ%C3%B4mico
http://pt.wikipedia.org/wiki/Homem_econ%C3%B4mico
http://pt.wikipedia.org/wiki/Frederick_Winslow_Taylor
http://pt.wikipedia.org/wiki/Henri_Fayol
http://pt.wikipedia.org/wiki/Europa
http://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3o_Cient%C3%ADfica
http://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3o_Cient%C3%ADfica
http://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3o_Cient%C3%ADfica
http://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3o_Cient%C3%ADfica
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aumento dos salários, ao mesmo tempo em que reduziram o custo total dos produtos. 
 
A inexistência de fundamentação científica das concepções 
Não existe fundamentação experimental dos métodos e técnicas estudados por Fayol. Os princípios que esta apresenta carecem de uma efetiva 
investigação, não resistindo ao teste de aplicação prática. 
 
TEORIA NEOCLÁSSICA DA ADMINISTRAÇÃO 
A teoria neoclássica da administração é o nome dado a um conjunto de teorias que surgiram na década de 50 e que propõem uma retomada das 
abordagens clássica e científica da administração. A teoria têm como principal referência Peter Drucker, mas também inclui um grupo amplo de autores como 
Willian Newman, Ernest Dale, Ralph Davis, Louis Allen e George Terry. 
 
Dentre os principais conceitos abordados por essa teoria, destacam-se: 
 ênfase na prática da administração; 
 reafirmação relativa das proposições clássicas; 
 ênfase nos princípios gerais de gestão; 
 ênfase nos objetivos e resultados. 
 
Esta nomenclatura é utilizada apenas no Brasil. Foi popularizada no livro texto de Chiavenato, que é utilizado no ensino da administração de empresas 
no país. Chiavenato diz: "Os autores aqui abordados, (...) muito embora não apresentem pontos de vista divergentes, também não se preocupam em se 
alinhar dentro de uma organização comum. Em resumo, os autores neoclássicos não forma propriamente uma escola bem definida, mas um movimento 
relativamente heterogêneo. Preferimos a denominação teoria para melhor enquadramento didático e facilidade de apresentação". Fora do Brasil, pode-se 
associar essa escola de pensamento à abordagem teórica proposta por Drucker, que é considerada uma ruptura com a abordagem vigente. As teorias depois 
de Drucker são chamadas de "modernas" por ser ele reconhecido como "pai da administração moderna" ("modern management" em inglês), embora o termo 
"administração moderna" seja mais abrangente que a proposta de Chiavenato. 
 
Benchmarking 
Benchmarking é a busca das melhores práticas na indústria que conduzem ao desempenho superior. É visto como um processo positivo e pró-ativo por 
meio do qual uma empresa examina como outra realiza uma função específica a fim de melhorar como realizar a mesma ou uma função semelhante. O 
processo de comparação do desempenho entre dois ou mais sistemas é chamado de benchmarking, e as cargas usadas são chamadas de benchmark. 
 
Apesar do seu neologismo, "Benchmarketing" é mais do que uma simples combinação de palavras - exprime uma filosofia. Este processo não se limita 
na simples identificação das melhores práticas, mas, principalmente, na sua divulgação através das diversas técnicas do Marketing. "Benchmarking é 
simplesmente o método sistemático de procurar os melhores processos, as ideias inovadoras e os procedimentos de operação mais eficazes que conduzam 
a um desempenho superior" (Christopher E. Bogan). 
 
ReAdministração 
Readministração é uma forma de gerir as organizações, de um lado organizações eficiente , eficazes e efetivas e, do outro lado, indivíduos satisfeitos, 
atualizados e recompensados com e pelo que fazem (Caravantes; Bjur, 1997). 
 
A ideia de ReAdministração surgiu como contraponto da ideia de Reengenharia que é considerada revolucionaria, radical e drástica, que causava grande 
impacto nas pessoas e nas atividades, e sua visão era somente a curto prazo, sistêmica e técnica. A ReAdministração visava a vantagem competitivas, a 
satisfação do cliente e dos membros das organização. Enfocava a responsabilidade social, ecológica e técnica. Compreendia a empresa com uma visão 
holística e abordagem evolucionaria e programada. 
 
Tem como proposta: 
• Questionar a aplicabilidade da Reengenharia 
• Propor uma reformulação mais abrangente e menos radical das orientações administrativas e gerencias, mais aplicável a longo prazo com uma 
teoria ou filosofia administrativa renovada. 
 
"A ReAdministração entende que o homem moderno despende significativa de sua vida dentro de organizações, trabalhando para organizações e que, 
portanto, as organizações e as tarefas que executam são, respectivamente, o lugar e o foco apropriado onde buscar seu desenvolvimento. Não queremos 
dizer que as organizações têm a obrigação de desenvolver seus recursos humanos, simplesmente porque entendemos que desenvolvimento, por definição, é 
sempre autodesenvolvimento. entretanto, as organizações podem criar - ou não - as condições para que os indivíduos desenvolvam seus talentos, cresçam 
profissionalmente, busquem sua auto-realização, preencham seu potencial, sejam tudo aquilo que eles têm condições de vir a ser." (CARAVANTES, G; 
BJUR, W. ReAdministração em Ação. A prática da mudança rumo ao sucesso. São Paulo: Makron Books,1996) 
 
NATUREZA E EVOLUÇÃO DO CONHECIMENTO ADMINISTRATIVO 
Teoria das Organizações 
O mundo de hoje é uma sociedade composta de organizações. Todas as atividades voltadas para a produção de bens (produtos) ou para a prestação de 
serviços (atividades especializadas) são planejadas, coordenadas, dirigidas e controladas dentro de organizações. Todas as organizações são constituídas 
de pessoas e de recursos não-humanos (como recursos físicos e materiais, recursos financeiros, recursos tecnológicos, recursos mercadológicos etc.). 
 
A própria vida das pessoas depende das organizações, e estas dependem do trabalho daquelas. As pessoas nascem, crescem, aprendem, vivem, traba-
lham, divertem-se, são tratadas e morrem dentro de organizações. As organizações são extremamente heterogêneas e diversificadas, de tamanhos diferen-
tes, de características diferentes, de estruturas diferentes, de objetivos diferentes. Como compreendê-las, então? 
 
Talvez o principal ponto seja entender sua tipologia, visando estudá-las de forma estruturada. Existem organizações lucrativas (chamadas empresas) e 
organizações não-lucrativas (como o Exército, a Igreja, os serviços públicos de natureza gratuita, as entidades filantrópicas etc.). É a Teoria das Organiza-
ções (TO) o campo do conhecimento humano que se ocupa do estudo das organizações em geral, e de seus princípios que extrairemos a melhor forma de 
analisá-las. 
 
Pelo seu tamanho e pela complexidade de suas operações, as organizações quando atingem um certo porte precisam ser administradas, e a sua admi-
http://pt.wikipedia.org/wiki/D%C3%A9cada_de_50
http://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_cl%C3%A1ssica_da_administra%C3%A7%C3%A3o
http://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3o_cient%C3%ADfica
http://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3o_de_Empresas
http://pt.wikipedia.org/wiki/Peter_Drucker
http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Willian_Newman&action=edit&redlink=1
http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Ernest_Dale&action=edit&redlink=1
http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Ralph_Davis&action=edit&redlink=1
http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Louis_Allen&action=edit&redlink=1
http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=George_Terry&action=edit&redlink=1
http://pt.wikipedia.org/wiki/Brasil
http://pt.wikipedia.org/wiki/Idalberto_Chiavenato
http://pt.wikipedia.org/wiki/Administra%C3%A7%C3%A3o_de_empresas
http://pt.wikipedia.org/wiki/Peter_Drucker
http://pt.wikipedia.org/wiki/L%C3%ADngua_inglesa
http://pt.wikipedia.org/wiki/Neologismo
http://pt.wikipedia.org/wiki/Reengenharia
http://pt.wikipedia.org/wiki/Reengenharia
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 6 
nistração requer todo um aparato de pessoas estratificadas em diversos níveis hierárquicos que se ocupam de incumbências diferentes. Assim, a adminis-
tração nada mais é do que a condução racional das atividades de uma organização, seja ela lucrativa ou não-lucrativa. 
 
A Administração trata do planejamento, da organização (estruturação), da direção e do controle de todas as atividades diferenciadas pela divisão de 
trabalho que ocorrem dentro de uma organização. Assim, a Administração é algo imprescindível para a existência, sobrevivência e o sucesso das organiza-
ções. Sem a Administração, as organizações jamais teriam condições de existir e de crescer. A Teoria Geral da Administração (TGA) é o campo do conhe-
cimento humano que se ocupa do estudo da Administração em geral, não se preocupando onde ela seja aplicada, se nas organizações lucrativas (empresas) 
ou se nas organizações não-lucrativas. 
 
A Administração revela-se, nos dias de hoje, como uma das áreas do conhecimento humano mais impregnadas de complexidades e de desafios. O pro-
fissional que utiliza a Administração como meio de vida pode trabalhar nos mais variados papéis em uma organização: desde o nível hierárquico de supervi-
são elementar, até o nível de dirigente máximo da organização. Pode trabalhar, também, nas diversas especializações da Administração: seja a Administra-
ção da Produção (dos bens ou dos serviços prestados pela organização), ou a Administração Financeira, ou a Administração de Recursos Humanos, ou a 
Administração Mercadológica, ou ainda a Administração Geral. 
 
Em cada nível e em cada especialização da Administração, as situações são altamente diversificadas. Não há duas organizações iguais, assim como não 
existem duas pessoas idênticas. Cada organização tem seus objetivos, o seu ramo de atividade, os seus dirigentes e o seu pessoal, os seus problemas 
internos e externos, o seu mercado, a sua situação financeira, a sua tecnologia, os seus recursos básicos, a sua ideologia e política de negócios etc. 
 
Em cada organização, portanto, o administrador soluciona problemas, dimensiona recursos, planeja sua aplicação, desenvolve estratégias, efetua diag-
nósticos de situações etc., exclusivos daquela organização. Um "aplicador" bem sucedido em uma organização pode não sê-lo em outra. Toda vez que uma 
organização pretende admitir um executivo em seus quadros administrativos, os candidatos são submetidos a uma infinidade de testes e entrevistas que 
procuram investigar em profundidade seus conhecimentos, as suas características de personalidade, o seu passado profissional, a sua formação escolar, os 
seus antecedentes morais, o seu sucesso ou seu fracasso em determinadas atividades e em outras coisas mais (talvez até a sua situação conjugal ou sua 
estabilidade emocional...). Isso porque o executivo dificilmente pode ser transferido de uma organização para outra sem que algum problema de adaptação 
deixe de ocorrer. Mesmo que o executivo tenha profundos conhecimentos de Administração e apresente um invejável currículo profissional, ele não é julgado 
pelo que sabe a respeito das funções que exerce em sua especialidade, mas sim pela maneira com que executa o seu trabalho e os resultados que consegue 
obter dos recursos disponíveis. 
 
Há pelo menos três tipos de habilidades necessárias para que o administrador possa executar eficazmente o processo administrativo: a habilidade téc-
nica, a humana e a conceituai. 
 habilidade técnica — consiste em utilizar conhecimentos, métodos, técnicas e equipamentos necessários para a realização de suas tarefas especí-
ficas, através de sua instrução, experiência e educação; 
 a habilidade humana — consiste na capacidade e discernimento, para trabalhar com pessoas, compreender suas atitudes e motivações e aplicar 
uma liderança eficaz; 
 a habilidade conceitual — consiste na habilidade para compreender as complexidades da organização global e o ajustamento do comportamento 
da pessoa dentro da organização. Essa habilidade permite que a pessoa se comporte de acordo com os objetivos da organização total e não apenas 
de acordo com os objetivos e as necessidades de seu grupo imediato. 
A adequada combinação dessas habilidades varia à medida que um indivíduo sobe na escala hierárquica, de posições de supervisão a posições de alta 
direção. 
A palavra administração vem do latim ad (direção para, tendência para) e minister (subordinação ou obediência), e significa aquele que realiza uma fun-
ção abaixo do comando de outrem, isto é, aquele que presta um serviço a outro. No entanto, a palavra administração sofreu uma radical transformação no 
seu significado original. A tarefa atual da Administração é a de interpretar os objetivos propostos pela organização e transformá-los em ação organizacional 
através do planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços realizados em todas as áreas em todos os níveis da organização, a fim de 
alcançar tais objetivos da maneira mais adequada à situação. 
 
Hoje em dia, a TGA (Teoria Geral da Administração) estuda a atuação das empresas e demais tipos de organização do ponto de vista da interação e in-
terdependência,contém cinco variáveis principais, cada qual objeto específico de estudo por parte de uma ou mais correntes da teoria administrativa. Estas 
cinco variáveis básicas são: 
• tarefa; 
• estrutura; 
• pessoas; 
• tecnologia e 
• ambiente. 
 
Estas cinco variáveis constituem os principais componentes no estudo da Administração das empresas. O comportamento desses componentes é sis-
têmico e complexo: cada qual influencia e é influenciado pelos outros componentes. Modificações em um provocam modificações em maior ou menor grau 
nos demais. O comportamento do conjunto desses componentes é diferente da soma dos comportamentos de cada componente considerado isoladamente. 
A adequação entre essas cinco variáveis constitui o principal desafio da administração e do administrador. 
 
À medida que a Administração se defronta com novos desafios e novas situações que se desenvolvem com o decorrer do tempo, as doutrinas e teorias 
administrativas precisam adaptar suas abordagens - ou modificá-las completamente para continuarem úteis e aplicáveis. 
 
O objeto de estudo da Administração sempre foi a ação organizacional inicialmente entendida como um conjunto de cargos e tarefas, e além, 
como um conjunto de órgãos e funções, desdobrando-se posteriormente em uma complexa gama de variáveis até chegar à concepção de sistema. As mais 
recentes teorias administrativas têm por objeto o estudo da organização como um sistema composto de subsistemas que interagem entre si e com o ambien-
te externo. 
 
A Administração não é um fim em si mesma, mas um meio de fazer com que as coisas sejam realizadas da melhor forma possível, com o menor custo e 
com a maior eficiência e eficácia. 
 
Em toda a sua longa história até o início do século XX, a Administração se desenvolveu com uma lentidão impressionante. Somente a partir deste século 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 7 
passou por fases de desenvolvimento de notável pujança e inovação. Enquanto nos dias de hoje a sociedade da maioria dos países desenvolvidos é uma 
sociedade pluralista de organizações, onde a maior parte das obrigações sociais (como a produção, a prestação de um serviço especializado de educação ou 
de atendimento hospitalar ou a preservação do meio ambiente) é confiada a organizações (como indústrias, universidades e escolas, hospitais, exército, 
organizações de serviços públicos) que são administradas por grupos diretivos próprios para poderem se tornar mais eficazes, no final do século passado a 
sociedade era completamente diferente. 
 
Há 100 anos, as organizações eram poucas e pequenas: predominavam as pequenas oficinas, os artesãos independentes, as pequenas escolas, os pro-
fissionais autônomos (como os médicos, os advogados que trabalhavam por conta própria), o lavrador, o armazém de esquina etc. Claro que já existiam 
grandes corporações, indústrias, etc., mas mesmo este conceito de "grande" deve ser relativizado, se comparássemos estas empresas do passado às multi-
nacionais dos dias de hoje. 
 
Apesar de sempre ter existido o trabalho na história da humanidade, a história das organizações e da sua administração é um capítulo que teve o seu i-
nício há muito pouco tempo. 
Vale a pena uma breve visão desta história. A influência dos filósofos, como Sócrates, Platão e Aristóteles, nas tarefas de administração na antiguidade é 
remarcável. Sócrates (470 a.C. - 399 a.C.), em sua discussão com Nicomaquides, expõe o seu ponto de vista sobre a Administração como uma habilidade 
pessoal separada do conhecimento técnico e da experiência: 
"Sobre qualquer coisa que um homem possa presidir, ele será, se souber do que precisa e se for capaz de provê-lo, um bom presidente, quer tenha a di-
reção de um coro, uma família, uma cidade ou um exército. Não é também uma tarefa punir os maus e honrar os bons? Portanto, Nicomaquides, não despre-
zeis homens hábeis em administrar seus haveres; pois os afazeres privados diferem dos públicos somente em magnitude; em outros aspectos são similares; 
mas o que mais se deve observar é que nenhum deles pode ser gerido sem homens, nem os afazeres privados são geridos por uma espécie de homem e os 
públicos por outra: pois aqueles que conduzem os negócios públicos não utilizam homens de natureza diferente daqueles empregados pelos que gerem 
negócios privados; e os que sabem empregá-los, conduzem tanto os negócios públicos, quanto privados, judiciosamente, enquanto que aqueles que não 
sabem, errarão na administração de ambos". 
 
Platão (429 a.C.-347 a.C.), discípulo de Sócrates, em sua obra A República, expõe o seu ponto de vista sobre a forma democrática de governo e de ad-
ministração dos negócios públicos. 
 
Aristóteles (384 a.C. - 322 a.C.), discípulo de Platão, no seu livro Política, estuda a organização do Estado e distingue três formas de Administração pú-
blica, a saber: 
• Monarquia ou governo de um só (que pode redundar em tirania); 
• Aristocracia ou governo de uma elite (que pode descambar em oligarquia); 
• Democracia ou governo do povo (que pode degenerar em anarquia). 
 
Durante os séculos que vão da Antiguidade até o início da Idade Moderna, a Filosofia voltou-se para uma variedade de preocupações que nada tinham a 
ver com problemas administrativos. 
 
É com Francis Bacon (1561-1626), filósofo e estadista inglês, e Renê Descartes (1596-1650), filósofo, matemático e físico francês considerado o funda-
dor da Filosofia Moderna, que vamos encontrar alguma preocupação prática na retomada da evolução do pensamento administrativo. Além desses dois 
pensadores modernos, a organização eclesiástica da Igreja Católica influenciou e serviu de modelo para muitas organizações, que passaram a incorporar 
uma infinidade de princípios e normas administrativas utilizadas na Igreja. Igualmente, a organização militar trouxe grande influência para a Administração. 
 
No despontar do século XX, dois engenheiros desenvolveram os primeiros trabalhos pioneiros a respeito da Administração. Um era americano, Frederick 
Winslow Taylor, e veio a desenvolver a chamada Escola da Administração Científica, preocupada em aumentar a eficiência da indústria através, inicial-
mente, da racionalização do trabalho do operário. 
O outro era europeu, Henri Fayol, e veio a desenvolver a chamada Teoria Clássica, preocupada em aumentar a eficiência da empresa através da sua 
organização e da aplicação de princípios gerais da Administração em bases científicas, Muito embora ambos não tenham se comunicado entre si e tenham 
partido de pontos de vista diferentes e mesmo opostos, o certo é que suas ideias constituem as bases da chamada Abordagem Clássica ou Tradicional da 
Administração, cujo postulados dominaram aproximadamente as quatro primeiras décadas deste século no panorama administrativo das corporações. 
Assim, de um modo geral, a Abordagem Clássica da Administração pode ser desdobrada em duas orientações bastante diferentes e, até certo ponto, 
opostas entre si, mas que se complementam com relativa coerência: 
- De um lado a Escola de Administração Científica, desenvolvida nos Estados Unidos, a partir dos trabalhos de Taylor. Essa escola era formada princi-
palmente por engenheiros, como Frederick Winslow Taylor (1856-1931), Henry Lawrence Gantt (1861-1919), Frank Bunker Gilbreth (1868-1924), Harrington 
Emerson (1853-1931) e outros. Henry Ford (1863-1947) costuma ser incluído entre eles, pela aplicação de seus princípios nos seus negócios. 
À preocupação básica era aumentar a produtividade da empresa através do aumento da eficiência no nível operacional, isto é, no nível dos operários. 
Daí a ênfase na análise e na divisão do trabalho do operário, uma vez que as tarefas do cargo e o ocupante constituem a unidade fundamental da organiza-
ção. Neste sentido, a abordagem da Administração Científica é uma abordagem de baixo para cima (dooperário para o supervisor e gerente) e das partes 
(operários e seus cargos) para o todo (organização empresarial). 
 
Predominava a atenção para o método de trabalho, para os movimentos necessários à execução de uma tarefa, para o tempo-padrão determinado para 
sua execução: esse cuidado analítico e detalhista permitia a especialização do operário e o reagrupamento de movimentos, operações, tarefas, cargos, etc., 
que constituem a chamada "Organização Racional do Trabalho" (ORT). Foi, acima de tudo, uma corrente de ideias desenvolvida por engenheiros, que procu-
ravam elaborar uma verdadeira engenharia industrial dentro de uma concepção eminentemente pragmática. A ênfase nas tarefas é a principal característica 
da Administração Científica. 
• De outro lado, a corrente dos Anatomistas e Fisiologistas da organização, desenvolvida na França, com os trabalhos pioneiros de Fayol. Essa escola 
era formada principalmente por executivos de empresas da época. Dentre eles: Henri Fayol (1841-1925), James D. Mooney, Lyndall F. Urwick (n. 
1891), Luther Gulick e outros. A esta corrente chamaremos Teoria Clássica. 
 
A preocupação básica era aumentar a eficiência da empresa através da forma e disposição dos órgãos componentes da organização (departamentos) e 
das suas inter-relações estruturais. Daí a ênfase na anatomia (estrutura) e na fisiologia (funcionamento) da organização. Neste sentido, a abordagem da 
Corrente Anatômica e Fisiologista é uma abordagem inversa à da Administração Científica: de cima para baixo (da direção para a execução) e do todo 
(organização) para as suas partes componentes (departamentos). 
 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 8 
Predominava a atenção para a estrutura organizacional, com os elementos da Administração, com os princípios gerais da Administração, com a depar-
tamentalização. Esse cuidado com a síntese e com a visão global permitia a melhor maneira de subdividir a empresa sob a centralização de um chefe princi-
pal. Foi uma corrente eminentemente teórica e "administrativamente orientada". A ênfase na estrutura é a sua principal característica. 
 
Administração Científica (1903) 
A Administração Científica, fundada por Taylor e seus seguidores, constitui a primeira tentativa da Teoria da Administração. A preocupação em criar uma 
Ciência da Administração começou com a experiência correta e imediata do trabalho de operários e com a ênfase nas tarefas. 
 
No primeiro período de sua obra, Taylor voltou-se exclusivamente para a racionalização do trabalho dos operários, estendendo-se no segundo período à 
definição de princípios de Administração aplicáveis a todas as situações da empresa. A organização racional do trabalho se fundamenta na análise do traba-
lho operário, no estudo dos tempos e movimentos, na fragmentação dás tarefas e na especialização do trabalhador. Buscava-se a eliminação do desperdício, 
da ociosidade operária e a redução dos custos de produção. 
 
A única forma de obter a colaboração dos operários foi o apelo aos planos de incentivos salariais e de prêmios de produção, com base no tempo-padrão 
(eficiência = 100%), e na convicção de que o salário constitui a única fonte de motivação para o trabalhador (homem econômico). O desenho de cargos e 
tarefas enfatiza o trabalho simples e repetitivo das linhas de produção e montagem, a padronização e as condições de trabalho que assegurassem eficiência. 
Verificou-se que não adiantava racionalizar o trabalho do operário se o supervisor, o chefe, o gerente, o diretor continuavam a trabalhar dentro do mesmo 
empirismo anterior. Para envolver esses escalões mais elevados, os engenheiros da Administração Científica passaram a se preocupar com os princípios de 
Administração capazes de balizar o comportamento dos gerentes e chefes. 
 
Inúmeras críticas podem ser feitas à Administração Científica: o mecanicismo de sua abordagem que lhe garante o nome de teoria da máquina, a super-
especialização que robotiza o operário, a visão microscópica do homem tomado isoladamente e como um apêndice da maquinaria industrial, a ausência de 
qualquer comprovação científica de suas afirmações e princípios, a abordagem", incompleta envolvendo apenas a organização formal, a limitação do campo 
de aplicação à fábrica, omitindo o restante da vida de uma empresa, a abordagem eminentemente prescritiva e normativa e tipicamente de sistema fechado, 
entre outras. 
 
Contudo, estas limitações e restrições não apagam o fato de que a Administração Científica foi o primeiro passo na busca de uma teoria administrativa. E 
um passo pioneiro e irreversível. 
 
Resumidamente: 
Princípios Básicos 
1) Cada trabalhador faria, de acordo com suas aptidões, a tarefa mais elevada possível 
2) Cada trabalhador deveria produzir igualmente, ou mais, do que um padrão estabelecido (produção de um trabalhador hábil, não excepcional, da sua 
classe e no horário normal de trabalho) 
3) Remuneração por unidades produzidas 
Princípios Explícitos 
1) Planejamento: Substituir a improvisação pela ciência 
2) Preparo: Selecionar os trabalhadores (além das máquinas, equipamentos e ambiente), treinando-os para produzirem mais e melhor 
3) Controle: Controlar cientificamente a produção, de acordo com as normais estabelecidas 
4) Execução: Dividir atribuições e responsabilidades (preparo/planejamento/controle x execução) 
Princípio Implícitos 
1) Estudar cuidadosamente o trabalho, antes de determinar como deverá ser executado 
2) Decompor o trabalho em seus movimentos elementares e cronometrá-los, para eliminar os inúteis e aperfeiçoar os úteis 
3) Selecionar cientificamente os trabalhadores 
4) Dar aos trabalhadores instruções técnicas de como trabalhar 
5) Separar precisamente as funções de preparação das de execução 
6) Treinar os trabalhadores nessas funções específicas 
7) Estabelecer remunerações ótimas para a produção padrão e além do padrão 
8) Padronizar os utensílios 
9) Dividir entre a empresa, os diretores, os executantes e os consumidores as vantagens do aumento da produção 
10) Controlar a execução do trabalho, para corrigi-la, aperfeiçoá-la ou premiá-la 
11) Classificar as máquinas, equipamentos, processos e materiais a serem utilizados ou produzidos, para tornar mais fácil seu trato. 
12) 
Organização Racional Do Trabalho - ORT 
1) Análise dos "tempos e movimentos" 
2) Estudo da fadiga humana 
3) Divisão do trabalho e especialização (reduzir o trabalho a uma única tarefa, ou a tarefas simples) 
4) Desenho de cargos e tarefas 
5) Incentivos salariais e prêmios por produção 
6) "Homo Econômicus" (o operário movido por recompensas financeiras) 
7) Condições ambientais de trabalho 
8) Padronização de métodos, máquinas e equipamentos 
9) Supervisão funcional (administração funcional): A divisão do trabalho aplicada às chefias 
Ford - "Linha de Montagem" 
Princípios 
1) Fazer as coisas da melhor maneira possível 
2) Distribuir com clareza as responsabilidades 
3) Escolher os trabalhadores mais capazes, não importa a que preço 
4) Reduzir os juros na apreciação dos lucros 
5) Progredir sempre, para não retrogradar 
Racionalização 
1) Produzir mais, com a mesma ou melhor qualidade e com o mesmo ou menor custo 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 9 
2) Remunerar melhor os trabalhadores, com o mesmo ou menor custo 
3) Manter o ambiente de trabalho agradável e higiênico, diminuindo o número e a gravidade dos acidentes, com o mesmo ou menor custo 
4) Harmonizar ao máximo as chefias com os subordinados 
5) Conciliar os interesses de todos 
Críticas 
1) Mecanicismo: A organização como uma "máquina" 
2) Supeespecialização do operário 
3) Visão microscópica do homem: Tomando-o individualmentee ignorando-o como ser humano e social 
4) Ausência de experimentos: Que a dessem base científica 
5) Abordagem incompleta da organização: Omitindo a organização informal 
6) Limitação do campo de aplicação: Restringindo-se à produção 
7) Abordagem prescritiva e normativa: A organização como ela deveria funcionar (um "receituário"), sem explicações sobre o seu funcionamento 
8) Visualização da empresa como um sistema fechado: Sem a influência do meio ambiente 
 
Teoria Clássica da Administração (1916) 
O pioneiro da Teoria Clássica, Henri Fayol, é considerado, juntamente com Taylor, um dos fundadores da moderna Administração. Ele se preocupou em 
definir as funções básicas da empresa, o conceito de Administração (prever, organizar, comandar, coordenar e controlar) bem como os chamados princí-
pios gerais de Administração, como procedimentos universais a serem aplicados a qualquer tipo de organização ou empresa. Para Fayol, existe uma propor-
cionalidade da função administrativa que se reparte proporcionalmente por todos os níveis da empresa. 
 
A Teoria Clássica formulou uma Teoria da Organização, tendo por base a Administração como -uma ciência. A ênfase na estrutura faz com que a organi-
zação seja entendida como uma disposição das partes (órgãos) que a constituem, sua forma e o inter-relacionamento entre essas partes. Essa teoria da 
organização restringe-se exclusivamente à organização formal. Para tratar racionalmente a organização, esta deve se caracterizar por uma divisão do traba-
lho e correspondente especialização das partes (órgãos) que a constituem. A divisão do trabalho pode dar-se verticalmente (níveis de autoridade) e horizon-
talmente (departamentalização). Porém, à medida que ocorre divisão do trabalho e especialização, deve ocorrer coordenação para garantir a perfeita harmo-
nia do conjunto e consequentemente, a eficiência da organização. Além do mais, existem órgãos de linha (autoridade linear) e órgãos de staff (autoridade de 
staff para prestação de serviços e consultoria). 
 
Entretanto, várias críticas podem ser atribuídas à Teoria Clássica: a abordagem extremamente simplificada da organização formal, deixando de lado a 
organização informal, a ausência de trabalhos experimentais capazes de dar base científica às suas afirmações e princípios, o mecanicismo de sua aborda-
gem (que também lhe valeu o nome de "teoria da máquina"), a abordagem incompleta da organização e a visualização da organização como se esta fosse 
um sistema fechado. Contudo, todas as críticas feitas à Teoria Clássica não diminuem o fato de que a ela devemos as bases da moderna teoria administrati-
va. 
 
Departamentalização 
A especialização decorrente da divisão do trabalho pode ocorrer em duas direções: 
 Vertical - quando há um aumento no número de níveis hierárquicos. É uma divisão de trabalho em termos de autoridade e responsabilidade. 
 Horizontal - quando há um aumento no número de órgãos especializados, no mesmo nível hierárquico, cada um em sua tarefa. É também chamada 
de departamentalização, sendo uma divisão do trabalho em termos de diferenciação de tarefas. É típica das grandes organizações e busca a ho-
mogeneidade das tarefas, em cada órgão. 
 Pode ser feita segundo diversos fatores: 
 por produtos ou serviços — de acordo com o tipo de trabalho; 
Diretoria 
Depto. Depto. Depto. 
Sabonetes Cosméticos Xampus 
 por clientela — de acordo com o tipo de cliente para quem o trabalho é desenvolvido, conforme critérios estabelecidos: idade, classe social, nível 
profissional; 
Diretoria 
Depto. Moda Depto. Moda Depto. Moda 
Jovem Masculina Feminina 
 por projetos — utilizada por empresas nas quais as fases de um projeto são longas e especializadas. 
Diretoria 
Depto. Depto. Depto. 
Arquitetura Engenharia Decoração 
 por área geográfica — de acordo com a local onde o trabalho é realizado; 
Diretoria 
Zona. Zona. Zona. Zona. 
Norte Leste Oeste Sul 
 por funções - agrupa as atividades e tarefas com as funções desenvolvidas dentro da empresa. 
Diretoria 
Depto. Depto. Depto. Depto. 
Financeiro Marketing Produção Pessoal 
Dentro da mesma empresa, a departamentalização de diversos órgãos pode seguir critérios diferentes, originando a departamentalização combinada. 
 
Resumidamente 
Conceitos 
1) Aumentar a eficiência da empresa através da forma, disposição e inter-relações dos seus órgãos 
2) Ênfase na estrutura e no funcionamento da organização 
3) Abordagem de cima para baixo e do todo para sua partes (departamentos) 
4) Preocupação com a estrutura 
 
Fayol - "Não importa quem o faça, mas o sistema que utiliza" 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 10 
Princípios 
1) Divisão do trabalho: Especialização das tarefas e pessoas, a fim de aumentar a produção 
2) Autoridade e responsabilidade: Dar ordens e esperar obediência (poder do cargo = oficial), com responsabilidade, equilibradamente (inteligência = 
pessoal) 
3) Disciplina: Obediência e respeito às normais 
4) Unidade de comando: Cada subordinado deve receber ordens de apenas um superior 
5) Unidade de direção: Apenas um superior e um plano para atividades com o mesmo fim 
6) Subordinação dos interesses individuais aos gerais: Os interesses gerais devem estar acima dos particulares 
7) Remuneração de pessoal: Deve haver retribuição satisfatória para empregados e empresa 
8) Centralização: Concentração da autoridade no topo da hierarquia da empresa 
9) Hierarquia ou cadeia escalar: Linha de autoridade de cima para baixo 
10) Ordem: Um lugar para cada coisa 
11) Equidade: Amabilidade e justiça, para alcançar lealdade do pessoal 
12) Estabilidade e duração do pessoal: Pouca rotatividade, para não prejudicar a produtividade 
13) Iniciativa: Assegurar o sucesso de um plano, de acordo com sua visualização 
14) Espírito de equipe: Harmonia e união entre as pessoas 
Seis Funções Básicas De Qualquer Empresa 
1) Técnica: Objetivo da organização 
2) Financeira: Obtenção, manutenção, controle e restituição de recursos monetários 
3) Comercial: Compra, venda, troca e locação de mercadorias, serviços e utilidades 
4) Assecuratória: Reduzir os riscos (incêndios, acidentes, ações judiciais, insalubridade, etc) 
5) Contábil: Inventário, Balanço, Apuração de Lucros e Perdas, Estatísticas, etc (registros administrativos, documentação, etc) 
6) Administrativa: Planejar, Organizar, Dirigir, Coordenar e Controlar 
Críticas 
1) Abordagem simplificada da organização formal: Sem considerar os aspectos psicológicos e sociais da empresa 
2) Ausência de experimentos: Que a dessem base científica 
3) Extremo racionalismo: Na concepção da administração 
4) "Teoria da máquina" (Tempos Modernos" - Charles Chaplin): A organização como uma "máquina" 
5) Abordagem incompleta da organização: Omitindo a organização informal 
6) Visualização da empresa como um sistema fechado: Sem a influência do meio ambiente 
 
Teoria das Relações Humanas (1932) 
As origens da Teoria das Relações Humanas remontam algumas décadas antes de seu aparecimento nos Estados Unidos, berço da democracia, do 
pragmatismo e da iniciativa individual. Efetivamente, porém, esta teoria surgiu com a Experiência de Hawthorne. Sem o pretender, a Experiência de Hawthor-
ne marca, ao longo de sua duração de cinco anos, o início de uma nova teoria calcada em valores humanísticos da Administração, deslocando totalmente a 
preocupação anteriormente voltada para a tarefa e para a estrutura para a preocupação com as pessoas. 
 
Com as conclusões iniciais tomadas a partir da Experiência de Hawthorne, novas variáveis são acrescentadas ao já enriquecidodicionário da Adminis-
tração: a integração social e o comportamento social dos empregados, as necessidades psicológicas e sociais e a atenção para novas formas de recompensa 
e sanções não-materiais, o estudo dos grupos informais e da chamada organização formal, o despertar para as relações humanas dentro das organizações, a 
ênfase nos aspectos emocionais e não-racionais do comportamento das pessoas e a importância do conteúdo dos cargos e tarefas para as pessoas que o 
realizam e executam. 
 
Dentro dessa abordagem humanística, um quadro maior se depara aos olhos dos pesquisadores: a própria civilização industrializada que leva as empre-
sas a uma preocupação confinada apenas à sua sobrevivência financeira e à necessidade de maior eficiência para o alcance de lucros garantidos. 
 
Assim, todos os métodos convergem para a eficiência e não para a cooperação humana e, muito menos, para objetivos humanos. Daí o conflito industrial 
(objetivos das organizações versus objetivos individuais dos seus participantes) merecer um tratamento profilático e preventivo. 
 
Assim, torna-se indispensável conciliar e harmonizar as duas funções básicas da organização industrial: a função econômica (produzir bens ou serviços 
para garantir o equilíbrio externo) e a função social (distribuir satisfação aos participantes para garantir o equilíbrio interno). 
 
Com os primeiros estudos sobre a motivação humana (Teoria de Campo e o levantamento das necessidades humanas básicas), chegou-se à noção do 
ciclo motivacional e suas resoluções em termos de satisfação, frustração ou compensação, isto é, à noção de objetivos individuais e sua influência sobre o 
moral e a atitude das pessoas e grupos. 
 
Além do mais, experiências pioneiras sobre liderança e seus resultados quanto ao desempenho dos subordinados mostraram a excelência da liderança 
democrática. Outros estudos posteriores passaram a envolver outras variáveis além das características pessoais do líder e concluíram que o padrão de 
liderança deve ser escolhido em função de outras variáveis (forças no administrador, nos subordinados e na situação). Também os estudos sobre as comuni-
cações indicaram a importância da comunicação sobre os relacionamentos entre as pessoas e o seu desempenho. 
 
A organização informal passou a ser profundamente pesquisada, tanto nas suas características como nas suas origens. Praticamente, os autores huma-
nistas deixaram organização formal de lado para se concentrarem unicamente na organização informal. 
 
Como toda corrente de oposição ferrenha, esta teoria apresentou profundas distorções e limitações: uma visão inadequada dos problemas de relações 
industriais, limitação no campo experimental e parcialidade nas conclusões levou gradativamente essa teoria a um certo descrédito. A concepção ingênua e 
romântica do operário e a ênfase exagerada nos grupos informais colaboraram rapidamente para que esta teoria fosse repensada. O seu enfoque manipulati-
vo e certamente demagógico não deixou de ser descoberto e identificado pelos operários e seus sindicatos. Recebendo tantas críticas, a Teoria das Relações 
Humanas precisou passar por uma completa reelaboração a partir da Teoria Comportamental. 
Resumidamente 
Mayo 
Conceitos 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 11 
1) A empresa como um grupo de pessoas 
2) Preocupação com as pessoas 
3) O homem é um ser social 
4) Estudo da organização informal 
5) Importância do conteúdo do cargo para o empregado (psicologia) 
6) Necessidade de conciliação entre a função econômica e a função social da empresa 
7) Recompensas não-materiais 
 
Princípios 
1) Delegação plena de autoridade 
2) Autonomia do empregado 
3) Confiança e abertura 
4) Ênfase nas relações humanas 
5) Confiança na pessoas 
6) Dinâmica grupal e interpessoal 
 
Teoria Neoclássica da Administração (1954) 
A Teoria Neoclássica (ou Escola Operacional, ou do Processo Administrativo) surgiu da necessidade de se utilizarem os conceitos válidos e relevantes 
da Teoria Clássica, expurgando-os dos exageros e distorções típicos de qualquer teoria pioneira e condensando-os com outros conceitos igualmente válidos 
e relevantes oferecidos por outras teorias administrativas. 
 
