Aula 01 Atos Administrativos

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
AGENTE DA POLÍCIA FEDERAL 
PROFESSOR ARMANDO MERCADANTE 
 
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AULA 1 
(08/07/13) 
 
Prezado(a) aluno(a), 
 
 
Nessa primeira aula será abordado o seguinte tema: 
 
 
• Atos administrativos 
 
 
Qualquer dúvida utilize-se do fórum disponibilizado pelo Ponto dos 
Concursos. 
 
Grande abraço e ótima aula! 
 
 
 
Armando Mercadante 
armando@pontodosconcursos.com.br 
 
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PONTO 2 
 ATOS ADMINISTRATIVOS
 
2.1. CONCEITO 
 
Em que pese a diversidade de conceitos na doutrina, é possível 
sintetizá-los com a seguinte definição: 
 
Declaração unilateral da Administração Pública ou de quem 
lhe faça às vezes, regida pelo regime jurídico de direito 
público (regime jurídico administrativo), que produza efeitos 
jurídicos imediatos visando à satisfação do interesse público. 
 
 
- Considerações acerca do conceito 
 
 
I) “Declaração”: 
 
Alguns autores, ao formularem seus conceitos de atos 
administrativos, ao invés de “declaração” usam a expressão 
“manifestação”. 
 
Maria Sylvia Di Pietro, em seu livro “Direito Administrativo1”, assim 
justifica: “é preferível falar em declaração do que em manifestação, 
porque aquela compreende sempre uma exteriorização do 
pensamento, enquanto a manifestação pode não ser exteriorizada; o 
próprio silêncio pode significar manifestação de vontade e produzir 
efeito jurídico, sem que corresponda a um ato administrativo”. 
 
Portanto, na sua prova, pode aparecer no conceito de ato 
administrativo tanto a expressão “declaração unilateral” como 
“manifestação unilateral”. Ambos estarão corretos. 
 
De qualquer forma, já chamo sua atenção para um detalhe 
importantíssimo: o silêncio administrativo não é ato 
administrativo, mas sim fato administrativo, pois não há 
declaração de vontade da Administração Pública. 
 
Fique atento(a) para essa informação nas questões envolvendo atos 
administrativos. Repito: SILÊNCIO ADMINISTRATIVO, apesar de 
produzir efeitos jurídicos, não é ato administrativo! 
 
 
1
 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 195 
 
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Um exemplo de silêncio administrativo consta do art. 66, §3°, CF, 
cujo conteúdo prescreve que decorrido o prazo de 15 dias, o silêncio 
do Presidente da República importará sanção do projeto de lei 
enviado para sua apreciação. 
 
Observe que o silêncio do Presidente da República produzirá como 
efeitos jurídicos a sanção do projeto de lei. 
 
 
II) “Declaração unilateral”: 
 
Sendo unilaterais os atos administrativos, para sua existência 
bastará a declaração de vontade da Administração Pública. 
 
A título de exemplo, um fiscal da vigilância sanitária que se depara 
com estabelecimento comercial que não atende às normas 
regulamentares tem a prerrogativa de lavrar auto de interdição, 
sendo indiferente para a existência deste ato administrativo – o auto 
de interdição – a participação de qualquer representante da empresa 
autuada. 
 
 
III) “da Administração Pública ou de quem lhe faça às vezes”: 
 
Os sujeitos da manifestação de vontade são os agentes da 
Administração e os particulares em exercício de função pública 
(investidos em prerrogativas estatais). 
 
Consideram-se agentes da Administração todos aqueles que 
integrem a estrutura funcional da Administração Direta (União2, 
Estados, Distrito Federal e Municípios) e Indireta (autarquias3, 
fundações públicas4, empresas públicas5 e sociedades de economia 
mista6). 
 
É importante aqui recordar que não interferirá na caracterização do 
ato administrativo saber de qual Poder faz parte o agente público, 
pois o essencial é identificar se o mesmo está exercendo função 
administrativa. 
 
2 Exemplos de agente público da União são os Fiscais da Receita Federal do Brasil e os agentes do Departamento da 
Polícia Federal. 
 
3 INSS, IBAMA e Banco Central do Brasil. 
 
4 FUNAI e FUNASA. 
 
5 Caixa Econômica Federal e Correios. 
 
6 Banco do Brasil e Petrobrás. 
 
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Em tese, todo e qualquer agente público está apto a exercer função 
administrativa e, por consequência, praticar atos administrativos, 
independentemente de qual Poder integre. 
 
Já os particulares em exercício de função pública, apesar de 
editarem atos administrativos, não integram a Administração Pública, 
pois não estão vinculados funcionalmente às entidades integrantes da 
Administração Direta ou Indireta. 
 
Dessa frase você pode extrair a conclusão que nem todo ato 
administrativo é praticado pela Administração Pública. 
 
Na realidade, esses particulares atuam por delegação concedida pelo 
Poder Público, como ocorre, por exemplo, com as concessionárias e 
as permissionárias de serviços públicos. 
 
Vale a pena destacar que apenas os atos praticados pelos 
agentes dessas entidades no exercício de função pública é que 
serão considerados atos administrativos. 
 
 
IV) “regida pelo regime jurídico de direito público ...”: 
 
Outro ponto fundamental para a caracterização de um ato como 
administrativo diz respeito à presença do regime jurídico de 
direito público (ou regime jurídico administrativo). 
 
É crucial que o Poder Público, ao praticar um ato administrativo, 
coloque-se em posição de supremacia perante o particular 
destinatário do ato, em clara posição de verticalidade. 
 
A inexistência dessa superioridade estatal não permitirá a qualificação 
do ato como administrativo, passando a ser considerado um ato 
privado da Administração (espécie de ato da Administração). 
 
Tome-se como exemplo um auto de apreensão de mercadorias, ato 
administrativo por meio do qual o Poder Público impõe sua vontade 
diante do particular em inquestionável demonstração de verticalidade 
na relação. Por outro lado, em caminho diverso, cite-se uma compra 
e venda de um imóvel firmada entre União e um particular. Aqui a 
relação caracterizar-se-á pela horizontalidade, em contradição à 
verticalidade existente no ato administrativo, uma vez que a União 
não poderá impor a sua vontade fixando unilateralmente, por 
exemplo, o valor da operação. 
 
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Quanto a este tema, segue o magistério de Raquel Melo Urbano de 
Carvalho7: 
 
“Com efeito, só é ato administrativo aquele que se rege por 
normas típicas do regime jurídico de direito administrativo, o 
qual exorbita o direito comum. Atos privados, realizados sem 
fundamento em prerrogativa especial ou restrição específica de 
natureza pública, mesmo se originados no Estado, não se 
qualificam como atos administrativos propriamente ditos.” 
 
 
V) “que produza efeitos jurídicos imediatos”: 
 
Para a caracterização do ato administração é imprescindível a 
produção de efeitos jurídicos imediatos, retirando da definição 
diversos atos praticados pelo Poder Público que serão classificados 
como atos da Administração, tais como as certidões (atos de 
conhecimento) e os pareceres (atos de opinião). 
 
É importante destacar que em diversos livros esses atos aparecem 
como exemplos de atos administrativos enunciativos. O tema seráoportunamente estudado. 
 
Portanto, numa prova, se a banca não levantar qualquer 
questionamento sobre o fato de os atos citados (certidões e 
pareceres) serem ou não considerados “atos administrativos”, você 
pode se posicionar que são atos administrativos enunciativos. 
 
 
VI) “visando à satisfação do interesse público”: 
 
Todo ato administrativo praticado pela Administração Pública tem 
como fim mediato atender aos interesses da coletividade 
(finalidade em sentido amplo), bem como o resultado específico 
que o ato deve produzir (finalidade em sentido restrito). 
 
O ato de demissão, por exemplo, tem como finalidade em sentido 
amplo atender aos interesses da coletividade e em sentido restrito 
punir o servidor faltoso. 
 
Analisado o conceito de ato administrativo, veja se possui alguma 
dúvida. Releia os pontos que não foram bem fixados e em caso de 
dúvidas é só fazer contato por meio do fórum disponibilizado pelo 
Ponto. 
 
7
 URBANO DE CARVALHO, Raquel Melo. Curso de Direito Administrativo. 1ª. ed. Salvador: Podivm. 2008. p. 357. 
 
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2.2. ELEMENTOS 
 
A Lei 4.717/65 (Lei da ação popular), em seu art. 2º, lista os 
elementos dos atos administrativos: 
 
• competência (sujeito) 
• forma 
• objeto (conteúdo) 
• motivo (causa) 
• finalidade 
 
Parte da doutrina, em que pese a existência de grande divergência 
quanto ao tema, prefere usar a expressão “requisitos” como sinônimo 
de “elementos”. 
 
Para aqueles que sustentam a diferença das expressões, os 
elementos estão ligados à existência do ato ao passo que os 
requisitos à sua validade. 
 
Analisaremos agora cada um dos elementos com suas 
características... 
 
 
COMPETÊNCIA 
 
Maria Sylvia Di Pietro prefere fazer referência a “sujeito”. Para 
renomada autora, “sujeito é aquele a quem a lei atribui competência 
para a prática do ato”8. 
 
No Direito Administrativo, o agente, além de ter capacidade9 para 
praticar determinado ato administrativo, deve ter também 
competência, sendo esta conceituada como o conjunto de 
atribuições conferido pela lei às pessoas jurídicas, órgãos e 
agentes públicos. 
 
José dos Santos Carvalho Filho define competência como “o círculo 
definido por lei dentro do qual podem os agentes exercer 
legitimamente sua atividade”10. 
 
 
8 Obra citada, p. 188. 
 
9 Aptidão para ser titular de direitos e obrigações. 
 
10 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 97. 
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Já Hely Lopes Meirelles diz que “o poder atribuído ao agente da 
Administração para o desempenho específico de suas 
funções”11. 
 
Dentre as suas características, merecem destaque: 
 
• decorre necessariamente de lei: apenas não se esqueça que a 
competência também pode se originar da Constituição Federal; 
 
• é inderrogável, seja pela vontade das partes ou da 
Administração: a competência somente pode ser modificada por 
lei; 
 
• é improrrogável: um órgão incompetente ao praticar determinado 
ato administrativo não se torna competente para aquela prática; 
 
• pode ser objeto de delegação e avocação: ressaltando que 
delegar e avocar não significa transferir a competência, pois essa 
expressão – transferir – traz em si um caráter de definitividade. 
Tanto delegação quanto avocação são temporárias e serão 
estudadas mais adiante; 
 
• não pode ser alterada por acordo entre a Administração e os 
administrados interessados: somente a lei pode alterar a 
competência; 
 
• é imprescritível: o não exercício da competência pelo seu titular 
não implica em sua extinção; 
 
• é irrenunciável: o agente público não pode abdicar de sua 
competência; 
 
• é elemento sempre vinculado. 
 
Outro ponto que deve ser estudado para a sua prova diz respeito aos 
critérios que são levados em conta pelo legislador para a fixação da 
competência: 
 
• matéria (exs. Ministério da Educação e Ministério do Meio 
Ambiente); 
 
• hierarquia (a distribuição leva em conta o maior ou menor grau 
de complexidade e responsabilidade); 
 
 
11 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 152. 
 
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• lugar (associado à descentralização territorial, como as delegacias 
regionais de órgãos federais); 
 
• tempo (no caso, por exemplo, de calamidade pública); 
 
• fracionamento (distribuição por órgãos diversos nos casos de 
procedimentos e de atos complexos). 
 