A Teoria Neoclássica pode ser identificada através de algumas características marcantes: a ênfase na prática da Administração, a reafirmação relativa (e 
não absoluta) dos postulados clássicos, a ênfase nos princípios clássicos da Administração, a ênfase nos resultados e objetivos e, sobretudo, pelo ecletismo 
aberto e receptivo. O ponto fundamental da Teoria Neoclássica é o de ser a Administração uma técnica social básica. Isto leva à necessidade de o adminis-
trador conhecer, além dos aspectos técnicos e específicos de seu trabalho, também os aspectos relacionados com a direção de pessoas dentro das organi-
zações. 
 
A Teoria Neoclássica surgiu com o crescimento exagerado das organizações. Uma das respostas que procurou dar foi a respeito do dilema centraliza-
ção versus descentralização. Boa parte do trabalho dos neoclássicos está voltada para os fatores que levam à decisão de descentralização, bem como às 
vantagens e desvantagens que a centralização proporciona. A descentralização permite que as decisões sejam tomadas pelas unidades situadas nos níveis 
mais baixos da organização, proporcionando um considerável aumento de eficiência. As principais vantagens que a descentralização pode proporcionar são 
as seguintes: 
a ) os chefes ficam mais próximos do ponto onde se devem tomar as decisões. A descentralização corta os atrasos nas decisões causadas pelas con-
sultas à matriz ou aos superiores distantes. As pessoas que vivem os problemas são as mais indicadas para resolvê-los no local, economizando 
tempo e dinheiro; 
b ) permite aumentar a eficiência aproveitando melhor o tempo e aptidão dos funcionários, evitando que fujam à responsabilidade, por ser mais fácil re-
correr à matriz ou ao chefe; 
c ) permite melhorar a qualidade das decisões à medida que seu volume e complexidade reduzem, aliviando os chefes principais do excesso de traba-
lho decisório; 
d ) a quantia e os gastos com "papelada" do pessoal dos escritórios centrais podem ser consideravelmente reduzidos; 
e ) os gastos de coordenação podem ser reduzidos devido à maior autonomia para tomar decisões; 
f ) permite a formação & executivos locais ou regionais mais motivados e mais conscientes dos seus resultados operacionais. 
A descentralização, contudo, tem suas limitações e pode trazer certas desvantagens, a saber: 
a) falta de uniformidade nas decisões; 
b) insuficiente aproveitamento dos especialistas. Geralmente, os maiores especialistas estão concentrados nos escritórios centrais. Com a descentrali-
zação, a tendência é pensar que já não se necessita da assessoria da matriz; 
c) falta de equipe apropriada ou de funcionários no campo de atividades. 
 
A Teoria Neoclássica enfatiza, também, as funções do administrador: o planejamento, a organização, a direção e o controle. No seu conjunto, essas 
funções administrativas formam o processo administrativo. Dentro do processo administrativo, a organização formal apresenta cinco características bási-
cas: 
a) a divisão do trabalho (maneira pela qual um processo complexo pode ser decomposto em uma série de pequenas tarefas), 
b) a especialização, 
c) a hierarquia (dividida em nível decisorial, intermediário e operacional), 
d) a distribuição da autoridade e da responsabilidade e o racionalismo da organização formal. 
 
Como decorrência da abordagem neoclássica, e a fim de responder às exigências internas e externas, a organização pode desenvolver uma especializa-
ção vertical (proporcionando maior número de níveis hierárquicos) e uma especialização horizontal (proporcionando maior número de órgãos especializados, 
ou seja, a departamentalização).Administração por Objetivos (APO) 
A Administração por Objetivos (APO) ou Administração por resultados constitui um modelo administrativo bastante difundido e plenamente identificado 
com o espírito pragmático e democrático da Teoria Neoclássica. Seu aparecimento é recente: em 1954, Peter F. Drucker publicou um livro, no qual caracteri-
za, pela primeira vez, a Administração por Objetivos, sendo considerado o criador da APO. 
 
A APO é uma técnica de direção de esforços através do planejamento e controle administrativo fundamentado no princípio de que, para atingir resulta-
dos, a organização precisa antes de definir - em que negócio está atuando e aonde pretende chegar. Inicialmente se estabelecem os objetivos ais da empre-
sa, formulados na base de um plano de objetivos a longo prazo, e os objetivos de cada ge ente ou departamento são feitos na base dos objetivos anuais da 
empresa. A APO é um processo pelo qual os gerentes, superior e subordinado de uma organização identificam objetivos comuns, definem as áreas de res-
ponsabilidade de cada um em termos de resultados esperados e usam esses objetivos como guias para a operação dos negócios. Em suma, a APO apresen-
ta as seguintes características principais: 
1. Estabelecimento conjunto de objetivos entre o executivo e o seu superior; 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 12 
2. Estabelecimento de objetivos para cada departamento ou posição; 
3. Interligação dos objetivos departamentais; 
4. Elaboração de planos táticos e de planos operacionais, com ênfase na mensuração e no controle; 
5. Contínua avaliação, revisão e reciclagem dos planos; 
6. Participação atuante da chefia; 
7. Apoio intenso do staff durante os primeiros períodos. 
 
Os critérios para escolha dos objetivos devem ser estabelecidos de acordo com a prioridade e a sua contribuição para o alcance dos resultados-chave da 
empresa. Eis alguns critérios: 
a) procurar as atividades que têm maior impacto sobre os resultados; 
b) o objetivo deve ser específico quanto aos dados concretos: o que, quanto, quando. Os resultados esperados devem ser enunciados em termos men-
suráveis e bastante claros; 
c) focalizar objetivos no trabalho e não no homem; 
d) detalhar cada objetivo em metas subsidiárias; 
e) usar linguagem compreensível para os gerentes; 
f) manter-se dentro dos princípios de Administração. Concentrar-se nos alvos vitais do negócio e não se dispersar em atividades secundárias; 
g) o objetivo deve indicar os resultados a serem atingidos, mas não deve limitar a liberdade de escolha dos métodos. Indicar o quanto, mas não o como; 
h) o objetivo deve ser difícil de ser atingido, requerendo um esforço especial, mas não a ponto de ser impossível; 
i) o objetivo deve representar uma tarefa suficiente para todo o exercício fiscal da empresa; 
j) o objetivo deve ter alguma ligação remota com o plano de lucros da empresa, que é geralmente o objetivo último. 
 
É bastante sensata a intenção da APO em esclarecer as funções de um cargo e medir o desempenho em relação às próprias metas do funcionário, fazer 
com que ambos, superior e subordinado, examinem as mesmas questões ao avaliar o desempenho do último e tentar para que haja acordo mútuo quanto às 
obrigações do subordinado. Segundo Levinson, o processo "ideal" da APO deve desenvolver-se em cinco etapas: 
1. "discussão do funcionário com seu superior a respeito da descrição de funções feita pelo próprio subordinado"; 
2. fixação de alvos de desempenho a curto prazo; 
3. entrevistas com o superior para discussão do progresso alcançado até certo momento; 
4. estabelecimento de pontos de verificação para aferir o progresso; 
5. discussão entre o superior e o subordinado, ao fim de determinado prazo, para avaliar resultados dos esforços desenvolvidos pelo subordinado. 
 
O ideal é que esse processo seja acompanhado de contatos mais frequentes, até mesmo diários, e esteja separado da análise salarial. 
 
Teoria da Burocracia (1940) 
A Teoria da Burocracia desenvolveu-se dentro da Administração ao redor dos anos 40, em função principalmente dos seguintes aspectos: 
a) A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Teoria das Relações Humanas, ambas oponentes e contraditórias entre si, mas sem 
possibilitarem uma abordagem global, integrada e envolvente dos problemas organizacionais; 
b) Tornou-se necessário um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como o comportamento dos 
membros dela participantes, e aplicável não somente a fábrica, mas a todas as formas de organização humana e principalmente às empresas; 
 
O crescente tamanho e complexidade das empresas passaram a exigir modelos organizacionais mais bem definidos. Alguns historiadores verificaram 
que a "indústria em grande escala depende de sua organização, da Administração e do grande número de pessoas com diferentes habilidades. Milhares de 
homens e mulheres devem ser colocados em diferentes setores de produção e em diferentes níveis hierárquicos: os engenheiros e administradores no alto 
da pirâmide e os operários na base. Devem executar tarefas específicas, devem ser dirigidos e controlados". Tanto a Teoria Clássica como a Teoria das 
Relações Humanas se mostraram insuficientes para responder à nova situação que se tornava mais complexa; 
 
O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de Max Weber, o seu criador. Segundo essa teoria, um homem pode 
ser pago para agir e se comportar de certa maneira preestabelecida, a qual lhe deve ser explicada exatamente, muito minuciosamente e, em hipótese algu-
ma, permitindo que suas emoções interfiram no seu desempenho. 
A burocracia é uma forma de organização humana e que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a 
fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos. As origens da burocracia - como forma de organização humana remontam à época 
da Antiguidade. Contudo, a burocracia — tal como ela existe hoje, como a base do moderno sistema de produção - teve sua origem nas mudanças religiosas 
verificadas após o Renascimento. Aliás, Weber salienta que o sistema moderno de produção, eminentemente racional e capitalista, não se originou das 
mudanças tecnológicas, nem das relações de propriedade, como afirmava Karl Marx, mas de um novo conjunto de normas morais, às quais denominou "ética 
protestante" o trabalho duro e árduo como dádiva de Deus, a poupança e o ascetismo que proporcionaram a reaplicação das rendas excedentes, ao invés do 
seu dispêndio e consumo em símbolos materiais e improdutivos de vaidade e prestígio. Verificou que o capitalismo, a burocracia (como forma de organiza-
ção) e a ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas inicialmente nos países protes-
tantes - como a Inglaterra e a Holanda - e não em países católicos. Weber não considerou a burocracia como um sistema social, mas principalmente como 
um tipo de poder. 
 
Segundo o conceito popular, a burocracia é visualizada geralmente como uma empresa ou organização onde a "papelada" se multiplica e se avoluma, 
impedindo as soluções rápidas ou eficientes. O termo também é empregado com o sentido de apego dos funcionários aos regulamentos e rotinas, causando 
ineficiência à organização. O leigo passou a dar o nome de burocracia aos defeitos do sistema (disfunções) e não ao sistema em si mesmo. O conceito de 
burocracia para Max Weber é exatamente o contrário. A burocracia é a organização eficiente por excelência. E para conseguir essa eficiência, a burocracia 
precisa detalhar antecipadamente e nos mínimos detalhes como as coisas deverão ser feitas. Segundo Weber, a burocracia tem as seguintes características 
principais: 
1) Caráter legaldas normas e regulamentos; 
2) Caráter formal das comunicações; 
3) Caráter racional e divisão do trabalho; 
4) Impessoalidade nas relações; 
5) Hierarquia de autoridade; - 
6) Rotinas e procedimentos estandartizados; 
7) Competência técnica e meritocracia; 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 13 
8) Especialização da administração que é separada da propriedade; 
9) Profissionalização dos participantes; 
10) Completa previsibilidade do funcionamento. 
 
Vejamos, separadamente, cada uma dessas características da burocracia. 
 
Caráter legal das normas e regulamentos 
A burocracia é uma organização ligada por normas e regulamentos previamente estabelecidos por escrito. Em outros termos, é uma organização basea-
da em uma espécie de legislação própria que define antecipadamente como a organização burocrática deverá funcionar. Essas normas e regulamentos são 
escritos. Também são exaustivos porque procuram cobrir todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências possíveis e enquadrá-las dentro de um 
esquema previamente definido capaz de regular tudo o que ocorra dentro da organização. As normas e regulamentos são racionais porque são coerentes 
com os objetivos visados. Neste sentido, a burocracia é uma estrutura social racionalmente organizada. As normas e regulamentos são legais porque confe-
rem às pessoas investidas da autoridade um poder de coação sobre os subordinados e também os meios coercitivos capazes de impor a disciplina. As nor-
mas e regulamentos são escritos para assegurar uma interpretação sistemática e unívoca. Desta maneira, economizam esforços e possibilitam a padroniza-
ção dentro da organização. 
 
Caráter formal das comunicações 
A burocracia é uma organização ligada por comunicações escritas. As regras, decisões e ações administrativas são formuladas e registradas por escrito. 
Daí o caráter formal da burocracia: todas as ações e procedimentos são feitos por escrito para proporcionar comprovação e documentação adequadas. Além 
disso, a interpretação unívoca das comunicações também é assegurada. 
 
Caráter racional e divisão do trabalho 
A burocracia é uma organização que se caracteriza por uma sistemática divisão do trabalho. Essa divisão do trabalho atende a uma racionalidade, isto é, 
ela é adequada aos objetivos a serem atingidos: a eficiência da organização. Daí o aspecto racional da burocracia. Há uma divisão sistemática do trabalho, 
do direito e do poder, estabelecendo as atribuições de cada participante, os meios de obrigatoriedade e as condições necessárias. Cada participante passa a 
ter o seu cargo específico, as suas funções específicas e a sua específica esfera de competência e de responsabilidade. 
Impessoalidade nas relações 
Essa distribuição de atividades é feita impessoalmente, ou seja, é feita em termos de cargos e funções e não de pessoas envolvidas. Daí o caráter im-
pessoal da burocracia. A administração da burocracia é realizada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como ocupantes de cargos e funções. O 
poder de cada pessoa é impessoal e deriva do cargo que ocupa. Também a obediência prestada pelo subordinado ao superior é impessoal. Ele obedece ao 
superior, não em consideração à sua pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa. A burocracia precisa garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as 
pessoas vêm e se vão, os cargos e funções permanecem. Cada cargo abrange uma área ou setor de competência e de responsabilidade. 
 
Hierarquia da autoridade 
A burocracia é uma organização que estabelece os cargos segundo o princípio da hierarquia. Cada cargo inferior deve estar sob controle e supervisão de 
um posto superior. Nenhum cargo fica sem controle ou supervisão. Daí a necessidade da hierarquia da autoridade para fixar as chefias nos diversos escalões 
de autoridade. Esses escalões proporcionarão a estrutura hierárquica da organização. A hierarquia é a ordem e subordinação, a graduação de autoridade 
correspondente às diversas categorias de participantes, funcionários, classes etc. Todos os cargos estão dispostos em graduações hierárquicas que encer-
ram determinados privilégios e obrigações, estreitamente definidos por meio de regras limitadas e específicas. 
 
Rotinas e procedimentos estandartizados 
A burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de cada cargo. O ocupante de um cargo - o funcionário - não 
pode fazer o que quiser, mas o que a burocracia impõe que ele faça. As regras e normas técnicas regulam a conduta do ocupante de cada cargo, cujas 
atividades devem ser executadas de acordo com as rotinas e procedimentos fixados pelas regras e normas técnicas. 
 Toda a estrutura no trabalho e o desempenho no cargo são assegurados por um conjunto de regras e normas que ajustam completamente o funcionário 
às exigências do cargo e às exigências da organização: a máxima produtividade. 
 
Competência técnica e meritocracia 
A burocracia é uma organização na qual a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica e não em preferências pessoais. A ad-
missão, a transferência e a promoção dos funcionários são baseadas em critérios, válidos para toda a organização, de avaliação e de classificação e não em 
critérios particulares e arbitrários. Esses critérios universais são racionais e levam em conta a competência, o mérito e a capacidade do funcionário em rela-
ção ao cargo ou função considerados. Daí a necessidade de exames, concursos, testes e títulos para a admissão e promoção dos funcionários. 
 
Especialização da Administração 
A burocracia é uma organização que se baseia na separação entre a propriedade e a administração. Os membros do corpo administrativo devem estar 
completamente separados da propriedade dos meios de produção. Em outros termos, os administradores da burocracia não são os seus donos ou proprietá-
rios. O dirigente não é necessariamente o dono do negócio ou um grande acionista da organização, mas um profissional especializado na sua administração. 
 
Profissionalização dos participantes 
A burocracia é uma organização que se caracteriza pela profissionalização dos seus participantes. Cada funcionário da burocracia é um profissional, pe-
las seguintes razões: 
a) É um especialista: cada funcionário é especializado nas atividades do seu cargo. Sua especialização varia conforme o nível em que está situado. 
Enquanto os que ocupam posições no topo da organização (vértice da pirâmide organizacional) são generalistas, à medida que se desce nos esca-
lões hierárquicos, os que ocupam posições mais baixas vão se tornando gradativamente mais especialistas; 
b) É assalariado: os funcionários da burocracia participam da organização e, para tanto, recebem salários correspondentes ao cargo que ocupam. 
Quanto mais elevado o cargo na escala hierárquica, maior o salário, e obviamente o poder; 
c) É ocupante de cargo: o funcionário da burocracia é um ocupante de cargo e seu cargo é a sua principal atividade dentro da organização, tomando 
todo o seu tempo de permanência nela; 
d) É nomeado por superior hierárquico: o funcionário é um profissional selecionado e escolhido por sua competência e capacidade, nomeado (admiti-
do), assalariado, promovido ou demitido da organização pelo seu superior hierárquico; 
e) Seu mandato é por tempo indeterminado: quando um funcionário ocupa um cargo dentro da burocracia, o seu tempo de permanência nesse cargo é 
indefinido e indeterminado; 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 14 
f) Segue carreira dentro da organização: na medida em que um funcionário demonstre mérito, capacidade e competência, ele pode vir a ser promovido 
para outros cargos superiores. Emoutros termos, o funcionário na burocracia também é recompensado por uma sistemática promoção, através de 
uma carreira dentro da organização; 
g) Não possui a propriedade dos meios de produção e administração: o administrador administra a organização em nome dos proprietários, enquanto o 
funcionário, para trabalhar, precisa das máquinas e dos equipamentos fornecidos pela organização. O administrador administra a organização, mas 
não é o proprietário dos meios de produção. O funcionário utiliza as máquinas e equipamentos mas, não é-o dono delas; 
h) É fiel ao cargo e identifica-se com os objetivos da empresa: o funcionário passa a defender os interesses do seu cargo e da sua organização, em de-
trimento dos demais interesses envolvidos. 
 
Completa previsibilidade do funcionamento 
A consequência desejada da burocracia é a previsibilidade do comportamento dos seus membros. O modelo burocrático de Weber parte do pressuposto 
de que o comportamento dos membros da organização é perfeitamente previsível: todos os funcionários deverão comportar-se de acordo com as normas e 
regulamentos da organização, a fim de que esta atinja a máxima eficiência possível. Tudo na burocracia é estabelecido no sentido de prever antecipadamen-
te todas as ocorrências e rotinizar sua execução, para que a máxima eficiência do modelo seja plenamente alcançada. 
 
Teoria Estruturalista da Administração (1947) 
A Teoria Estruturalista surgiu por volta da década de 50, como um desdobramento das análises dos autores voltados para a Teoria da Burocracia que 
tentaram conciliar as teses propostas pela Teoria Clássica e pela de Relações Humanas. Os autores estruturalistas procuram inter-relacionar as organizações 
com seu ambiente externo, que é a sociedade maior, ou seja, a sociedade de organizações, caracterizada pela interdependência entre as organizações. Daí 
um novo conceito de organização e um novo conceito do homem: o homem organizacional, que desempenha papéis concomitantes em diversas organiza-
ções diferentes. 
A análise das organizações sob o ponto de vista estruturalista é feita dentro de uma abordagem múltipla e globalizante: tanto a organização formal como 
a informal devem ser compreendidas, bem como as recompensas e sanções materiais e sociais devem ser consideradas no comportamento das pessoas; 
todos os diferentes tipos de organizações devem ser levados em conta (empresas industriais, comerciais, de serviços, organizações de serviços, exército, 
igrejas, partidos políticos, universidades, hospitais etc.), os diferentes níveis hierárquicos devem ser abrangidos pela análise organizacional, bem como as 
relações externas da organização com outras organizações (análise interorganizacional). A análise organizacional, dentro dessa abordagem múltipla e globa-
lizante, é extremamente facilitada com a utilização de tipologias organizacionais, assunto em que os estruturalistas são mestres: Etzioni, Blau e Scott suge-
rem tipologias simples e unidimensionais. Não existem duas organizações iguais. As organizações são diferentes entre si e apresentam enorme variabilidade. 
Contudo, elas apresentam certas características que permitem classificá-las em certos grupos ou tipos. Essas classificações permitem uma análise compara-
tiva das organizações do ponto de vista de uma determinada característica comum ou de uma variável relevante. Com a tipologia a individualidade é sacrifi-
cada para alcançar um razoável número de agrupamentos genéricos que facilitam a comparação. Segundo Etzioni, as organizações possuem as seguintes 
características: 
1 . Divisão de trabalho e atribuição de poder e responsabilidades: de acordo com um planejamento intencional, a fim de intensificar a realização de obje-
tivos específicos; 
2 . Centros de poder: controlam os esforços combinados da organização e os dirigem para seus objetivos; esses centros de poder precisam também re-
examinar continuamente a realização da organização e, quando necessário, reordenar sua estrutura, a fim de aumentar sua eficiência; 
3. Substituição de pessoal: as pessoas com desempenho pouco satisfatório podem ser demitidas e substituídas por outras pessoas para as suas tare-
fas. A organização também pode recombinar seu pessoal, através de transferências e promoções. 
 
É necessário considerar que as organizações existem para proporcionar benefícios. Assim, Blau e Scott apresentam uma tipologia das organizações ba-
seada no benefício principal, ou seja, de quem se beneficia com a organização. Para Blau e Scott, há quatro categorias de participantes que podem se bene-
ficiar com uma organização formal: os próprios membros da organização, os proprietários ou dirigentes da organização, os clientes da organização e o públi-
co em geral. Em função dessas quatro categorias, existem quatro tipos básicos de organizações: 
1. associações de benefícios mútuos: onde o beneficiário principal são os próprios membros da organização, como as associações profissionais, as 
cooperativas, os sindicatos, os consórcios etc., 
2. organizações de interesses comerciais: onde os proprietários ou acionistas são, os principais beneficiários da organização, como a maior parte 
das empresas privadas, sejam sociedades anônimas ou sociedades de responsabilidade limitada; 
3. organizações de serviços: onde um grupo de clientes é o beneficiário principal. Exemplos: hospitais, universidades, escolas, organizações religio-
sas e agências sociais; 
4. organizações de Estado: onde o beneficiário é o público em geral. Exemplo: a organização militar, correios, instituições jurídicas e penais, seguran-
ça pública, saneamento básico etc. 
 
Para melhor avaliar a realização das organizações, os objetivos organizacionais representam as intenções das organizações e o seu alcance mostra até 
que ponto as organizações são eficazes. Um objetivo organizacional é uma situação desejada que a organização tenta atingir. É uma imagem que a organi-
zação pretende para o seu futuro. Porém, se o objetivo é atingido, ele deixa de ser a imagem orientadora da organização e é assimilado à organização como 
algo real e atual. Quando um objetivo se torna realidade, deixa de ser o objetivo desejado. Nesse sentido, um objetivo nunca existe; é um estado que se 
procura e não um estado que se possui. 
A Teoria Estruturalista inaugura os estudos acerca dos ambientes dentro do conceito de que as organizações são sistemas abertos em constante intera-
ção com seu meio ambiente. Até então, a teoria administrativa havia se confinado aos estudos dos aspectos internos da organização dentro de uma concep-
ção de sistema fechado. Os diversos estratos do ambiente são traçados; o ambiente geral e o ambiente operacional, constituídos das partes relevantes do 
ambiente geral, são devidamente definidos. Todavia, as organizações não funcionam dentro de um mar de rosas. Existem conflitos e dilemas organizacionais 
que provocam tensões e antagonismos envolvendo aspectos positivos e negativos, mas cuja resolução conduz a organização à inovação e à mudança. 
 
Resumidamente 
Max Weber (1909) 
Conceitos 
1) Enfatiza a estrutura formal 
2) A empresa é um sistema fechado 
Princípios 
1) Normas e regulamentos escritos 
2) Comunicações formais, documentadas por escrito 
3) Racionalização da divisão do trabalho, de acordo com o objetivo da empresa 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 15 
4) Impessoalidade das relações: "As pessoas mudam, mas os cargos permanecem" 
5) Hierarquia de autoridade 
6) Rotinas padronizadas, conforme regras e normas técnicas 
7) Competência técnica e meritória: Testes para admissão e promoção 
8) Especialização da administração: Os donos não são diretores (surgimento dos administradores profissionais) 
9) Profissionalização do participante: Especialista, ocupante de cargo, segue carreira 
Vantagens 
1) Precisão na operação2) Rapidez nas decisões: Devido à clareza das atribuições 
3) Univocidade de interpretação: Devido à normatização por escrito 
4) Uniformidade das rotinas 
5) Continuidade da organização: Independentemente das pessoas 
6) Redução de atritos entre as pessoas: Devido à clareza das comunicações 
7) Constância: As mesmas decisões são tomadas nas mesmas situações, conforme a normatização escrita 
8) Subordinação dos mais novos aos mais antigos 
9) Confiabilidade: Uma vez que a empresa é dirigida segundo normas padronizadas (se confia que as decisões devidas sejam tomadas, graças à 
normatização, pode-se fazer previsões) 
10) Benefícios pessoais: Com a hierarquia, racionalização da divisão do trabalho, treinamentos de especialização, progresso individual conforme méritos 
pessoais dentro do plano de carreira 
 
Disfunções 
1) Internacionalização das regras e exagerado apego aos regulamentos: Os regulamentos passam a ser objetivos, e não meios 
2) Excesso de formalismo e de papelório 
3) Resistência a mudanças: Tudo o que foge às normas não são bem vindo 
4) Despersonalização do relacionamento 
5) Categorização como base do processo decisório: Sempre quem toma a decisão é o superior hierárquico, independentemente se conhece ou não o 
problema 
6) Superconformidade às normas e procedimentos 
7) Exibição de sinais de autoridade: Devido à valorização da hierarquia formal, usa-se uniformes, crachás, tipos de mesa, tipos de sala, etc 
8) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: O funcionário atende às normas e ao seu superior, padronizando o atendimento aos 
clientes, que desejam tratamento diferenciado 
 
Teoria Comportamental da Administração (1947) 
A Teoria Comportamental marca a mais profunda influência das ciências do comportamento na Administração. Para muitos, representa a aplicação 
da Psicologia Organizacional à Administração. Surgiu em 1947 nos Estados Unidos, dentro de uma fundamentação amplamente democrática. Esta teoria se 
assenta em novas proposições acerca da motivação humana, notadamente as contribuições de McGregor, Maslow e Herzberg. 
 
O administrador precisa conhecer os mecanismos motivacionais para poder dirigir adequadamente as pessoas. Maslow, um psicólogo e consultor ameri-
cano, apresentou uma teoria da motivação, segundo a qual as necessidades humanas estão organizadas e dispostas em níveis, numa hierarquia de impor-
tância e de influência. 
 
Essa hierarquia de necessidades pode ser visualizada como uma pirâmide. Na base da pirâmide estão as necessidades mais baixas (necessidades fisio-
lógicas) e no topo as necessidades mais elevadas (as necessidades de auto-realização). As necessidades fisiológicas constituem o nível mais baixo de todas 
as necessidades humanas, mas de vital importância. Neste nível estão as necessidades de alimentação (fome e sede), de sono e repouso (cansaço), de 
abrigo (frio ou calor), o desejo sexual etc. As necessidades fisiológicas estão relacionadas com a sobrevivência do indivíduo e com a preservação da espécie. 
São necessidades instintivas e que já nascem com o indivíduo, e são as mais prementes de todas as necessidades humanas: quando alguma dessas neces-
sidades não está satisfeita, ela domina a direção do comportamento (por ex: o homem com o estômago vazio não tem outra preocupação maior do que se 
alimentar; porém quando come regularmente e de maneira adequada, a fome deixa de ser uma motivação importante). 
 
As necessidades de segurança constituem o segundo nível das necessidades humanas. São as necessidades de segurança ou de estabilidade, a busca 
de proteção contra a ameaça ou privação, a fuga ao perigo. Surgem no comportamento quando as necessidades fisiológicas estão relativamente satisfeitas. 
As necessidades de segurança têm grande importância no comportamento humano, uma vez que todo empregado está sempre em relação de dependência à 
empresa, onde as ações administrativas arbitrárias ou decisões incoerentes podem provocar incerteza ou insegurança no empregado quanto à sua perma-
nência no emprego. 
 
As necessidades sociais surgem no comportamento, quando as necessidades mais baixas (fisiológicas e de segurança) se encontram relativamente sa-
tisfeitas. Dentre as necessidades sociais estão a necessidade de associação, de participação, de aceitação por parte dos companheiros, de troca de amiza-
de, de afeto e amor. Quando as necessidades sociais não estão suficientemente satisfeitas, o indivíduo se torna resistente, antagônico e hostil com relação 
às pessoas que o cercam. 
 
As necessidades de estima são as necessidades relacionadas com a maneira pela qual o indivíduo se vê e se avalia. Envolvem a auto-apreciação, auto-
confiança, a necessidade de aprovação social e de respeito, de status e de prestígio, e de consideração. Envolvem ainda o desejo de força e de adequação, 
de confiança perante o mundo, independência e autonomia. 
 
As necessidades de auto-realização são as necessidades humanas mais elevadas e que estão no topo da hierarquia. São as necessidades de cada pes-
soa realizar o seu próprio potencial e de continuamente autodesenvolver-se. Essa tendência geralmente se expressa através do impulso de a pessoa tornar-
se sempre mais do que é e de vir a ser tudo o que pode ser. Essas necessidades tomam formas e expressões que variam enormemente de pessoa para 
pessoa. Sua intensidade ou manifestação também são extremamente variadas, obedecendo às diferenças individuais. 
 
Frederick Herzberg formulou a chamada teoria dos dois fatores para melhor explicar o comportamento das pessoas em situação de trabalho. Para Herz-
berg existem dois fatores que orientam o comportamento das pessoas26: 
1. Fatores higiênicos ou fatores extrínsecos, pois se localizam no ambiente que rodeia as pessoas e abrange as condições dentro das quais elas de-
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 16 
sempenham seu trabalho. Como essas condições são administradas e decididas pela empresa, os fatores higiênicos estão fora do controle das pes-
soas. Os principais fatores higiênicos são: o salário, os benefícios sociais, o tipo de chefia ou supervisão que as pessoas recebem de seus superio-
res, as condições físicas e ambientais de trabalho, as políticas e diretrizes da empresa, o clima de relações entre a empresa e as pessoas que nela 
trabalham, os regulamentos internos etc. Quando os fatores higiênicos são ótimos, eles apenas evitam a insatisfação dos empregados, pois não 
conseguem elevar consistentemente a satisfação e, quando a elevam, não conseguem sustentá-la elevada por muito tempo. Porém, quando os fato-
res higiênicos são péssimos ou precários, eles provocam a insatisfação dos empregados. Por causa dessa influência mais voltada para a insatisfa-
ção, Herzberg chama-os de fatores higiênicos, pois são essencialmente profiláticos e preventivos: eles apenas evitam a insatisfação, mas não provo-
cam a satisfação; 
2. Fatores motivacionais ou fatores intrínsecos, pois estão relacionados com o conteúdo do cargo e com a natureza das tarefas que o indivíduo execu-
ta. Assim sendo, os fatores motivacionais estão sob o controle do indivíduo, pois estão relacionados com aquilo que ele faz e desempenha. Os fato-
res motivacionais envolvem os sentimentos de crescimento individual, de reconhecimento profissional e as necessidades de auto-realização. 
 
Outro aspecto importante da Teoria Comportamental é o Processo Decisorial (ou `processo decisório"). Todo indivíduo é um tomador de decisão, ba-
seando-se nas informações que recebe do seu ambiente, processando-as de acordo com suas convicções e assumindo atitudes, opiniões e pontos de vista 
em todas as circunstâncias. A organização, neste sentido, é vista como um sistema de decisões onde todos se comportam racionalmente apenas em relação 
a um conjunto de informações que conseguem obter arespeito de seus ambientes. Para que os participantes tomem decisões consentâneas com as da 
organização, esta lança mão de uma série de artifícios para orientar as decisões. A ideia de um tomador de decisões, dentro de uma racionalidade limitada 
pela escassez de informações que pode obter e processar, conduz ao conceito do homem administrativo, que se comporta buscando soluções satisfatórias e 
não soluções ótimas. Para abastecer o processo decisorial, a organização precisa coletar e processar uma enorme variedade de informações para permitir a 
escolha de alternativas, em situações que nunca revelam todas as opções disponíveis, nem os possíveis resultados dessas alternativas. A capacidade da 
organização de coletar e processar tais informações para proporcionar às pessoas que decidem, no tempo hábil, as bases para que possam ser bem sucedi-
das na escolha, é bastante limitada. Assim, o tomador de decisão não tem condição de analisar integralmente todas as situações nem de procurar todas as 
alternativas possíveis. Muito menos de buscar a melhor alternativa ou a alternativa mais adequada entre todas. Desta maneira, o comportamento administra-
tivo não é otimizaste nem procura a melhor maneira, mas é satisfaciente, pois procura a maneira satisfatória entre aquelas que conseguiu comparar. 
 
A análise descritiva (que mostra o que é) e a análise prescritiva (que mostra o que deve ser) são também aspectos importantes no estudo do comporta-
mento organizacional. Enquanto a abordagem da Teoria Clássica e Neoclássica e da Teoria das Relações Humanas era prescritiva e normativa (preocupação 
em prescrever como lidar com os problemas administrativos, ditando princípios ou normas de alteração, o que deve e o que não deve ser feito), a abordagem 
da Teoria Comportamental é predominantemente descritiva e explicativa (preocupação em explicar apenas, sem ditar princípios ou normas de atuação). Os 
"behavioristas" preocupam-se muito mais em explicar e descrever as características do comportamento organizacional do que em construir modelos e princí-
pios de aplicação prática. A Teoria Comportamental privilegia as organizações mais democráticas, menos estruturadas hierarquicamente e menos autocráti-
cas, baseadas na equalização do poder. 
 
Princípios gerais 
1) Processo decisório — diante de uma série de alternativas, os decisores selecionam (conscientemente ou não) a que representa a melhor opção. 
Seguindo a hierarquia organizacional, as decisões particulares são reflexos de decisões globais. Os processos administrativos são, por isso, basica-
mente processos decisórios. 
2) Liderança — a capacidade de fazer a melhor escolha é característica dos líderes, que imprimem essa característica à empresa como um todo. O ti-
po de líder ideal existe e é aquele cuja autoridade flexibiliza a divisão da tarefa de tomada de decisões. 
3) Autoridade e aceitação de normas — a autoridade como fenômeno psicológico determina que as pessoas aceitem ordens de outras, sob determi-
nadas circunstâncias, entre elas: por confiança no líder; por identificação com o líder; por medo de receber sanções; por legitimação, buscando "se-
guir a regra do jogo". 
4) Homem administrativo — os homens são racionais diante de uma situação com vários dados. eventos futuros e distribuição de probabilidades des-
ses eventos, alternativas de ação disponíveis e suas consequências, princípios próprios de ordem de preferência. Baseando-se em tomada de deci-
sões, o homem administrativo tem um comportamento apenas satisfatório e não otimizante. 
5) Conflito de objetivos — as pessoas que integram uma organização devem ser igualmente eficazes (atingindo os objetivos organizacionais com sua 
participação) e eficientes (atingindo suas necessidades individuais). 
 
Resumidamente 
Conceitos 
1) O administrador precisa conhecer os mecanismos motivacionais humanos, para dirigir melhor as pessoas 
2) Sempre existe conflito entre os objetivos individuais e organizacionais, o que deve ser minimizado 
3) Processo decisorial: Cada indivíduo é um tomador de decisões, conforme as informações que coleta do seu ambiente 
4) Comportamento organizacional: O relacionamento entre os indivíduos e a organização 
Princípios 
1) As pessoas são esforçadas e gostam de ter o que fazer 
2) O trabalho é uma atividade natural 
3) As pessoas procuram e aceitam responsabilidades 
4) As pessoas podem ser automotivadas e autodirigidas 
5) As pessoas são criativas e competentes 
Pirâmide Das Necessidade De Maslow 
1) Fisiológicas: Instintivas, inatas básicas (sobrepõem-se sobre as demais), relacionam-se com a sobrevivência e preservação. Alimentação, sono e 
repouso, abrigo, sexual, etc (primárias) 
2) De segurança: Segurança e estabilidade e proteção. (primárias) 
3) Sociais: Associação, participação, aceitação, amizade, afeto e amor 
4) De estima: Auto-apreciação, autoconfiança, reconhecimento, prestígio e status 
5) De auto-realização: Auto-satisfação 
 
Princípios 
1) Apenas quando um nível de necessidades é satisfeito é que o nível seguinte surge no comportamento 
2) Nem todos chegam ao topo da pirâmide das necessidades 
3) As necessidade inferiores, mais importantes, podem voltar a ficarem insatisfeitas, motivando novamente o comportamento do indivíduo, sobre as 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 17 
demais 
4) Sempre possuímos mais de uma motivação e seu efeito sempre é em conjunto 
 
Teoria do Desenvolvimento Organizacional (MO.) (1960) 
- D.O. nasceu na década de 60 em função da intensa mudança que ocorre no mundo e em função da inadequação das estruturas convencionais às no-
vas circunstâncias. O D.O. tem sua origem na Teoria Comportamental e nos pesquisadores que, ao final da Teoria das Relações Humanas, haviam-se dedi-
cado a estudos de dinâmica de grupos e modificação de comportamento grupai. Aos poucos, o D.O. foi ampliando sua área de atuação até que, ao abordar a 
organização como um todo, assumiu a abordagem sistêmica. Neste ponto, passou a ganhar ares de teoria administrativa. O D.O. apresenta conceito dinâmi-
co de organização, de cultura organizacional e de mudança organizacional dentro de pressupostos bastante avançados para a nossa prática administrativa. O 
conceito de organização para os autores especialistas em D.O. é tipicamente behaviorista: "uma organização é a coordenação de diferentes atividades de 
contribuintes individuais com a finalidade de efetuar transações planejadas com o ambiente"28. Esse conceito utiliza a noção tradicional de divisão do trabalho 
ao se referir às diferentes atividades e à coordenação existente na organização e se refere às pessoas como contribuindo para as organizações, em vez de 
estarem elas próprias, as pessoas, totalmente nas organizações. As contribuições de cada participante à organização variam enormemente em função não 
somente das diferenças individuais, mas também do sistema de recompensas e contribuições pela organização. Toda organização atua em determinado 
meio ambiente e sua existência e sobrevivência dependem da maneira como ela se relaciona com esse meio. Assim, ela deve ser estruturada e dinamizada 
em função das condições e circunstâncias que caracterizam o meio em que ela opera. 
 