 
- Delegação e avocação de competência 
 
Quanto à delegação e à avocação de competência, é oportuna a 
reprodução dos arts. 12 a 17 da Lei 9.784/99, com a inserção de 
destaques (negrito) nos pontos que merecem a sua atenção: 
 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não 
houver impedimento legal12, delegar parte13 da sua 
competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não 
lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for 
conveniente14, em razão de circunstâncias de índole técnica, 
social, econômica, jurídica ou territorial. 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à 
delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos 
presidentes. 
 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser 
publicados no meio oficial. 
§ 1º O ato de delegação especificará as matérias e poderes 
transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e 
os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter 
ressalva de exercício da atribuição delegada. 
§ 2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela 
autoridade delegante. 
§ 3º As decisões adotadas por delegação devem 
mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-
ão editadas pelo delegado. 
 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por 
motivos relevantes devidamente justificados, a avocação15 
 
12 Demonstrando que a regra é a possibilidade de delegar. 
 
13 Só se admite delegação parcial de competências. 
 
14 Trata-se de ato discricionário, pois a norma faz referência à conveniência da delegação. 
 
15 A doutrina não admite a avocação de competência exclusiva. 
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temporária de competência atribuída a órgão 
hierarquicamente inferior16. 
 
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão 
publicamente os locais das respectivas sedes e, quando 
conveniente, a unidade fundacional competente em matéria de 
interesse especial. 
 
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o 
processo administrativo deverá ser iniciado perante a 
autoridade de menor grau hierárquico para decidir. 
 
 
Da leitura dos dispositivos acima, extrai-se que a delegação é 
regra, enquanto a avocação constitui exceção. 
 
Por isso é que órgãos administrativos e seus titulares podem, 
independentemente de previsão legal expressa, delegar parte 
de sua competência a outros órgãos ou titulares. 
 
Exemplo de delegação consta do art. 84, parágrafo único, da 
CF, que permite ao Presidente da República delegar competências 
listadas no citadoartigo (incisos VI, XII e XXV, primeira parte) a 
Ministros de Estado, Procurador Geral da República e Advogado Geral 
da União. Eis as competências delegáveis: 
 
• dispor mediante decreto, sobre organização e funcionamento da 
administração federal, quando não implicar aumento de despesas 
nem criação ou extinção de órgãos públicos (VI, a), e extinção de 
funções ou cargos públicos, quando vagos (VI, b); 
 
• conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, 
do órgãos instituídos em lei (XII); 
 
• prover cargos públicos federais, na forma da lei, entendendo o STF 
que a competência para prover abrange a para desprover, sendo 
possível, portanto, delegar competência para demitir (XXV, 
primeira parte). 
 
Não se admite no ordenamento jurídico pátrio a delegação de 
competências entre os Poderes, salvo nos casos permitidos na própria 
Constituição, como, por exemplo, no caso da lei delegada (art. 68, 
CF). 
 
 
16 Significando que o superior hierárquico é quem avoca a competência 
 
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Da mesma forma, é vedada a delegação de atos de natureza política, 
como o poder de tributar, a sanção e o veto de projetos de leis. 
 
Hely Lopes Meirelles17 sustenta que a delegação não pode ser 
recusada pelo subordinado quando originária de superior 
hierárquico, como também não pode ser subdelegada sem 
expressa concordância do delegante. 
 
Quanto ao exemplo de avocação, cite-se o art. 103-B, §4º, da CF, 
que prevê a possibilidade de avocação pelo Conselho Nacional de 
Justiça de processos disciplinares em curso, instaurados contra 
membros ou órgãos do Poder Judiciário. 
 
 
- Vícios de competência 
 
Quando a regra da competência não é observada pelo agente 
público18, ou seja, quando ele extrapola os limites de sua 
competência, o ato administrativo praticado será eivado de 
ilegalidade, sendo passível de anulação pela própria Administração 
Pública ou pelo Poder Judiciário. 
 
É o que a doutrina denomina de abuso de poder19 na modalidade 
excesso de poder. 
 
 
Os outros vícios relacionados à competência são: 
 
• usurpação de função pública 
 
• função de fato 
 
Quanto a esses dois vícios, dê uma lida nos ensinamentos da mestre 
Di Pietro20: 
 
“A usurpação de função é crime definido no artigo 328 do CP: 
“usurpar o exercício de função pública”. Ocorre quando a pessoa 
 
17 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 123. 
 
18 Como exemplo, agente público que tem competência apenas para advertir seus subordinados, aplica 
pena de suspensão. 
 
19 O abuso de poder possui duas espécies: excesso de poder (vício de competência) ou desvio de 
finalidade (vício de finalidade). 
 
20 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 222. 
 
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que pratica o ato não foi por qualquer modo investida no cargo, 
emprego ou função; ela se apossa, por conta própria, do 
exercício de atribuições próprias de agente público, sem ter essa 
qualidade. 
( ... ) 
A função de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato está 
irregularmente investida no cargo, emprego ou função, mas a 
sua situação tem toda a aparência de legalidade. Exemplos: 
falta de requisito legal para investidura, como certificado de 
sanidade vencido; inexistência de formação universitária para 
função que a exige, idade inferior ao mínimo legal; o mesmo 
ocorre quando o servidor está suspenso do cargo, ou exerce 
funções depois de vencido o prazo de sua contratação, ou 
continua em exercício após a idade-limite para a aposentadoria 
compulsória. 
 
Ao contrário do ato praticado por usurpador de função, que a 
maioria dos autores considera inexistente, o ato praticado por 
funcionário de fato é considerado válido, precisamente pela 
aparência de legalidade de que se reveste; cuida-se de proteger 
a boa-fé do administrado”. 
 
 
A função de fato diz respeito aos atos praticados por “funcionários 
de fato” (“agentes de fato”), que são aqueles irregularmente 
investidos na função pública (ex: servidor que ingressou sem o 
obrigatório concurso público), mas cuja situação tem aparência de 
legalidade. 
 
Atribui-se validade aos seus atos sob o fundamento de que 
foram praticados pela pessoa jurídica e com o propósito de 
proteger a boa-fé dos administrados. 
 
Imaginem um servidor que foi nomeado sem concurso público e ao 
longo dos anos praticou diversos atos. Há uma irregularidade em sua 
investidura (ausência de concurso), o que, com base na teoria do 
órgão, não invalidará os seus atos se praticados de acordo com o 
ordenamento jurídico, pois, conforme já dito, consideram-se 
praticados pela pessoa jurídica a qual integra. 
 
Por fim, é importante destacar que nas hipóteses de impedimento21 
e suspeição22 previstas na Lei 9.784/99, não há vícios de 
competência, mas sim vícios de capacidade do agente público. 
 
21 Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I - tenha 
interesse direto ou indireto na matéria; II - tenha participado ou venha a participar como perito, 
testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e 
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FORMA 
 
De acordo com Hely Lopes Meirelles, é “o revestimento 
exteriorizador do ato administrativo”23. 
 
Para José dos Santos Carvalho Filho “é o meio pelo qual se 
exterioriza a vontade”24. 
 
Enquanto no Direito Privado a liberdade de forma é a regra, no 
Direito Público é a exceção. 
 
Os atos administrativos, em regra, são formais, motivo pelo qual são 
escritos, em que pese o ordenamento jurídico admitir a manifestação 
administrativa por meio de outros meios, como gestos (ex. guardas 
de trânsito), palavras (ordens verbais de superiores hierárquicos) ou 
sinais (placas de trânsito). 
 
Sobre os atos administrativos não escritos, Hely Lopes Meirelles 
leciona que apenas são admissíveis “em casos de urgência, de 
transitoriedade da manifestação da vontade administrativa ou de 
irrelevância do assunto para a Administração”25. 
 
A forma é classificada como elemento vinculado, em que pese existir 
na doutrina moderna vozes sustentando que tal elemento não é 
sempre vinculado, como ocorre na norma veiculada pelo art. 22 da 
Lei 9.784/99 preceituando que “os atos do processo administrativo 
não dependem de forma determinada senão quando a lei 
expressamente a exigir”. 
 
Outro exemplo é o art. 6226 da Lei 8.666/90 que permite, nos casos 
nela previstos, a substituição do instrumento de contrato por nota de 
 
afins até o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou 
respectivo cônjuge ou companheiro. 
 
22 Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade 
notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até 
o terceiro grau. 
 
23 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 152. 
 
24 CARVALHO FILHO,José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 102. 
 
25 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 154. 
 
26 “O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como 
nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas 
modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros 
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empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução 
de serviço. 
 
Importante também destacar que quando a lei determina que certa 
forma é essencial para a validade do ato, a sua inobservância 
acarretará a anulação do ato administrativo. Em caso contrário, em 
hipótese que a forma não seja essencial, e diante de sua não 
observância, o ordenamento27 admite a convalidação do ato 
administrativo. 
 
Para encerrar este tópico, tenha atenção com a diferença existente 
entre forma do ato (meio de exteriorização de vontade) e 
procedimento administrativo (sequencia ordenada de atos). 
 
A existência de defeito em um ou outro é caracterizada como vício de 
forma, por isso a omissão ou a observância incompleta ou irregular 
de formalidades indispensáveis à validade do ato constituem vícios de 
forma. 
 
 
- Motivação
 
Não se deve confundir motivo (que será estudado daqui a pouco) 
com motivação. Esta é a explicação por escrito do motivo, isto é, a 
exposição dos motivos que embasaram a prática do ato 
administrativo. 
 
A motivação integra o elemento forma e está ligada ao 
princípio da publicidade. 
 
A motivação pode ser prévia ou contemporânea (simultânea) à 
prática do ato. 
 
O art. 50 da Lei 9.784/90 lista quais atos administrativos deverão 
conter motivação: 
 
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com 
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
 
instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou 
ordem de execução de serviço.” 
 
27 Art. 55, da Lei 9.784/99: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público 
nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela 
própria Administração”. 
 
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III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção 
pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo 
licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão 
ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios 
oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação 
de ato administrativo.” 
 
Amparando-se nesse dispositivo legal, José dos Santos Carvalho Filho 
sustenta que nem todos os atos administrativos dependem de 
motivação, só se podendo “considerar a motivação obrigatória se 
houver norma legal expressa neste sentido”28. 
 
Contudo, Maria Sylvia Di Pietro29, discordando do citado mestre, 
sustenta posição mais acertada, sendo a que você deve seguir na sua 
prova: 
 
“Entendemos que a motivação é, em regra, necessária, seja para 
os atos vinculados, seja para os atos discricionários, pois 
constitui garantia de legalidade que tanto diz respeito ao 
interessado como à própria Administração Pública; a motivação é 
que permite verificação, a qualquer momento, da legalidade do 
ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado”. 
 
Raquel Melo Urbano de Carvalho30 segue pelas mesmas trilhas de Di 
Pietro: 
 
“Em face da Constituição de 1988, não remanesce a 
possibilidade de se falar em ato administrativo desprovido de 
fundamentação. Na medida em que o contraditório e a ampla 
defesa encontram-se erigidas como garantias no artigo 5º, LV, 
da Lei Maior, inadmissível que a atuação administrativa surja 
desacompanhada das razões fáticas e jurídicas que a 
justificaram, sob pena de, ausente a motivação, afigurar-se 
impossível o exercício democrático das citadas garantias 
constitucionais”. 
 
 
28 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 105. 
 
29 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 196. 
 
30 URBANO DE CARVALHO, Raquel Melo. Curso de Direito Administrativo. 1ª. ed. Salvador: Podivm. 2008. p. 379. 
 
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Nessa linha, a regra é a motivação dos atos administrativos, 
constituindo-se em exceções as hipóteses em que a lei dispensar (ex. 
nomeação e exoneração de servidores para cargos em comissão) ou 
quando a natureza do ato for com ela incompatível (ex. placas de 
trânsito). 
 
Por fim, uma expressão que você precisa conhecer: motivação 
aliunde. Trata-se da motivação prevista no art. 50, §1º, da Lei 
9.784/90 (trecho destacado): 
 
 
“§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, 
podendo consistir em declaração de concordância com 
fundamentos de anteriores pareceres, informações, 
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte 
integrante do ato.” 
 