O conceito de "cultura organizacional" procura explicar que a única maneira viável de mudar as organizações é mudar sua "cultura", ou seja, mudar os 
sistemas dentro dos quais os homens trabalham e vivem. Cultura Organizacional significa um modo de vida, um sistema de crenças e valores, uma forma 
aceita de interação e de relacionamento típicos de determinada organização. Para que as organizações possam sobreviver e se desenvolver, para que exista 
a revitalização e a renovação, deve-se mudar a respectiva cultura organizacional. 
 
O clima organizacional constitui o meio interno de uma organização, a atmosfera psicológica característicaque existe em cada organização. A dificuldade 
na conceituação do clima organizacional reside no fato de que o clima é percebido de maneiras diferentes por diferentes indivíduos. Alguns indivíduos são 
mais ou menos sensíveis do que outros em relação a aspectos desse clima. Além do mais, uma característica que parece ser positiva para um membro e 
uma organização pode ser percebida como negativa ou insatisfatória por outros. Assim, o clima é constituído por "aquelas características que distinguem a 
organização de outras organizações e influenciam o comportamento das pessoas na organização". O conceito de clima organizacional envolve diferentes 
aspectos da situação, que se sobrepõem mutuamente em graus diversos, como o tipo de organização, a tecnologia envolvida, as políticas da companhia, as 
metas operacionais formais, os regulamentos internos, além de atitudes, sistemas de valores, formas de comportamento social que são encorajadas, ou 
sancionadas. Assim, o clima organizacional resulta de um complexo envolvimento. de componentes relacionados com aspectos formais e, informais da estru-
tura, dos sistemas de controle, regras e normas e relações interpessoais existentes na organização. 
 
Cada organização é um sistema complexo e humano, com características próprias, coma sua própria cultura e com um sistema de valores e que deter-
minam os sistemas de informações e os procedimentos de trabalho. Todo esse conjunto de variáveis deve ser continuamente observado, analisado e aperfei-
çoado para que resultem produtividade e motivação ótimas. Para mudar o clima organizacional, a organização precisa ter capacidade inovadora, ou seja, 
deve ter as seguintes características: 
a) adaptabilidade, como a capacidade de resolver problemas e de reagir de maneira flexível às exigências mutáveis e inconstantes do meio ambiente. 
Para ser adaptável, a organização deve ser flexível, para poder adaptar e integrar novas atividades, e ser receptiva e transparente a novas ideias, 
venham elas tanto de dentro como de fora da organização; 
b) senso de identidade, ou seja, o conhecimento e a compreensão do passado e do presente da organização, bom como a compreensão e comparti-
lhamento dos objetivos da organização por todos os seus participantes. Aqui não há lugar para a alienação do empregado, mas para o comprometi-
mento do participante; 
c) perspectiva exata do meio ambiente, ou seja, uma percepção realista aliada a uma capacidade de investigar, diagnosticar e compreender o meio 
ambiente; 
d) integração entre os participantes, de tal forma que a organização possa se comportar como um todo orgânico. 
 
O mundo de hoje caracteriza-se por um constante ambiente de mudança. O clima geral que envolve as organizações é extremamente dinâmico, exigindo 
delas uma elevada capacidade de adaptação como condição básica de sobrevivência. O processo de mudança organizacional começa com o aparecimento 
de forças que vêm de fora ou de algumas partes da organização. Essas forças podem ser exógenas ou endógenas à organização. 
 
As forças exógenas provêm do ambiente, como as novas tecnologias, mudança em valores da sociedade e novas oportunidades ou limitações do ambi-
ente (econômico, político, legal e social). Essas forças externas criam a necessidade de mudança organizacional interna. As tentativas de mudança interna 
podem ser conscientemente planejadas para que o ajustamento às novas condições externas se processe com a mínima perturbação do equilíbrio estrutural 
e de comportamento existente dentro da organização. As forças endógenas que criam necessidade de mudança estrutural e comportamental provêm da 
tensão organizacional: tensão nas atividades, interações, sentimentos ou resultados de desempenho no trabalho. Estas forças de mudança representam 
condições de equilíbrio já perturbado dentro de uma ou mais partes da organização. 
 
O desenvolvimento organizacional é necessário sempre que a organização concorra e lute pela sobrevivência em condições de mudança. Toda mudança 
é um problema que deve ser solucionado de forma racional e eficiente. Cada época desenvolve uma forma organizacional mais adequada e característica à 
sua natureza. As mudanças que estão ocorrendo no mundo moderno tornam necessário revitalizar e reconstruir as nossas organizações. Estas têm de se 
adaptar às mudanças do ambiente. As mudanças organizacionais não devem ser feitas ao acaso, ao sabor da inércia e da improvisação, mas têm de ser 
planejadas. Enquanto a mudança genérica envolve alterações no ambiente em geral, a mudança organizacional é um conjunto de alterações estruturais e 
comportamentais dentro de uma organização. Esses dois tipos fundamentais de alterações -estruturais e comportamentais - são interdependentes e se 
interpenetram. 
 
Conceitos 
1) O homem é essencialmente bom 
2) Os indivíduos são sobretudo seres humanos 
3) O homem é um ser em processo de crescimento 
4) Aceitação plena e utilização das diferenças individuais 
5) Indivíduo com uma personalidade integral 
6) Possibilidade ampla de expressão, adequada ao uso eficaz dos sentimentos 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 18 
7) Adoção de comportamento autêntico 
8) Uso do status para o alcance dos objetivos relevantes da organização 
9) Confiança nas pessoas 
10) Desejo e aceitação de riscos 
11) O plano de trabalho é essencial ao cumprimento de uma tarefa 
12) Ênfase na colaboração entre as pessoas 
Princípios 
1) Ênfase nos relacionamentos entre e dentro dos grupos 
2) Confiança e crença recíprocas 
3) Interdependência e responsabilidade compartilhada 
4) Participação e responsabilidade multigrupal 
5) Tomada de decisões descentralizada 
6) Amplo compartilhamento de responsabilidades e controle 
7) Soluções de conflitos negociadas ou resolvendo-se problemas 
Etapas 
1) Colheita de dados 
2) Diagnóstico organizacional 
3) Ação de intervenção 
 
Fonte: http://www.evolucaoconcursos.com 
 
 
REFORMA DO SERVIÇO CIVIL (MÉRITO, FLEXIBILIDADE E RESPONSABILIZAÇÃO). 
 
A REDEFINIÇÃO DO PAPEL DO ESTADO E A INTRODUÇÃO DE NOVAS FIGURAS JURÍDICAS NO DIREITO BRASILEIRO 
 
Texto extraído do Jus Navigandi 
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6073 
Adriana Maurano 
procuradora do Município de São Paulo (SP) 
Sumário:1.Introdução. 2. Breve histórico da Intervenção Estatal na Economia – Evolução do conceito de serviço público 3. Figuras jurídicas introduzidas 
pela Reforma Administrativa: Organizações Sociais, Organizações da sociedade civil de interesse público, Agências Executivas e Agências Reguladoras 4. 
As Agências no Direito Brasileiro: características e funções 5. Conclusão 6. Bibliografia. 
1. INTRODUÇÃO 
O Estado moderno tem assumido funções e responsabilidades que são, posteriormente, devolvidas à sociedade, na busca de uma maior eficiência na 
prestação dos serviços de interesse público. 
O atual contexto das grandes tendências mundiais relacionadas a globalização, progressos na tecnologia da informação e emergência da sociedade civil 
organizada, levou à concepção de um novo papel do Estado, que passa de produtor direto de bens e serviços pare indutor e regulador do desenvolvimento. 
Assim, o Poder Público passou atuar no fomento da prestação de atividades de interesse público por particulares e na regulação e fiscalização dos servi-
ços públicos, descentralizando a sua realização através de contratos de gestão, permissões e concessões ao setor privado. A moderna administração pública 
mantém a centralização governamental nos Poderes Políticos – Executivo e Legislativo –, que deverão fixar os preceitos básicos, metas e finalidades da 
Administração Pública, porém, exige maior descentralização administrativa, para a consecução desses objetivos. 
Para atingir estes objetivos foram criadas novas figuras jurídicas, quais sejam: organizações sociais (Lei federal 9.637/98),organizações da sociedade ci-
vil de interesse público (Lei federal 9.790/99), agências executivas (arts. 51 e 52 da Lei federal 9.649/98) e, por fim, as agências reguladoras, cujo modelo não 
foi uniformizado pela legislação, tratando-se cada uma conforme a especificidade da lei que a criou. 
Em síntese, este estudo pretende abordar, de forma mais abrangente, as diversas figuras jurídicas trazidas pela Reforma Administrativa e de forma mais 
detalhada o papel das agências reguladoras no novo modelo de Estado – Estado Regulador - que deixa de ser responsável pelo desenvolvimento econômico 
e social pela via de produção de bens e serviços, reduzindo seu papel de executor ou prestador direto de serviços, para passar a atuar na função de fiscali-
zador, fixando as regras disciplinadoras da ordem econômica a fim de ajusta-la aos ditames da justiça social. 
2. Breve histórico da Intervenção Estatal na Economia – Evolução do conceito de serviço público 
O Estado é o poder social institucionalizado e ele se legitima enquanto exterioriza suas finalidades. Sendo uma produção social, a finalidade do Estado 
deve ser sempre uma finalidade social e, portanto, o Estado encontra sua legitimidade nos serviços que presta à coletividade (serviço público). 
O conceito de interesse coletivo, subentendido pela atividade de serviço público, não é um conceito estático, uma vez que porta um conteúdo essencial-
mente político. É o Estado, por meio da lei, que, diante de uma necessidade coletiva existente em determinado momento, escolhe quais as atividades que 
serão consideradas serviços públicos. 
Há que se considerar que o serviço público não varia somente no tempo, mas também no espaço, pois depende da legislação de cada país a maior ou 
menor abrangência das atividades definidas como serviço público. 
No Brasil, os princípios dos artigos 1o e 3o da Constituição Federal determinam a finalidade da ação do poder estatal. 
Pode-se afirmar, portanto, que só é possível entender o Direito Público à vista da sociedade sobre a qual se projete. Sem um conhecimento das ideias 
que presidem a vida social e política em cada momento histórico não se compreende bem os conceitos jurídicos, nem as leis que imperam nesse momento. 
A intervenção do Estado, na atividade econômica, é marcada por períodos perfeitamente delineados. 
2.1. Estado liberal 
Dentro de uma perspectiva histórica, o Estado liberal do século XVIII, surgido por inspiração da Revolução Francesa, sob o signo da liberdade e igualda-
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 19 
de entre os homens, foi um Estado marcado pelo não-intervencionismo. 
O objeto central do Estado era o indivíduo e o papel do Estado era garantir, acima de tudo, a liberdade das pessoas. Daí o distanciamento do Estado em 
relação à vida social, econômica e religiosa dos indivíduos. 
Apenas alguns serviços públicos tiveram sua titularidade assumida pelo Poder Público, abrangendo atividades de interesse geral, prestadas sob regime 
publicista. 
Considerando as reduzidas funções que lhe cabiam, o Estado era composto de um pequeno núcleo estratégico e não havia grande necessidade de des-
centralização, mesmo porque as atividades exercidas restringiam-se quase exclusivamente às atividades típicas de Estado (defesa nacional, segurança 
interna, arrecadação, exercício do poder de polícia), que são, em geral, indelegáveis, por serem incompatíveis com os métodos do direito privado. 
As demais atividades públicas tinham seu exercício transferido aos particulares, por meio de concessão. A realização dessas atividades por particulares 
era feita pela via contratual, e restringia a intervenção do Estado nos negócios privados ao mínimo necessário. 
Ocorre que essa intervenção mínima do Estado gerou consequências desastrosas, tais como a criação de monopólios que praticamente dizimaram as 
pequenas empresas, bem como desigualdades sociais acentuadas, marcadas por um proletariado vítima da miséria e ignorância. 
Em contraposição ao Estado Liberal, surgiu, após a segunda grande guerra, o denominado Estado Social, em que a preocupação com o princípio da li-
berdade foi superada pela necessidade de se assegurar o cumprimento de outro princípio, o da igualdade. 
2.2.Estado intervencionista 
No Estado do bem estar, emergente nos séculos XIX e XX, o ideal de igualdade, que fora tomado como pressuposto pelo pensamento liberal, é reconhe-
cido como algo a ser implementado, adquirindo maior importância do que a liberdade individual e econômica. 
Assim, para alcançar essa igualdade, entendia-se que o Estado deveria intervir na ordem econômica e social, passando a atuar diretamente na área so-
cial e a intervir no domínio econômico Deste modo, no princípio do século XX, a condução do processo de desenvolvimento econômico e social foi atribuída 
ao Estado, com a finalidade de alcançar a igualdade entre os homens e ajudar os menos favorecidos. 
Na medida em que o Estado foi-se afastando dos princípios do liberalismo, começou a ampliar o rol das atividades próprias, definidas como serviços pú-
blicos, pois passou a assim considerar determinadas atividades comerciais e industriais que antes eram reservadas à iniciativa privada. 
Foi nas primeiras décadas do século XX que a expressão serviço público foi trabalhada como teoria, como concepção, pela Escola de Serviço Público. 
O publicista francês Leon Duguit, fundador e chefe dessa Escola, elaborou conceito de serviço público, de cunho antes sociológico que jurídico, segundo 
o qual serviço público é todo serviço que resulta da interdependência social, assumido, organizado e controlado pelos governantes. 
À medida em que o Estado, com a justificativa de assegurar a promoção do bem-estar comum, foi assumindo responsabilidade por diversas atividades, 
tais como infra-estrutura de transportes, comunicações, exploração de petróleo, verificou que não dispunha de organização adequada à realização dessas 
atividades. 
Assim, o Estado Social de Direito transformou-se em Estado prestador de serviços, Estado empresário e Estado investidor. 
Neste período surgiram as Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, com o objetivo de operacionalizar todas as novas atividades 
que passaram a serem desempenhadas pelo Estado. 
As Autarquias foram consideradas mais adequadas para a prestação de serviços públicos próprios do Estado. Sua criação justificava-se pela ideia de 
especialização, com vistas à obtenção de melhores resultados. 
A concessão de serviços públicos foi outro procedimento utilizado para operacionalizar as atividades exercidas pelo Estado, com a vantagem de que a 
prestação de serviços públicos dava-se sem necessidade de inverter recursos públicos e sem que o Estado, em princípio, corresse os riscos do empreendi-
mento. 
No entanto, este instituto não teve os efeitos esperados e o Estado foi perdendo o interesse em sua utilização, pois teve que passar a interferir na vida da 
empresa concessionária para assegurar a prestação de serviços essenciais, vindo a participar, assim, dos riscos do empreendimento. 
As concessões entraram em relativo desuso e surgiram, naquele momento, as sociedades de economia mista e as empresas públicas, criadas para de-
senvolver atividades de natureza comercial ou industrial, com a possibilidade de atuar sob o mesmo regime das empresas privadas. 
No entanto, principalmente no período do golpe militar de 1964, passaram a serem instituídas empresas governamentais, com ou sem lei, das quais mui-
tas tinham como objetivo a prestação de serviços públicos e muitas outras visavam a uma desatada e inconstitucional exploração de atividade econômica 
pelo Estado. 
Posteriormente, adotou-se o procedimento de delegar-se a execução do serviço a empresa sob controle acionário do Estado, referidas, na Constituição, 
como categoria própria (arts.37, XVII e 165, parágrafo 5o, II). 
Devido ao fato do Estado ter passado a desempenhar serviços industriais e comerciais, que antes eram executados exclusivamente pelos particulares, o 
conceito de serviço público entrou em crise, posto que a Administração passou a desempenhar serviços sob o regime predominantemente privado. Assim, o 
regime jurídico deixou de ser a baliza que delimitava os conceitos de serviço público e particular. 
O crescimento excessivo do Estado para possibilitar o desempenho de diversas atividades, que compreendiam praticamente todos os setores da vida 
social, acabou por gerar uma Administração ineficiente e burocrática, incapaz de cumprir seu objetivo inicial, que era promover o bem-comum. 
2.3. Estado regulador 
A constatação da ineficiência da máquina administrativa para prestar diretamente os serviços de interesse social, aliado aos custos excessivos para a 
sua manutenção, fez com que fosse iniciado, no mundo contemporâneo, uma série de transformações, com a finalidade de reduzir a atuação direta do Esta-
do, repassando-se à iniciativa privada atividades que, por sua natureza, podem ser executadas por particulares. 
Desta forma, surge a ideia de Estado como essencialmente regulador e não executor, e as atividades que permanecerem sob a sua responsabilidade 
deverão ser preferencialmente executadas de forma descentralizada com a contratação de entidades ou empresas privadas, de modo a que o Estado apenas 
mantenha suas funções de ente soberano. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 20 
Porém isso não poderia ocorrer de modo absoluto, pois, como a experiência do liberalismo demonstrara, algumas atividades não poderiam ser adequa-
damente desempenhadas pelo particular. Cumpre ao Estado fomentar estas atividades, fornecendo os instrumentos necessários ao seu desempenho. 
Neste ponto, releva anotar a observação de Paulo Modesto: 
"É sabido que o Estado atualmente não tem condições de monopolizar a prestação direta, executiva, do todos os serviços sociais de interesse coletivo. 
Estes podem ser executados por outros sujeitos, como associações de usuários, fundações ou organizações não governamentais sem fins lucrativos, sob 
acompanhamento e financiamento do Estado. Não prover diretamente o serviço não quer dizer tornar-se irresponsável perante essas necessidades sociais 
básicas. Não se trata de reduzir o Estado a mero ente regulador. O Estado apenas regulador é o Estado Mínimo, utopia conservadora insustentável ante as 
desigualdades das sociedades atuais. Não é este o Estado que se espera resulte das reformas em curso em todo mundo. O Estado deve ser regulador e 
promotor dos serviços sociais básicos e econômicos estratégicos. Precisa garantir a prestação de serviços de saúde de forma universal, mas não deter o 
domínio de todos os hospitais necessários; precisa assegurar o oferecimento de ensino de qualidade aos cidadãos, mas não estatizar todo o ensino. Os 
serviços sociais devem ser fortemente financiados pelo Estado, assegurados de forma imparcial pelo Estado, mas não necessariamente realizados pelo 
aparato do Estado." (1) 
Retoma- se, pois, a noção de subsidiariedade, a qual, por sua vez, tem como princípio a parceria entre o Poder Publico e a sociedade. 
No modelo de Estado Subsidiário, o Poder Público deixa à iniciativa privada a realização das atividades econômicas, reservando para si aquelas de que 
participa ou nas quais intervém somente em setores essenciais ou indelegáveis, para cujo desempenho a iniciativa privada se apresenta deficiente. 
O Estado Subsidiário se concretiza através de instrumentos de desestatização, que pode ocorrer através de três mecanismos principais: privatização, 
publicização e terceirização. 
Privatização é a venda de ativos públicos que não devem mais permanecer dentro do setor público. Publicização é transformar órgãos estatais em enti-
dade públicas não estatais, de direito privado e sem fins lucrativos, que recebem recursos do orçamento público além de outras fontes possíveis. E terceiriza-
ção é contratar externamente a execução de serviços a serem prestados por terceiros. 
 
Desta forma, nota-se que o Estado transita daquele produtor e prestador de serviços para dar espaço ao seu papel regulador, o que ocasiona necessari-
amente um considerável aumento da regulação. 
2.4. A Reforma do Estado Brasileiro 
A onda de reformismo do mundo contemporâneo gerada à partir da constatação de que o modelo intervencionista do Estado de Bem-Estar Social não 
poderia subsistir, também atingiu o Estado Brasileiro. O modelo intervencionista gerou um crescimento da dívida, o que estrangulou o Estado, que como 
consequência não conseguiu mais manter o mesmo nível de investimento. 
Assim, o Brasil vem se desprendendo das amarras do monopólio estatal, resquício de modelos interventores, de que são exemplos a época de Getúlio 
Vargas e mais recentemente do regime militar, para adequar-se a uma nova forma de Estado, baseada em um modelo mediador e regulador. 
O intervencionismo estatal começou a ruir na época do governo do Presidente Fernando Collor, quando começam os primeiros movimentos mais concre-
tos no sentido da desestatização. As leis começam a ser flexibilizadas e a intervenção estatal começa timidamente a cair. Com o impeachment de Collor em 
1992, o governo Itamar Franco, mais timidamente do que o ex-presidente continua com este processo. 
Em 1994 a desestatização começa a tomar contornos mais definidos com as políticas desenvolvidas pela equipe do Presidente Fernando Henrique Car-
doso. 
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento de 1995 do extinto Ministério da Administração e Reforma do Estado deixa assentado os 
pilares teóricos das reformulações pretendidas. 
Orientada pelo fim imediato de realizar o ajuste fiscal nos termos ajustados com o Fundo Monetário Internacional, esta reforma envolveu medidas desti-
nadas a atender a quatro finalidades: (a) reduzir o tamanho do Estado; (b) redefinir seu papel regulador; (c) recuperar a governança, ou capacidade financeira 
e administrativa de implementar e; (d) aumentar a governabilidade, ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e 
governar. 
Para tanto, lançou-se mão de emendas constitucionais, alterações da legislação administrativa, privatizações, abertura comercial, política monetária vol-
tada à estabilidade da moeda e atração de investimentos estrangeiros. Com isso a Administração Pública deixaria de se responsabilizar pela produção de 
bens e serviços e assumiria a função de promover e regular o desenvolvimento. 
Nesta nova fase de prestação dos serviços públicos, o estado brasileiro deixou de ser um "Estado Executor", que atuava na ordem econômica por meio 
de pessoas jurídicas a ele vinculadas (intervenção, monopólio) e passa a ser um "Estado Regulador", que, de acordo com a Constituição Federal de 1988 em 
seu artigo 174, fixa as regras disciplinadoras da ordem econômica para ajustá-la aos ditames da justiça social, exercendo o papel de fiscalização. 
A principal mudança para a população com este recém-chegado modelo, é a nova maneira de prestação de serviços públicos. Estes podem se dar de 
duas formas, direta ou indireta. O processo de desestatização se caracterizou pelo incremento da prestação indireta, pois aumentaram as delegações destes 
serviços. A forma indireta se caracteriza, basicamente, por quatro diferentes modalidades, a saber: concessão, permissão, autorização e terceirização. Nes-
tas formas, as empresas atuam como uma "longa manus" do poder estatal, atuando em setores de responsabilidade do Estado. Sobre todas as formas paira 
uma mais abrangente, que diz respeito a todas, chamada de desregulamentação – que visava a desburocratização, mas que acabou por gerar novas regula-
mentações. Em resumo, nesta novafase, o Estado não é mais o único provedor de serviços públicos, pois com a quebra do monopólio estatal, estes foram 
delegados à iniciativa privada. 
3. Figuras jurídicas introduzidas pela Reforma Administrativa 
Uma das novidades trazidas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi a criação e desenvolvimento de um setor público não-estatal, inse-
rido no programa de publicização e constituído por entidades da sociedade civil, sem caráter lucrativo e que desempenham atividade de relevante interesse 
social. 
Através deste Plano Diretor, foi idealizada a criação de organizações sociais, como forma de reduzir o tamanho do aparelho estatal, fazendo com que a 
própria sociedade desempenhe funções de interesse geral. 
Outra inovação foi a criação de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público que, assim como as Organizações Sociais, não fazem parte da 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 21 
Administração Indireta, sendo consensualmente apontadas como forma de parceria entre o Poder Público e a sociedade. 
As agências reguladoras também são modelo oriundo do Plano Diretor da Reforma do Estado, baseado no modelo Norte-Americano, e fundamentado, 
antes de mais nada, no alto grau de especialização e independência, como será visto a seguir. 
3.1. Organizações Sociais 
As Organizações Sociais constituem um novo tipo de entidade, e foram introduzidas no direito brasileiro pela Medida Provisória no 1.591, de 9 de outubro 
de 1997, sucessivamente reeditada, até o advento da Lei Federal no 9.637, de 15 de maio de 1998. 
Conforme bem explicita Paulo Modesto, as Organizações Sociais são instituições do terceiro setor (pessoas privadas de fins públicos, sem finalidade lu-
crativa, constituídas voluntariamente por particulares, auxiliares do Estado na persecução de atividades de conteúdo social relevante). Para ele, ser organiza-
ção social significa, apenas, possuir um título jurídico especial, conferido pelo Poder Público em vista do atendimento de requisitos gerais de constituição e 
funcionamento previstos expressamente em lei. 
Traçando um paralelo entre as tradicionais pessoas jurídicas qualificadas pelo título de utilidade pública e as atuais organizações sociais, Paulo Modesto 
aponta as principais diferenças entre esses dois títulos jurídicos, concedidos às entidades do terceiro setor: 
"O título de organização social, conferido pelo poder público, faz incidir sobre as instituições reconhecidas um plexo de disposições jurídicas especiais, 
que asseguram vantagens e sujeições incomuns para as tradicionais pessoas jurídicas qualificadas pelo título de utilidade pública. Em qualquer dos dois 
títulos referidos, porém, dá-se um plus à personalidade jurídica das entidades privadas, que passam a gozar de benefícios especiais não extensíveis às 
demais pessoas jurídicas privadas (benefícios tributários e vantagens administrativas diversas). 
A todo rigor, portanto, nenhuma entidade é constituída como organização social. Ser organização social não se pode traduzir em uma qualidade adquiri-
da, resultado de um ato formal de reconhecimento do Poder Público, facultativo e eventual, semelhante em muitos aspectos à qualificação deferida às institu-
ições privadas sem fins lucrativos quando recebem o título de utilidade pública. 
Existem indiscutivelmente diferenças e semelhanças entre os títulos de utilidade pública e de organização social. 
Os traços comuns são os seguintes: 
1. a iniciativa privada voluntária na sua criação e na sua constituição; 
2. a existência de limites gerais à livre constituição e funcionamento dos órgãos de direção ou gerência como requisito para o exercício de ato posterior de 
reconhecimento ou qualificação; 
3. a afetação a uma finalidade de interesse público ou socialmente relevante ; 
4. o recebimento de favores especiais, subsídios isenções e contribuições do Estado; 
5. a submissão a uma vigilância especial e a limitações de ordem administrativa que vão alem do simples poder de polícia exercido sobre as demais pesso-
as privadas; 
6. sujeição do controle do Tribunal de Contas e à fiscalização do Ministério Público; 
7. a necessidade de reconhecimento formal por parte do Estado, segundo um procedimento especial regulado por lei; 
8. a destinação legal do patrimônio social a outra entidade de mesma natureza, em caso de extinção da entidade, não sendo permitido seja o patrimônio 
repartido entre os membros da instituição; e 
9. a submissão ao regime jurídico das pessoas de direito privado, com derrogações de direito público. 
 
Os traços diferenciais básicos são os seguintes : 
1. os estatutos das organizações sociais devem prever e adotar determinado modelo de composição para os seus órgãos de deliberação superior, inclusive 
prevendo a participação necessária de representantes do Estado, como requisito para permitir o ato posterior de qualificação pelo Poder Público; 
2. o trespasse de bens e recursos públicos nas organizações sociais está condicionado à assinatura de contratos de gestão com os órgãos competentes da 
administração pública federal; 
3. o estatuto da organização social deve prever, também como um requisito da qualificação, sujeição da entidade à publicação anual no Diário Oficial da 
União do relatório de execução do acordo ou contrato de gestão (relatório gerencial das atividades desenvolvidas, apoiadas pelo Poder Público, e não 
apenas do relatório formal da contabilidade da entidade); 
4. o estatuto deve prever, como requisito de qualificação, regras rígidas de reforma das finalidade sociais, bem como normas para a definição impessoal 
das regras a serem adotadas para a remuneração do pessoal da entidade e para o sistema de compras; 
5. o estatuto ainda deve prever que a entidade estará sujeita a controle externo de resultados, periódico e a posteriori, realizado por comissão de avaliação 
composta por especialistas de notória qualificação, especialmente destinado à verificação do cumprimento do contrato ou acordo de gestão firmado com 
o Poder Público; 
6. as entidades qualificadas como organizações sociais poderão utilizar bens materiais e recursos humanos de entidades extintas do Estado, desde que a 
extinção tenha sido realizada por lei específica ; 
7. as entidades qualificadas poderão também absorver atividades e contratos de entidades extintas, também quando autorizados por lei, bem como os seus 
símbolos designativos, desde que estes sejam seguidos obrigatoriamente do símbolo OS." (2) 
Desta forma, pode-se observar que foram introduzidas uma série de novas garantias e cautelas que antes não existiam no sistema geral das entidades 
de utilidade pública, para o fim de, garantindo a flexibilidade da personalidade jurídica de direito privado, preservar-lhes a finalidade pública. 
Um ponto importante a ser observado é o condicionamento do fomento pela Administração Pública à formalização de contrato de gestão. 
O contrato de gestão é uma nova figura jurídica, criada à partir da ideia de "gestão pública por resultados", modelo de gestão baseada em fatos, orienta-
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da para resultados, transparente e responsável. 
Esse tipo de contrato firmado com as Organizações Sociais está conceituado no art. 5o da Lei 9.637/98, que estabelece que o contrato de gestão é "o 
instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento 
e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1o." Essas atividades são: ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, cultura, 
saúde e proteção e preservaçãodo meio ambiente. 
Maria Sylvia Zanella aponta, com propriedade, as principais características das Organizações Sociais: 
"a) é definida como pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos; 
b) criada por particulares, deve habilitar-se perante a Administração Pública, para obter a qualificação de organização social; ela é declarada, pela medida 
provisória, como "entidade de interesse social e utilidade pública" 
c) ela pode atuar nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação no meio ambiente, cultura e saúde; 
d) seu órgão de deliberação superior tem que ter representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e 
idoneidade moral; 
e) as atribuições, responsabilidades e obrigações do Poder Público e da organização social são definidas por meio de contrato de gestão, que deve especi-
ficar o programa de trabalho proposto pela organização social, estipular as metas a serem atingidas, os receptivos prazos de execução, bem como crité-
rios objetivos de avaliação de desempenho, inclusive mediante indicadores de qualidade e produtividade; 
f) a execução do contrato de gestão será supervisionada pelo órgão ou entidade supervisora da área de atuação correspondente a atividade fomentada; o 
controle que sobre ela se exerce é de resultado; 
g) O fomento pelo poder público poderá abranger as seguintes medidas: destinação de recursos orçamentários e bens necessários ao cumprimento do 
contrato de gestão, mediante permissão de uso com ônus para a origem; dispensa de licitação; cessão especial de servidores públicos, com ônus para 
origem; dispensa de licitação nos contratos de prestação de serviços celebrados entre a Administração Pública e a organização social. 
h) a entidade poderá ser desqualificada como organização social quando descumprir as normas do contrato de gestão." (3) 
Luciano Ferraz, ao discorrer sobre o modelo de organizações sociais trazido pela legislação federal, faz críticas quanto à ausência de previsão da reali-
zação de certame licitatório para a formalização do contrato de gestão: 
"Relativamente à necessidade de certame para que o Estado firme contrato de gestão com entidades qualificadas como organizações sociais, nossa po-
sição é incisiva. Se o ajuste com elas tem a natureza contratual e havendo, como de fato há, viabilidade de competição, afastada estará a discricionariedade 
do administrador, impondo-se a disputa. Caso contrário, estarão burlando o art. 37, XXI, da Constituição Federal e os princípios da competitividade." (4) 
Celso Antonio Bandeira de Mello também aponta inconstitucionalidade da lei quanto à dispensa de procedimento licitatório para assinatura do contrato de 
gestão, recebimento de bens e dotações orçamentárias e até mesmo para a disponibilidade de servidores públicos, custeados pelo Estado: 
"Enquanto para travar com o Poder Público relações contratuais singelas (como contrato de prestação de serviços ou de execução de obras) o preten-
dente é obrigado a minunciosas demonstrações de aptidão, inversamente, não se faz exigência de capital mínimo nem demonstração de qualquer suficiência 
técnica para que um interessado receba bens públicos custeados pelo Estado, considerando-se bastante para a realização e tal operação a simples aquies-
cência de dois Ministros de Estado ou, conforme o caso, de um Ministro e de um supervisor da área correspondente à atividade exercida pela pessoa postu-
lante ao qualificativo de "organização social". Trata-se, pois, da outorga de uma discricionariedade literalmente inconcebível, até mesmo escandalosa, por sua 
desmedida amplitude, e que permitirá favoravelmente de toda espécie. 
Há nisto uma inconstitucionalidade manifesta, pois se trata de postergar o princípio constitucional da licitação (art. 37, XXI) e, pois, o princípio constitu-
cional da isonomia (art. 5o), do qual a licitação é simples manifestação punctual, conquanto abrangente também de outro propósito (a busca do melhor negó-
cio)" (5) 
Conclui, pois, o renomado mestre que "não é difícil perceber-se que as qualificações como organização social que hajam sido ou que venham a ser feitas 
nas condições da Lei 9.637, de 15.5.98, são inválidas pela flagrante inconstitucionalidade de que padece tal diploma, Assim, expõem-se abertamente a serem 
fulminadas em ações populares (Lei 4.717, de 29.6.65) e a que os responsáveis por tais atos de benemerência com recursos públicos, tanto quanto os bene-
ficiários deles, responsam patrimonialmente pelo indevido uso de ens e receitas públicas (art. 11 da citada lei)." (6) 
Nem todos os doutrinadores, entretanto, seguem as duras críticas feitas por Celso Antonio Bandeira de Mello a esse novo modelo. 
Paulo Modesto, embora aponte a necessidade de aperfeiçoamento da lei para a inclusão de exigências de patrimônio ou qualificação técnica especial pa-
ra a candidatura de uma entidade ao título de organização social, por ser preciso estimular o oferecimento de contrapartidas, pela entidade, ao apoio do 
Estado, vislumbra vantagens na adoção do novo sistema. O principal deles é a previsão de um maior controle sobre as organizações sociais do que aquele 
que vinha sendo mantido sobre entidades de utilidade pública, com a introdução de uma série de cautelas e garantias para preservar de forma abrangente a 
finalidade pública, sem prejuízo das flexibilidades conferidas pela personalidade jurídica de direito privado. (7) 
Diogo de Figueiredo Moreira Neto lembra que vigora no direito contemporâneo a ideia de que embora o público seja ainda o campo de ação do Estado, 
não é mais seu monopólio e que "a Constituição brasileira de 1988 incentiva a colaboração social, a começar pela afirmação do princípio do pluralismo, 
estampado no art. 1o, IV, e o da participação, no parágrafo único do mesmo artigo, descendo,mesmo, embora superfluamente, em seu texto, à previsão de 
vários instrumentos de colaboração participativa como, por exemplo, no campo da saúde (art. 197 e 198, III), da assistência social (art. 204, I), da educação 
(arts. 205 e 206, IV), da cultura (art. 216, § 1°), do meio ambiente (art. 225), da criança e do adolescente (art. 227, § 1°), para mencionar alguns dos mais 
relevantes." (8) Aponta, ainda, diversas vantagens neste sistema, que, citando Fernando Garrido Falla, denomina "nova descentralização funcional privatizado-
ra": 
"O importante, porém, é que essas entidades intermédias apresentam sensíveis vantagens sobre a tradicional atividade burocraticamente centralizada. O 
administrativista francês GUY BRAIBANT sintetiza duas: a participação dos interessados e a leveza da gestão. Pode-se lhes acrescentar uma tríade particu-
larmente importante de vantagens: a política, a técnica e a fiscal. 
A vantagem política reside na abertura da participação ao administrado, propiciando um clima de colaboração intenso e benéfico, aumentando, em con-
sequência, a legitimidade das decisões da entidade intermédia. 
A vantagem técnica está na despolitização de inúmeras decisões que, em vez de serem tomadas por indivíduos das áreas política ou burocrática, des-
comprometidos pessoalmente com os resultados, no sentido do que não dão por eles atingidos, passam a ser negociadas pelos grupos sociais mais direta-
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 23 
mente interessados, evitando posturas políticas, ideológicas, teorias esdrúxulas, experiências desastrosas e as indefectíveis generalizações fáceis. 
A vantagem fiscal, por fim, está no fato de que esses etes de cooperação podem vir a ser criados sem gerar novos ônus para o Estado prescindindo de 
novos tributos para custeá-los, uma vez que os recursos necessários para mantê-los e desenvolver-lhes as atividades, podem vir a ser cobrados de todos os 
diretamente beneficiados." (9) 
Não resta dúvida, entretanto,que se trata de um dos instrumentos de privatização que vem sendo utilizados pelo Estado para diminuir o aparelhamento 
da Administração Pública, principalmente quando se observa que as organizações sociais vão absorver atividades hoje desempenhadas por órgãos ou enti-
dades estatais a serem extintas, e cujos bens móveis e imóveis serão cedidos à essas entidades, passando o serviço, que era público, a ser prestado como 
atividade privada. 
 