 
OBJETO 
 
É o resultado imediato que o agente público produz com a 
prática do ato administrativo. 
 
Maria Sylvia Di Pietro ensina que objeto ou conteúdo “é o efeito 
jurídico imediato que o ato produz”31. 
 
Há autores que não aceitam a utilização das expressões “objeto” e 
“conteúdo” como sinônimas. Dentre eles, segue magistério de Raquel 
Melo Urbano de Carvalho32, adotando as lições de Celso Antônio 
Bandeira de Mello: 
 
“Entende-se que a noção de conteúdo distingue-se da idéia de 
objeto do ato administrativo. O conteúdo é o que o ato 
prescreve. O objeto é a coisa ou a relação jurídica sobre a qual 
recai o conteúdo. O conteúdo do ato de desapropriação é a 
aquisição originária de um bem pelo Poder Público com a 
extinção da propriedade alheia. É isso que o ato dispõe; 
aquisição pública e perda dominial daquele que sofre a 
intervenção. O objeto é o bem sobre o qual o conteúdo 
(desapropriação) recai. Assim, se um Município desapropria 
um prédio para construir uma escola (fundado em utilidade 
 
31 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 191. 
 
32 URBANO DE CARVALHO, Raquel Melo. Curso de Direito Administrativo. 1ª. ed. Salvador: Podivm. 2008. p. 360. 
 
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pública), o conteúdo é a aquisição originária do imóvel pelo 
ente político e o objeto é o prédio objeto da desapropriação”. 
 
Se o ordenamento jurídico confere ao agente público apenas um 
comportamento, o objeto será elemento vinculado. 
 
Todavia, caso o agente tenha liberdade de escolha, o objeto será 
considerado discricionário. 
 
Nos atos discricionários objeto e motivo formam o 
denominado mérito do ato administrativo. 
 
José dos Santos Carvalho Filho33 ilustrandoesta lição, cita exemplo de 
objeto vinculado a licença para exercer profissão, pois se o 
interessado preenche todos os requisitos legais para o exercício da 
profissão em todo o território nacional, não pode o agente público 
negá-la ou restringir o âmbito do exercício da profissão. Quanto ao 
objeto discricionário, seu exemplo é de autorização para 
funcionamento de um circo em praça pública, em que o ato pode fixar 
o limite máximo de horário em certas circunstâncias, ainda que o 
interessado tenha formulado pedido de funcionamento em horário 
além do que o ato veio a permitir. 
 
Haverá vício de objeto quando o resultado perseguido pelo agente 
com a prática do ato importar em violação de lei, regulamento ou 
outro ato normativo. 
 
 
MOTIVO 
 
Pressuposto de fato ou de direito que justifica a pratica do ato 
administrativo, sendo que o pressuposto de fato corresponde ao 
acontecimento que levou a Administração Pública a praticar o ato, 
enquanto o pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se 
baseia o ato. 
 
É a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato 
administrativo, sendo também denominado de causa. 
 
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo citam os seguintes exemplos de 
motivo: “na concessão de licença paternidade, o motivo será sempre 
o nascimento do filho do servidor; na punição do servidor, o motivo é 
a infração por ele cometida; na ordem para demolição de um prédio, 
o motivo é o perigo que ele representa, em decorrência de sua má 
 
33 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 102. 
 
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conservação; no tombamento, o motivo é o valor histórico do bem; 
etc.”34. 
 
Da mesma forma que o objeto, o motivo pode ser tanto elemento 
discricionário como vinculado. 
 
Haverá vício de motivo quando a matéria de fato ou de direito em 
que se fundamenta o ato for materialmente inexistente ou 
juridicamente inadequada ao resultado pretendido pelo agente 
público com a prática do ato. 
 
 
- Teoria dos motivos determinantes 
 
Por fim, associada ao motivo, apresenta-se a teoria dos motivos 
determinantes, por meio da qual a validade do ato 
administrativo vincula-se aos motivos apresentados com seu 
fundamento. 
 
Dessa forma, se o agente indica um motivo falso ou inexistente será 
consequência inevitável a nulidade do ato administrativo praticado. 
 
 
FINALIDADE 
 
Todo ato administrativo praticado pela Administração Pública tem 
como fim mediato atender aos interesses da coletividade 
(finalidade em sentido amplo), bem como o resultado específico 
que o ato deve produzir (finalidade em sentido restrito). 
 
É requisito que se vincula à noção de permanente e necessária 
satisfação do interesse público. 
 
A finalidade do ato administrativo é aquela que a lei indicada 
expressa ou implicitamente. 
 
A sua inobservância acarreta o vício denominado desvio de 
finalidade (desvio de poder), que constitui espécie de abuso de 
poder. 
 
Portanto, na remoção de servidor como forma de punição está 
presente o desvio de finalidade, pois a lei não regula o instituto da 
remoção com este propósito, mas sim como meio de atender a 
necessidade de serviço. Outros exemplos: desapropriação de imóvel 
 
34 ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 14ª ed. Niterói: Impetus. 2007. p. 341. 
 
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de desafeto político do prefeito municipal; aplicação de verba em 
educação quando a lei determina a sua aplicação na área de saúde. 
 
Por fim, é importante destacar que Maria Sylvia Di Pietro leciona em 
seu livro “Direito Administrativo” que a finalidade em sentido amplo 
“corresponde à consecução de um resultado de interesse público”, 
sendo discricionária, “porque a lei se refere a ela usando noções 
vagas e imprecisas, como ordem pública, moral segurança, bem-
estar”. Apresenta o seguinte exemplo: “a autorização para fazer 
reunião em praça pública será outorgada segundo a autoridade 
competente entenda que ela possa ou não ofender a ordem pública”; 
já em sentido restrito “corresponde ao resultado específico que 
decorre, explícita ou implicitamente da lei, para cada ato 
administrativo”, sendo nesse caso vinculado, pois “para cada ato 
administrativo previsto na lei, há um finalidade específica que não 
pode ser contrariada. Traz como exemplo o fato de a finalidade da 
demissão ser sempre a de punir o infrator. 
 
 
2.3. ATRIBUTOS 
 
- Presunção de legitimidade e veracidade 
 
Uma vez editado o ato administrativo há presunção, até prova em 
contrário, de que o mesmo foi confeccionado de acordo com o 
ordenamento jurídico e de que os fatos nele indicados são 
verdadeiros. 
 
Por admitir prova em contrário, cujo ônus pertence ao administrado, 
a presunção é considerada relativa (presunção juris tantum). 
 
Essa presunção decorre do princípio constitucional da legalidade (art. 
37, CF), não dependendo de lei expressa, pois deflui da própria 
natureza do ato, como ato emanado de agente integrante da 
estrutura do Estado35. 
 
Maria Sylvia Di Pietro36 lista três consequências desse atributo: 
 
- enquanto não decretada a invalidade do ato pela própria 
Administração ou pelo Judiciário, ele produzirá efeitos da mesma 
forma que o ato válido, devendo ser cumprido37; 
 
35 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 111. 
 
36 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 184. 
 
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- o Judiciário não pode apreciar de ofício a validade dos atos 
administrativos, ou seja, só poderá proferir decisão acerca da 
legalidade de determinado ato administrativo se for provocado por 
meio da ação cabível; 
 
- a presunção de veracidade inverte o ônus da prova, cabendo 
ao administrado destinatário do ato provar a sua ilegalidade. 
 
Pode-se acrescentar como conseqüências: 
 
- possibilidade de a decisão administrativa ser executada 
imediatamente (autoexecutoriedade); 
 
- constitui o particular em obrigações unilateralmente, ou seja, 
independentemente de sua concordância (imperatividade). 
 
 
- Imperatividade 
 
Por esse atributo a Administração Pública impõe sua vontade 
aos administrados independentemente da concordância 
desses. 
 
Ou seja, os administrados são constituídos unilateralmente em 
obrigações pela Administração. 
 
Decorre do poder extroverso do Estado, “que permite ao Poder 
Público editar provimentos que vão além da esfera jurídica do sujeito 
emitente, ou seja, que interferem na esfera jurídica de outras 
pessoas, constituindo-as unilateralmente em obrigações”38. 
 
Tal atributo não está presente em todos os atos 
administrativos, mas tão somente naqueles que impõe obrigações. 
Dessa forma, inexiste, por exemplo, nos atos enunciativos (certidões, 
atestados, pareceres) e nos negociais (licenças, permissões, 
autorizações). 
 
 
- Autoexecutoriedade 
 
 
37 Hely Lopes Meirelles trata desta conseqüência da seguinte forma: “a presunção de legitimidade autoriza a imediataexecução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que argüidos de vícios ou defeitos que os levem à 
invalidade”. (obra citada, p. 159) 
 
38 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 403. 
 
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Por meio desse atributo o ato administrativo pode ser posto em 
execução independentemente de manifestação do Poder 
Judiciário. 
 
Como exemplo, o agente da fiscalização não depende de ordem 
judicial para interditar um estabelecimento comercial que não possua 
alvará de funcionamento. 
 
Da mesma forma que os demais atributos do ato administrativo, a 
autoexecutoriedade decorre do princípio da supremacia do interesse 
público, típico do regime jurídico administrativo. 
 
A autoexecutoriedade não está presente em todos os atos 
administrativos, o que ocorre, por exemplo, na cobrança de 
multas aplicadas aos particulares (atentar para o fato de que a 
aplicação da multa é autoexecutória). 
 
Quanto à cobrança de multa, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo39 
apresentam exceção à exceção, ou seja, situação em que a cobrança 
de multa será autoexecutória. 
 
Trata-se da hipótese prevista no art. 80, inciso III, da Lei 8.666/80, 
que permite à Administração Pública reter da garantia oferecida pelo 
particular o valor equivalente à multa administrativa devida por este 
pelo descumprimento do contrato administrativo. 
 
Muito valiosa a lição da consagrada Maria Sylvia Di Pietro40 ao indicar 
as duas hipóteses em que estará presente a autoexecutoriedade: 
 
• quando expressamente prevista em lei; 
 
• quando se tratar de medida urgente que, caso não adotada de 
imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público 
(nesse caso, a autoexecutoriedade não estará prevista 
expressamente na lei). 
 
Com efeito, Celso Antônio Bandeira de Mello não adota a expressão 
“autoexecutoriedade”, mas sim executoriedade e exigibilidade. 
 
Conceitua executoriedade como “a qualidade pela qual o Poder 
Público pode compelir materialmente o administrado, sem precisão de 
 
39 ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 14ª ed. Niterói: Impetus. 2007. p. 354. 
 
40 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 185. 
 
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buscar previamente as vias judiciais, ao cumprimento da obrigação 
que impôs e exigiu”41. 
 
Quando à exigibilidade, assim se pronuncia: “é a qualidade em 
virtude da qual o Estado, no exercício da função administrativa, pode 
exigir de terceiros o cumprimento, a observância, das obrigações que 
impôs. Não se confunde com imperatividade, pois, através dela, 
apenas se constitui uma dada situação, se impõe uma obrigação. A 
exigibilidade é o atributo do ato pelo qual se impele à obediência, ao 
atendimento da obrigação já imposta, sem necessidade de recorrer 
ao Judiciário para induzir o administrado a observá-la”42. 
 
A diferença entre executoriedade e exigibilidade consiste no fato de 
essa não garantir, por si só, a possibilidade de coerção material, o 
que leva à conclusão de que há atos dotados de exigibilidade, mas 
que não possuem executoriedade. 
 
No exemplo de Celso Antônio Bandeira de Mello, a Administração 
pode exigir que o administrador comprove estar quite com os 
impostos municipais relativamente a um imóvel para expedir o alvará 
de construção, mas não pode obrigar o administrado, por meios 
próprios, a pagar o imposto. 
 