3.2. Organizações da sociedade civil de interesse público 
As Organizações da sociedade civil de interesse público – OSCIPs foram instituídas pela Lei 9.790/99 e regulamentadas pelo Decreto 3.100/99. 
Assim como as Organizações Sociais – OS, são entidades do terceiro setor, constituídas como pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, 
cujos objetivos sociais abrangem a assistência social, a promoção da cultura, educação, pesquisa e divulgação do conhecimento científico e tecnológico, a 
promoção da saúde, segurança alimentar e nutricional, a proteção ao patrimônio histórico e ao meio ambiente, entre outros. 
Apesar de ocupar um papel muito similar ao das organizações sociais, possuem um diferencial básico e fundamental na estrutura de sua formatação jurí-
dico-administrativa, em especial pela composição associativa, que não prevê a participação direta do Poder Público. 
A participação do Poder Público na atuação das OSCIPs dá-se através da função de fomento, na medida em que estas entidades se credenciam a rece-
ber recursos ou bens públicos para o desempenho de suas atividades e desenvolvimento de suas metas e programas. 
Essa relação de cooperação entre o Poder Público e as OSCIPs é formalizada através de termo de parceria, cuja disciplina jurídica está estatuída no Ca-
pítulo II da Lei 9.790/1999. 
As normas de prestação de contas têm estruturas similares àquelas das OS, com uma alteração significativa, que aproxima os instrumentos de gestão do 
setor privado: a realização de auditoria, inclusive por auditor externo independente, sobre a aplicação de recursos oriundos dos Termos de Parceria. Essa é 
uma flexibilização significativa, pois incrementa as técnicas de fiscalização. 
As principais diferenças entre as OSCIPs e as OS foram apontadas, com propriedade, por Celso Antonio Bandeira de Mello : 
3.3.Agências Executivas 
As agências executivas são autarquias de regime jurídico especial, previstas nos arts. 51 e 52 da Lei 9.649, de 27.5.98, que dispôs sobre a organização 
da Presidência da República e dos Ministérios. Na verdade, a denominação "agência executiva" designa um título jurídico que pode ser atribuído a autarquias 
e a fundações públicas que preencham os seguintes requisitos: a) ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor e b) ter plano 
estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gestão e para redução de custos, já concluídos ou 
em andamento. 
Na União, o título de agência executiva é conferido mediante decreto do Presidente da República (art. 51, §1º, da Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, 
c/c art. 1º, §2º, do Decreto n. 2.487, de 2 de fevereiro de 1998). O decreto de qualificação deve ser específico, isto é, relativo a apenas uma entidade determi-
nada. 
Essa qualificação acarreta efeitos jurídicos variados, estabelecendo uma diferenciação abstrata do regime jurídico das autarquias e fundações qualifica-
das em face das autarquias e fundações públicas não qualificadas. 
Primeiramente, a autarquia ou fundação passa a gozar dos benefícios gerais previstos em lei para toda e qualquer agência executiva, como, por exem-
plo, elevação em vinte por cento do valor dos limites máximos para cada modalidade de licitação, na forma do art. 24, parágrafo único, da Lei n. 8.666, com a 
redação que lhe deu a Lei n. 9.648, de 27 de maio de 1998. 
Outros benefícios foram concedidos através do Decreto n. 2.488, de 2 de fevereiro de 1998, dentre eles: a) não aplicação às agências executivas dos li-
mites anuais de realização de serviços extraordinários, desde que atestadas a existência de recursos orçamentários disponíveis e a necessidade dos serviços 
para o cumprimento dos objetivos e metas do contrato de gestão; b) possibilidade de delegação ao dirigente máximo da entidade de decisão sobre limites 
para a concessão de suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno vulto; c) dispensa às agências executivas da celebração de termos aditivos 
a contratos e convênios de vigência plurianual, quando objetivarem unicamente a identificação dos créditos à conta dos quais devam correr as despesas 
relativas ao respectivo exercício financeiro, entre outros benefícios não extensivos às autarquias comuns. 
Apesar do objetivo de conceder maior eficiência às tradicionais autarquias e fundações, dificilmente serão obtidos os benefícios desejados, pois dificil-
mente poderá ser ampliada a autonomia das agências executivas, através de decreto ou de contrato de gestão, porque esbarrarão em normas legais e cons-
titucionais. 
Cabe ressaltar que a ampliação da autonomia das agências executivas depende da promulgação da lei mencionada no art. 37, § 8° da Constituição Fe-
deral, com a redação dada pela Emenda Constitucional n° 19/98, que dispõe: 
 "§8º - A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contra-
to, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à 
lei dispor sobre: 
 I - o prazo de duração do contrato; 
 II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; 
 
 III - a remuneração do pessoal. (Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 19, DOU 05.06.1998)" 
 As agências executivas diferenciam-se das agências reguladoras por divrsos aspectos. 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 24 
 Paulo Modesto observa que a legislação referente às agências executivas padroniza a forma de organização destas autarquias, associando para todas 
as entidades qualificadas os mesmos encargos e vantagens, condicionando a manutenção da qualificação ao cumprimento posterior do contrato de gestão. 
Isso não ocorre com as agências reguladoras que, como será visto a seguir, contam com tratamento casuístico em cada lei de criação, sem que exista um 
modelo obrigatório que as uniformize. Aponta, ainda, outras diferenças: 
 "(...) as agências reguladoras geralmente exercem funções normativas, fiscalizadoras e de adjudicação de conflitos, mas não o oferecimento de comodi-
dades materiais diretas aos administrados. Reversamente, as agências executivas são assim denominadas exatamente por exercitarem funções administra-
tivas de execução de serviço público de forma direta. As agências reguladoras voltam-se para intervenção em mercados específicos, regulando a relação 
entre a oferta de serviços, a demanda por serviços e qualidade dos serviços prestados, participando ativamente da implementação das políticas públicas por 
entidades públicas e privadas. As agências executivas realizam em geral as políticas públicas, sem se ocuparem de formular normas de eficácia externa ou 
disciplinar a atuação de outras entidades. As agências reguladoras gozam de maior estabilidade institucional (uma vez que os predicados de sua autonomia 
ampliada são fixados por lei casuística) e, em geral, de maior grau de autonomia administrativa e decisória. As agências executivas podem ser fiscalizadas 
intensamente, seus dirigentes geralmente não gozam de estabilidade (mandato) e a condição especial que desfrutam as entidades pode ser retirada por 
simples ato administrativo, conforme cumpram ou não os termos do contrato de gestão acordado com a administraçãodireta. As agências reguladoras são 
entidades que gozam de regime de autonomia administrativa estável. A qualificação instável das agências executivas é aspecto importante da diferenciação. " 
(10) 
 O modelo de agências executivas não teve, no Brasil, a mesma repercussão que as agências reguladoras. Ao mesmo tempo em que foram criadas di-
versas agências reguladoras, apenas poucas agências executivas foram criadas no plano federal, sendo uma delas o IMETRO - Instituto Nacional de Metro-
logia, Normalização e Qualidade Industrial, que assinou em 1998 contrato de gestão de três anos com os seguintes ministérios: Ministério da Indústria e 
Comercio, Administração Federal, Planejamento e Orçamento e Fazenda. 
3.4. Agências Reguladoras 
As Agências Reguladoras surgiram originalmente na Inglaterra, a partir da criação pelo Parlamento, em 1834, de diversos órgãos autônomos com a fina-
lidade de aplicação e concretização dos textos legais. 
A expressão agência (agency), no entanto, surgiu nos Estados Unidos. O desenvolvimento da regulação setorial teve início com a criação, em 1887, da 
Interstate Commerce Comission, órgão destinado a regular o transporte ferroviários interestadual. 
No Estados Unidos as atividades econômicas sempre permaneceram em mãos de particulares. No entanto, a partir da crise econômica de 29 e da de-
pressão econômica que se seguiu, percebeu-se que a ideia de preponderância do mercado e da consagração da propriedade privada dos meios de produção 
não autorizava a omissão estatal na área econômica. 
Com a política do New Deal, liderada pelo Presidente Roosevelt, as agências administrativas passaram a intervir fortemente na economia, suprimindo os 
princípios básicos do liberalismo. Foram criadas inúmeras agências federais para atuar nos mais variados e diversos setores da vida econômica norte-
americana, através de leis esparsas, cada qual com seus procedimentos decisórios. 
Diante disso, surgiu a necessidade de padronização desse sistema, e, em 1946 foi editado o Federal Administrative Procedure Act – APA - Lei de Proce-
dimento Administrativo, que trouxe uma uniformidade no processo de tomada de decisões pelas agências, conferindo-lhes maior legitimidade. 
No Brasil, o modelo de agência foi idealizado a partir do modelo norte-american. No entanto deve-se observar que o Direito Administrativo brasileiro teve 
forte e decisiva influência francesa e, consequentemente, incorporou as ideias de centralização administrativa e forte hierarquia. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao tratar sobre o tema, lembra que "enquanto no sistema euroupeu-continental, em que se inspirou o direito brasileiro, a 
Administração Pública tem uma organização complexa, que compreende uma séria de órgãos que integram a Administração Direta e entidades que com-
põem a Administração Indireta, nos Estados Unidos toda a organização administrativa se resume em agências (vocábulo sinônimo de ente administrativo em 
nosso direito), a tal ponto que se afirma que o direito administrativo norte-americano é o direito das agências". (11) 
Essas características diversas decorrentes de cada ordenamento jurídico devem ser levadas em conta, ao adaptarmos as agências reguladoras ao Direi-
to Administrativo brasileiro. 
 
4. AS AGÊNCIAS NO DIREITO BRASILEIRO 
No Brasil, as Agências Reguladoras foram constituídas como autarquias de regime especial integrantes da administração indireta, criadas para realizar 
as tradicionais atribuições da Administração Direta, na qualidade de Poder Público concedente, atuando na regulação e fiscalização da prestação dos servi-
ços públicos pelo concessionários, permissionários e autorizados. 
A grande novidade das Agências Reguladoras consiste em sua maior independência em relação ao Poder Executivo, apesar de fazer parte da Adminis-
tração Pública indireta, tendo como características a independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade, com a 
consequente impossibilidade de demissão "ad nutum" de seus dirigentes e autonomia financeira. 
Somente duas agências tiveram sua criação prevista na Constituição Federal. Por meio das Emendas à Constituição de número 8 e 9 de 1995, previu-se 
a criação de um órgão regulador para o setor de telecomunicações (CF, art. 21, XI) e outro para o setor de petróleo (CF, art. 177, § 2º, III), o que foi imple-
mentado pelas leis 9472/97 (conhecida por Lei Geral de Telecomunicações – LGT) e 9478/97, as quais instituíram a Agência Nacional de Telecomunicações - 
ANATEL e a Agência Nacional do Petróleo - ANP, respectivamente. Porém, a primeira agência reguladora brasileira tem origem infraconstitucional. Trata-se 
da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, instituída pela Lei 9427/96. 
A partir daí diversos órgãos de mesma natureza foram instituídos por normas infraconstitucionais. Assim, o caso da Agência Nacional de Vigilância Sani-
tária - ANVISA, originada pela Medida Provisória 1791/98 e convertida na Lei 9782/99, voltada ao controle de produtos e serviços submetidos à vigilância 
sanitária. Em 2000, a Lei 9961 instituiu a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS e a 9984, a Agência Nacional de Águas – ANA, destinada a imple-
mentar a Política Nacional de Recursos Hídricos e coordenar o Sistema Nacional de Geranciamento de Recursos Hídricos. No ano seguinte a Lei 10.233 
criou a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e a Agência Nacional de Transportes Aquáticos – ANTAQ. 
A proliferação destas agências reguladoras não se fez acompanhar da elaboração de um regime jurídico aplicável a todas elas, indicando a falta de coor-
denação da atividade econômica e de uma superestrutura regulatória. A comparação entre cada uma das atividades reguladas acaba por suscitar dúvidas, 
por exemplo, sobre possíveis diferenças entre os órgãos previstos na Constituição Federal e os que contam apenas com disciplina infraconstitucional. 
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4.1. Características 
Muito embora não exista um modelo obrigatório que uniformize as agências reguladoras, uma vez que contam com tratamento casuístico em cada lei de 
criação, que define suas peculiaridades de acordo com o setor da economia a ser regulado, há algumas semelhanças que caracterizam estas agências, 
dentre elas : forma autárquica, autonomia e especialidade técnica. 
Forma autáquica 
As agências reguladoras foram inseridas, pela legislação federal, entre as autarquias, integrantes da Administração Indireta, permitindo-lhes exercer po-
deres de autoridade pública por força de sua personalidade de Direito Público. A fim de diferenciá-las das demais autarquias criadas em 1967 pelo Decreto-lei 
200, foi prevista a sujeição a regime especial. 
O "regime especial" ao qual se submetem compreende, principalmente: 
a) maior autonomia em relação à Administração direta; b) estabilidade de dirigentes, os quais gozam de mandato fixo; c) caráter final de suas decisões, 
insuscetíveis de apreciação por outros órgãos da Administração. 
Formalmente, essas características não significam uma grande novidade, visto que todas as autarquias são entidades independentes. O Próprio Decreto-
lei 200, em seu artigo 5°, I, conceituou autarquia como "o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para 
executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada." 
 
O aspecto que merece destaque refere-se à estabilidade de seus dirigentes, cujos mandatos podem ter um prazo superior a um mesmo período gover-
namental. 
Em síntese, a designação "autarquia sob regime especial", destina-se apenas a frisar a independência que se quer conferir aos órgãos reguladores, sem 
que a forma autárquica represente inovação. 
AutonomiaPara o desenvolvimento de suas atividades, as agências reguladoras gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica. 
A autonomia administrativa implica na capacidade de autogestão, no que lhe é peculiar e singular dentro dos limites da lei de criação. 
Marçal Justen Filho observa: 
"A atribuição de autonomia à agência pressupõe a existência de competências privativas. Se determinados assuntos forem de competência comum à a-
gência e a outro ente, ao qual incumbe escolher se e quando exercitará seus poderes, não existirá uma agência reguladora independente. Nessa hipótese, a 
outra entidade imporá à agência um vínculo de subordinação prejudicial ao exercício de suas competências. 
Portanto, um pressuposto essencial para a configuração de uma entidade autônoma consiste na existência de competências exclusivas, determinadas 
legislativamente, de modo a excluir o poder jurídico ou político de outro órgão para determinar as hipóteses em que caberá sua atuação." (12) 
Outra forma de garantir a autonomia das agências é o modo de nomeação de seus dirigentes, os quais exercem mandato fixo, com a impossibilidade de 
demissão ad nutum pelo Chefe do Poder Executivo. Para melhor garantir a autonomia das agências, a escolha desses dirigentes pelo Presidente da Repúbli-
ca deveria ser feita com base em critérios capacitários previstos em lei, a fim de diminuir-se a ingerência política das nomeações. 
Outro aspecto importante para caracterizar a independência das agências, é a autonomia financeira, assegurada pela disponibilidade de recursos huma-
nos e infra-estrutura material fixados em lei, além da previsão de dotações consignadas no orçamento geral da União, créditos especiais, transferências e 
repasses que lhe forem conferidos. 
A autonomia técnica, por sua vez, está ligada ao princípio da eficiência. Refere-se à especialização de cada agência em relação à sua atribuição técnica. 
Este grau de especialização técnica das agências, empregado em suas decisões, fundamenta não só a criação da a própria agência, como também boa parte 
do poder normativo a ela conferido. 
Especialidade técnica 
A terceira característica a ser ressaltada liga-se ao princípio da eficiência e à exigência de racionalidade do poder na Administração Pública. Refere-se à 
especialização de cada agência em relação à sua atribuição técnica. 
É justamente do grau de especialização técnica empregado nas decisões destes órgãos que se valem muitos autores para defender uma margem de 
discricionariedade técnica às entidades reguladoras. Trata-se de um conceito bastante controvertido que basicamente expressa a competência para tomar 
decisões que não sejam propriamente discricionárias, mas que se encontram fora o campo do controle jurisdicional pela especificidade da matéria envolvida, 
a qual só seria conhecida pelos administradores, técnicos, salvo nos casos de desrespeito aos standards contidos em lei. 
Na verdade, a especialização explica boa parte do poder normativo das agências. Todavia, não configura uma competência discricionária. Se discricioná-
ria fosse, somente justificaria decisões tomadas perante casos concretos, nunca poderia se referir a estatuições gerais e abstratas. 
Por fim, deve-se notar que dificilmente existirão duas soluções técnicas equivalentes, de modo que quanto mais técnica for uma decisão, menos discri-
cionariedade haverá. Além disso, a necessidade de se verificar se os atos regulatórios são feitos com base em critério puramente técnicos constitui o principal 
argumento em defesa de um acompanhamento rígido sobre estas decisões. 
4.2. As funções exercidas pelas agências reguladoras 
Os entes reguladores brasileiros são competentes para regular e fiscalizar as atividades econômicas em sentido amplo, isto é, serviços públicos e ativi-
dades econômicas em sentido estrito. 
O critério empregado na eleição de um setor a ser regulado reside na existência de reflexos (positivos ou negativos) relacionados a esta atividade. No 
caso de serviços públicos privilegia-se a eficiência e a racionalidade de sua prestação, além de zelar por sua universalização. Já as atividades econômicas 
em sentido estrito são reguladas com o fito de preservar um ambiente concorrencial e o interesse dos consumidores. 
Em ambos os casos, o fim último da regulação é implementar um programa regulatório (política pública de regulação) mediante: a) elaboração de regras 
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gerais que disciplinem a atividade sob sua tutela (regulamentando a prestação de serviços públicos, definindo tarifas etc); b) controle da execução das ativi-
dades, recebendo e investigando denúncias e reclamações; c) aplicação de sanções aos agentes sob sua vigilância, nos termos da Constituição Federal, da 
Lei de Processo Administrativo (Lei 9784/99) e de outras leis específicas; d) solucionando conflitos e questões controversas postas a seu encargo. 
Nas hipóteses de regulação de serviços públicos, somam-se ainda as tarefas exercidas pelo poder concedente, saber: a) realização de licitações para 
escolha do concessionário, permissionário ou autorizatário; b) encampação da atividade; c) rescisão do contrato; e d) reversão de bens ao término do prazo 
de vigência do contrato. 
Além das competências administrativas comuns, em que a atuação da agência não se diferencia muito de qualquer outra entidade da Administração indi-
reta, merece destaque as competências específicas a elas atribuídas pela legislação. Tais competências, que se relacionam com a própria competência 
regulatória, podem se exteriorizar de duas maneiras : mediante a edição de normas gerais e abstratas ou por via de normas concretas e individualizadas. 
Desta forma, como meio de efetivação de sua autonomia decisória, de agilização de sua atuação, a especialização necessária e uma certa distância em 
relação aos órgãos políticos, as agências contam com o poder de editar normas concernentes à atividade cuja regulação lhes é atribuída. 
Este poder normativo foi conferido pelas leis que instituíram as agências reguladoras em nosso ordenamento jurídico. Tal possibilidade, à primeira vista, 
parece colidir com o princípio da separação dos poderes e o da legalidade, tendo em vista que competiria, exclusivamente, ao Poder Legislativo o exercício 
da atribuição em comento. 
Enfrentando a dúvida sobre a legalidade dessa atividade, há doutrinadores que situam-na no campo da delegação legislativa e outros que a tratam como 
competência regulamentar. A discussão sobre o assunto é muito ampla, não sendo objeto deste trabalho examinar, com maior profundidade, a função norma-
tiva das agências reguladoras há vista do princípio da separação de poderes. 
Mesmo porque, como bem coloca Marçal Justen Filho, é inviável discutir-se a competência normativa das agências sem antes definir norma jurídica, nem 
examinar sua estrutura e principais características. (13) 
Merece destaque, entretanto, a observação feita por José Gustavo Athayde sobre o tema: 
"Tendo em vista a novidade e a complexidade do tema, poderia ser prematura qualquer conclusão definitiva sobre a natureza jurídica dos regulamentos 
editados pelas agências reguladoras, se autônomos ou não, até porque a doutrina ainda diverge inclusive quanto à classificação de tais atos normativos. Em 
qualquer posição que se adote, a de Carlos Ari Sundfeld ou a dos que definem como regulamentos autônomos os atos em estudo, é pacífica a existência de 
limites ao poder normativo dos órgãos reguladores, até mesmo como decorrência dos princípios da separação dos poderes e o da legalidade. 
Identificando tais limites, reconhece-se que a tais regulamentos não é permitido contrariar as leis e evidentemente a Constituição. Outra conclusão a que 
se chega é que tais atos normativos não podem inovar de forma absoluta na ordem jurídica, criando direitose deveres às pessoas envolvidas sem algum tipo 
de respaldo em lei. Osvaldo Aranha Bandeira de Melo sustentava que os regulamentos não podem ampliar, restringir ou modificar direitos ou obrigações 
legais, pois tais tópicos consistem em matéria reservada à lei. Outro limite detectado é a proibição da edição de regulamento quando for exigido processo 
legislativo certo e específico, bem como nos casos de competência legislativa constitucional. Dos artigos 5º, XXXIX, 149, 150, I e 195 da Carta Fundamental 
extrai-se que não podem os regulamentos criar crimes, prever penas, sanções, tributos ou encargos de qualquer natureza. Os regulamentos não podem 
retroagir para beneficiar determinado grupo de pessoas em detrimento de outras, não podem deixar de ser motivados, são passíveis de controle por parte do 
Poder Judiciário, tanto na via concentrada quanto na difusa, conforme o caso. " (14) 
5. CONCLUSÃO 
A Reforma do Estado brasileiro tem como fundamento o desenvolvimento de uma nova política de organização do estado, baseada na descentralização 
da ação estatal nos setores não exclusivos de estado, mantendo a proposta de centralização apenas para o núcleo estratégico do governo (a administração 
direta), responsável pela formulação e avaliação das políticas públicas. 
A principal mudança trazida por esta reforma é a nova maneira de prestação de serviços públicos: o Estado passa a não ser mais o único provedor des-
tes serviços, pois com a quebra do monopólio estatal, estes foram delegados à iniciativa privada. 
O processo de desestatização se caracterizou, portanto, pelo incremento da prestação indireta de serviços públicos, sob forma de delegação através de 
quatro diferentes modalidades: concessão, permissão, autorização e terceirização. Outra forma de retirada do Estado da prestação de serviços públicos é a 
chamada privatização. A privatização não pode ser considerada uma forma de delegação, pois, nesta modalidade, o Estado se retira por completo da presta-
ção do serviço. 
Para atingir os objetivos propostos na reforma, foram introduzidas novas figuras jurídicas, como soluções alternativas para a execução de atividades de 
interesse público, não exclusivas do Estado. São elas : organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público. 
As organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público não são pessoas da Administração Indireta, mas sim organizações 
particulares com as quais o Poder Público mantém parcerias, com o objetivo de intensificar a participação social na prestação efetiva de atividades que 
beneficiam a sociedade como um todo. O Poder Público e as organizações têm, assim, interesses comuns, que se acrescentam. 
As agências executivas são formadas por autarquias ou fundações públicas que celebram contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor, vi-
sando conceder-lhes maior autonomia e agilidade. 
As agências reguladoras, que tiveram seu modelo baseado nas agências norte-americanas, são os grandes ícones deste novo modelo de Estado, uma 
vez que foram criadas com o objetivo de normatizar os setores dos serviços públicos delegados e de buscar equilíbrio e harmonia entre o Estado, usuários e 
delegatários. 
São também objeto dos maiores debates e reflexões, devido ao grande impacto por elas causado. Boa parte das polêmicas e das discussões doutriná-
rias se deve à constatação de que as agências reguladoras – entidades da Administração Indireta – são detentoras de largas parcelas de competência nor-
mativa, por meio das quais podem inovar o ordenamento jurídico, expedindo normas gerais e abstratas que vinculam os agentes reguladores e impõem-lhes 
obrigações. 
Trata-se de uma questão bastante intrincada, que envolve os princípios em que se encontra a base do Estado Democrático de Direito como a separação 
de poderes, a legalidade e a legitimação democrática. 
Cabe ressaltar, por fim, que a disciplina jurídica dessas novas entidades precisa ser aperfeiçoada, para o fim de atingir plenamente os objetivos propos-
tos, de conferir agilidade e eficiência na prestação dos serviços públicos. 
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No que concerne às organizações sociais e às organizações da sociedade civil de interesse público, existe a necessidade de aperfeiçoamento da lei para 
a inclusão de exigências de patrimônio ou qualificação técnica especial para a candidatura de uma entidade ao título de organização social, por ser preciso 
estimular o oferecimento de contrapartidas, pela entidade, ao apoio do Estado, juntamente com o desenvolvimento de mecanismos para que a escolha das 
entidades não seja feita de forma discricionária. 
As agências executivas, na verdade, não constituem um modelo totalmente novo, podendo serem consideradas, basicamente, uma forma de revitaliza-
ção do antigo modelo autárquico, acrescido de um controle de gestão por resultados. 
Quanto às agências regulatórias, deve-se levar em conta que não basta a simples importação do modelo norte-americano, mas é necessário adaptá-lo à 
realidade brasileira, principalmente considerando a grande diferença existente no Direito Administrativo de ambos os países. Além disso, apesar de gozar de 
maior autonomia, as agências devem estar submetidas ao controle dos Poderes constituídos, em face da necessária manutenção dos sistemas de freios e 
contrapesos caracterizador da ideia de separação de Poderes e a manutenção da centralização governamental. 
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Notas 
1 MODESTO, Paulo. Reforma do marco Legal do Terceiro Setor no Brasil. Pág. 35 
2 MODESTO, Paulo. ob.cit. pág. 37-39. 
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, pág. 311-312 
4 FERRAZ, Luciano. O Estado Gerencial e a Lei de Licitações Públicas, pág. 44 
5 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, pág. 215 
6 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. ob. cit. pág. 217 
7 MODESTO, Paulo. ob.cit., pág. 40 
8 MOREIRA Neto, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Administrativo, pág. 186 
9 MOREIRA Neto, Diogo de Figueiredo, ob.cit., pág. 192-193 
10 MODESTO, Paulo Agências Executivas: A Organização Administrativa entre o Casuísmo e a Padronização, pág. 130-131. 
11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella 
12 JUSTEN Filho, Marçal. O Direito das Agências Reguladoras Independentes, pág. 399 
13 JUSTEN Filho, Marçal, ob.cit., pág. 483 
14 ATHAYDE, José Gustavo. As Agências Reguladoras _ Independência e Poder Normativo em Face da Constituição Federal de 1988, pág. 2147 
 
Informações bibliográficas: 
 
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Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6073>. Acesso em: 15 jan. 2010. 
 
 
PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 28 
Câmara da Reforma do Estado 
APRESENTAÇÃO 
A crise brasileira da última década foi também uma crise do Estado. Em razão do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores adotaram, o Es-
tado desviou-se de suas funções básicas para ampliar sua presença no setor produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos serviços públicos, 
a que recorre, em particular, a parcela menos favorecida da população, o agravamento da crise fiscal e, por consequência, da inflação. Nesse sentido, a 
reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia. Somente 
assim será possível promover a correção das desigualdades sociais e regionais. 
Com a finalidade de colaborar com esse amplo trabalho que a sociedade e o Governo estão fazendo para mudar o Brasil, determinei a elaboração do 
"Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado", que define objetivos e estabelece diretrizes para a reforma da administração pública brasileira. 
O grande desafio histórico que o País se dispõe a enfrentar é o de articular um novo modelo de desenvolvimento que possa trazer para o conjunto da so-
ciedade brasileira a perspectiva de um futuro melhor. Um dos aspectos centrais desse esforço é o fortalecimento do Estado para que sejam eficazes sua 
ação reguladora, no quadro de uma economia de mercado, bem como os serviços básicos que presta e as políticas de cunho social que precisa implementar. 
Este "Plano Diretor" procura criar condições para a reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais. No passado, constituiu gran-
de avanço a implementação de uma administração pública formal, baseada em princípios racional-burocráticos, os quais se contrapunham ao patrimonialis-
mo, ao clientelismo, ao nepotismo, vícios estes que ainda persistem e que precisam ser extirpados. Mas o sistema introduzido, ao limitar-se a padrões hierár-
quicos rígidos e ao concentrar-se no controle dos processos e não dos resultados, revelou-se lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos 
desafios que o País passou a enfrentar diante da globalização econômica. A situação agravou-se a partir do início desta década, como resultado de reformas 
administrativas apressadas, as quais desorganizaram centros decisórios importantes, afetaram a "memória administrativa", a par de desmantelarem sistemas 
de produção de informações vitais para o processo decisório governamental. 
É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração pública que chamaria de "gerencial", baseada em conceitos atuais de adminis-
tração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é quem dá 
legitimidade às instituições e que, portanto, se torna "cliente privilegiado" dos serviços prestados pelo Estado. 
É preciso reorganizar as estruturas da administração com ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público; na verdadeira profissionalização do 
servidor, que passaria a perceber salários mais justos para todas as funções. Esta reorganização da máquina estatal tem sido adotada com êxito em muitos 
países desenvolvidos e em desenvolvimento. 
Os diagnósticos e o quadro teórico apresentados no "Plano Diretor" serviram de base para as propostas de Emenda Constitucional que o Poder Executi-
vo apresentou ao Congresso Nacional para as reformas nas áreas administrativa e previdenciária (neste último caso, no que respeita às aposentadorias e 
pensões dos servidores públicos). Tais propostas de emenda visam, por um lado, garantir conquistas da Constituição de 1988, as quais, na realidade, nunca 
se concretizaram, tais como a definição de tetos precisos para a remuneração dos servidores ativos e inativos e a exigência de projeto de lei para aumentos 
de remuneração nos poderes constituídos. Por outro lado, mediante a flexibilização da estabilidade e da permissão de regimes jurídicos diferenciados, o que 
se busca é viabilizar a implementação de uma administração pública de caráter gerencial. Já no caso da Emenda na área da Previdência Social, objetiva-se 
assegurar que as aposentadorias ocorram em idade razoável e que sejam proporcionais ao tempo de contribuição do servidor. 
As pesquisas de opinião têm revelado que a reforma do aparelho do Estado conta com o apoio decidido da população. O apoio é fundamental, mas não 
é suficiente. Se quisermos avançarna adoção de formas modernas de gestão pública, é imprescindível, também, que os servidores passem a ter uma nova 
visão de seu papel, pois é no dia-a-dia do exercício das funções públicas que a mais profunda e verdadeira reforma vai realizar-se. 
Por implicar a flexibilização da estabilidade do funcionalismo, a reforma administrativa tem sido identificada como contrária aos interesses dos servidores. 
Nada mais incorreto: os bons funcionários, que constituem a maioria absoluta, nada têm a temer. Muito pelo contrário: pretende-se valorizar o servidor públi-
co, propiciando-lhe motivação profissional, remuneração condizente com o mercado de trabalho nacional, além de razoável segurança no emprego. Só assim 
será restaurada a criatividade, a responsabilidade e a dignidade do servidor público, cuja aspiração maior deve ser a de bem servir a população. 
Solicito encarecidamente a todos que exercem funções públicas no Governo Federal que leiam atentamente este "Plano Diretor da Reforma do Aparelho 
do Estado", porque, do bom cumprimento de suas diretrizes, dependerá o êxito da transformação do Estado brasileiro. O "Plano", que já está sendo posto em 
prática em várias de suas dimensões, é resultado de ampla discussão no âmbito da Câmara da Reforma do Estado. 
O desafio de implementar integralmente essa reforma, contudo, é imenso e exigirá a dedicação e o entusiasmo de todos. É nosso dever dar uma respos-
ta urgente e eficaz à população, que, ao me eleger Presidente da República, acreditou na capacidade deste Governo de mudar o Brasil, criando um modelo 
de justiça social, em que o direito a uma vida com dignidade lhe seja garantido. 
 