Quando a executoriedade está presente, a Administração pode 
compelir materialmente o administrado, como o faz na apreensão de 
mercadorias, interdição de estabelecimento comercial, dissolução de 
passeata e etc.. 
 
 
- Tipicidade 
 
É atributo corolário (consequência) do princípio da legalidade, 
significando que o ato administrativo deve corresponder a figuras 
definidas previamente pela lei como aptas à produção de efeitos. 
 
Para cada pretensão da Administração Pública há um ato definido em 
lei, o que impede a prática de atos inominados. 
 
Como exemplos: se o Poder Público vai realizar um concurso público 
precisa divulgá-lo, prevendo a lei a figura do edital como ato 
administrativo que atenda a esse objetivo; se vai realizar um pregão, 
a lei prevê a utilização do aviso. 
 
41 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 403. 
 
42 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 403. 
 
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2.4. ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO 
 
- ANULAÇÃO 
 
Ocorre quando o ato administrativo é extinto sob o fundamento de 
ser ilegal. 
 
Quando o vício que gera a ilegalidade do ato for sanável (ato 
anulável), a Administração Pública pode convalidá-lo43, com efeitos 
ex tunc, se presentes ainda os requisitos interesse público e ausência 
de prejuízos para terceiros; caso seja insanável o vício (ato nulo), o 
destino do ato será sua anulação. 
 
Tantos os atos vinculados como os discricionários, caso sejam 
ilegais, são passíveis de anulação. 
 
A anulação desfaz os efeitos do ato desde o momento em que foi 
praticado, daí dizer-se que seus efeitos, em regra, são ex tunc. 
Neste ponto diferencia-se da revogação, que a seguir será 
comentada, cujos efeitos são ex nunc, ou seja, para frente, não 
retroagindo. 
 
O ato administrativo pode ser anulado tanto pela própria 
Administração Pública (poder de autotutela), de ofício ou mediante 
provocação, ou pelo Poder Judiciário (mediante provocação). 
 
Interessante destacar que a expressão Administração Pública foi 
utilizada acima em sentido amplo, abrangendo os três Poderes do 
Estado quando do exercício de função administrativa. Não se pode 
esquecer que tanto o Poder Legislativo como o Poder Judiciário 
também exercem de forma atípica funções administrativas, editando, 
portanto, atos administrativos. Como possuem poderes para 
editá-los, também podem exercer o respectivo controle de 
legalidade, anulando-os se ilegais. 
 
Só para que não restem dúvidas para você, os três Poderes do Estado 
– Executivo, Legislativo e Judiciário – possuem suas funções típicas, 
respectivamente, administrativa, legislativa e jurisdicional. Em 
hipóteses autorizadas pela Constituição Federal, um Poder pode 
exercer função de outro, como ocorre quando o Chefe do Executivo, 
 
43 Art. 55 da Lei 9.7884/99: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público 
nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela 
própria Administração”. 
 
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que exerce função administrativa, edita medida provisória, que 
decorre da função legislativa. Quando isto ocorre, diz-se que há 
exercício de função atípica. Assim sendo, quando os Poderes 
Legislativo e Judiciário formalizam atos administrativos estão 
exercendo, de forma atípica, função administrativa. 
 
Quanto à possibilidade de Administração Pública anular seus próprios 
atos, o Supremo Tribunal Federal editou duas súmulas: 
 
 
Súmula 346 - A AdministraçãoPública pode declarar a nulidade 
dos seus próprios atos. 
 
Súmula 473 - A Administração pode anular seus próprios atos, 
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles 
não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, 
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
 
Os atos anulados não geram direitos adquiridos, mas os 
efeitos produzidos para terceiros de boa-fé serão mantidos, 
em observância ao princípio da boa-fé e do atributo da 
presunção de legitimidade dos atos administrativos. Para 
ilustrar: se um servidor nomeado ilegalmente sem concurso público é 
exonerado por força dessa ilegalidade, as certidões negativas que ele 
expediu durante o período que trabalhou para a Administração 
Pública não serão anuladas. Desta forma, todas aquelas pessoas 
(terceiros de boa-fé) que receberam certidões negativas do servidor 
não serão prejudicadas. 
 
Na órbita federal, o prazo de decadência que a Administração Pública 
possui para anular atos administrativos ilegais é de 5 (cinco) anos, 
nos termos do já comentado art. 54 da Lei 9.784/99: 
 
 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os 
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que 
foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de 
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. 
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida 
de autoridade administrativa que importe impugnação à validade 
do ato. 
 
 
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- REVOGAÇÃO 
 
Ocorre quando o ato administrativo legal é extinto por razões de 
mérito, ou seja, com base nos critérios oportunidade e 
conveniência. 
 
Encontra seu fundamento no poder discricionário da Administração 
Pública, motivo pelo qual, em regra, somente os atos 
discricionários podem ser revogados. 
 
Conforme já dito anteriormente, a revogação, por atingir ato que foi 
praticado de acordo com a lei, produz efeitos ex nunc (a partir de 
agora), ou seja, para frente, respeitando-se os direitos adquiridos 
(diferentemente da anulação). 
 
O ato administrativo só pode ser revogado pela própria 
Administração Pública, entendendo-se mais uma vez essa 
expressão em seu sentido amplo, abrangendo os três Poderes do 
Estado no exercício de função administrativa. Desda forma, o Poder 
Judiciário no exercício de sua função típica – a jurisdicional – não 
poderá revogar atos administrativos, mas apenas anulá-los. Contudo, 
ao exercer de forma atípica a função administrativa, poderá revogar 
os seus próprios atos administrativos discricionários por questões de 
oportunidade e conveniência. 
 