1- INTRODUÇÃO 
Estado e sociedade formam, numa democracia, um todo indivisível. O Estado, cuja competência e limites de atuação estão definidos precipuamente na 
Constituição, deriva seu poder de legislar e de tributar a população, da legitimidade que lhe outorga a cidadania, via processo eleitoral. A sociedade, por seu 
turno, manifesta seus anseios e demandas por canais formais ou informais de contato com as autoridades constituídas. É pelo diálogo democrático entre o 
Estado e a sociedade que se definem as prioridades a que o Governo deve ater-se para a construção de um país mais próspero e justo. 
Nos últimos anos assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe de concluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vi-
da contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. No Brasil, o tema adquire relevância particular, tendo em vista que o Estado, em razão 
do modelo de desenvolvimento adotado, desviou-se de suas funções precípuas para atuar com grande ênfase na esfera produtiva. Essa maciça interferência 
do Estado no mercado acarretou distorções crescentes neste último, que passou a conviver com artificialismos que se tornaram insustentáveis na década de 
90. Sem dúvida, num sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, são as duas instituições centrais que operam na coordenação dos 
sistemas econômicos. Dessa forma, se uma delas apresenta funcionamento irregular, é inevitável que nos depararemos com uma crise. Foi assim nos anos 
20 e 30, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em seu bojo uma crise econômica de grandes proporções. Já nos anos 80 é a 
crise do Estado que põe em xeque o modelo econômico em vigência. 
É importante ressaltar que a redefinição do papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 90. No Brasil, essa questão adquiriu importância 
decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se, consequentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou 
da reconstrução do Estado, que já não consegue atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. A reforma do 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 29 
Estado não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo cobrado pela cidadania, que vê frustradas suas demandas e expectativas. 
A crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a a-
presentar redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de inflação. Após várias tentativas de explicação, 
tornou-se claro, afinal, que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Euro-
peu era a crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas. A desordem econômica expressava 
agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-estar aplicada com relativo sucesso no 
pós-guerra. 
A Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande Depressão foram o marco da crise do mercado e do Estado Liberal. Surge em seu lugar um novo formato 
de Estado, que assume um papel decisivo na promoção do desenvolvimento econômico e social. A partir desse momento, o Estado passa a desempenhar 
um papel estratégico na coordenação da economia capitalista, promovendo poupança forçada, alavancando o desenvolvimento econômico, corrigindo as 
distorções do mercado e garantindo uma distribuição de renda mais igualitária. 
Não obstante, nos últimos 20 anos, esse modelo mostrou-se superado, vítima de distorções decorrentes da tendência observada em grupos de empresá-
rios e de funcionários, que buscam utilizar o Estado em seu próprio benefício, e vítima também da aceleração do desenvolvimento tecnológico e da globaliza-
ção da economia mundial, que tornaram a competição entre as nações muito mais aguda. A crise do Estado define-se então como: (1) uma crise fiscal, 
caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante 
de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de impor-
tações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração 
pública burocrática. 
No Brasil, embora esteja presente desde os anos 70, a crise do Estado somente se tornará clara a partir da segunda metade dos anos 80. Suas manifes-
tações mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações, que se inserem num contexto mais amplo de 
superação das formas de intervenção econômica e social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funções, e se caracteriza 
pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos. 
A reação imediata à crise - ainda nos anos 80, logo após a transição democrática - foi ignorá-la. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neo-
liberal, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio; a segunda, porque 
utópica. Só em meados dos anos 90 surge uma resposta consistente com o desafio de superação da crise: a ideia da reforma ou reconstrução do Estado, de 
forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas. 
Nesse sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma polí-
tica industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previ-
dência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; 
e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança",ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públi-
cas. 
Cabe aos ministérios da área econômica, particularmente aos da Fazenda e do Planejamento, proporem alternativas com vistas à solução da crise fiscal . 
Aos ministérios setoriais compete rever as políticas públicas, em consonância com os novos princípios do desenvolvimento econômico e social. A atribuição 
do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado é estabelecer as condições para que o governo possa aumentar sua governança. Para isso, sua 
missão específica é a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos termos definidos pela Presidência através deste Plano Diretor. 
Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três Poderes (E-
xecutivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula 
dirigente nos três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende 
adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio 
da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território. 
Esses conceitos permitem distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do Estado. A reforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às 
várias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está 
orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania. Este Plano Diretor focaliza sua atenção na administração públi-
ca federal, mas muitas das suas diretrizes e propostas podem também ser aplicadas no nível estadual e municipal. 
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvi-
mento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano 
econômico o Estado é essencialmente um instrumento de transferências de renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e de econo-
mias externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do mercado. Para realizar essa função redistribuidora ou realocadora, o Estado coleta 
impostos e os destina aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e da segurança externa, aos objetivos sociais de maior justiça ou igualdade e aos 
objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento. Para realizar esses dois últimos objetivos, que se tornaram centrais neste século, o Estado tendeu 
a assumir funções diretas de execução. As distorções e ineficiências, que daí resultaram, deixaram claro, entretanto, que reformar o Estado significa transferir 
para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado. Daí, a generalização dos processos de privatização de empresas estatais. Neste 
plano, entretanto, salientaremos um outro processo tão importante quanto, e que, entretanto, não está tão claro: a descentralização para o setor público não-
estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de 
educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Chamaremos esse processo de "publicização". 
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da li-
beralização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de importações. O programa de privatizações reflete a conscientização 
da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada por intermédio das empresas estatais. Por esse 
programa, transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, por meio de um progra-
ma de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um 
sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. 
Desse modo, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promo-
tor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investi-
mento em capital humano; para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz 
de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços, o Estado continuará a subsidiá-los, 
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buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. 
Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progres-
siva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. 
Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de 
administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e 
eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sua legitimi-
dade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de 
implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa. 
2- AS TRÊS FORMAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razão. Não apenas ela se constituiu em uma resposta à crise gene-
ralizada do Estado, mas também está sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa pública, enquanto 
patrimônio que, sendo público, é de todos e para todos. 
A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias modernas em dois níveis distintos: o nível político e o administrativo. No nível político, 
temos as instituições fundamentais da democracia, através das quais se defendem não apenas os direitos individuais e sociais dos cidadãos, mas também os 
"direitos públicos" à participação igualitária na coisa pública. As eleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa são formas de defender o cidadão 
e a coisa pública. A explicitação dos direitos públicos ao patrimônio que é de todos é um passo que está hoje sendo dado em todo o mundo. A denúncia da 
"privatização" do Estado pela esquerda corresponde à denúncia da direita de que o Estado e a sociedade estão sendo vítimas da prática generalizada do rent 
seeking, da busca de rendas ou vantagens extramercados para grupos determinados através do controle do Estado. Ainda no plano democrático, a prática 
cada vez mais frequente da participação e controle direto da administração pública pelos cidadãos, principalmente no nível local, é uma nova forma de defen-
der a coisa pública. 
No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passado conjuntamente com o Estadoliberal, exatamente como uma forma 
de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia 
em dimensão, foi se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocrá-
ticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial. 
A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimen-
to prévio das modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo. Dessa forma, partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a 
administração pública - cujos princípios e características não devem ser confundidos com os da administração das empresas privadas - evoluiu através de 
três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, 
qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. 
Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxilia-
res, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da res principis. Em consequência, 
a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado 
e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. 
Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o ne-
potismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impes-
soalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-
se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles 
rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. 
Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se pa-
ra si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetivida-
de no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Esse 
defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito 
reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. 
Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais 
do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associa-
dos à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o 
cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência 
e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. 
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isso não significa, 
entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibili-
zando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de 
remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa 
de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio 
fundamental. 
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se: (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua uni-
dade; (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para 
que possa atingir os objetivos contratados; e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administra-
da no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a 
descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior 
participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). 
A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das em-
presas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, 
de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por intermédio de políticos 
eleitos - controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos 
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acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada 
para o interesse público. 
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pú-
blica burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do 
significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse públi-
co é frequentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob esse princípio, os administradores públicos terminam por direcionar 
uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do 
Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacio-
nando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado. 
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são 
considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque 
as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. 
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança eda descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, 
horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocra-
cia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração 
burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada. 
No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacio-
nar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronis-
mos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmen-
te de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada e as características que ainda se mantêm válidas como formas de garantir 
efetividade à administração pública. 
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da 
descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais 
capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público. A reforma do aparelho do Estado no Brasil 
significará, fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas. 
3- BREVE HISTÓRICO 
3.1 A Reforma do DASP 
No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. Surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o 
Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Mau-
rício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras buro-
cráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é uma conse-
quência clara da emergência de um capitalismo moderno no país. 
Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936. Nos primórdios, 
a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e 
aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, nesse período, foi instituída a 
função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento. 
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada 
no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e 
do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialis-
mo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro 
político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo. 
3.2 Rumo à Administração Gerencial 
Tendo em vista as inadequações do modelo, a administração burocrática implantada a partir de 30 sofreu sucessivas tentativas de reforma. Não obstan-
te, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas 
visando alterar a rigidez burocrática. Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de 
comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos processos admi-
nistrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e 
descentralização de serviços. 
A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei nº 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser consi-
derada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para 
autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização 
funcional. Instituíram-se, como princípios de racionalidade administrativa, o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas 
superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o 
controle. 
O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indire-
ta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado. 
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo 
a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. 
O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de 
administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais. 
Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração pública teve início, com a criação da SEMOR - Secretaria da Moderniza-
ção. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou 
implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal. 
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No início dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação 
do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização - PrND, cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações 
do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND volta-
ram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de 
Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67. 
3.3 O Retrocesso de 1988 
As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma 
grande vitória democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias 
dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país.De outra parte, a alta burocracia 
passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento 
excessivo. 
A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, 
o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empre-
sas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição determinou a perda da 
autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da 
União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias 
públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta. 
Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Foi também uma consequência de uma atitude 
defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional. 
O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-
Lei nº 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, 
seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo público para a admissão de pessoal), 
não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como causas do mesmo. Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em 
meio à crise do Estado, esta última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentraliza-
ção que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que 
levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas 
públicas e de subsidiárias das já existentes. 
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da admi-
nistração pública burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a instituição de uma série de privilégios, que não se 
coadunam com a própria administração pública burocrática. Como exemplos, temos a estabilidade rígida para todos os servidores civis , diretamente relacio-
nada à generalização do regime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação 
com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor. 
Todos esses fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública brasileira, não obstante o fato de que os administradores públicos brasilei-
ros são majoritariamente competentes, honestos e dotados de espírito público. Essas qualidades, que eles demonstraram desde os anos 30, quando a admi-
nistração pública profissional foi implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou no desenvolvimento econômico 
brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da indústria de 
bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não 
fosse a competência e o espírito público da burocracia brasileira. 
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agra-
vou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor 
os salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume uma nova dimensão a 
partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido de uma 
administração gerencial. 
4. DIAGNÓSTICO 
Como resultado do retrocesso burocrático de 1988 houve um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa, tanto no que se refere a 
gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos. Os dados das Tabelas 1 e 2 confirmam claramente 
essa tendência pós-Constituição. Embora tenha havido uma substancial diminuição do número de servidores civis ativos do Poder Executivo da União, que 
caiu de 713 mil em 1989 para 580 mil em 1995 (Tabela 1), a participação da folha de pagamentos da União no PIB não se reduziu; na verdade, aumentou, 
passando de 2,89 por cento entre 1980-1987 para 3,17 por cento do PIB na média do período 1988-1994 (Tabela 2). O crescimento dos gastos foi ainda 
muito mais acentuado nos estados e municípios, que passaram a receber uma parcela maior da arrecadação tributária. 
O aumento dos gastos com pessoal foi menor na administração federal porque a necessidade de ajuste fiscal, somada à redução relativa de sua partici-
pação na receita tributária, levou à suspensão de quase todos os concursos públicos e, portanto, a uma diminuição do número de servidores ativos, visto que 
os funcionários que se aposentavam não eram substituídos. Na verdade, o que vem ocorrendo ao longo dos últimos anos é uma mudança no perfil dos 
servidores: há um crescente número de inativos comparado com o total de ativos. 
O contingente de servidores ativos do Poder Executivo - considerando os civis da administração direta, autarquias, fundações, empresas públicas, socie-
dades de economia mista e ex-territórios - registrou um declínio nos últimos anos. Em 1988, havia 1.444.000 servidores ativos. Ao final de 1994, eram conta-
bilizados 1.197.000 funcionários. Não dispomos da evolução histórica do número de funcionários dos demais poderes, mas sua participação no total é bem 
reduzida. 
Dada essa redução do número de funcionários, não se pode falar em excesso de quadros na União. O que existem são áreas que concentram um núme-
ro desnecessário de funcionários e outras que apresentam déficit, como no caso das atividades finais nos setores de saúde e educação. 
Além disso, temos que associar essa análise ao processo de descentralização de funções entre os níveis de governo, no âmbito do Estado, e deste para 
o setor público não-estatal. A composição da força de trabalho no setor público em 1992 (que não deve ter sofrido nenhuma alteração substancial até o 
presente), no que se refere à sua distribuição entre as três esferas de governo, mostra que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que 
empregavam municípios (26%) e a União (25%). Este perfil de distribuição, que demonstra uma clara concentração em nível estadual, revela-se a princípio 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 33 
incoerente com a municipalização da execução de serviços, conforme dispõe o texto constitucional. 
4.1 Perguntas Básicas 
4.2 Dimensão Institucional-Legal 
4.3 Recursos Humanos 
4.4 O Mercado de Trabalho no Setor Público 
4.5 Dimensão Cultural e Dimensão-Gestão 
4.1 Perguntas Básicas 
O diagnóstico da administração pública brasileira envolve a resposta a algumas perguntas básicas: 
(1) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas podem ser eliminadas? Ou devemser transferidas da União para os 
estados ou para os municípios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor público não-estatal? Ou então para o setor privado? 
(2) Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras, deve o Estado criar novas instituições? 
(3) Para exercer as suas funções o Estado necessita do contingente de funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores são satisfató-
rias? Dispõe-se de uma política de recursos humanos adequada? 
(4) As organizações públicas operam com qualidade e eficiência? Seus serviços estão voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendi-
do como um cliente, ou estão mais orientadas para o simples controle do próprio Estado? 
Para responder as essas perguntas será necessário um trabalho amplo e permanente de avaliação do setor público brasileiro. Um trabalho que foi em 
parte realizado no governo de transição, quando dois ministérios foram extintos e diversos órgãos reestruturados ou mesmo criados. Está claro, porém, que 
ainda há muito a fazer. Na verdade, o que está se iniciando é uma ampla reforma administrativa, para a qual este Plano Diretor estabelece as diretrizes. 
No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira centraremos nossa atenção, de um lado, nas condições do mercado de trabalho e na políti-
ca de recursos humanos, e, de outro, na distinção de três dimensões dos problemas: (1) a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem 
legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado; (2) a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e princi-
palmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e (3) a dimensão gerencial, associada às práticas 
administrativas. As três dimensões estão inter-relacionadas. Há uma tendência a subordinar a terceira à primeira, quando se afirma que é impossível implan-
tar qualquer reforma na área da gestão enquanto não forem modificadas as instituições, a partir da Constituição Federal. É claro que essa visão é falsa. 
Apesar das dificuldades, é possível promover já a mudança da cultura administrativa e reformar a dimensão-gestão do Estado, enquanto vai sendo providen-
ciada a mudança do sistema legal. 
4.2 Dimensão Institucional-Legal 
Na história brasileira registram-se movimentos de reforma administrativa identificados com a fusão, extinção e criação de órgãos. Essas mudanças, que 
revelam uma grande instabilidade do organograma governamental, não evitaram a manutenção de estruturas obsoletas, pesadas e hierarquizadas, pouco 
dinâmicas e excessivamente caras, sobretudo devido à tendência à centralização e à superposição de órgãos e de funções. 
Em 1988, num esforço de impedir o arbítrio e fortalecer as instituições democráticas, a Constituição, por força do que dispôs o artigo 48, inciso XI, retirou 
a competência exclusiva do Poder Executivo para atuar na organização da administração pública no tocante à estruturação dos órgãos públicos. Esse fato 
criou sérios obstáculos à modernização das organizações do Estado, sem impedir que a mudança das estruturas continuasse a ser submetida a critérios 
políticos indesejáveis. 
Visando maior racionalização no uso de recursos, a Constituição de 1988 assegurou como princípio administrativo a descentralização da execução dos 
serviços sociais e de infra-estrutura, bem como dos recursos orçamentários para os estados e municípios. Consequentemente, estes últimos aumentaram 
sua participação na repartição da carga tributária. Entretanto, os avanços no sentido de conceder maior autonomia na execução de serviços e de favorecer as 
unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de definição legal do problema, e mais pela crença arraigada na cultura política brasileira de 
que cabe à União promover diretamente o desenvolvimento social do país. Essa crença está em contradição com a profunda tradição municipalista brasileira, 
que vem do período colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, à medida em que os municípios, melhor dotados de recursos financeiros, vêm assumindo 
crescentes responsabilidades na área social. 
O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 e todo o sistema do Direito Administrativo brasileiro privilegiam, está baseado no formalis-
mo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa, inibindo-se, 
desse modo, o controle social. A excessiva regulamentação é expressão da ênfase nas normas e processos, e ocorre em detrimento dos resultados. 
A rigidez da estabilidade assegurada aos servidores públicos civis impede a adequação dos quadros de funcionários às reais necessidades do serviço, e 
dificulta a cobrança de trabalho. Da mesma forma, a transformação do concurso público - cuja exigência generalizada na administração pública representou o 
grande avanço da Constituição de 1988 - em uma espécie de tabu dificulta as transferências de funcionários entre cargos de natureza semelhante. Por outro 
lado, as exigências excessivas de controles no processo de compras e o detalhismo dos orçamentos são exemplos dessa perspectiva burocrática implantada 
na lei brasileira, que dificultam de forma extraordinária o bom funcionamento da administração pública. Destaca-se a deficiência de sistemas de informação e 
a inexistência de indicadores de desempenho claros para os diversos órgãos da administração direta e indireta. 
4.3 Recursos Humanos 
A legislação brasileira reflete a ausência de uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho do Estado. É, em princípio, o 
aspecto da administração pública mais vulnerável aos efeitos da crise fiscal e da política de ajuste. 
A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é inadequada, notadamente pelo seu caráter protecionista e inibidor do espírito empre-
endedor. São exemplos imediatos desse quadro a aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para o conjunto dos servidores públicos civis submeti-
dos a regime de cargo público e de critérios rígidos de seleção e contratação de pessoal que impedem o recrutamento direto no mercado, em detrimento do 
estímulo à competência. 
Enumeram-se alguns equívocos da Constituição de 1988 no campo da administração de recursos humanos. Por meio da institucionalização do Regime 
Jurídico Único, deu-se início ao processo de uniformização do tratamento de todos os servidores da administração direta e indireta. Limitou-se o ingresso ao 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 34 
concurso público, sendo que poderiam ser também utilizadas outras formas de seleção que tornariam mais flexível o recrutamento de pessoal sem permitir a 
volta do clientelismo patrimonialista (por exemplo, o processo seletivo público para funcionários celetistas, que não façam parte das carreiras exclusivas de 
Estado). 
Os concursos públicos, por outro lado, são realizados sem nenhuma regularidade e avaliação periódica da necessidade de quadros, fato que leva à ad-
missão de um contingente excessivo de candidatos a um só tempo, seguida de longos períodos sem uma nova seleção, o que inviabiliza a criação de verda-
deiras carreiras. 
Além disso, a extensão do regime estatutário para todos os servidores civis, ampliando o número de servidores estáveis, não apenas encareceu enor-
memente os custos da máquina administrativa, mas também levou muitos funcionários a não valorizarem seu cargo, na medida em que a distinção entre 
eficiência e ineficiência perde relevância. Como os incentivos positivos são também limitados - dada a dificuldade de estabelecer gratificações por desempe-
nho, e o fato de que a amplitude das carreiras (distância percentual entre a menor e a maior remuneração)foi violentamente reduzida, na maioria dos casos 
não superando os 20% -, os administradores públicos ficaram destituídos de instrumentos para motivar seus funcionários, a não ser as gratificações por 
ocupação de cargos em comissão (DAS). A redução da amplitude de remuneração das carreiras, inclusive de algumas mais recentes como as dos analistas 
do Tesouro, dos analistas de orçamento e dos gestores, reduziu as mesmas, na verdade, a meros cargos, ao eliminar uma das características típicas das 
carreiras, que é o estímulo à ascensão ao longo do tempo. 
Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais e operacionais, observa-se que a administração de recursos humanos carece da existência de um 
sistema de incentivos para o profissional, sendo patente a ausência de uma política orgânica de formação, capacitação permanente e de remuneração condi-
zente com a valorização do exercício da função pública. 
O perfil da distribuição de servidores em carreiras apresenta sérias distorções. Do total de funcionários civis estatutários, cerca de 47% estão agrupados 
fora de carreiras específicas, sem definição de atribuições, alocados no Plano de Cargos e Carreiras - PCC. Ressalta-se, ainda, uma concentração de pesso-
al nos níveis operacionais, sendo o quadro técnico, representante da inteligência do Estado, bastante reduzido. 
Consideram-se carreiras estruturadas apenas a Diplomacia, o Magistério e as dos Militares. São aquelas que possuem uma amplitude entre o piso e o te-
to salarial (entre a menor e a maior remuneração) que estimula o servidor a buscar a ascensão funcional e possibilita a prática de políticas de promoção 
baseadas em avaliações de desempenho, conforme podemos observar na Tabela 3. Outras carreiras, como as dos Procuradores, da Polícia Federal, Receita 
Federal, Finanças, Controle e Orçamento e dos Gestores têm alguma estruturação, mas sua amplitude de remuneração é pequena. 
A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida pelo princípio do mérito profissional, não chegou a se consolidar, no 
conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competência, como é o caso das carreiras acima 
descritas, bem como em áreas da administração indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remuneração real variou intensamente 
em função de políticas salariais instáveis. Os instrumentos de seleção, avaliação, promoção e treinamento que deram suporte a esse modelo estão supera-
dos. 
Embora seja possível interpretar que a Constituição de 1988 e o Regime Jurídico Único tenham originalmente tentado preservar a administração, evitan-
do a utilização política dos cargos e promovendo a valorização através da proteção ao servidor, o que se observa de fato é que contribuíram para restringir a 
capacidade operacional do governo, ao dificultar a adoção de mecanismos de gestão de recursos humanos que sejam baseados em princípios de valorização 
pelo efetivo desempenho profissional e também eficazes na busca da melhoria dos resultados das organizações e da qualidade dos serviços prestados. 
4.4 O Mercado de Trabalho no Setor Público 
As condições do mercado de trabalho no setor público também desempenham um papel importante na gestão de recursos humanos do Estado e, conse-
quentemente, em seu próprio processo de modernização, na medida em que podem definir o grau de estímulo ao ingresso neste mercado para profissionais 
com boa formação e treinamento e recém-formados que se demonstrem competentes. Nesse sentido, vamos analisar a relação entre a crise fiscal, a dinâmi-
ca deste mercado e o comportamento da remuneração dos servidores, e traçar uma comparação entre as estruturas salariais dos setores público e privado. 
4.4.1 Crise Fiscal e Gastos com Ativos e Inativos 
A participação dos gastos com pessoal na receita da União vem apresentando uma tendência histórica crescente. A partir da Tabela 4, podemos obser-
var que a participação dos gastos globais com pessoal na receita disponível (que corresponde à receita tributária bruta, descontada dos incentivos fiscais e 
das transferências legais e constitucionais), sofreu um incremento nesta década em relação aos valores observados nos anos 80, em grande parte devido à 
Constituição de 1988. A partir de 1990, tem-se mantido no intervalo entre 55 e 60%. 
Já os dados da Tabela 5 mostram o crescimento da folha de pagamento da União e a participação de ativos e inativos/pensionistas na mesma. Essas 
despesas incluem o pagamento dos servidores da administração direta, indireta, empresas públicas, sociedades de economia mista e ainda transferências a 
estados e ao DF. 
A partir das informações da Tabela 5 podemos observar claramente uma evolução proporcionalmente maior dos gastos com inativos que com ativos, fru-
to do crescimento do número de aposentados nos últimos anos (entre o início de 1991 e junho de 1995, da ordem de aproximadamente 110.000 pessoas), 
que não foi acompanhado da contratação de novos ativos, e do pagamento de proventos, em média, 8,3 % superiores ao valor do último salário do funcioná-
rio (para quem se aposenta após cumprir o tempo integral de serviço). 
O número de funcionários ativos na administração direta e indireta (considerando os civis do Poder Executivo) atingia em março último 580.035 pessoas 
(54,8% do total), enquanto o número de inativos e instituidores de pensão (que geram as pensões) chegava a 478.181 (45,2% do total). A tendência mostra 
que, dada a idade média elevada dos ativos (42 anos), e mantida a média anual do número de aposentadorias (aproximadamente 18.000, sem considerar-
mos os períodos atípicos), em três anos o número de ativos se igualará ao de inativos. 
Estima-se que 36% dos gastos com pessoal da União serão direcionados para o pagamento de inativos em 1995. Se desconsiderarmos, entretanto, as 
despesas esporádicas como férias, 13º salário, diárias, indenização de transporte e despesas de exercícios anteriores (algumas delas típicas dos servidores 
ativos), essa proporção se eleva para 45%. 
Do ponto de vista fiscal, a situação se tornará insustentável: a União terá de incorrer em déficits crescentes, ou comprimir ainda mais os gastos com salá-
rios dos servidores em atividade e as despesas com consumo e investimento para arcar com o pagamento de aposentadorias. Portanto, a reforma do sistema 
previdenciário do servidor público é um passo fundamental e imprescindível para o equacionamento da crise fiscal e a própria reforma do Estado. 
Além de explosivo do ponto de vista fiscal, o sistema previdenciário público é hoje, do ponto de vista social, um sistema injusto e desequilibrado, na me-
dida em que aposenta o servidor quando ele ainda possui plena capacidade para trabalhar e paga uma aposentadoria ao funcionário muito acima da recebida 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 35 
no setor privado, que não guarda correspondência com sua contribuição. Tudo isso pago pelo contribuinte, quando se sabe que no Brasil, dado o peso dos 
impostos indiretos, quanto menor o nível de renda, maior a proporção desta que é destinada aos impostos. 
Conforme podemos ver na Tabela 6, o benefício médio do aposentado pela União é 8,1 vezes maior que o benefício do aposentado do INSS, enquanto 
que a contribuição média do servidor público federal é 3,4 vezes maior que a dos segurados no INSS. 
Enquanto no INSS o trabalhador recebe uma aposentadoria, em média, de 1,7 salários mínimos, sendo que 73% dos beneficiados recebem proventos na 
faixa de um salário mínimo e 90% na faixa de até cinco salários mínimos, os inativos civis do Poder Executivo recebem em média 15 salários mínimos, do 
Legislativo 36 salários mínimos e do Judiciário 38 salários mínimos. No INSS, os trabalhadores mais pobres se aposentam, por idade, aos 62 anos; noservi-
ço público, aqueles que cumprem integralmente o tempo de serviço deixam de trabalhar, em média, aos 56 anos (sem considerarmos os professores, que se 
aposentam mais cedo e certamente contribuiriam para reduzir o valor desta média; os professores universitários, por exemplo, aposentam-se com frequência 
antes dos 50 anos e, em média, aos 53 anos). 
As pessoas que começam a servir ao Estado com idade relativamente avançada contribuem durante um intervalo reduzido para o sistema previdenciário 
do setor público. Não obstante, conseguem se aposentar com vencimentos integrais, que, afinal, acabam por ser 8,3% maiores que o último salário devido a 
uma promoção adicional na passagem para a inatividade (para aqueles que cumprem o tempo integral de serviço); há a possibilidade de contagem de tempo 
de serviço em dobro em algumas situações, e os reajustes dos salários dos ativos (inclusive gratificações por produtividade) são repassados aos inativos. 
Não há, necessariamente, nenhuma relação atuarial entre tempo de serviço, de contribuição e valor dos proventos. 
Além de o sistema ser injusto, cerca de 85% de seu financiamento recai sobre o Tesouro, dado o fato de que só recentemente os servidores passaram a 
contribuir para sua aposentadoria. No INSS, para cada R$ 1,0 arrecadado, é gasto aproximadamente R$ 1,9 com benefícios; no setor público, para cada R$ 
1,0 arrecadado, gastam-se R$ 4,6 com benefícios. 
4.4.2 Evolução da Remuneração dos Servidores 
A política remuneratória do servidor durante o governo Collor foi marcada por uma queda generalizada dos níveis reais de salário, que visava à compres-
são dos gastos do Tesouro com pessoal. Conforme pode se observar na Tabela 7, o salário das carreiras selecionadas sofreu uma redução significativa em 
comparação ao vigente antes de 1990 (tal comportamento é semelhante para as demais não incluídas no quadro). A partir de 1993, o governo logrou recupe-
rar os níveis salariais dos servidores, que atualmente se encontram numa situação próxima à do final dos anos 80. 
 
4.4.3 Desequilíbrios nas Remunerações 
A característica fundamental do sistema remuneratório da União é o desequilíbrio. Um sistema burocrático de remuneração é um sistema em que todos 
os vencimentos estão organizados em uma tabela única, constituída de 30 a 40 entradas. As carreiras se organizam nessa estrutura de remunerações uni-
versal. Uma carreira de nível superior terá uma maior extensão e ocupará a faixa superior da tabela, uma carreira operacional situar-se-á na parte inferior da 
tabela. A Tabela 7 nos oferece uma ideia dessas distorções. Observe-se a diferença entre o PCC de nível superior e a remuneração das demais carreiras de 
nível superior. 
No Brasil, não há nada parecido com um sistema universal e padronizado de remuneração de servidores, do tipo existente nos países desenvolvidos, 
onde a administração pública burocrática alcançou pleno desenvolvimento. Ou melhor, existe o Plano de Cargos e Carreiras - PCC, que poderia preencher 
esse papel, mas que na verdade é apenas a situação da qual todos querem sair para integrarem carreiras específicas que, graças a seu sistema de gratifica-
ções especiais, acabam sendo razoavelmente remuneradas. No geral, o que existe é um sistema de remunerações extremamente distorcido, em que algu-
mas carreiras, especialmente as jurídicas e, em segundo plano, as econômicas, são bem remuneradas, em função de gratificações que visariam premiar 
desempenho, enquanto que os demais cargos, especialmente os de nível superior do PCC, são mal pagos. São também muito bem remuneradas, quando 
comparadas com o setor privado, as funções operacionais, que exigem baixa qualificação. 
Existe no país uma crença generalizada de que a remuneração dos servidores públicos é baixa. A verdade não é exatamente essa. Elas são baixas para 
alguns setores, altas para outros. A Tabela 8 baseia-se em uma comparação entre os salários do setor público e do setor privado, na qual foram confrontadas 
as remunerações de cargos com atribuições semelhantes nos dois mercados. Para o cálculo do salário dos servidores, foi utilizada a estrutura de remunera-
ção e a distribuição dos funcionários na escala salarial de cada cargo. Os dados foram coletados no SIAPE. No caso dos trabalhadores das empresas priva-
das foi utilizada a pesquisa de cargos e salários da Coopers & Lybrand. Os valores estão atualizados pela inflação até o mês de maio de 1995. Nos cargos 
executivos do setor público estão considerados os DAS de 4 a Natureza Especial. 
Os resultados mostram que enquanto os executivos e profissionais de nível superior recebem salários mais elevados no setor privado, os menos qualifi-
cados (como os que trabalham em atividades auxiliares da administração, CPD, estoques, manutenção, instalação, vigilância, portaria, limpeza e copa, entre 
outros) têm remuneração substancialmente maior no setor público (os dados detalhados se encontram em anexo no final deste trabalho). A principal conse-
quência dessa situação é a dificuldade em recrutar pessoas mais qualificadas na administração pública, importantes para a renovação, criação e dissemina-
ção de métodos que contribuam para a modernização gerencial do Estado. 
Inicialmente, foram levantados os cargos com atribuições semelhantes no setor público e no privado. Para calcular a remuneração média de cada cargo, 
foi utilizado, no setor privado, o salário médio, independentemente do porte e da localidade das empresas; para o setor público, foram consideradas a estrutu-
ra de remuneração e a distribuição de frequência dos servidores na escala salarial de cada cargo. Para os executivos foi feita uma amostra do valor da remu-
neração dos ocupantes de DAS de diversos níveis, considerando o diretor-presidente como DAS de Natureza Especial, diretores como DAS-6 e gerentes 
como DAS-5, exceto para os cargos da área jurídica, que têm uma estrutura hierárquica um pouco distinta. Não estão incluídos benefícios indiretos dos 
cargos. 
Pode-se argumentar que o leque salarial (a distância entre o menor e o maior salário) é muito grande no setor privado e, consequentemente, a estrutura 
salarial do setor público estaria contribuindo para melhorar o perfil da distribuição da renda no país. Isto é em parte verdade. Entretanto, a ordenação dos 
salários (do maior para o menor) não é semelhante nos dois setores: esta última característica contribui decisivamente para a desmotivação do servidor, gera 
distorções na produtividade e desestimula o ingresso no setor público. 
Concluindo, a inexistência tanto de uma política de remuneração adequada (dada a restrição fiscal do Estado) como de uma estrutura de cargos e salá-
rios compatível com as funções exercidas, e a rigidez excessiva do processo de contratação e demissão do servidor (agravada a partir da criação do Regime 
Jurídico Único), tidas como as características marcantes do mercado de trabalho do setor público, terminam por inibir o desenvolvimento de uma administra-
ção pública moderna, com ênfase nos aspectos gerenciais e na busca de resultados. 
Nesse quadro, a existência da gratificação por ocupação de cargos em comissão - DAS -, que geralmente é entendida como um grave desvio do modelo 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 36 
burocrático, na medida em que permite a contratação de pessoal externo ao serviço público, na verdade é um elemento positivo a dar alguma racionalidade 
ao sistema de remuneração e ao estabelecer um sistema de incentivo para os servidores mais competentes. 
Em primeiro lugar, apenas uma minoria dos cargos são ocupados por não-servidores. Conforme podemos ver pela Tabela 9, 75,5% dos ocupantes de 
DAS são servidores estatutários ou das empresas públicas federais. Em segundo lugar, a remuneração global dos detentores de DAS obedece a uma escala 
crescente, aproximando-se de umsistema de carreira. 
A lei que no início de 1995 aumentou o valor nominal dos DAS de 4 a 6 e a retribuição dos Cargos de Natureza Especial, ao determinar que a remunera-
ção de origem dos servidores fosse descontada, apenas aperfeiçoou ainda mais esse sistema. Na verdade, o sistema de DAS, ao flexibilizar a estrutura rígida 
e distorcida do sistema remuneratório brasileiro, é um passo na direção de uma administração pública gerencial. Os DAS são ocupados a partir de um verda-
deiro mercado, no qual os ministros e dirigentes públicos que dispõem de DAS disputam entre si os melhores quadros do serviço federal. Dessa forma se 
premiam os mais competentes. Certamente, existem distorções no sistema, derivadas da consignação de DAS para pessoas sem mérito, geralmente prove-
nientes de fora do serviço público. Essas distorções, entretanto, são a exceção e não a regra. Uma exceção cuja ocorrência será cada vez mais rara à medi-
da em que um número alto e crescente de DAS seja reservado por lei a servidores federais. 
 
4.5 Dimensão Cultural e Dimensão-Gestão 
Os problemas até agora analisados estão fortemente relacionados com sua dimensão institucional-legal, dependendo, portanto, de reforma constitucio-
nal, ou de mudança na legislação infraconstitucional, mas todos esses entraves estão diretamente relacionados com a cultura burocrática existente no país, 
intensamente preocupada em evitar as práticas clientelistas ou patrimonialistas. Como sabemos, historicamente a dominação racional-legal ou burocrática 
surgiu no século XIX como uma forma superior de dominação, legitimada pelo uso da lei, em contraposição ao poder tradicional (divino) e arbitrário dos 
príncipes e ao afeto das lideranças carismáticas. Surgiu, portanto, como uma reação à cultura patrimonialista, então dominante. Sua afirmação implicou o 
desenvolvimento, no nível da administração pública, de uma cultura burocrática, que, no plano político, correspondeu à prevalência do Estado liberal e à 
correspondente ideologia liberal, que o direito administrativo expressa bem. 
Essa cultura burocrática não reconhece que o patrimonialismo, embora presente como prática, já não constitui mais valor hoje no Brasil. Não reconhece 
que os políticos, em uma democracia, são crescentemente controlados por seus eleitores. Por isso, ela mantém uma desconfiança fundamental nos políticos, 
que estariam sempre prontos a subordinar a administração pública a seus interesses eleitorais. Na prática, o resultado é uma desconfiança nos administrado-
res públicos, aos quais não se delega autoridade para decidir com autonomia os problemas relacionados com os recursos humanos, materiais e financeiros. 
Explica-se daí a rigidez da estabilidade e dos concursos, o formalismo do sistema de licitações, e o detalhismo do orçamento. Esses obstáculos a uma admi-
nistração pública eficiente só poderão ser superados quando, conjuntamente com a mudança institucional-legal ocorra uma mudança cultural no sentido da 
administração pública gerencial. 
A dimensão institucional-legal e a dimensão cultural dos entraves a uma administração pública moderna, gerencial, eficiente e voltada para o atendimen-
to do cidadão complementam-se com a dimensão-gestão. Na verdade, é nesta última que a administração pública demonstra sua energia, pois sua eficiência 
e efetividade dependerão da capacidade de gestão nela existente. 
Essa dimensão diz respeito a um elemento central da técnica administrativa de como fazer, com que métodos, de que modo, sob orientação de quais va-
lores. A boa gestão é aquela que define objetivos com clareza, recruta os melhores elementos através de concursos e processos seletivos públicos, treina 
permanentemente os funcionários, desenvolve sistemas de motivação não apenas de caráter material mas também de caráter psicossocial, dá autonomia 
aos executores e, afinal, cobra os resultados. Nada disso existe na administração pública federal. 
O modelo burocrático implantado no país soma aos defeitos inerentes à administração pública burocrática, relacionados com o controle rígido dos pro-
cessos, a falta de treinamento e de estrutura de carreiras que, pelo contrário, caracterizam as boas burocracias ainda existentes em países como a França e 
o Japão. Os instrumentos de supervisão e acompanhamento são pouco criativos, sendo desse modo insuficientes para caminhar passo a passo com a mu-
dança tecnológica e atender à necessidade de repensar e propor novos objetivos e métodos de forma ágil, em menor tempo e a um custo mais baixo. Além 
disso, o sistema carece de mecanismos auto-reguladores e é refratário às inovações. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estímulos é limita-
da, fato que o torna arcaico e ineficiente. 
O mecanismo por excelência de motivação, na administração pública burocrática, é o da promoção por mérito em carreiras formalmente estabelecidas. 
Através desse mecanismo, em que o tempo, além dos cursos, a avaliação de desempenho e os exames são essenciais, o administrador ascende lentamente 
na sua profissão. Dada, entretanto, a dinâmica do desenvolvimento tecnológico das sociedades contemporâneas, esse sistema de carreira foi se tornando 
crescentemente superado. Os jovens administradores não estão dispostos a esperar o alcance dos 50 anos para ocuparem cargos de direção. Por outro lado, 
a instabilidade do sistema político e administrativo brasileiro dificultou adicionalmente o desenvolvimento de carreiras. Mesmo as novas carreiras, criadas na 
segunda metade dos anos 80, como as dos gestores e dos analistas de finanças e orçamento, tiveram sua amplitude de remuneração rapidamente reduzida, 
para permitir o acesso dos jovens. O sistema de premiação e motivação dos funcionários públicos foi crescentemente identificado com a ocupação de cargos 
em comissão. 
Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos servidores públicos brasileiros. Não há dúvida que a motivação positiva fundamental é 
aquela relacionada com o sentido de missão do servidor. Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido do que para o empregado privado, já que a 
atividade do Estado está diretamente voltada para o interesse público, enquanto que a atividade privada só está indiretamente, através do controle via mer-
cado. Entretanto, em momentos de crise e de transição como o que vivemos, o papel do Estado e do servidor público ficam confusos. A ideia burocrática de 
um Estado voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na administração pública brasileira uma cultura de atendi-
mento ao cidadão-cliente. 
A segunda motivação é a da profissionalização do serviço público, não apenas através de concursos e processos seletivos públicos, mas principalmente 
através de um sistema de promoções na carreira em função do mérito acompanhadas por remuneração correspondentemente maior. Essa motivação é 
fundamental, mas já vimos que não pode ter a rigidez peculiar às carreiras burocráticas. É preciso garantir a profissionalização sem a correspondente rigidez 
da burocracia. 
Finalmente, é essencial contar-se com uma motivação negativa, possibilitada através da demissão por insuficiência de desempenho. Embora secundária 
em relação às motivações positivas, não há dúvida que sem ela será muito difícil, senão impossível, levar o funcionário comum a valorizar o seu emprego. 
O diagnóstico mostra que para uma reforma consistente do aparelho do Estado necessita-se, hoje, mais que um mero rearranjo de estruturas. A supera-
ção das formas tradicionais de ação estatal implica descentralizar e redesenhar estruturas, dotando-as de inteligência e flexibilidade, e sobretudo desenvolver 
modelos gerenciais para o setor público capazes de gerar resultados. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 37 
A modernização do aparelho do Estado exige,também, a criação de mecanismos que viabilizem a integração dos cidadãos no processo de definição, 
implementação e avaliação da ação pública. Através do controle social crescente será possível garantir serviços de qualidade. 
5- O APARELHO DO ESTADO E AS FORMAS DE PROPRIEDADE 
Para enfrentar os principais problemas que representam obstáculos à implementação de um aparelho do Estado moderno e eficiente, torna-se necessá-
rio definir um modelo conceitual, que distinga os segmentos fundamentais característicos da ação do Estado. A opção pela construção desse modelo tem 
como principal vantagem permitir a identificação de estratégias específicas para cada segmento de atuação do Estado, evitando a alternativa simplista de 
proposição de soluções genéricas a problemas que são peculiares dependendo do setor. Entretanto, tem a desvantagem da imperfeição intrínseca dos 
modelos, que sempre representam uma simplificação da realidade. Essas imperfeições, caracterizadas por eventuais omissões e dificuldades de estabeleci-
mento de limites entre as fronteiras de cada segmento, serão aperfeiçoadas na medida do aprofundamento do debate. 
O Estado é a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a população de um determinado território. O Estado é, portanto, a 
única estrutura organizacional que possui o "poder extroverso", ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento 
dos seus próprios limites. 
O aparelho do Estado ou administração pública lato sensu, compreende (a) um núcleo estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos três Poderes, 
(b) um corpo de funcionários, e (c) uma força militar e policial. 
O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e ga-
rantidor desses e de todos os demais direitos. Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional-legal, que regula não apenas o próprio 
aparelho do Estado mas toda a sociedade, temos o Estado. 
5.1 Os Setores do Estado 
5.2 Setores do Estado e Tipos de Gestão 
5.3 Setores do Estado e Formas de Propriedade 
5.1 Os Setores do Estado 
No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores: 
NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, 
portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, 
ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. 
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso 
do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social 
básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o 
controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc. 
SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. 
As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, 
como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados 
por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas 
em lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. 
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas 
voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou 
capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, 
tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida. 
5.2 Setores do Estado e Tipos de Gestão 
Cada um desses quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios adminis-
trativos adotados. 
No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais im-
portante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacio-
nal, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são 
de fato cumpridas. 
Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamen-
tal. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo. 
Como já vimos, existem ainda hoje duas formas de administração pública relevantes: a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA e a ADMINISTRA-
ÇÃO PÚBLICA GERENCIAL. A primeira, embora sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segu-
rança e a efetividade das decisões. Já a administração pública gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficiência dos serviços prestados a milhares 
senão milhões de cidadãos. Nesses termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões tomadas e o princípio administrativo fun-
damental é o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que 
haja um misto de administração pública burocrática e gerencial. 
No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não-exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cida-
dãos. O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do 
público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o 
Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração. 
5.3 Setores do Estado e Formas de Propriedade 
Outra distinção importante é a relacionada às formas de propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a PROPRIEDADE 
ESTATAL e a PROPRIEDADE PRIVADA, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a PROPRIEDA-
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 38 
DE PÚBLICA NÃO-ESTATAL, constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas 
diretamente para o atendimento do interesse público. O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado. 
No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é 
exercido, a propriedade também só pode ser estatal. 
Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce 
o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviçopor definição subsidiado. A propriedade pública não-
estatal torna mais fácil e direto o controle social, através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo 
tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela 
possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a socieda-
de, na gestão da instituição. 
No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais in-
dicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é a regra. A propriedade estatal só se justifica 
quando não existem capitais privados disponíveis - o que não é mais o caso no Brasil - ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo nesse caso, 
entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulação. 
6. OBJETIVOS 
A definição dos objetivos e estratégias da reforma do aparelho do Estado apresentada a seguir decorre do diagnóstico e dos pressupostos teóricos que 
presidiram a análise anterior. 
Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mínimo, é necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não apenas garanta 
a propriedade e os contratos, mas também exerça seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigual-
dades sociais. 
Reformar o Estado significa melhorar não apenas a organização e o pessoal do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-
legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relação harmoniosa e positiva com a sociedade civil. 
A reforma do Estado permitirá que seu núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas, e que seus serviços - tanto os exclusivos, que funcio-
nam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que estarão apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem em organiza-
ções públicas não-estatais - operem muito mais eficientemente. 
Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho maior governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior condição de imple-
mentar as leis e políticas públicas. Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de Estado, através da transformação das autarquias em 
"agências autônomas", e tornar também muito mais eficientes os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas não-estatais de 
um tipo especial: as "organizações sociais". 
Na reforma do aparelho do Estado podemos distinguir alguns objetivos globais e objetivos específicos para seus quatro setores. 
6.1 Objetivos Globais 
6.2 Objetivos para o Núcleo Estratégico 
6.3 Objetivos para as Atividades Exclusivas 
6.4 Objetivos para os Serviços Não-Exclusivos 
6.5 Objetivos para a Produção para o Mercado 
6.1 Objetivos Globais: 
 Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do 
Estado para o atendimento dos cidadãos; 
 Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-
estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada; 
 Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União; 
 Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União. 
6.2 Objetivos para o Núcleo Estratégico: 
 Aumentar a efetividade do núcleo estratégico, de forma que os objetivos democraticamente acordados sejam adequada e efetivamente alcançados; 
 Para isso, modernizar a administração burocrática, que no núcleo estratégico ainda se justifica pela sua segurança e efetividade, através de uma política 
de profissionalização do serviço público, ou seja, de uma política de carreiras, de concursos públicos anuais, de programas de educação continuada 
permanentes, de uma efetiva administração salarial, ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrático uma cultura gerencial baseada na avalia-
ção do desempenho; 
 Dotar o núcleo estratégico de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gestão com as agências autônomas, responsáveis pelas 
atividades exclusivas de Estado, e com as organizações sociais, responsáveis pelos serviços não-exclusivos do Estado realizados em parceria com a so-
ciedade. 
6.3 Objetivos para as Atividades Exclusivas: 
 Transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado em agências autônomas, administradas segundo um contrato de gestão; o diri-
gente escolhido pelo Ministro segundo critérios rigorosamente profissionais, mas não necessariamente de dentro do Estado, terá ampla liberdade para 
administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicado-
res de desempenho) previamente acordados; 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 39 
 Para isso, substituir a administração pública burocrática, rígida, voltada para o controle a priori dos processos, pela administração pública gerencial, 
baseada no controle a posteriori dos resultados e na competição administrada; 
 Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas, 
viabilizando o controle social das mesmas. 
6.4 Objetivos para os Serviços Não-Exclusivos: 
 Transferir para o setor público não-estatal esses serviços, através de um programa de "publicização", transformando as atuais fundações públicas em 
organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do Poder Legislativo para celebrar 
contrato de gestão com o Poder Executivo e assim ter direito a dotação orçamentária; 
 Lograr, assim, uma maior autonomia e uma consequente maior responsabilidade para os dirigentes desses serviços; 
 Lograr adicionalmente um controle social direto desses serviços por parte da sociedade através dos seus conselhos de administração. Mais amplamente, 
fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação da sociedade tanto na formulação quanto na avaliação do desempenho da 
organização social, viabilizando o controle social; 
 Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuará a financiar a instituição, a própria organização social, e a sociedade a que serve e 
que deverá também participar minoritariamente de seu financiamento via compra de serviços e doações; 
 Aumentar, assim, a eficiência e a qualidade dos serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a um custo menor. 
6.5 Objetivos para a Produção para o Mercado: 
 Dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de Desestatização; 
 Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados; 
 Implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas. 
7- ESTRATÉGIA DE TRANSIÇÃO 
A estratégia da reforma do aparelho do Estado está concebida a partir de três dimensões: a primeira, institucional-legal, trata da reforma do sistema jurí-
dico e das relações de propriedade; a segunda é cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial; a terceira dimensão 
aborda a gestão pública a partir do aperfeiçoamento da administração burocrática vigente e da introduçãoda administração gerencial, incluindo os aspectos 
de modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão. 
Essas dimensões, ainda que guardem certa independência, operarão de forma complementar. A primeira permitirá mudanças estruturais no funciona-
mento do aparelho do Estado, já que pressupõe a eliminação dos principais entraves no sistema jurídico-legal; a segunda, entretanto, viabilizará a operacio-
nalização da cultura gerencial centrada em resultados através da efetiva parceria com a sociedade, e da cooperação entre administradores e funcionários; 
finalmente, a terceira possibilitará concretizar novas práticas gerenciais e assim obter avanços significativos, ainda que os constrangimentos legais não sejam 
totalmente removidos. 
Em seguida serão apresentados os enunciados estratégicos para cada dimensão e a definição de uma estratégia complementar, abordando a transição 
entre o momento atual e o desejado, apontando os resultados parciais a serem obtidos nos curto, médio e longo prazos. 
7.1 Dimensão Institucional-Legal 
7.2 As Emendas Constitucionais 
7.3 Legislação Infraconstitucional 
7.4 Dimensão Cultural e da Gestão 
7.5 A Dinâmica da Transição 
7.1 Dimensão Institucional-Legal 
A estratégia proposta, nessa dimensão, está orientada no sentido de viabilizar as transformações fundamentais pretendidas com a reforma do aparelho 
do Estado, em três direções. Em primeiro lugar, permitindo a focalização do Estado no atendimento das demandas sociais básicas. Em segundo lugar, facili-
tando o redirecionamento da maneira tradicional de atuar do Estado, evoluindo de um papel executor para um papel de promotor do desenvolvimento social e 
econômico. Finalmente, a estratégia proposta deverá criar as condições para a implementação do modelo de administração gerencial no setor de serviços do 
Estado. 
É importante destacar que o compromisso fundamental do Estado não é o de realizar dentro de seu aparelho todas as funções demandadas pela socie-
dade. Ao invés, é o de assegurar ou facilitar a sua realização sempre que possível, o que deverá implicar a adoção de mecanismos inovadores de operação e 
funcionamento. 
Para a operacionalização das mudanças pretendidas será necessário o aperfeiçoamento do sistema jurídico-legal, notadamente de ordem constitucional, 
de maneira a remover os constrangimentos existentes que impedem a adoção de uma administração ágil e com maior grau de autonomia, capaz de enfrentar 
os desafios do Estado moderno. Nesse sentido, a reforma contempla a proposição de emendas constitucionais. Algumas reformas, como a da ordem econô-
mica, já aprovada pelo Congresso, e a reforma tributária, no momento em discussão, estão no âmbito mais amplo da reforma do Estado. A reforma da Previ-
dência é tanto uma reforma do Estado em geral quanto uma reforma do aparelho do Estado, quando trata do sistema de aposentadorias e pensões dos 
servidores públicos. 
Essa emenda reveste-se de enorme importância para o país, dado o caráter explosivo do aumento das despesas do Estado com os inativos. Esse pro-
blema será enfrentado na medida que sejam evitadas as aposentadorias precoces, antes dos 60 anos, e que os proventos da aposentadoria tornem-se 
proporcionais à contribuição realizada. Será importante, também, a eliminação de aposentadorias especiais e o estabelecimento de regras para a atualização 
dos valores, desvinculadas dos aumentos reais dados aos funcionários na ativa. 
7.2 As Emendas Constitucionais 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 40 
Finalmente, temos as duas emendas da reforma administrativa, também já no Congresso, e a emenda da previdência na parte que diz respeito aos ser-
vidores públicos. Essas emendas visam, a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal especialmente nos estados e municípios, onde existe excesso de quadros, mas 
também na União no que diz respeito ao sistema previdenciário. A médio prazo visam possibilitar a modernização da administração burocrática prevalecente 
no núcleo estratégico e a introdução da administração gerencial no setor de prestação de serviços do Estado. Visam também, através da definição de tetos 
para as remunerações dos funcionários ativos e para os proventos dos pensionistas, e através da exigência de projeto de lei para aumentos de remuneração 
nos três Poderes, a eliminar privilégios e desequilíbrios, que caracterizam o sistema remuneratório público brasileiro. Acompanhando a reforma constitucional, 
será necessário aprovar no Congresso toda uma nova legislação infraconstitucional. 
7.2.1 As Duas Emendas da Administração Pública 
As emendas do capítulo da administração pública são fundamentais no processo de transição para uma administração pública gerencial porque incorpo-
ram ou viabilizam uma nova perspectiva em relação à gestão e ao controle do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto são de impor-
tância estratégica para a consecução da reforma administrativa, contemplando os princípios e normas de gestão, as relações jurídicas dos servidores com a 
administração e as prerrogativas dos três poderes para a organização administrativa e a fixação de vencimentos dos cargos de seus serviços auxiliares ou 
administrativos. 
A primeira emenda cobre o capítulo da administração pública. Suas principais mudanças são: 
 fim da obrigatoriedade do Regime Jurídico Único, permitindo-se a volta de contratação de servidores celetistas; 
 exigência de processo seletivo público para a admissão de celetistas e a manutenção do concurso público para a admissão de servidores estatutários; 
 flexibilização da estabilidade dos servidores estatutários, permitindo-se a demissão, além de por falta grave, também por insuficiência de desempenho e 
por excesso de quadros; 
a. nos dois últimos casos o servidor terá direito a uma indenização; 
b. no caso de insuficiência de desempenho, que tem por objetivo levar o servidor a valorizar o seu cargo e permitir ao administrador público cobrar 
trabalho, o funcionário só poderá ser demitido depois de devidamente avaliado e terá sempre direito a processo administrativo específico com ampla defesa; 
c. no caso de exoneração por excesso de quadros, a exoneração deverá obedecer a critérios gerais estabelecidos em lei complementar, e os cargos 
correspondentes serão automaticamente extintos, não podendo ser recriados em um prazo de quatro anos; 
 possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço como alternativa à exoneração por exces-
so de quadros; 
 permissão de contratação de estrangeiros para o serviço público, sempre através de concurso ou processo seletivo público, desde que lei específica o 
autorize; 
 limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração do Presidente da Repú-
blica; 
 limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente percebido na ativa; 
 facilidade de transferência de pessoal e de encargos entre pessoas políticas da Federação, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Muni-
cípios, mediante assinatura de convênios; 
 eliminação da isonomia como direito subjetivo, embora mantenha, implicitamente, o princípio, que é básico para qualquer boa administração. 
A segunda emenda estabelece: (1) um tratamento equilibrado entre os três Poderes nas prerrogativas relativas à organização administrativa; e (2) a fixa-
ção de vencimentos dos servidores dos três Poderes, excluídos os titulares de poder, através de projeto de lei. A iniciativa será sempre do poder respectivo, 
mas a aprovação passa a depender da sanção presidencial. 
Essa segunda emenda obedece rigorosamente ao princípio da autonomia dos três Poderes. Essa autonomia foi concebida por Montesquieu como um 
sistema de freiose contrafreios, para evitar a prevalência de um poder sobre o outro. Em relação à remuneração dos servidores, esse sistema de freios e 
contrafreios deixou de existir, o que vem provocando distorções graves de caráter isonômico. Não se pretende eliminar a curto prazo tais distorções, mas é 
fundamental estabelecer um limite para elas. 
7.2.2 A Emenda da Previdência 
A emenda da previdência é fundamental para o setor público. Através dela termina-se com a aposentadoria integral e com as aposentadorias precoces, 
que tornam o sistema previdenciário público brasileiro um sistema de privilégios. A aposentadoria dos funcionários ocorrerá basicamente por idade, com uma 
pequena correção para o tempo de serviço, e será proporcional à contribuição do servidor. 
Esses dois princípios aplicam-se também ao setor privado. O sistema previdenciário público continuará, entretanto, distinto do setor privado, na medida 
em que o Estado continuará garantindo integralmente o sistema previdenciário dos servidores, independentemente do seu nível de remuneração. Para o 
setor privado, a expectativa é a de que o Estado garantirá a aposentadoria até um certo número de salários mínimos e, a partir daí, cada cidadão deverá 
adotar um sistema de aposentadoria complementar contratado com fundos privados. 
A emenda constitucional não define, naturalmente, os detalhes do sistema previdenciário público. A ideia geral é a de se exigir uma contribuição que se-
ja, atuarialmente, compatível com uma aposentadoria de 75 a 80% do salário médio recebido nos últimos 36 meses anteriores à passagem para a inatividade, 
dado o rendimento médio esperado para as contribuições dos servidores. Não será necessário, porém - e provavelmente não será conveniente -, criar um 
sistema de capitalização, já que o Estado é mau gestor desse tipo de fundo. O sistema de aposentadoria pública, embora baseado em um cálculo de rendi-
mentos de um fundo virtual, deverá continuar a ser um sistema de repartição e não de capitalização. Em princípio deverá ser comum para os detentores de 
cargos e empregos. 
7.3 Legislação Infraconstitucional 
A aprovação das emendas constitucionais exigirá imediatamente a definição de uma série de leis complementares e ordinárias, que tratarão principal-
mente do seguinte: 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 41 
 definição do processo específico de demissão por insuficiência de desempenho; 
 definição da indenização no caso de demissão por insuficiência de desempenho e no de desligamento por excesso de quadros, prevendo-se maior 
indenização no segundo caso; 
 definição das carreiras exclusivas de Estado (que não devem ser confundidas com as atividades exclusivas de Estado, embora haja uma relação estreita 
entre os dois conceitos), constituídas por funcionários que exercem o poder de estado; seus membros não poderão ser exonerados por excesso de qua-
dros; 
 definição na mesma lei complementar dos critérios gerais de exoneração por excesso de quadros; 
 definição das regras do processo seletivo público; 
 definição do novo sistema de previdência dos funcionários, que será garantido pelo Estado, baseado em aposentadoria por idade e em proventos propor-
cionais à contribuição ou ao tempo trabalhado para o Estado; 
 definição do sistema de saúde dos servidores; 
 revisão do Estatuto Jurídico dos Servidores Civis; 
 definição de lei geral sobre o sistema remuneratório da União, com vistas a aumentar a transparência da remuneração e conferir efetividade aos tetos de 
retribuição; 
 elaboração de leis prevendo a desburocratização e a desregulamentação dos serviços públicos; 
 revisão da lei da previdência pública, incluindo os detentores de cargos e empregos. 
7.4 Dimensão Cultural e da Gestão 
A transição para uma administração pública gerencial só será possível se, ao mesmo tempo que se aprovam as mudanças legais, vá mudando a cultura 
administrativa do País. Essa cultura, fortemente marcada pelo patrimonialismo recente, tem ainda um forte caráter burocrático, pois parte de uma desconfian-
ça fundamental na possibilidade de cooperação e de ação coletiva. Os indivíduos são vistos como essencialmente egoístas e aéticos, de forma que só o 
controle a priori, passo a passo, dos processos administrativos permitirá a proteção da coisa pública. A mudança para uma cultura gerencial é uma mudança 
de qualidade. Não se parte para o oposto, para uma confiança ingênua na humanidade. O que se pretende é apenas dar um voto de confiança provisório aos 
administradores, e controlar a posteriori os resultados. 
Só esse tipo de cultura permite a parceria e a cooperação. Só através dela será possível viabilizar não apenas as diversas formas de parceria com a so-
ciedade, como também a cooperação em nível vertical entre administradores e funcionários públicos, entre governo e sindicatos de funcionários. A verdadeira 
eficiência é impossível sem essa parceria e essa cooperação. 
Por outro lado, os controles a posteriori dos resultados deverão ser extremamente severos. A administração pública burocrática, produto de um estágio 
inferior da sociedade, muito mais autoritário e classista, enfatiza os processos porque sabe ou supõe que não poderá punir os transgressores. A administra-
ção pública gerencial enfatiza os resultados porque pressupõe que será capaz de punir os que falharem ou prevaricarem. 
Sem a mudança cultural da administração pública burocrática para a gerencial será impossível implementar as reformas institucionais-legais. E será i-
gualmente inviável avançar na dimensão-gestão. As três mudanças, entretanto, não deverão ocorrer sequencial mas concomitantemente, ora com prevalên-
cia de uma dimensão, ora com prevalência de outra. 
A reforma concreta do aparelho do Estado ocorre na dimensão-gestão. É aí que a administração pública se torna mais efetiva e eficiente. É aí que ocor-
rem as mudanças culturais necessárias. É aí que as práticas administrativas gerenciais de fato ocorrem. É aí que se definem os indicadores de desempenho, 
que se treina e motiva o pessoal, que se desenvolvem estratégias flexíveis para o atingimento das metas estabelecidas. 
A mudança da gestão, embora dependa das reformas institucionais-legais, não se limita a elas nem pode esperar por elas. É preciso implantar na admi-
nistração pública toda uma nova filosofia, toda uma nova cultura gerencial e suas respectivas práticas. 
A modernização da gestão se fará através da implantação de laboratórios especialmente nas autarquias voltadas para as atividades exclusivas do Esta-
do, visando iniciar o processo de transformação em agências autônomas, ou seja, em agências voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade administra-
tiva e ampla autonomia de gestão. 
Primeiramente, será implementada uma ação de avaliação institucional, com o objetivo de identificar a finalidade de cada órgão da administração pública 
no sentido de promover o (re)alinhamento com os objetivos maiores do Estado. Em seguida, será elaborada uma sistemática de avaliação, a partir da cons-
trução de indicadores de desempenho, que permita mensurar os graus de consecução dos objetivos pretendidos. 
Em paralelo, serão implementadas ações na área de recursos humanos, que permitam o aperfeiçoamento das capacidades gerenciais e técnicas do se-
tor público, através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de concursos e processos seletivos públicos anuais para pequenos contingentes, caracte-
rizando, dessa forma, um processo permanente de atualização dos quadros do aparelho do Estado. Ainda nessa área, o papel a ser desempenhado pelas 
escolas de governo será fundamental, através de programas de treinamento e desenvolvimento de recursos humanos diretamente relacionados aos objetivos 
da reforma do aparelho do Estado. O conjunto de ações na área de recursos humanostem por objetivo a valorização do servidor público eficiente, através do 
reconhecimento por parte do cidadão de seu trabalho e da consequente mudança de imagem perante a sociedade, envolvendo maior grau de autonomia, 
iniciativa e responsabilização, diminuindo controles formalistas e incentivando a adoção de uma política que seja consequente tanto com o bom desempenho 
quanto com a insuficiência do mesmo. 
Concluindo, a estratégia da reforma, nessa dimensão, prevê, ainda, a retomada do programa de qualidade, que deverá enfatizar não apenas o aspecto 
qualidade total mas também o aspecto participação, essencial para o aumento da eficiência dos serviços no nível operacional. O Programa da Qualidade e 
Participação na Administração Pública estará voltado para o aprimoramento e melhoria da qualidade e eficiência na prestação de serviços pelo setor público. 
7.5 A Dinâmica da Transição 
Os objetivos e princípios deste Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado serão implementados de forma gradual. Buscar-se-á assegurar o cum-
primento dos objetivos, a partir de uma sistemática de acompanhamento e avaliação permanente dos resultados obtidos pelos diversos projetos específicos 
que serão listados abaixo. Na medida que obstáculos sejam removidos, novos projetos serão propostos visando adaptar a estratégia às novas realidades 
identificadas. Assim, este plano diretor não pretende esgotar a tarefa de reformar o aparelho do Estado, mas tem o firme propósito de tornar irreversível o 
processo de mudança através de resultados imediatos no curto prazo, e outros de mais longo alcance nos médio e longo prazos. Serão considerados, para 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 42 
efeito deste documento, o curto prazo até o final deste ano de 95, o médio prazo, o período compreendido entre os anos de 96 e 97, e o longo prazo, o final 
deste governo, ou seja, o início de 99. Assim, a expectativa é de no curto prazo iniciar o processo de modernização da gestão através de ações que indepen-
dam de modificações mais estruturais no sistema jurídico-legal. No médio prazo espera-se, com a aprovação das emendas e respectivas regulamentações, 
além do projeto de Organizações Sociais, dar continuidade ao processo de modernização da gestão de forma mais consistente, a partir da combinação de 
ações tanto na dimensão institucional, quanto na da gestão. Finalmente, no longo prazo, o objetivo é consolidar o processo de mudança, a partir da ideia de 
sua irreversibilidade, dotando o aparelho do Estado de uma estrutura com um grau de flexibilidade tal que permita enfrentar os desafios de ajustamento que 
certamente serão impostos, porém, ainda, imprevisíveis. A seguir, serão detalhados os resultados esperados nessas três dimensões temporais. 
No curto prazo, é possível imaginar avanços na direção da modernização da gestão pública, a partir de ações específicas de laboratórios, visando ao es-
tabelecimento de duas instituições básicas: as "agências autônomas" entre as atividades exclusivas de Estado e as "organizações sociais" entre os serviços 
competitivos ou não-exclusivos. 
Essas ações serão precedidas de um programa de sensibilização do corpo gerencial e demais servidores para a adoção do novo modelo de gestão, e 
apoiadas por um amplo programa de treinamento e desenvolvimento de recursos humanos, nas diversas escolas de governo. Em paralelo, será desencadea-
do um programa de desregulamentação, visando a eliminar os atuais entraves, no âmbito do Executivo, ao modelo proposto. Também está prevista a continu-
idade, sob novo enfoque, do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública, visando a aperfeiçoar a prestação dos serviços públicos e o 
início do processo de avaliação institucional, a partir da construção de um sistema de indicadores que permitam aferir o desempenho organizacional tanto na 
perspectiva interna, quanto na dos usuários dos serviços, viabilizando dessa forma o controle social. Finalmente, pode ser considerado como resultado, ainda 
no curto prazo, a realização de concursos públicos em áreas estratégicas da administração pública, permitindo iniciar o processo de recuperação das capaci-
dades técnica e gerencial no âmbito do aparelho do Estado. Essas mudanças, ainda que limitadas do ponto de vista de sua abrangência e profundidade, 
significam os primeiros passos na direção do aperfeiçoamento contínuo da gestão governamental. 
No médio prazo, a expectativa de aprovação das emendas constitucionais e respectivas regulamentações, das autorizações legislativas para a imple-
mentação das organizações sociais e o aprofundamento da implantação da nova cultura gerencial, centrada em resultados, na competição administrada e 
baseada na avaliação do desempenho, permitirão mudanças mais estruturais na direção pretendida. Espera-se, nessa etapa, que os órgãos da administração 
pública adotem uma nova postura gerencial, baseada em objetivos bem definidos, alinhados com os do governo, e que implementem uma nova sistemática 
de avaliação de desempenho, tanto em nível institucional, quanto individual. Ainda, a médio prazo, espera-se a implementação do projeto cidadão e a adoção 
de uma nova política de recursos humanos que dê consequência ao novo modelo a ser implantado. Esses resultados deverão indicar uma nova visão para a 
administração pública brasileira, focalizada no cidadão e na profissionalização do servidor, a partir de um redesenho institucional e gerencial baseado no 
controle social. 
Finalmente, no longo prazo, espera-se que a reforma do aparelho do Estado produza as transformações fundamentais que viabilizem o novo Estado de-
sejado, indutor e promotor do desenvolvimento social e econômico do País. Para alcançar esse estágio, e com a flexibilidade requerida para enfrentar os 
novos desafios que certamente serão impostos, os resultados esperados estão relacionados a duas dimensões: a primeira, de natureza interna, diz respeito à 
consolidação da cultura gerencial e da efetiva valorização dos servidores, através do resgate da identidade com o serviço público; a segunda, de natureza 
externa, a partir do surgimento de uma nova sociedade, baseada na participação popular, que recoloca o Estado como instrumento do exercício pleno da 
cidadania. 
8- PROJETOS 
8.1 Projetos Básicos 
8.1.1 Avaliação Estrutural 
8.1.2 Agências Autônomas 
8.1.3 Organizações Sociais e Publicização 
8.2 Projetos Adicionais 
8.2.1 Projeto Cidadão 
8.2.2 Indicadores de Desempenho 
8.2.3 Qualidade e Participação 
8.2.4 Nova Política de Recursos Humanos 
8.2.5 Valorização do Servidor para a Cidadania 
8.2.6 Desenvolvimento de Recursos Humanos 
8.2.7 Revisão da Legislação Infraconstitucional 
8.2.8 Rede do Governo 
8.2.9 Sistemas de Gestão Pública (Controle e In-formações Gerenciais) 
A reforma do aparelho do Estado, na dimensão-gestão, será realizada através de uma série de projetos conduzidos pelo Ministério da Administração Fe-
deral e da Reforma do Estado. O papel do MARE, entretanto, apoiado pelo Comitê Executivo da Reforma do Estado, e orientado pela Câmara da Reforma do 
Estado, será apenas o de estimulador. O trabalho efetivo de reforma deverá ser feito no nível dos ministérios, que desenvolverão seus próprios projetos, 
sempre assessorados pelo MARE. 
8.1 Projetos Básicos 
Na dimensão-gestão são três os projetos básicos que permitirão a implantação da administração pública gerencial no serviço público brasileiro. Em um 
plano horizontal, temos o projeto de Avaliação Estrutural, que examinará de forma global a estrutura do Estado. No nível das atividades exclusivas de Estado, 
temos, operando de forma vertical, em maior profundidade, o projeto das Agências Autônomas e, no nível dos serviços não-exclusivos, o projeto das Organi-
zações Sociais acompanhado pelo programa de publicização. 
8.1.1 Avaliação EstruturalEsse projeto é fundamental para o desenvolvimento das agências autônomas e das organizações sociais. Tem por objetivo analisar as missões dos ór-
gãos e entidades governamentais, identificando superposições, inadequação de funções e possibilidades de descentralização visando dotar o Estado de uma 
estrutura organizacional moderna, ágil e permeável à participação popular. Essa é naturalmente uma ação permanente e prioritária do governo, já expressa 
em uma série de atos a partir da medida provisória que promoveu a reorganização do governo e a extinção de dois ministérios - o Ministério do Bem-Estar 
Social, inclusive suas fundações vinculadas, e o Ministério da Integração Regional. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 43 
O projeto parte de algumas perguntas básicas: (1) Qual a missão desta entidade? (2) O Estado deve se encarregar dessa missão e das respectivas ativi-
dades envolvidas? (3) Quais podem ser eliminadas? (4) Quais devem ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? (5) E quais podem 
ser transferidas para o setor público não-estatal? (6) Ou então para o setor privado? 
Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras: (1) Deve o Estado criar novas instituições? (2) Quais? 
A resposta a essas perguntas deverá ser a menos ideológica e a mais pragmática possível. O que interessa é obter um resultado ótimo, dados recursos 
escassos. Esse resultado, entretanto, não é nem pode ser julgado apenas do ponto de vista econômico. Outros pontos de vista, como os da justiça, da cultu-
ra, da segurança, são também essenciais na resposta a essas perguntas. 
Com base na resposta a essas perguntas, haverá a proposta de extinção, privatização, publicização e descentralização de órgãos, e também de incorpo-
ração e criação de órgãos. 
Parte-se de uma discussão sobre funções e papéis do Estado, em suas diferentes esferas, para em seguida proceder à análise das competências e es-
truturas organizacionais da administração direta e indireta, visando verificar se são insuficientes, superdimensionadas, ou superpostas, além de considerar as 
possibilidades de descentralização. 
Essa análise será efetuada buscando compatibilizar os programas e prioridades do Estado com a estrutura institucional do Governo Federal. Dada a im-
portância da tarefa e sua abrangência, um grupo de trabalho do Comitê Executivo da Reforma do Estado deverá preocupar-se permanentemente com o 
tema, que, por outro lado, é função do MARE. 
8.1.2 Agências Autônomas 
A responsabilização por resultados e a consequente autonomia de gestão inspiraram a formulação desse projeto, que tem como objetivo a transformação 
de autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão. 
O Projeto das Agências Autônomas desenvolver-se-á em duas dimensões. Em primeiro lugar, serão elaborados os instrumentos legais necessários à vi-
abilização das transformações pretendidas, e um levantamento visando superar os obstáculos na legislação, normas e regulações existentes. Em paralelo, 
serão aplicadas as novas abordagens em algumas autarquias selecionadas, que se transformarão em laboratórios de experimentação. 
8.1.3 Organizações Sociais e Publicização 
A estratégia de transição para uma administração pública gerencial prevê, ainda na dimensão institucional-legal, a elaboração, que já está adiantada, de 
projeto de lei que permita a "publicização" dos serviços não-exclusivos do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal para o público não-estatal, onde 
assumirão a forma de "organizações sociais". 
O Projeto das Organizações Sociais tem como objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos, nos 
quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financia-
mento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal. 
Entende-se por "organizações sociais" as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar 
contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito a dotação orçamentária. 
As organizações sociais terão autonomia financeira e administrativa, respeitadas as condições descritas em lei específica como, por exemplo, a forma de 
composição de seus conselhos de administração, prevenindo-se, desse modo, a privatização ou a feudalização dessas entidades. Elas receberão recursos 
orçamentários, podendo obter outros ingressos através da prestação de serviços, doações, legados, financiamentos, etc. 
As entidades que obtenham a qualidade de organizações sociais gozarão de maior autonomia administrativa e, em compensação, seus dirigentes terão 
maior responsabilidade pelo seu destino. Por outro lado, busca-se através das organizações sociais uma maior participação social, na medida em que elas 
são objeto de um controle direto da sociedade através de seus conselhos de administração recrutados no nível da comunidade à qual a organização serve. 
Adicionalmente, se busca uma maior parceria com a sociedade, que deverá financiar uma parte menor mas significativa dos custos dos serviços prestados. 
A transformação dos serviços não-exclusivos estatais em organizações sociais se dará de forma voluntária, a partir da iniciativa dos respectivos minis-
tros, através de um Programa Nacional de Publicização. Terão prioridade os hospitais, as universidades e escolas técnicas, os centros de pesquisa, as biblio-
tecas e os museus. A operacionalização do Programa será feita por um Conselho Nacional de Publicização, de caráter interministerial. 
8.2 Projetos Adicionais 
Além dos três projetos mencionados, uma série de outros projetos são fundamentais para a implantação de uma gestão de caráter gerencial no Estado 
brasileiro. Enumeramos abaixo os principais projetos. 
8.2.1 Projeto Cidadão 
Esse projeto tem como objetivo aperfeiçoar as relações entre os órgãos da Administração Pública e os cidadãos, no âmbito de suas atribuições institu-
cionais, atendendo à diretriz do Projeto de Reforma do Estado, de localização das ações nas necessidades do cidadão, atuando nas seguintes áreas: 
 simplificação de obrigações de natureza burocrática instituídas pelo aparelho do Estado, com que se defronta o cidadão do nascimento à sua morte; 
 implementação de sistema de recebimento de reclamações e sugestões do cidadão sobre a qualidade e a eficácia dos serviços públicos que demandam 
uma resposta pró-ativa da Administração Pública a respeito; 
 implementação de sistema de informação ao cidadão a respeito do funcionamento e acesso aos serviços públicos, e quaisquer outros esclarecimentos 
porventura solicitados; 
 na definição da qualidade do serviço, que deverá constar dos indicadores de desempenho, um elemento fundamental será o tempo de espera do cidadão 
para ser atendido; as filas são a praga do atendimento público ao cidadão. 
 A abrangência do projeto deve ser considerada sob dois aspectos: 
 quanto às esferas de governo, na primeira fase, sua amplitude será restrita aos órgãos federais, sendo ampliada gradativamente para as esferas estadu-
ais e municipais; 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 44 
 quanto à natureza da administração pública, o projeto estará voltado inicialmente para a administração direta, englobando, posteriormente, a administra-
ção indireta, autárquica e fundacional. 
8.2.2 Indicadores de Desempenho 
Esse projeto, essencial para a implementação das agências autônomas e das organizações sociais, terá de ser realizado pelo MARE emparceria com o 
Ministério do Planejamento e Orçamento, implicará um esforço sistemático e amplo para definir indicadores de desempenho quantitativos para as atividades 
exclusivas do Estado. Esses indicadores, somados mais adiante à definição de um orçamento global, serão a base para a celebração de contrato de gestão 
entre o dirigente da entidade e o respectivo ministro. E a partir do contrato de gestão será possível implantar um modelo de administração pública gerencial. 
A diferença entre esse projeto e o das agências autônomas ou o das organizações sociais está no fato de que enquanto aqueles se concentrarão em 
umas poucas entidades, nas quais se realizará um esforço concentrado de aplicação das novas técnicas de gestão, neste toma-se apenas o passo preliminar 
desse processo - a definição de indicadores de desempenho claros - mas se generaliza a cobrança para toda a administração pública federal. Esse projeto, 
portanto, como o da Avaliação Estrutural, é um projeto horizontal, que buscará abranger todas as autarquias e fundações públicas hoje existentes. 
8.2.3 Qualidade e Participação 
Esse projeto foi concebido como instrumento básico da modernização da gestão pública, com ênfase nos princípios da qualidade e da participação dos 
funcionários no nível operacional. O que se busca é não apenas uma mudança nas formas de gestão mas também da cultura das organizações, no que diz 
respeito à cooperação entre administradores e funcionários. Tem como objetivo a introdução de novos conceitos e técnicas de gestão pública, baseados no 
desempenho, na redução ao mínimo dos erros, e na participação dos funcionários na definição dos processos de trabalho. 
A qualidade total e a produtividade assumiram em anos recentes uma importância muito grande entre as técnicas administrativas. Este plano reconhece 
essa importância, mas entende que essas técnicas são um grande avanço se lograrem, no nível operacional, uma qualidade maior dos serviços, dentro da 
filosofia do erro zero, e uma maior cooperação entre funcionários e administradores. No nível mais geral, a estratégia da administração pública gerencial é a 
fundamental, devendo subordinar-se a ela o programa da qualidade e da produtividade, que, no setor público, é preferível chamar de programa da qualidade 
e da participação. 
8.2.4 Nova Política de Recursos Humanos 
A preparação da nova administração pública que surgirá das reformas em curso passa necessária e essencialmente pela profissionalização e pela valori-
zação do servidor público. Assim, uma nova política de recursos humanos deverá ser formulada para atender aos papéis adicionais do Estado de caráter 
regulatório e de articulação dos agentes econômicos, sociais e políticos, além do aprimoramento na prestação dos serviços públicos. 
A adequação dos recursos humanos constitui-se, dessa forma, em tarefa prioritária nesse contexto de mudança, exigindo uma política que oriente desde 
a captação de novos servidores, o desenvolvimento de pessoal, um sistema remuneratório adequado que estimule o desempenho através de incentivos, e a 
instituição de carreiras compatíveis com as necessidades do aparelho do Estado modernizado. 
Com relação às carreiras, elas podem ser classificadas em carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores estatutários no núcleo estratégi-
co do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizadas na administração indireta e nos serviços operacionais inclusive do núcleo estratégico. 
Os planos de carreira serão estruturados em classes hierarquizadas segundo a natureza e a complexidade das tarefas, fazendo-se a distribuição escalo-
nada dos cargos e empregos entre as classes e a promoção na carreira será baseada em avaliação de desempenho e aprovação em cursos específicos. 
A organização das carreiras atenderá às necessidades da administração e será baseada nas atribuições dos cargos, buscando-se, sempre que possível, 
o enriquecimento do trabalho, especialmente nas áreas de atividades rotineiras, podendo ser genéricas, quando vinculadas ao exercício de atividades co-
muns de toda administração, ou específicas de um ou mais órgãos ou entidades, dependendo das atribuições. 
Juntamente com a estruturação das carreiras deverá ser desenvolvida uma política de concursos regulares que permita uma lotação adequada ao pleno 
desenvolvimento das atividades e a recomposição regular e permanente da sua força de trabalho. Os concursos para as principais carreiras serão realizados 
anualmente. Portaria do MARE determinará a realização dos concursos, o número de vagas, e o mês de sua realização até 1999. 
Quanto à aposentadoria e programa de saúde dos servidores públicos, o projeto propõe uma nova regulamentação para os benefícios que compõem a 
seguridade social do servidor público, notadamente no que diz respeito aos critérios de concessão da aposentadoria, os quais deverão pautar-se pelos prin-
cípios gerais que regem o Regime Geral da Previdência Social, quais sejam: a) delimitação do prazo de carência; b) proporcionalidade no que tange à quan-
tidade de contribuições e seus valores versus o valor do benefício da aposentadoria; e c) manutenção de aposentadorias especiais para servidores envolvi-
dos em atividades penosas, insalubres e perigosas. Dessa forma, pretende-se rever os critérios de concessão e os valores e formas de reajuste das pensões. 
Assim, busca-se reduzir a pressão existente sobre o Tesouro Nacional no que se refere ao pagamento dos inativos e pensionistas, extinguindo-se aque-
las vantagens que são distorcidas e não se coadunam mais com a realidade, sendo passíveis de reprovação pela sociedade. Esse projeto propõe, também, a 
criação de formas de financiamento adequadas para o Programa de Atenção Integral à Saúde do servidor e seus dependentes. 
 
8.2.5 Valorização do Servidor para a Cidadania 
Esse projeto tem como objetivo resgatar os talentos individuais e promover sinergia dos grupos e organizações que constituem a Administração Pública 
Federal, visando oferecer ao cidadão brasileiro serviços de melhor qualidade e maior prontidão às suas demandas. 
Pretende-se: (1) criar condições psicossociais necessárias ao fortalecimento do espírito empreendedor do serviço público, conjugada ao comportamento 
ético e ao desempenho eficiente; (2) reforçar o sentido de missão e o comprometimento do servidor público para com a prestação de serviços de melhor 
qualidade para o cidadão; e (3) obter maior satisfação do servidor público com o seu trabalho e com sua qualidade de vida. 
O projeto será implantado gradativamente através da ação participativa, de modo que os próprios servidores assumam sua implementação no regime de 
co-gestão. Serão constituídas equipes de mobilização em cada Ministério, e um núcleo central de mobilização, além da formação de consultores internos 
para fornecer orientação metodológica. 
8.2.6 Desenvolvimento de Recursos Humanos 
Esse projeto deverá ser implementado pelas diversas escolas de administração pública do Estado, como forma de viabilizar a estratégia de moderniza-
ção da gestão pública. Tem como objetivo a formação e capacitação dos servidores públicos para o desenvolvimento de uma administração pública ágil e 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 45 
eficiente. 
O novo modelo de operação das áreas de treinamento prevê as seguintes iniciativas: (1) um núcleo básico com texto-síntese dos valores que compõem 
o novo paradigma da gestão governamental; (2) uma área de tecnologia educacional para apoiar a atividade pedagógica; (3) novos instrumentos de avalia-
ção, a partir da revisão dos utilizados na avaliação da reação, e novos instrumentos que permitam avaliar o impacto do treinamento. 
Nesse contexto, a programação dos cursos deverá enfatizar temas como novas estratégias de gestão pública, desenvolvimento gerencial e de recursoshumanos orientados para a introdução da administração gerencial, atendimento ao público, além de treinamento na utilização da tecnologia de informações, 
que será ferramenta básica na implementação dos programas de reforma do aparelho do Estado. 
8.2.7 Revisão da Legislação Infraconstitucional 
Dada a importância e urgência desse projeto, o mesmo já se encontra detalhado no item 7.3 deste Plano Diretor. 
8.2.8 Rede do Governo 
O projeto visa ao provimento de uma moderna rede de comunicação de dados interligando de forma segura e ágil a administração pública, permitindo, 
assim, um compartilhamento adequado das informações contidas em bancos de dados dos diversos organismos do aparelho do Estado, bem como um 
serviço de comunicação (baseado em correios, formulários, agenda e "listas de discussão", todos eletrônicos) de forma a poder repassar à sociedade em 
geral e aos próprios órgãos do governo, a maior quantidade possível de informação, contribuindo para melhor transparência e maior eficiência na condução 
dos negócios do Estado. 
Inicialmente, utilizando a infra-estrutura de comunicação de dados disponível em Brasília (REMAV - Rede Metropolitana de Alta Velocidade, RENPAC - 
Rede de Pacotes, etc.), será construída incrementalmente a Rede do Governo (estendendo-a posteriormente ao resto do país) com ênfase: 
 na segurança para garantir a privacidade e inviolabilidade da comunicação; 
 na padronização de procedimentos para diminuir custos e simplificar o uso; 
 no compartilhamento de informações para evitar desperdícios. 
Enquanto não é tecnicamente possível a operação plena da rede, serão disponibilizados alguns bancos ou tipo de informações através da INTERNET e 
interligados alguns órgãos em Brasília com serviços de comunicação eletrônica. A partir de 1996, com a implantação de redes de alta velocidade no restante 
do país, a rede do governo será expandida aos principais centros. 
8.2.9 Sistemas de Gestão Pública (Controle e Informações Gerenciais) 
Os sistemas administrativos voltados para a gestão pública abrangem áreas diversas: pessoal civil, serviços gerais, organização e modernização admi-
nistrativa, informação e informática, planejamento e orçamento e controle interno. O objetivo desses sistemas é permitir a transparência na implementação 
das diversas ações do governo, possibilitando seu acompanhamento e avaliação, bem como a disponibilização das informações não privativas e não confi-
denciais para o governo como um todo e a sociedade. 
Para esse fim, foram desenvolvidos ou encontram-se em desenvolvimento vários sistemas de informações, com graus variados de automação, dos quais 
se destacam o processamento do orçamento fiscal e da seguridade social, o registro dos gastos efetuados pelo Tesouro Nacional (SIAFI), a folha de paga-
mento e os dados cadastrais dos servidores civis federais (SIAPE), o orçamento de investimentos (SIDOR), o planejamento de ações do governo (SISPLAN), 
a movimentação do cadastro de fornecedores, de preços e do catálogo de materiais e serviços (SIASG) e o fornecimento de informações sobre a organização 
governamental e suas macroatribuições (SIORG). 
Esses sistemas têm sido, independentemente das intenções de sua concepção inicial, voltados para as necessidades operacionais da administração pú-
blica, tornando secundárias ou inexistentes tanto as informações gerenciais quanto as de interesse público. Consequentemente, não têm exercido a função 
de instrumentos de apoio à tomada de decisão. É necessário um projeto que permita a interligação e o redirecionamento estratégico dos diversos sistemas de 
informação, de forma a incorporar os novos conceitos de gestão do aparelho do Estado. Além de estabelecer padrões de integração e de suporte tecnológico 
adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melhorando os atuais, é preciso buscar informações coletadas de forma coerente e sem 
duplicidade e processadas com segurança e eficiência, que possuam um caráter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a administração pública. 
Aumentando a confiabilidade e diminuindo os custos desses sistemas, será possível torná-los acessíveis à sociedade, para que esta controle e julgue o 
desempenho da administração pública. Com isso, os sistemas também estarão articulados com os objetivos do Projeto Cidadão e da Rede de Governo, ao 
permitir que a disponibilização dessas informações ocorra por vários meios (com ênfase em sistemas de fácil acesso como a INTERNET) alimentados per-
manentemente pelos serviços e recursos da Rede do Governo. 
 TABELAS 
Tabela 1 
Evolução do Número de Servidores do Poder Executivo 
ANO CIVIS ESTATUTÁRIOS* TOTAL** 
1988 705.548 1.442.657 
1989 712.740 1.488.608 
1990 628.305 1.338.155 
1991 598.375 1.266.495 
1992 620.870 1.284.474 
1993 592.898 1.258.181 
1994 587.202 1.197.460 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 46 
1995*** 580.035 
(*) Civis da Adm. Direta, Autarquias e Fundações; não inclui, 
portanto os militares. 
(**) Inclui, além dos civis estatutários, as empresas públicas e as 
sociedades de economia mista. 
(***) Posição de março 
Fonte: SRH / MARE - SEST/MPO 
 
Tabela 2 
Evolução dos Gastos da União e dos Estados e Municípios 
(em % do PIB) 
 União Estados e 
Municípios 
Média anual 70/79 3,41 3,87 
Média anual 80/87 2,89 4,18 
Média anual 88/94 3,17 6,53 
Fonte: IBGE 
 
Tabela 3 
"Amplitude" das Carreiras daAdministração Federal* 
CARGO/CARREIRA AMPLITUDE 
ORÇAMENTO / FINANÇAS E CONTROLE 
Analista 
Técnico 
 
26 
44 
ESPEC. EM POLÍTICAS E GESTÃO GOVERN. 
Gestor 
 
26 
AUDITORIA 
Auditor Fiscal do Tesouro Nacional 
Técnico do Tesouro Nacional 
 
6 
12 
PROCURADORIA DA FAZENDA NACIONAL 
Procurador 2ª Categoria a Procurador 1ª Categori-
a/ Subprocurador de Categoria Especial 
 
 
8 
DIPLOMACIA 
3º Secretário a Ministro 1ª Classe 
 
51 
CARREIRA DE DOCENTE (SUPERIOR - 40 h) 
Professor Auxiliar a Titular 
 
222 
CARREIRA DE PESQUISA EM CIÊNCIA E TEC-
NOLOGIA 
Assistente de Pesquisa a Pesquisador Titular 
 
114 
MILITARES 
Segundo-Tenente a Almirante-de-Esquadra 
 
181 
Fonte: MARE - SIAPE* - Posição de julho/95 
Observação: "Amplitude" de uma carreira é a diferença percentual 
entre a menor e a maior remuneração dessa carreira. 
 
 
Tabela 4 
Participação dos Gastos com Pessoal na Receita Disponível* 
MÉDIA 82-84 38,4% 
MÉDIA 85-87 40,6% 
MÉDIA 88-89 50,9% 
1990 60,1% 
1991 57,9% 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 47 
1992 57,2% 
1993 60,4% 
1994 56,1% 
1995** 60,4% 
(*) Receita tributária bruta (-) incentivos fiscais (-) transferências 
legais e constitucionais 
(**) Acumulado até julho 
Obs.: Este cálculo não corresponde ao critério estabelecido pela 
Lei Complementar nº 82/95, que considera também, entre outros, 
as receitas e despesas da Previdência Social não incluídas aqui. 
Fonte: Execução Financeira do Tesouro Nacional 
 
Tabela 5 
Despesa com Pessoal da União 
(bilhões de reais de abril/95) 
 MÉDIA 
91/93 
1994 1995* 1996** 
 R$ % R$ % R$ % R$ % 
ATIVOS 14,1 69,6 18,1 64,0 22,2 63,4 24,2 59,8 
INATIVOS/ 
PENS. 
6,2 30,4 10,2 36,0 12,8 36,6 16,3 40,2 
TOTAL 20,3 100,0 28,3 100,0 35,0 100,0 40,5 100,0 
*Estimativa 
**Previsão 
Fonte: Ministério do Planejamento 
 
Tabela 6 
Comparação entre Segurados do INSS e da União 
(valores anuais) 
 UNIÃO INSS UNIÃO/INSS 
RECEITA (Rs$) 3,3 B 32,5 B 10,2% 
DESPESA 12,8 B 32,6 B 39% 
SEGURADOS 910.000 30 M 3,0% 
BENEFICIÁRIOS 760.000 15,6 M 4,9% 
CONTRIBUIÇÃO 
MÉDIA (Rs$) 
3.626 1.082 3,4 vezes 
BENEFÍCIO MÉDIO 
(Rs$) 
16.842 2.088 8,1 vezes 
Observações: M = milhões de pessoas; B = bilhões de reais. 
Adotamos as seguinteshipóteses: Receita da União: 1,665 B de 
contribuição dos funcionários, correspondente a 7,5 % de uma 
folha de ativos (os outros 4%, que integram a alíquota média de 
contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor de 
11,5% foram reservados para despesa de saúde) de 22,2 B, mais 
a mesma quantia da União. 
Contribuição Média = Receita/Segurados. - Benefício Médio = 
Despesa/Beneficiários. 
 
Tabela 7 
Evolução Salarial dos Servidores Públicos 
(reais de junho / 95) 
MÉDIA 
ANUAL 
AUDITOR 
FISCAL 
ANALISTA 
SOF/ TE-
SOURO 
PCC 
NÍVEL 
SUPE-
PCC 
NÍVEL 
AUXI-
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 48 
GESTÃO RIOR LIAR 
1989 3.528 4.778 1.171 201 
1992 3.852 1.698 723 134 
1994 3.314 1.408 1.158 168 
JUN. 
1995* 
4.719 3.497 1.363 191 
*Valor no mês 
Obs.: Estes valores são referentes à remuneração do final da 
tabela, exceto o PCC - Nível Auxiliar, que se refere ao valor inicial 
da tabela. 
Fonte: MARE - Diário Oficial da União 
 
Tabela 8 
Salários Médios: Setor Público e Privado 
(reais de maio de 1995) 
 SAL. MÉDIO 
S. PRIVADO 
SAL. MÉDIO 
S. PÚBLICO 
DIFERE- 
NÇA 
PÚBL./PRIV. 
CARGOS EXE-
CUTIVOS 
7.080 6.069 -14% 
CARGOS DE 
NÍVEL SUPE-
RIOR 
1.899 1.814 -5% 
CARGOS DE 
NÍVEL TÉCNI-
CO/ MÉDIO 
926 899 -3% 
CARGOS OPE-
RACIONAIS 
437 635 45% 
Fonte: MARE - SIAPE e Coopers & Lybrand 
 
Tabela 9 
Ocupantes de DAS 
 Qtde. 
Servi-
dores 
Idade 
Média 
Sexo 
Femi-
nino 
Nível 
Supe-
rior 
Servi-
dores 
Públicos 
Remune-
ração 
Média * 
DAS-1 7.206 41 45,2% 50,8% 78,5% 2.665 
DAS-2 5.661 42 39,0% 61,8% 77,7% 3.124 
DAS-3 2.265 44 36,0% 71,0% 71,4% 3.402 
DAS-4 1.464 46 28,8% 81,3% 65,4% 4.710 
DAS-5 503 48 17,3% 86,1% 60,6% 6.018 
DAS-6 128 50 16,4% 85,9% 48,4% 6.339 
TOTAL 17.227 42 39,5% 61,0% 75,5% 3.112 
Fonte: SIAPE 
* Inclui remuneração do cargo e da função; estão considerados no 
cálculo dos valores desta coluna somente os servidores efetivos. 
ANÁLISE CRITICA DO PLANO DIRETOR E DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO 
Eduardo Alves – Assessor da CONDSEF e Cientista Social 
Introdução: notas sobre a atualidade 
Este ano houve uma grande greve dos Servidores Públicos Federais. Desses, 65 mil trabalhadores, previdenciários e professores, permaneceram em 
greve até o dia 20/11/2001. O Governo, que, por sua vez, não negocia, não atende as reivindicações, não aceita ouvir os trabalhadores, resolve decidir a 
peleja com um decreto e uma medida provisória. No dia 13 deste mês editou o Decreto 4010 e a MP 10. Nada mais ditatorial, em forma e em conteúdo. Em 
forma, porque não utilizou a prática, tão presente na retórica neoliberal, que defende a negociação, a livre expressão e o direito de reivindicar. Ao contrário, 
lança mão de instrumentos, típicos de regimes ditatoriais, em que o Executivo acaba acumulando o papel do judiciário e do parlamento, anulando estes 
poderes. No conteúdo, porque no Decreto decidiu que ninguém mais recebe salário sem o seu aval e que a greve é proibida em seu reinado. O conteúdo da 
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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 49 
medida provisória permite que o executivo tome as seguintes providências se houver greve dos servidores: contrate, por 90 dias – podendo renovar por mais 
90 -, trabalhadores provisórios para tomar os postos de trabalho dos grevistas; desconte os dias parados, diminuindo esse valor dos salários e da contagem 
de tempo para promoção, para progressão e (até) para aposentadoria. Se isso não bastasse, resolve, na mesma medida, intervir no movimento sindical 
decidindo, arbitrariamente, que para haver greve são necessários os seguintes passos: a) decisão por 2/3 da categoria; b) envio para o governo de plano da 
greve (uma espécie de pauta, com detalhes sobre a tática a ser adotada); c) manutenção da categoria em forma por 30 dias à espera de resposta do gover-
no; d) possibilidade de ação após os 30 dias de espera; e) realização de greve que não possa durar mais de 30 dias; e) proibição de greve para os serviços 
essenciais. 
Na verdade, com essa atitude, o Governo quis regulamentar a Lei de greve dos servidores, que até hoje não foi enviada para o Congresso, através de 
medida provisória. O “submarino” da medida provisória subestima a inteligência do povo, dos outros poderes, das lideranças sindicais e dos servidores públi-
cos em luta. Não é possível aceitar uma série de medidas que carregam o tom da implantação de uma ditadura civil e que não respeita a própria Constituição, 
repetidamente defendida pelo presidente e seus ministros. Defesa essa que, a cada dia, desnuda-se em pura demagogia. 
A resposta veio de todos os lados. O TRF disse não ao presidente. Suspendeu a liminar que obrigava que os grevistas retornassem ao trabalho e impu-
nha uma multa de 50 mil reais diário aos sindicatos que representam esses trabalhadores. O Juiz Tourinho Neto não se deixou enganar pelo discurso oportu-
nista dos representantes do imperialismo e disse que a Constituição garante o direito de greve dos servidores e que a regulamentação deve ser feita através 
de Lei. Não fizeram essa Lei até agora, após 13 anos de Constituição, mas não perderam tempo de desregulamentar direitos, flexibilizar contratos de traba-
lho, demitir trabalhadores, substituir força de trabalho por tecnologia, privatizar o Estado, reformar a Constituição e dilacerar a Lei 8112, que regulamenta o 
contrato de trabalho dos servidores. 
A Constituição ficou pronta em 1988 e já sofreu 37 emendas. No ano de 1998, o Governo fez todo o tipo de acordo, armação e conchavo para aprovar as 
Emendas Constitucionais 18, 19 e 20. A emenda 18 garantiu a desvinculação dos servidores civis dos militares, garantindo a possibilidade de reajustar os 
paladinos da repressão em qualquer momento, para manter o setor repressivo do seu lado. Com a emenda 19, ele acabou com a estabilidade; introduziu o 
contrato trabalhista por meio de emprego público (que se assemelha a CLT sem os direitos que há na mesma); legalizou o processo de alteração dos órgãos 
para Agência Executiva e Organizações Sociais, permitindo a privatização dos mesmos através do Contrato de Gestão; criou as gratificações, permitiu a 
formação de carreiras diferenciadas, instituiu a tal carreira típica e inventou as avaliações por desempenho (na verdade são punições por desempenho); entre 
outras várias mudanças. Com a Emenda 20, por sua vez, legalizou o processo de privatização da previdência e dos fundos de pensão, uma exigência taxati-
va do FMI, pois é um dos 5 negócios mais lucrativos do mundo. Mesmo assim, quer convencer o povo que não houve tempo para apresentar uma proposta 
de Lei de Greve; para apresentar a Lei de revisão anual de salários (outra exigência Constitucional que o presidente não cumpre); para criar processos de 
acordo e dissídio coletivo, coisa que os servidores públicos até hoje não tem no Brasil. No lugar disso, preferiu ir tocando mudanças reais no Estado brasileiro 
através de MP, decretos, etc. 
Isso marca a característica da atual fase do Estado no Brasil. Desde a posse de FHC em 95, o país vem vivendo mais uma fase de sua formação social e 
do Estado. Assim que tomou posse, no mesmo ano, reprimiu e penalizou os petroleiros, intervindo inclusive em seu sindicato; editou o Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado; dirigiu e participou, direta ou indiretamente, de vários processos que foram acusados de corruptos; viveu a acusação de 
compra de votos, de negociação de cargos; extinguiu órgãos; rebaixou salários; reprimiu trabalhadores; incentivou e permitiu a continuidade da Lei de Segu-
rança Nacional; não negociou nem uma vez com os servidores; repassou tubos de dinheiro para o FMI, para banqueirose latifundiários; diminuiu o investi-
mento nas ações sociais; editou a Lei de Responsabilidade Fiscal para impor aos prefeitos e governadores a mesma prática, forçando-os a privilegiar o 
pagamento da dívida e a reforma administrativa nos estados e municípios. Foi uma prática em série que marca o caráter ditatorial do Governo de FHC. 
O Brasil faz um retrocesso bárbaro no processo de democratização aberto na distensão, que se prolongou ao longo da Nova República. A classe traba-
lhadora sofreu várias derrotas, entretanto, uma das mais significativas foi a interrupção do processo de democratização imposta pela coalizão conservadora 
dirigida por FHC/FMI. Enquanto alguns esperavam o desenvolvimento sustentado; outros, a formação de um Estado de Direito; e nós, o socialismo; a forma-
ção social brasileira, a partir da década de 90, regrediu para um modelo truculento e autoritário, que mata de inveja os tempos Getulista e Militarista da nossa 
história. Ainda bem que transição neoliberal esgota-se: na evidente crise do capital, que se evidencia no ridículo crescimento dos EUA (nação que lidera o 
imperialismo) e em seu desesperado ato de iniciar uma guerra, contra os miseráveis afegãos; nas ações contestadoras dos povos, que reagem como pode 
para impedir a miséria que lhes é imposta; e no desmoronamento vertiginoso do neoliberalismo que arrasta vários países para a barbárie. A barbárie é o 
fantasma que hoje ronda o mundo e o Brasil se não houver resistência popular e a sua superação por uma outra ordem social. 
Esperamos uma reação em massa da classe, com greve, movimentos de massas, unificando setores populares liderados pelo MST, UNE, U-
BES, contando com o envolvimento participativo de entidades democráticas, partidos de esquerda, que desemboque em uma grande greve geral, 
convocada e dirigida pela CUT. É necessário dizer não e barrar esse modelo em todos os seus aspectos, articulando-o a luta contra a desregula-
mentação da CLT. O caminho para isso, com certeza é a prática, a luta, o investimento na organização, na mobilização e na combatividade. Sabe-
mos, no entanto, que nem só de trincheiras se faz uma guerra e, por isso, oferecemos uma contribuição na esperança de provocar e ampliar a 
reflexão coletiva sobre os servidores e os serviços públicos. Sabemos que esse texto é parcial e limitado, mas esperamos que esteja no arco de 
acúmulo orgânico do movimento e que possa colaborar, entre outras várias proposições e análises, para um salto de qualidade na perspectiva de 
formular um projeto da classe trabalhadora (e dos setores explorados) que tenha capacidade hegemônica real. 
A crise da crise do Estado 
O texto do antigo extinto MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado) intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no prefá-
cio assinado por FHC, inicia dizendo que “a crise brasileira da última década foi também uma crise de Estado”. A razão desta crise, para o Presidente da 
República, está na operação feita pelos governos passados, que desviaram o Estado de suas funções básicas “para ampliar sua presença no setor produti-
vo”. Consequentemente, o caminho a ser adotado para desfazer a situação de crise e recompor a capacidade de crescimento e estabilidade é o das privati-
zações. No entanto, tais alterações na forma de propriedade, não se dedicam apenas aos chamados setores produtivos - tradicionalmente chamado de 
estatais. Esses, segundo o Governo, devem ser repassados diretamente para o setor privado, ou seja, o setor que deve cuidar da produção e basear-se nas 
leis do mercado. Mas, outras propriedades estatais, outros setores do Estado, chamados, tradicionalmente de Serviços Públicos, devem também sofrer 
mudanças profundas. Essas mudanças envolvem: a) o aspecto da propriedade; b) o aspecto da administração e c) o aspecto das relações trabalhistas. 
Compuseram então uma fórmula que, segundo os governantes alojados desde 95, resolveria a crise fiscal, a qual o país está profundamente inserido. Is-
so redimensiona a ação dos aparelhos estatais em vários níveis e cria uma ampla e diversa base de aparelhos privados de hegemonia do capital. Reforça-se, 
com tais políticas, vários elementos que são partes constitutivas do conteúdo da formação social brasileira, que é produto de um capitalismo tardio e subde-
senvolvido: a) acentua-se a concentração de renda, de propriedade e de poder; b) retrocede-se nas relações trabalhistas, fruto de uma realidade histórica em 
que as relações de trabalho não chegaram em um grau de desenvolvimento razoável; c) rebaixa-se a capacidade dos setores explorados em disputar políti-
cas públicas e setoriais, pois tal aspecto da disputa de hegemonia é impossível ser operado em propriedades privadas; d) eleva-se ao extremo as chagas do 
atraso cultural, ideológico e superestrutural, fruto do processo de colonização e do modelo conservador adotado, mesmo a partir do desenvolvimento capita-
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 50 
lista, ou seja, é ampliado a corrupção, o patrimonialismo, o fisiologismo, etc. 
Essas são as marcas da aplicação da política neoliberal no Brasil que, por sua vez, não podem ser analisadas a partir das consequências. O tempo de 
aplicação das políticas, as marcas criadas em sua aplicação, a situação da classe trabalhadora e de todo setor explorado e a coalizão burguesa, são elemen-
tos diferenciados e que formam-se de maneira específica em cada formação social. No Brasil, a unidade burguesa se construiu unificando setores e políticas 
das classes dominantes e se sustentou em uma equação que reuniu: juros altos, privatizações, desregulamentações (trabalhistas e sociais), pagamento da 
dívida, aumento da dependência e profunda oposição entre meios de produção e força de trabalho. Com isso as classes dominantes resolveram a crise de 
hegemonia que viviam na década de 80 e ganharam novo fôlego para agrupar o país no rumo das políticas neoliberais, já em curso em todo o mundo. Hoje o 
neoliberalismo já apresenta profundos sinais de crise, mas a classe trabalhadora está mais pobre, mais miserável, com menos direitos, com menos salários, 
com menos emprego e vivendo uma diversidade de setores cada vez maior. Ou seja, vivemos um período de amplas condições objetivas e ínfimas condições 
subjetivas. Ou seja, a crise de Estado, que é sinônimo de crise de poder, não está próxima do curso da luta de classes. Mas a crise do capital, essa sim, está 
cada vez mais visível, ampla e voluptuosa. 
Cabe ressaltar que o Estado Capitalista sempre estará em crise, pois, as contradições causadas pelas relações sociais de produção, baseadas na explo-
ração da força de trabalho que é operada pelos detentores da propriedade privada do capital, tendem a crescer com o desenvolvimento das forças produti-
vas. As contradições existentes no modo de produção capitalista geram crises que são aprofundadas ou estendidas de acordo com a luta de classes e as 
condições reais de desenvolvimento do capitalismo, em nível internacional e nacional. Entretanto, ressaltar a crise do Estado desta forma pode dar a enten-
der que o Estado está em crise, que vivemos um período de transição, destruição ou superação do Estado e isso não é verdade (por enquanto). A crise que 
se aprofunda é a do capital, crise essa que não foi resolvida com os remédios da guerra, foi estancada com modelos de “Bem Estar Social” (como na Europa 
e nos Estados Unidos – durante o Governo Roosevelt) e se aprofunda vertiginosamente com o neoliberalismo. Como o Estado é o elemento nuclear da 
superestrutura, que regula e redimensiona as questões da hegemonia e do poder, operando com a ideologia, o jurídico, o político, o cultural. O ponto de apoio 
para o seu fundamento, por sua vez, está nas relações sociais de produção, determinadas pela propriedade privada do capital, que é a pedra angulardo 
sistema. Portanto uma crise profunda do sistema capitalista, em nível mundial, como a que vivemos hoje, não exclui o Estado, mas não pode ser entendida 
stricto sensu como crise do Estado, pois, não coloca em xeque, por si só, o poder burguês. 
Há vários aspectos que devem chamar nossa atenção na identificação da profundidade da crise do capital. Um deles diz respeito a realidade das rela-
ções de produção. O Século XX foi marcado pelo avanço das forças produtivas e das relações sociais de produção, nos apresentando, dessa forma, um 
mundo praticamente capitalista, com algumas poucas exceções. Outro elemento é o fim da bipolaridade, com a extinção da União Soviética e a tomada 
capitalista no Leste Europeu. Tal movimento coincide com advento neoliberal e com a formação dos blocos imperialistas dessa etapa imperial ainda mais 
elevada. Apesar de ter havido um reenquadramento das polaridades – destacadas na disputa do imperialismo entre EUA e Comunidade Europeia – os Esta-
dos Unidos assumiram, nos últimos anos, uma posição de super potência (algo que podemos chamar de “super-imperialismo”). A contradição reside que o 
país centro da dominação do capital amargue uma aguda crise que apareça no seu crescimento pife de cerca de 2% ao ano. Por sua vez, paralelo a essa 
realidade, há um evidente apodrecimento progressivo do modelo neoliberal, que já se esgotou na crise de vários países, entre as quais destacamos: a crise 
do México, do Sul Asiático e da Argentina. 
No Brasil o fantasma da crise que assolou outros países (como os apresentados acima) tem nos rondado mais do que nunca. A coalizão conservadora 
formada para garantir o neoliberalismo possui, entre seus conteúdos básicos de sustentação, as privatizações, as terceirizações, a precarização, a desregu-
lamentação e a flexibilização. Não é por menos que temos um Brasil mais miserável, com 50 milhões de pessoas a baixo da linha da pobreza e uma concen-
tração de renda absurda, na qual 12,2 % da população (composta pelos capitalistas e pelo setor mais bem pago de gerentes, administradores, advogados, 
economistas, etc) detêm 33,8% da renda, enquanto os setores mais empobrecidos da classe trabalhadora (25,7% da população) representam apenas 6,9% 
da renda nacional (pesquisa divulgada pela Folha de São Paulo). Como vemos, o empobrecimento, a proletarização, a lupem-proletarização, o sub-emprego 
(com a ampliação do fenômeno das terceirizações) são características dessa fase do Estado (no Brasil) e atinge todos os trabalhadores. 
As saídas buscadas pelos Estados Nacionais, através de suas classes dominantes, para encontrar um remédio que dê sobrevida ao capital, exigiram a-
dequações que respondessem às exigências dos capitalistas, principalmente do setor imperialista, monopolista e financeiro. Essa crise ficou conhecida, 
popularmente, como “crise fiscal”, mas na verdade constitui-se como uma crise por conta do avanço das forças produtivas, da ampliação das contradições 
entre capital e trabalho e impôs rebaixamento nas margens de lucro da burguesia. Para ampliar o espaço da margem de lucro foi necessário operar mudan-
ças nos orçamentos nacionais e no papel que os Estados Nacionais vinham assumindo na prestação de serviços e na participação direta em alguns campos 
da produção – com maior ou menor potência de acordo com o grau de desenvolvimento nacional e com peso na economia internacional. Por sua vez, tais 
remédios, que em geral (com menor ou maior grau): viraram os investimentos sociais para a propriedade privada, inclusive alterando a forma de propriedade 
e fazendo avançar empresas capitalistas no lugar de empresas estatais; ampliaram a dependência; retiraram a ação de executor de políticas sociais do 
Estado, transformando-o em regulador e rebaixaram direitos sociais; e modificaram as relações trabalhistas desregulamentando direitos, marcaram a caracte-
rização do neoliberalismo e são responsáveis por crises que já vieram ou estão chegando. 
Essa realidade, não caracteriza, no entanto, que o Brasil passe por uma crise de Estado. Uma verdadeira crise de Estado coloca em xeque o poder polí-
tico, seguido da possibilidade real da tomada e construção de um novo poder. Para isso, no entanto, fazem-se necessárias condições objetivas e subjetivas. 
Vivemos um momento em que afloram ricas condições objetivas a partir das quais é possível construir situações de superação da ordem burguesa: o capita-
lismo, em nível mundial, já desenvolveu satisfatoriamente as relações sociais de produção; temos um planeta, predominantemente, regido pela ordem do 
capital; há sinais de apodrecimento das forças produtivas; o neoliberalismo desde a crise do Sul Asiático e do México, para não citar as crises do Brasil e da 
Argentina, demonstra claros sinais de instabilidade e fragilidade econômica. Certamente que não é dessa crise que fala FHC, mas sim de uma “crise” admi-
nistrativa, a qual exige alterações superficiais nos aparelhos do Estado para prolongar a dominação burguesa e adequar o Brasil à nova (velha) ordem. Um 
Estado que se torna empecilho para a maximização do lucro é um obstáculo para os capitalistas. Cabe ao Estado, apenas, cumprir seu rumo fundamental em 
uma sociedade de classes: garantir a reprodução e manutenção da exploração e o poder político da burguesia, mantendo-a como classe dominante. 
É claro que a desconstituição dos aparelhos de propriedade estatal e a ampliação dos Aparelhos Privados de Hegemonia das classes dominantes pas-
sam, necessariamente, pelo redimensionamento de todas as áreas que exigem um papel de intervenção direta nos problemas sociais assim como no setor 
econômico. Os dois casos, apesar de representarem gastos e investimentos necessários, são obstáculos para a ampliação do lucro dos capitalistas – e essa 
questão está no centro de todas as mudanças. No entanto, a ampliação desse lucro, por conta de um modelo de Estado (amplo e conservador – nos países 
em desenvolvimento – ou amplo com forte investimento social – nos países desenvolvidos), encontra-se parcialmente limitada. A crise do capital, acentuada 
pelo fim da guerra fria, impõe novos modelos de dominação imperialista. O caminho das privatizações e das terceirizações é um caminho evidente, frente tal 
realidade, para a burguesia buscar fôlego em sua crise. 
O Estado e a Sociedade no Brasil 
No Brasil, particularmente, o processo de estatização dos setores produtivos, envolvendo a transformação de matéria bruta, a prestação de serviços em 
energia, água, produção siderúrgica e outras, foi o próprio caminho de desenvolvimento e formação de uma sociedade capitalista. Ou seja, isso foi um inves-
timento dos setores dominantes e era necessário criar um Estado com capacidade de dirigir o processo de formação capitalista da sociedade brasileira. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 51 
Nesse sentido é inverossímil que os próprios capitalistas hoje façam críticas sobre esse processo, como se não tivessem responsabilidade nenhuma sobre 
ele. Assim parece que as coisas ocorreram por escolha, por uma simples vontade humana de alguns dirigentes, ou mesmo por dádiva sobrenatural. Mas 
sabemos que não foi assim que ocorreu o movimento de construção do Estado e da Sociedade brasileira. Foi feita a política necessária, sob a lógica burgue-
sa, para o desenvolvimento. Esse era o caminho possível frente às condições reais do Brasil. Os Governos de Getúlio, Dutra, (de novo) o de Getúlio e depois 
de JK, apostaram, com todas as diferenças constitucionais, políticas e sociais, no mesmo caminho de desenvolvimento econômico, encontrando maior ou 
menor êxito em suas táticas por conta do acúmulo de forças existente na sociedade. Assim podemos afirmar que a reforma que está sendo feita não é ponto 
indispensável para o desenvolvimento, mas sim para o aprofundamento do subdesenvolvimento, dadependência e da inserção do Brasil na ordem mundial 
hegemônica. 
Novamente insistem no absurdo. Esse não é um movimento entre sociedade e governo, pois, colocados dessa forma, não são nada, são caóticos, não 
explicam as condições reais e as contradições existentes. A sociedade é uma abstração, “se desprezarmos, por exemplo, as classes que a compõem”. Uma 
sociedade divida em classes possui ideias distintas, representações distintas e governos de diferentes posições políticas. Cada governo tem uma ligação 
orgânica a uma ou outra classe, ou mesmo a outras que não são fundamentais, como é o caso em uma situação bonapartista. Não existe, portanto, tal movi-
mento que cita FHC. O que ocorre é que o Estado, através dos aparelhos repressivos e ideológicos, busca transformar em universal aquilo que é particular, 
fazendo parecer que as ideias da burguesia são ideias de toda a sociedade. Os trabalhadores organizados, representados por entidades classistas, já deixa-
ram claro que não concordam com as mudanças do Governo. Setores importantes de várias organizações como OAB, ABI, CNBB e outras já mostraram que 
não concordam com as alterações governamentais. Movimentos de massas como o MST, UNE, UBES, já declararam suas diferenças. Os partidos de es-
querda fazem uma oposição cotidiana ao modelo imposto ao Brasil. Logo, cabe perguntar: de que sociedade fala FHC? Com certeza não é a sociedade real, 
diversas em determinações, em ideias e representações, mas a sociedade que os capitalistas querem que exista, mesmo que não seja a sociedade existente. 
Todo esse discurso, entretanto, é para justificar a importância da economia de mercado e de marcá-la como a forma mais desenvolvida para fazer avan-
çar o país. “O grande desafio histórico.é o de articular um novo modelo de desenvolvimento que possa trazer para o conjunto da sociedade brasileira a pers-
pectiva de um futuro melhor” ou seja, “o fortalecimento do Estado para que sejam eficazes sua ação reguladora, no quadro de uma economia de mercado”. 
Com essa afirmação presente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, demonstra-se claramente a superação de um modelo desenvolvimentista 
implementado no Brasil e a adoção do projeto de ampliação da margem de lucro e diminuição da capacidade de ação social do Estado. A ação reguladora é 
a marca da desconstrução progressiva dos serviços públicos e é parte integrante do processo de privatização, contratualização e terceirização. Tais marcas 
são determinantes na Reforma Administrativa fundamentada através do PDRAE (Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado) e implementada pelo 
Governo. Mesmo identificando que a implementação do modelo, muitas vezes, foge de sua arquitetura inicial, esse desvio não é no mérito, continua com todo 
o conteúdo fundamental apresentado desde 1995. 
É por isso que nossa análise deve se deter na pedra angular do sistema e mesmo das mudanças: a alteração das formas de propriedade. A mudança pa-
ra um modelo gerencial de funcionamento do Estado não é uma mudança apenas de cunho administrativo. Essa é a superficialidade da mudança e não seu 
conteúdo fundamental. O elemento central encontra-se na alteração da propriedade e na relação entre propriedade privada e propriedade estatal. No prefácio 
de FHC o discurso que justifica a alteração da administração baseia-se no atendimento ao “cliente” ou “cidadão cliente”. Mas isso não passa de um discurso 
ideológico para falsear as alterações reais e manter o processo hegemônico no subconsciente dos explorados. Por isso era necessário pautar o serviço 
público como debate central em 1995 e tirá-lo do centro em 1999, quando os efeitos das mudanças começavam a aparecer. Essa é uma das razões pelas 
quais insistimos em que devemos situar novamente o serviço público como tema central de debate na sociedade. 
Do ponto de vista da propriedade, que é o centro de todo o nosso debate, o que está em jogo é repassar o patrimônio público acumulado para os setores 
privados, aumentando assim a concentração do lucro, ao mesmo tempo em que se desobstruem as barreiras que impossibilitam o aumento da margem do 
lucro. Do nosso lado isso também é um grande desafio. Temos pela frente a grandiosa tarefa de promover mudanças radicais que alterem a forma de propri-
edade, mas o caminho é totalmente inverso do que vem fazendo o Governo. É nessa esfera de entendimento que aparece um equívoco muitas vezes repeti-
do por setores de esquerda (socialistas, populares ou democráticos). Há uma ideia, aparentemente predominante, de que o processo imposto diminui o 
Estado e, portanto, como esse setor defende o fim do Estado, ou de seu cunho autoritário, ou mesmo de seu poder determinante (quase absoluto) sobre a 
individualidade, tal movimento não é “tão ruim” para a política que defendemos. Ledo engano, pois isso nos levaria a um processo de ampliação desordenada 
da concentração do poder e do lucro, repassando para os aparelhos privados (ou seja, para a propriedade privada do capital) uma arena central de disputa 
política. Por exemplo: não é possível disputar política de comunicação, de grande vulto, hoje, com possibilidade de uma disputa hegemônica real em nível 
nacional, que possa alterar a correlação de forças, sem quebrar o monopólio privado dos meios de comunicação. Na esfera do Estado, entretanto, temos 
maiores condições, pela própria característica do Estado de Direito, criado pela burguesia, de operar a disputa hegemônica. Certamente que para a classe 
trabalhadora isso só pode ter consequência se tiver calcado em uma organização classista, com capacidade de mobilização e organização, que trave na 
sociedade a disputa ideológica e sirva como base real para a construção de mudanças. Sem isso, ficamos no administrativismo e não conseguimos alterar as 
condições reais que exigem mudança na forma de propriedade. 
Sem dúvida, analisar o prefácio escrito pelo presidente tem uma importância central: saber qual a orientação que se mantém, independente de ministé-
rios e ministros, e qual o discurso central que a justifica. Por isso não nos cansaremos de afirmar que as bases do PDRAE continuam presentes na implemen-
tação das mudanças. O que houve foi um desvio tático para implementar o núcleo central das adaptações neoliberais, nada mais que isso. 
As bases teóricas do PDRAE 
A diferença que guarda nossa análise sobre o Estado em relação àquela que consta no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, editado pelo 
MARE em 1995, é de cunho epistemológico e conceitual. Epistemológico porque o trabalho do antigo Ministério da Administração e Reforma do Estado utiliza 
conteúdos fundamentais do positivismo: a neutralidade, a desistorização, a ilusão de partir do dado imediato. Conceitual porque apresentam conceitos que 
são verdadeiras totalidades caóticas, que não explicam e não podem dar conta do movimento histórico que engendrou o capitalismo brasileiro no final do 
século passado, além de apresentarem bases conceituais “jus naturalistas” ou “liberais” de política (por mais que neguem tal vínculo). Certamente que tal 
diferença é determinada, em última instância, pelo caráter de classe que tem cada uma das concepções (a do Governo e a nossa). Tal diferenciação cria uma 
barreira intransponível que só pode ser superada através da própria luta de classes. Vamos procurar identificar tais diferenças lançando mão da “arma da 
crítica” e buscar contribuir, dessa forma, para reforçar a ação dos trabalhadores. 
Se começarmos pela caracterização do Estado, um dos conceitos centrais tratados nessa contribuição, identificaremos diferenças intransponíveis e insu-
peráveis. Segundo o Governo “o Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e 
tributar a população de um determinado território”. Esse conceito é vazio, não explica nem situa o papel que cumpre o Estado. Certamente não passa de uma 
constatação e se apropria apenas da aparência e do funcionamento deixando de lado sua caracterizaçãofundamental. O Estado é um instrumento de domi-
nação de uma classe sobre a outra. Isso serve tanto para o modelo restrito analisado por Marx, quanto pelo modelo amplo analisado por Gramsci. Em ne-
nhum dos casos, fruto de momentos históricos e formações sociais distintas, o Estado perde sua principal característica que, por sua vez, não é determinada 
por ele mesmo, mas pelas relações sociais de produção, ou seja, pelos diferentes papéis desempenhados pelas classes fundamentais do capitalismo. Mas o 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 52 
Governo não pode admitir isso, pois tal posição o levaria a dar organicidade ao seu propósito, ligando-o à uma das classes fundamentais, coisa que o discur-
so em defesa da neutralidade não permite. 
A totalidade das relações de produção forma “a estrutura econômica da sociedade, a base real sobre a qual se levanta uma superestrutura jurídica e polí-
tica, e à qual correspondem formas sociais determinadas de consciência. O modo de produção da vida material condiciona o processo em geral da vida 
social, político e espiritual”. Tal compreensão é fundamental para o debate, já que parte de determinações diferenciadas das que são propostas pelo Plano 
Diretor. Mesmo que as mudanças sejam, no Estado (na superestrutura), apresentadas como elementos fundamentais, elas não são, diferentes do que afir-
mam, a saída para a superação da crise atual. Isto porque tais mudanças decorrem, necessariamente, de uma alteração nas formas de propriedade. Na 
verdade, as alterações que são propostas no PDRAE se justificam porque, para as classes dominantes, é necessário aumentar o arco de poder econômico 
da burguesia, ampliar a margem de lucro, incrementar a ocupação de espaço na propriedade privada do capital, de forma a expandir a participação dos 
capitalistas nos setores de serviços ou mesmo de produção de matéria-prima. Isso é o que está por trás das privatizações, coisa que o conceito colocado 
pelos “intelectuais” do antigo MARE não permite identificar. No entanto, identificar o movimento real operado pelo neoliberalismo é, necessariamente, superar 
epistemologicamente o conceito de Estado apresentado e assumir um conceito histórico e materialista, que dê conta da análise das condições atuais. 
Se essa é uma das mais importantes rupturas teóricas que devemos fazer, há outras que são decorrentes de tal pensamento. Então vejamos, a conse-
quência da atitude dos governistas é propor uma reforma administrativa e não poderia ser diferente, pelo menos no discurso. O problema é que o grau de 
ideologização e politização que tem uma reforma administrativa, mesmo que escondido pela retórica escrita, torna inverossímil tal proposição. O Estado 
nunca está acima da sociedade, mesmo quando bonapartista, pois é sempre fruto da luta de classes, da correlação real entre as duas classes fundamentais 
(trabalhadores e burgueses), das disputas entre agentes e representações fundamentais das classes sociais fundamentais. A afirmação acima (bem traba-
lhada por Marx no 18 Brumário) cria uma aparência maior de autonomia estatal, porque há uma condição na luta de classes, entre os setores fundamentais, 
que permite a elevação de uma classe intermediária ao Governo ou à parte do poder político. Abstraem dessa forma o papel do Governo, do Imperialismo, 
dos proprietários da propriedade privada do capital, dos trabalhadores, dos partidos, dos movimentos, e apresentam uma visão típica do “contrato social’, que 
facilmente pode oscilar entre fascista e liberal. É claro que o centro do contrato, aquilo que o representa, principalmente na sociedade moderna, é a Constitui-
ção. E o é também para os governistas, ou seja, uma Constituição que, para eles, está acima do bem e do mal e não impregnada de conflitos, ideologias, 
visões de classes distintas (e antagônicas), de acordo com a correlação de forças em que é produzida socialmente. Ou seja, antes de um instrumento legal 
ou jurídico, a Constituição é, fundamentalmente, um instrumento político que dá o corpus legal, necessário para um processo de dominação. 
É claro que tal inspiração teórica dos palacianos os levará a afirmações históricas, no mínimo questionáveis, para não dizer comprometidas com o pro-
cesso de dominação que defendem. Por exemplo, o texto afirma que “a desordem econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a 
administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-estar aplicada com relativo sucesso no pós-guerra”. Como se a ordem ou a desordem 
econômica, existente nas várias flutuações ou momentos históricos do capitalismo, fosse decorrente de ações naturais (ou quem sabe sobrenaturais). Além 
do mais, ao afirmarem isso, incorporam outro problema que é o de dizer que nesse momento devem-se destituir as políticas de bem-estar, e junto com elas 
destruir os direitos conquistados. É certo que isso não é dito, mas fica bem entendido na afirmação colocada, pois o momento do pós-guerra, foi, sem sombra 
de dúvidas, um período de conquistas de direitos sociais, tanto para os países desenvolvidos, como para os não desenvolvidos. A margem desses direitos foi 
determinada pela formação social de cada um deles, com elevações maiores ou menores. É certo que nem todos os países viveram o modelo de bem-estar, 
como é o caso do Brasil, em que o modelo desenvolvimentista não poderia dar essa qualidade nas políticas executadas. Porém, o mundo não se dividia entre 
desenvolvidos e não desenvolvidos, mas entre socialistas e capitalistas, o que foi marcante após a segunda guerra mundial – em 1945 – com o início de uma 
guerra fria, que só acaba com a derrota final do socialismo nos países do leste e na União Soviética. 
Contudo, se isso não bastasse, continuam os palacianos em sua viagem, ora racionalista, ora positivista. “Não obstante, nos últimos 20 anos esse mode-
lo” - de bem-estar social – “mostrou-se superado, vítima de distorções decorrentes...de empresários e de funcionários que buscaram utilizar o Estado em seu 
próprio benefício...também do desenvolvimento tecnológico e da globalização, que tornaram a competição entre as nações muito mais aguçada”. Sobre os 
argumentos baseados no desenvolvimento tecnológico e na globalização, Petras nos mostra os seus pés de barro, ao afirmar que nada tem a ver desenvol-
vimento tecnológico e globalização, pois a política de “globalização vem ocorrendo há vários séculos”. Além disso, corrobora a visão aqui expressa, pois 
afirma que “a política estatal é uma função da correlação de forças sociais: a capacidade de diferentes classes mobilizarem recursos para influenciar a políti-
ca econômica do Estado”. Ou seja, “não são forças econômicas globais impessoais que estão operando aqui, mas uma estratégia econômica enraizada nos 
interesses da classe alta e das corporações”. Portanto, não são ajustes necessários a um desequilíbrio casual que força a superação da política promovida 
pelo capital, mas sim a necessidade de responder às exigências da burguesia e das grandes corporações monopolistas e oligopolistas em nível internacional 
e não apenas de problemas localizados nacionalmente. Por conseguinte, podemos afirmar que movimentar uma oposição coerente e que tenha consequên-
cias favoráveis contra a aplicação do neoliberalismo exige, além de outras coisas, uma ruptura conceitual ao modelo expresso pelo Plano Diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado. Não se pode ficar apenas nas críticas às implementações, por mais que sejam importantes e necessárias. É imprescindível uma 
crítica global ao conjunto teórico que as inspira, por mais que seja progressivamente invisível. Assim, se o fizermos, daremos um salto de qualidade substan-
tivo para o processo de disputa hegemônica que demanda essa luta. 
O objetivo da Reforma Administrativa: um percurso parcialmente cumprido 
O processo da reformaadministrativa, que é o núcleo central da chamada reforma do Estado, atingiu parcialmente seus objetivos, mas continua fazendo 
o seu percurso. Esse percurso tem que ser obstaculizado para podermos impedir sua implementação ao mesmo tempo em que colocamos em prática medi-
das que possam resgatar conquistas perdidas e avançar para uma construção que seja coerente com os interesses dos trabalhadores. Para isso, no entanto, 
é necessário barrar o trânsito para essa quarta fase do Estado brasileiro inaugurado pelo neoliberalismo, que foi desastrosamente iniciado por Collor e siste-
mática e organicamente continuado por FHC (nos seus dois governos). Do ponto de vista legal, a Emenda Constitucional agrupa as medidas fundamentais 
que dão escopo para o processo em curso no Brasil. Uma medida de mudança da Constituição é, desde sempre, inverossímil, pois acumula uma série de 
inconstitucionalidade no seu conjunto. Entretanto, foi aprovada e consequentemente: se mudou a estabilidade, instituíram-se os contratos de gestão, introdu-
ziram-se os contratos trabalhistas por emprego público, alterou-se a revisão salarial dos servidores, estabeleceu a terceirização como permanente, criou 
formas legais para demissões, esvaziaram-se os serviços públicos, legalizou as privatizações. Há uma série de Leis complementares no meio do caminho, 
mas é a análise dos recuos e avanços que o PDRAE fez, em relação à EC 19/98, o que nos interessa nesse estudo. 
Já havia, no texto do ex MARE, uma anunciação do objetivo das emendas a serem apresentadas: fim da obrigatoriedade do RJU, permitindo-se a volta 
de contração de servidores celetistas; processo seletivo público para contratação de celetistas e concurso público para a de estatutários; flexibilizar a estabili-
dade através da possibilidade de demissões por falta grave, por insuficiência de desempenho ou por excesso de quadros; criar a possibilidade da disponibili-
dade; permitir a contratação de estrangeiros no serviço público; limitação rígida da remuneração dos servidores; limitação rígida dos proventos da aposenta-
doria e das pensões; facilitação de transferência de pessoal e de encargos entre pessoas políticas; eliminar a isonomia como direito subjetivo; descentraliza-
ção e fixação dos servidores dos três poderes. Esses seriam os objetivos das emendas constitucionais, significativamente cumpridos pela EC 19/98. Cumpri-
ram legalmente e hoje ainda existe a guerra da implementação e mesmo da edição de Leis complementares que possam regulamentar todo o processo de 
mudança ao qual foram expostos os servidores. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 53 
No fundamental, podemos ver que tais modificações não mudam em nada a crítica feita pelo próprio documento governista. Continuam, progressivamen-
te, incentivando uma administração patrimonialista e em nada avançam para superar essa característica do Estado brasileiro que foi determinado pelo mode-
lo de colonização e pela formação tardia, conservadora e autoritária que teve o capitalismo. Dizem que o patrimonialismo é uma “excrescência inaceitável”, 
pois existe como consequência inerente “à corrupção e ao nepotismo”. E afirmam que, “no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam domi-
nantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado”. Ou seja, seria essa própria distinção, fruto de um desenvolvimento capitalista, que 
exige que o Estado e a Sociedade Civil se unifiquem para superar um modelo que é obstáculo ao próprio desenvolvimento do capitalismo. Isso sim é uma 
excrescência que aparece de variadas formas e por diversificadas razões: 1. lançam mão da tese criticada pelos mesmos que é o desenvolvimentismo, para 
eles o desenvolvimento do capitalismo gera a necessidade de superação de um modelo administrativo e tal mudança é forçada pela unidade entre sociedade 
civil e pelo Estado; 2. fazem a sociedade civil ganhar o caráter de neutro, de uma totalidade caótica – teoria já criticada por nós nesse texto – que unificada 
adere ao processo de apoio ao capitalismo e ao desenvolvimento; 3. decidem privatizar e repassar patrimônio público para o setor privado e migrar o setor 
privado para a administração, confundindo mais ainda o mercado com o Estado e aprofundando o patrimonialismo; 4. trabalham o conceito de democracia 
dentro do capital, deixando claro seus limites e não explicitando aquilo que seria democrático. 
Mas isso não dá conta ainda do conjunto de questões que envolvem o debate sobre administração, do ponto de vista político e conceitual. Apresentam 
dois modelos que são alternativos ao modelo brasileiro: a administração pública burocrática e a administração pública gerencial. Afirmam que como conse-
quência do modelo burocrático, “o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade”. Embora esta nunca 
tenha sido a missão básica do Estado. No formato liberal, predominante até a primeira guerra, mantinha-se uma estrutura mínima segundo a lógica do indivi-
dualismo, considerando que os interesses individuais livremente desenvolvidos seriam harmonizados por uma mão invisível, que garantiria também a livre 
concorrência. Nesse período havia uma forte rejeição a qualquer tipo de intervenção estatal na vida econômica. A política do laissez-faire era garantir a livre 
concorrência e a propriedade privada do capital, assim como o legítimo direito ao lucro e à exploração, sem que existisse qualquer grau de ação estatal. Essa 
etapa do Estado capitalista na história da humanidade tem seu predomínio no século XIX, mas persistiu até o início do século passado. Não há uma relação 
direta, portanto, com o modelo administrativo burocrático, que é uma visão weberiana, um tipo ideal e não um formato real de organização ou de sociedade. 
O mais estranho é que os estudiosos do antigo MARE não conseguem firmar qual era o modelo predominante no Brasil, se o patrimonial ou o burocráti-
co. Mas vejam, tinha que ser assim, pois a concepção metodológica e conceitual desses estudiosos não permite a contradição como elemento chave de 
análise. Não há proponentes nem defensores do modelo patrimonial. O que há, nesse caso, são visões que podem ser aproximadas a partir de uma defesa 
de excesso de poder, postura inclusive muito parecida com a que tem hoje o Governo de FHC. É claro que o Brasil vive tanto um modelo quanto outro. O 
desenvolvimento do capitalismo, principalmente a partir da década de 30 e depois nas décadas de 50 e 60, trouxe contradições de toda a ordem, inclusive no 
formato administrativo. Colocado na forma do texto o que ocorre é a expressão de uma aparência de escolha entre um ou outro. Mas isso não é possível nos 
limites do capitalismo brasileiro. Enquanto em nível internacional podemos mostrar os vários regimes capitalistas, datá-los, demonstrar o modelo estatal de 
forma mais precisa, no Brasil isso não é possível. Houve uma mistura permanente, pela própria condição de formação do capitalismo e das classes funda-
mentais, que alternou e fez simbioses entre concepções liberais e marginalistas. Portanto, do ponto de vista administrativo, cultural, de posturas, o Estado era 
e é predominantemente patrimonialista e a superação desse modelo, no país, demanda rupturas e não medidas disfarçadas em discursos teóricos que têm 
como verdadeiro objetivo concentrar a propriedade e ampliar o lucro dos capitalistas. 
É claro que restará como “modelo perfeito”, segundo a ótica do Governo, a imposição do modelo gerencial. Dizem que tal formato “emerge na segunda 
metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à 
globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior”. O modelo anterior ao 
qual fazemreferência é o welfare state, mais conhecido como Estado de Bem-Estar Social. Abramos parênteses para melhor explicitar esse ponto. 
Esse modelo de Estado surge para administrar a insuficiência do capitalismo e assim dar conta de uma crise detonada em 1929. Representa também 
uma resposta, como alternativa, ao modelo socialista que consegue uma grande expressão real, com capacidade de disputa internacional, a partir da revolu-
ção Russa de 1917. Todavia, tanto o Welfare State na Europa, quanto o New Deal de Roosevelt, que teve menor tempo de vida, não conseguiram resolver a 
crise do capital, que recrudesceu pela exigência de aumento da margem de lucro dos próprios capitalistas. Mas sem dúvida, tais políticas, pelo forte investi-
mento do Estado em setores sociais e sua significativa abrangência na área econômica, acabaram firmando-se como um dos elementos de uma crise que 
teve como resposta o modelo neoliberal. Conhecida como crise fiscal, na verdade, essa crise alcançou grandes proporções, por estar implicada ao desenvol-
vimento das forças produtivas e a uma nova disputa internacional que redimensiona as potências centrais, também por dar um novo sentido à multipolaridade 
e recolocar a questão do lucro em um mundo predominantemente (quase totalmente) capitalista. O paradoxo é que o modelo para superar a crise do capital 
já nasce em crise e promove seu desenvolvimento em um processo de genocídio internacional que reedita a possibilidade da barbárie se os setores socialis-
tas não colocarem a necessidade do socialismo na ordem do dia. 
Fechando os nossos parênteses, podemos voltar a nos questionar sobre o que é o modelo gerencial e suas alternativas “milagrosas” para a sociedade. 
Segundo o PDRAE, o modelo gerencial “deixa de se basear no processo para se concentrar nos resultados”. Ou seja, metas, números, quantidade, e como 
não poderia ser diferente, a lógica da produtividade. Os serviços públicos devem ser sempre em grande escala, mas sempre com qualidade, isso para nós é 
fundamental, pois reforça nossa luta de hegemonia na sociedade. Entretanto, o Governo prefere a produtividade, isto é, o resultado final, independente do 
processo social através do qual se produz um determinado serviço. Vamos e convenhamos, isso é claramente uma discussão com o modelo Taylorista de 
administração. A tentativa de superação do FORDISMO/TAYLORISMO se deu fundamentalmente pelas montadoras, que representam o lugar privilegiado do 
operariado industrial moderno. Nesse sentido, podemos dizer que a afirmação de que eles importam racionalmente um modelo de administração distante da 
realidade brasileira é incompleto, se não firmarmos que a origem de tal formato se deu na fábrica, na linha de montagem, na produção, ou seja, na proprieda-
de privada do capital, onde a produção, o lucro e a concentração são elementos constituintes fundamentais. 
Mas, talvez, o maior dos absurdos é a ideia de que, através de um tal modelo gerencial de administração pública, o Brasil sofrerá qualquer grau de de-
senvolvimento. Para haver desenvolvimento, deve haver rupturas, saltos e superações, não é possível um desenvolvimento apenas por continuidade. Mesmo 
que o modelo posterior tenha elementos do modelo ulterior, isso não significa que a necessidade de ruptura seja desconsiderada. Contudo, o Governo não 
apresentar esse elemento, não deixar cair a máscara, é de se esperar tendo em vista o seu compromisso com o FMI; o que, entretanto, causa estranheza é 
setores da esquerda insistirem na defesa de teses que acabam não se diferenciando qualitativamente do modelo apresentado por FHC. Isto ocasiona, como 
estamos presenciando, uma onda de cooptação, aberta ou velada, resultante dessa proximidade de visões. 
A maior parte da esquerda encontra-se na defensiva ideológica, reduzindo seu programa ao combate ao neoliberalismo e/ou à defesa de um “desenvol-
vimento com soberania nacional”. A base teórica do desvio nacionalista está em não perceber que a “questão nacional” é uma questão “burguesa” de per si. 
A defesa da Nação contra o imperialismo pode ser algo extremamente progressista e revolucionário. Mas o mundo pelo qual os socialistas lutam não é o de 
“nações-Estado”. Nesse sentido, a “defesa da Nação” por parte dos socialistas sempre será uma missão espinhosa e cheia de contradições. Além disso, há 
sempre o risco da própria burguesia --mesmo essa burguesia entreguista e integrada que temos no Brasil-- assumir arroubos nacionalistas e neutralizar a 
esquerda. Isso aconteceu diversas vezes na história do Brasil e pode voltar a acontecer. Para que isto não ocorra e para que possamos dar um salto de 
qualidade, a esquerda brasileira deve romper com sua tradição programática nacional-desenvolvimentista e adotar, programaticamente, o socialismo. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 54 
As revoluções, em países periféricos e/ou pré-capitalistas, foram, na verdade, assim como diz Gramsci sobre a Revolução Russa, revoluções contra “O 
Capital”. Embora tenham adotado muitas vezes um processo de revolução capitalista: longas jornadas; trabalho infantil; remunerações baixas; controles 
intensos sobre a mão-de-obra; proletarização forçada de camponeses, etc. Com isso se desenvolveram, mas não conseguiram suplantar as potências cen-
trais do capitalismo. 
Observamos então um processo progressivo de cooptação da esquerda pelo capital, visto que esta não conseguiu, entre as décadas de 50 e 70, na A-
mérica e na Europa, impor uma luta política no mínimo reformista, e acabou sendo protagonista do neoliberalismo. 
Boa parte dos socialistas vive a polaridade entre o esquerdismo e o reformismo. De um lado, os esquerdistas acham que cada conquista que os traba-
lhadores alcancem sob o capitalismo constitui um estímulo a menos para a luta revolucionária. Já os reformistas, com raciocínio similar, acham que a luta 
cotidiana pode impedir a revolução, mas não o socialismo, que poderá ser produto dos pequenos acúmulos das conquistas conjunturais. Parece que acredi-
tam que os capitalistas ficarão paralisados frente à perda progressiva da propriedade. Setores da esquerda brasileira buscam ainda encontrar o lugar dos 
trabalhadores na ordem neoliberal, como fizeram nas décadas de 50 e 60. No mínimo não identificaram as mudanças. 
O Aparelho de Estado e as Formas de Propriedade 
É nesse ponto que a máscara do Governo cai. Ou seja, quando se reforça a argumentação que fizemos no sentido de afirmar que o objetivo central está 
no aumento da taxa de lucro e na alteração na forma de propriedade, que gerará uma maior concentração da propriedade privada do capital. Ao afirmar que 
o “Estado é, portanto,.o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites”, fica claro que o objeti-
vo, na busca pela eficiência, eficácia e modernidade, de que tanto falam, é o repasse das ações, serviços, responsabilidades e, junto com tudo isso, do 
patrimônio e do pessoal originalmente estatal. Não há outro nome para isso a não ser privatização. As diversas nomenclaturas que vão surgindo no processo 
– publicização, contratualização, etc – na verdade dizem respeito a tramites distintos para privatizar aquilo que é público. 
No debate conceitual, as coisas são mais difíceis de serem enxergadas, mas quando chegamos à proposta concreta, que envolve a relação entre admi-
nistração, ação do Estado, prestação de serviços e formas de propriedades, fica mais fácil de constatar o conjunto de argumentações colocadas aqui nessa 
contribuição. Segundo o Governo há três formas de propriedades: a estatal, a pública e a privada. As empresas estatais, todas, sem exceção, devem ser 
privatizadas como no novo modelo. Já instituições como Universidades, Hospitais, Museus, Centros de Pesquisa, devem ser movimentadas para o setor 
público nãoestatal. Caberia à propriedade estatal, portanto, apenas o núcleo burocrático (Legislativo, Judiciário, Presidência, Cúpula dos Ministérios e Minis-
tério Público) e as atividades exclusivas (Regulamentação, Fiscalização, Fomento, Segurança Pública, Seguridade Social Básica). A ressalva é que as ativi-
dades exclusivas terão o modelo administrativo gerencial e por isso transferirão as modificações para Agências Executivas, mesmo sendo de propriedade 
estatal, pois todo serviço auxiliar, em qualquer esfera, será terceirizado e, em alguns casos, repassado através do contrato de gestão. O contrato de gestão 
assume então uma forma estratégica de repasse do patrimônio e de pessoal para um setor paralelo chamado, no Plano Diretor, ou de Agência Executiva (no 
que diz respeita as atividades exclusivas) ou Organizações Sociais ( no que diz respeito aos serviços não exclusivos), além de induzir à modificação é claro o 
contrato de trabalho. 
Trata-se, decerto, de um processo de privatização. Aquilo que não é estatal, que é chamado de público, que tem estatuto próprio de formato privado, 
mesmo “sem fins lucrativos”, faz parte do setor privado. Vide os modelos de ONG’s. Esses modelos de Organização Não Governamentais não são outra 
coisa que propriedades privadas, as quais acabam ocupando o vazio e a insuficiência do Estado e contribuindo, com todas as contradições, para as mudan-
ças principais que vêm ocorrendo nesse período. 
De qualquer forma, o mais importante para nós era mostrar a argumentação teórica e política que justifica um processo progressivo, velado ou não, de 
transferência da ação do Estado para o setor privado. Tal movimentação é chamada de privatização, mas apenas no que diz respeito às estatais. No campo 
dos serviços, o objetivo é esvaziar o estado, diminuir os investimentos sociais, repassar o que interessa para iniciativas privadas e, em outros setores, trazer 
a iniciativa privada, na lógica ou na pessoa física dos capitalistas que podem ser responsáveis pelo contrato de gestão, para dentro da esfera estatal. Nesse 
sentido, afirmamos que o contrato de gestão assume papel-chave, fundamental, principal, na destruição dos serviços públicos e na constituição de uma 
Administração Pública cada vez mais patrimonialista, concentrada, e que esvazia, também pela lógica do orçamento, a ação do Estado nas esferas sociais. 
Constatamos todas as mudanças e previsões de alterações, tanto da propriedade, quanto da administração (organização de pessoal e modelo de administra-
ção) no quadro abaixo apresentado no próprio Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 
Uma Sugestão de Alternativas para os Trabalhadores 
É claro que: uma superestrutura recheada amplamente de aparelhos privados de hegemonia e profundamente mínima em propriedades estatais; uma 
superestrutura com profissionais precarizados, terceirizados, desqualificados (propositalmente) e sustentada na ideologia do voluntariado (portanto, intensa-
mente diminuída de profissionais qualificados); uma superestrutura voltada para circulação dos valores de troca, que impõe uma burocracia estatal que se 
confunde com um “balcão de negócios” e voltada para a ação dos aparelhos repressivos (voltada para a prática da vigilância, da regulamentação, do controle, 
da intermediação e esvaziada em sua capacidade de ação); tem como consequências, ao mesmo tempo, a profunda retirada de direitos sociais (rebaixamen-
to da qualidade de vida) e o enfraquecimento a capacidade de disputa de hegemonia da classe. A substituição da qualidade (uma das caracterizações do 
valor de uso) pela quantidade (uma das caracterizações do valor de troca) impõe a mercantilização e a supremacia máxima do lucro. 
A compreensão do exposto acima, nos leva ao entendimento de que não é possível discutir as mudanças no setor público, sem debater as marcas fun-
damentais do capital: a propriedade privada, o lucro, a mercadoria, as relações sociais de produção e as forças produtivas. Apenas um debate administrativis-
ta, burocrático, não é suficiente para cumprirmos dois desafios centrais: a) superar as bases teóricas da literatura acumulada sobre o tema em questão, 
principalmente no que diz respeito ao serviço público e a administração pública e b) oferecer bases de reflexão que sirvam como guia para as mudanças da 
realidade social, sob a ótica dos trabalhadores. O diálogo sobre serviço público não pode acomodar-se nas águas das teorias liberais, jus naturalistas, positi-
vistas, que se respaldam nas ideias de neutralidade estatal e sustentam-se no conceito de Estado de Direito. Seria profundamente equivocado, tanto do 
ponto de vista da teoria, quando do ponto de vista da prática – que se pretende transformadora – desenvolver a discussão da classe apoiada em formulações 
antagônicas. Por outro lado, não podemos cair no equívoco, muitas vezes repetidos, das simplificações. A práxis simplificadora nos leva na repetição de 
ações que se afastam da autocrítica, pois confortam-se em formulações principistas. Tal equívoco nos leva a desprezar as diferenças, a correlação de forças, 
as especificidades, a tende fazer-nos reproduzir os mesmos equívocos positivistas. 
Nesse sentido, sugerimos três elementos fundamentais para compor uma estratégia de luta: 
a) Numa perspectiva mais geral, o estabelecimento de um arco de aliança com a esquerda brasileira na resistência ao neoliberalismo. Os servidores pre-
cisam se firmar como um dos agentes fundamentais de luta nesse período e participar ativamente das diversificadas ações da classe trabalhadora, resistindo 
ao neoliberalismo, assumindo bandeiras gerais e de outros setores explorados e denunciando, permanentemente, o que ocorre nos serviços públicos e na 
Administração Pública, apresentando assim suas bandeiras específicas; 
b) A disputa de hegemonia na sociedade. Principalmente se levamos em conta que o projeto apresentado pelo Governo em 1995 e aqui discutido já 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 55 
cumpriu, duas das suas etapas estratégicas que diziam respeito a preparação das bases para alterações legais e institucionais e as próprias Reformas Cons-
titucionais. Além disso, avançaram em muitas mudanças através de Medidas Provisórias, Decretos Leis e Leis. Nesse momento, no entanto, havia uma 
razoável sustentação social para ocorrer as transformações. Entretanto, após as greves de 2000 e 2001 iniciou-se uma movimentação social, na qual, foi 
fragilizado em muito o apoio ao Governo e fortalecido, razoavelmente, o apoio para os servidores. Isso exige, dos servidores uma ação imediata que combine 
dois movimentos: de um lado, a construção do projeto e, de outro, o convencimento da maioria da população. O projeto não pode se resumir ao debate 
administrativista, deve, necessariamente, indicar mudanças na forma de propriedade no Brasil, questão fundamental para alterar as condições e o papel do 
Estado a favor dos setores explorados. Para isso, no entanto, é necessário pautar novamente, como prioridade, o debate sobre o Estado e o Serviço Público 
em nível nacional. O primeiro passo seria a criação de um fórum permanente sobre Serviço Público na Câmara Federal, atraindo os partidos de esquerda, 
organizações de tradição democrática (OAB, CNBB, ABI, DIAP etc), entidades organizativas de luta (UNE, UBES, MST, etc) e parlamentares que apóiem o 
debate. Para ter êxito, tal fórum deve ser convocado pela CUT e CNESF além de assimilar, em sua organização e coordenação, os Partidos de esquerda e o 
Fórum de Lutas. 
c) Retomar a capacidade de mobilização e luta sindical, operando a organização por local de trabalho de forma permanente e convocando uma grande 
greve do setor que possa ter consequência em uma grande greve geral (ou no mínimo ser combinada com uma grande greve geral). O debate sobre organi-
zação sindical deve ocorrer com capacidadede aprofundar diferenças que há no setor. Aparentemente, há compreensões distintas sobre a caracterização 
dos servidores como um setor da classe trabalhadora (tanto pelos que acham que os servidores compõem vários setores da classe trabalhadora, quanto para 
os que acham que há vértices mais fortes de unidade não pelo vínculo de trabalho, mas, mais precisamente, pela função que desempenham ou ocupam). No 
fundamental, o pacote antigreves editado em 13 de novembro de 2001, pelo Governo Federal, exige uma resposta imediata, que do nosso ver, deve apresen-
tar-se através da radicalização da luta de massas e do movimento grevista. 
 
AS FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS 
De uma forma geral identifica-se quatro funções administrativas: PLANEJAMENTO, ORGANIZAÇÃO, DIREÇÃO e CONTROLE. Certos autores discutem 
se a função de ORGANIZAÇÃO que, embora não seja menos importante em relação às outras, não poderia ser considerada como parte da função de PLA-
NEJAMENTO, desde que o resultado de seu trabalho são planos permanentes da Organização, na forma de organogramas, definições de relações hierárqui-
cas e funcionais, descrições de cargos e funções etc. 
É através da função de ORGANIZAÇÃO que se estabelece a divisão e subdivisão do trabalho. Isto se materializa no Organograma e descrições de Fun-
ções das diversas unidades orgânicas do SISTEMA-EMPRESA. Em toda e qualquer organização humana, são desempenhadas funções técnicas e adminis-
trativas. 
O sub-sistema administrativo, ou gerencial atua sobre o sub-sistema técnico, ou operacional, visando a melhor combinação dos recursos disponíveis, na 
busca por resultados. 
O Sub-Sitema Gerencial 
As funções administrativas, estão relacionadas com o sub-sistema de Gerência das Organizações, também denominado sub-sistema gerencial. Basica-
mente esse sub-sistema tem como objetivo conseguir a cooperação permanente das pessoas, nas diversas áreas de especialização, para alcançar os objeti-
vos organizacionais. 
Ao contrário das funções técnicas, que são diferentes conforme as particularidades de cada empresa, as funções administrativas se aplicam sem exce-
ção a qualquer tipo de organização. 
Na definição das funções administrativas, identifica-se inicialmente a de Planejamento que por definição, precede a ação. De fato, no princípio de grande 
parte das ações humanas, individuais ou coletivas, está algum tipo de planejamento. 
O planejamento pode ser sistemático ou assistemático, externalizado ou internalizado e a curto, médio ou longo prazo. 
Planejamento sistemático é aquele que se realiza através de técnicas apropriadas e em prazos regulares. Ele é externalizado quando participam de sua 
elaboração as pessoas envolvidas no processo e seu prazo depende do horizonte de tempo que a organização pretende ter algum tipo de controle. 
Em seguida, identifica-se a função de Organização, que decorre de algum tipo de Planejamento. De fato, ao se planejar uma ação através de uma coleti-
vidade de pessoas, cooperando de forma permanente, define-se também a forma como as pessoas estarão agrupadas e a forma como irão trabalhar. 
A forma de organizar depende em grande parte dos pressupostos que o organizador tem sobre o comportamento das pessoas, sua capacidade de se 
envolver com o trabalho, de assumir responsabilidades, motivação etc. 
Definidos o plano e a estrutura, vem a função de Direção, ou seja: fazer com que as coisas se façam. É a função que conduz a ação. 
Finalmente, identifica-se a função de Contrôle, que tem como objetivo garantir que o trabalho executado corresponda ao que foi planejado. 
 
Planejamento 
Dentro desta função, totalmente voltada para o futuro ter-se algum tipo de controle sobre o futuro, colocam-se atividades como a elaboração de previ-
sões, fixação de objetivos, programação, orçamentação e a definição de políticas e procedimentos. 
Organização 
Dentro desta função, estão as atividades de definição da estrutura: unidades orgânicas a serem criadas, para desempenhar as diversas finalidades; a de-
finição das responsabilidades a serem atribuídas a cada uma dessas unidades; as relações hieráquicas e funcionais entre as mesmas. 
Direção 
Esta função engloba atividades como a tomada de decisão, a comunicação com os subordinados, superiores e pares, a obtenção, motivação e desenvol-
vimento de pessoal. 
Controle 
Esta função está intimamente associada com o Planejamento. Ao planejamento define objetivos a se alcançar; ao Controle cabem as atividades de esta-
belecer os padrões de desempenho, manter registros de processos e resultados alcançados (pontos de controle), avaliar resultados e estabelecer as medidas 
corretivas necessárias. Osnaldo Araúijo. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 56 
 Controle - Em sentido amplo, caracteriza-se numa das formas de exercício do poder hierárquico, com o objetivo de fiscalização, pelo órgão superior, do 
cumprimento da lei, das instruções e da execução das atribuições específicas, dos órgãos inferiores, bem como dos atos e rendimento de cada servidor. Pelo 
enfoque da reforma administrativa e que mais diretamente interessa ao nosso estudo, constitui-se em instrumento da supervisão ministerial, a que sujeitam-
se todos os órgãos da Administração federal, inclusive os entes descentralizados (autarquias, paraestatais), normalmente não sujeitos ao poder hierárquico 
das autoridades da Administração direta. Visa, especificamente, à consecução de seus objetivos e à eficiência de sua gestão, sendo exercido de diversos 
modos e que poderão chegar, se for o caso, à intervenção, mediante controle total. 
A Comunicação Empresarial é uma atividade estratégica para as diretorias e presidencias das empresas. Ela engloba, nas empresas, a supervisão da 
assessoria de imprensa, o planejamento, implementação e condução das ações de comunicação interna — o que envolve o público interno, ou seja, os 
funcionários da corporação, e todo e qualquer relacionamento com o público externo, no âmbito corporativo. As atividades de Comunicação Empresarial 
ainda englobam o cuidado com a imagem corporativo, ou seja, com a marca da empresa (não confundir com as marcas dos produtos)e assim, cuida da 
imagem da empresa. Os profissionais desta área estão sempre preocupados com o relacionamento da empresa como um todo com a sociedade e seus 
interlocutores. Eles olham este relacionamento não de forma multifacetada, ou seja, apenas como clientes, fornecedores, parceiros, mas principalmente como 
formadores de opinião e membros de uma sociedade e que podem auxiliar ou não na preservação da imagem da empresa. Trabalham na área de 
Comunicação Empresarial principalmente jornalistas, relações públicas e publicitários mas, no Brasil, os postos de gerência sênior e de diretoria têm sido 
ocupados por profissionais de outras áreas. 
 
Comunicação 
Comunicação é uma troca dos fatos, ideias, opiniões ou emoções entre duas ou mais pessoas, por meio de palavras, letras, símbolos ou mensagens. 
O propósito da comunicação em uma empresa é efetivar mudanças e influenciar ações. 
Planejamento, direção, comunicação, controle e avaliação 
PLANEJAMENTO 
FASES PARA GERAÇÃO DE UM PLANEJAMENTO 
a. Obtenção de informação e dados 
b. Análise dos dados e informações obtidos 
c. Previsão dos acontecimentos futuros 
d . Decisões sobre: 
d.1 - fins; - especificações sobre metas e objetivos. 
d.2 - meios:- seleção das diretrizes, dos procedimentos, das normas, dos orçamentos, programas e estratégia, através dos quais as metas e objetivos 
serão alcançados. 
d.3 - recursos: determinação dos tipos e quantidades de recursos necessários, como deverão ser gerados ou adquiridos e como serão alocados as 
atividades. 
d.4- implementação - projeto da política de tomada de decisão e uma forma de organizá-la de tal modo que o plano possa ser executado. 
NORMAS PARA UM