Nesse ponto, também é aplicada a súmula 473 do Supremo Tribunal 
Federal: 
 
Súmula 473 - A Administração pode anular seus próprios atos, 
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles 
não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, 
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
 
Ressalte-se que o Poder Judiciário, exercendo sua função 
jurisdicional, poderá verificar a legalidade do ato administrativo de 
revogação. Aqui ele não estará revogando o ato administrativo, mas 
sim analisando se a revogação observou os limites legais. Não haverá 
análise de conveniência ou de oportunidade, mas sim de legalidade. 
 
Quanto à competência para revogar, Maria Sylvia Di Pietro citando 
lição de Miguel Reale assim se pronuncia: “só quem pratica o ato, ou 
quem tenha poderes, implícitos ou explícitos, para dele conhecer de 
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ofício ou por via de recurso, tem competência legal para revogá-lo 
por motivos de oportunidade ou conveniência, competência essa 
intransferível, a não ser por força de lei, e insuscetível de ser 
contrasteada em seu exercício por outra autoridade administrativa”44. 
 
Por fim, cabe destacar que nem todo ato administrativo discricionário 
é passível de revogação. São os chamados atos irrevogáveis. 
 
1) atos consumados, pois já esgotaram seus efeitos. Ex. ato que 
concedeu férias a servidor não pode ser revogado após o mesmo ter 
gozado suas férias; 
 
2) atos vinculados, pois não podem ser apreciados sob os aspectos 
oportunidade e conveniência. Não há que se falar em mérito nos atos 
vinculados; 
 
3) atos que geraram direitos adquiridos; 
 
4) “atos integrativos de um procedimento administrativo, pela 
simples razão de que se opera a preclusão do ato anterior pela 
prática do ato sucessivo (exemplo: não pode ser revogado o ato de 
adjudicação na licitação, quando já celebrado o respectivo 
contrato)”45; 
 
5) “a revogação não pode ser feita quando já se exauriu a 
competência relativamente ao objeto do ato; suponha-se que o 
interessado tenha recorrido de um ato administrativo e que este 
esteja sob apreciação de autoridade superior; a autoridade que 
praticou o ato deixou de ser competente para revogá-lo”46; 
 
6) os chamados meros atos administrativos, tais como certidões, 
pareceres e atestados. 
 
 
CASSAÇÃO 
 
Ocorre quando o ato administrativo é extinto por culpa do seu 
beneficiário, que deixou de cumprir os requisitos legais para sua 
manutenção. 
 
 
44 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 249. 
 
45 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 153. 
 
46 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 232. 
 
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Para se beneficiar do ato, o particular deve atender a alguns 
requisitos legais impostos pela Administração Pública. Caso haja 
descumprimento destas obrigações, o ato administrativo será 
cassado. Adote-se como exemplo a cassação da carteira nacional de 
habilitação. 
 
Perceba-se que não há vício na formação do ato administrativo, mas 
sim no momento de sua execução. 
 
 
CADUCIDADE 
 
É a extinção do ato administrativo pela edição superveniente de 
legislação incompatível com o seu conteúdo. Ocorre quando, após a 
prática do ato, é editada legislação cujos comandos impeçam a 
permanência do ato administrativo. 
 
Como exemplo: alteração do Código de Posturas de determinado 
município impedindo que em determinada área sejam instalados 
parques de diversões. Os parques já instalados na referida área não 
poderão permanecer, pois a nova legislação é incompatível com o 
conteúdo do ato administrativo que permitiu a instalação. Ocorrerá, 
portanto, a caducidade do ato de permissão. 
 
 
CONTRAPOSIÇÃO 
 
É a extinção do ato administrativo pela edição posterior de outro ato 
com efeitos opostos aos seus. O ato de demissão aniquila os efeitos 
do ato de nomeação. 
 
 
2.5. CONVALIDAÇÃO OU SANATÓRIA 
 
De acordo com Maria Sylvia Di Pietro47: 
 
“Convalidação ou saneamento é o ato administrativo pelo qual é 
suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos 
retroativos48 à data em que foi praticado. 
 
 
47 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 228. 
 
48 Efeitos ex tunc. 
 
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Ela é feita, em regra, pela Administração Pública, mas 
eventualmente poderá ser feita pelo administrado, quando a 
edição do ato dependia da manifestação de sua vontade e a 
exigência não foi observada. Esta pode emiti-la posteriormente 
convalidando o ato”. 
 
A Lei 9.784/99 prevê expressamente a possibilidade de convalidação 
dos atos administrativos, regulando no seu art. 55 a convalidação 
expressa e no art. 54 a convalidação pelo decurso do tempo (que 
equivaleria a uma convalidação tácita). Veja os dispositivos citados: 
 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos 
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os 
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que 
foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de 
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. 
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida 
de autoridade administrativa que importe impugnação à validade 
do ato. 
 
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem 
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos 
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados 
pela própria Administração. 
 
Esses dispositivos citados equivalem à positivação49 no Direito 
Administrativo da teoria dualista dos atos administrativos nulos (que 
não podem ser convalidados) e anuláveis (que podem ser 
convalidados). 
 
Não há consenso na doutrina se a convalidação é ato discricionário ou 
vinculado. Melhor posição parece ser a que sustenta que ela 
pode ser tanto discricionário como vinculada, dependendo se o 
ato administrativo a ser convalidado é discricionário ou 
vinculado. 
 
Os efeitos da convalidação retroagem à data da prática do ato 
convalidado, sendo, portanto, ex tunc. 
 
A convalidação de ato administrativo decorre dos seguintes 
pressupostos: 
 
 
49 Positivação está ligada à expressão “direito positivo”, ocorrendo quando determinada situação passa a 
ser prevista em lei. 
 
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• o defeito ter natureza sanável 
 
• não causar prejuízo a terceiros 
 
• não acarretar lesão ao interesse público 
 
Nem sempre será possível a convalidação do ato administrativo, 
devendo tal análise ser feita levando-se em conta qual elemento do 
ato contém o vício: 
 
a) Competência (sujeito): a convalidação não será possível se a 
competência for exclusiva. Da mesma forma, não se admite 
convalidação quando houver incompetência em razão da matéria. 
Maria Sylvia Di Pietro50 atribui à convalidação do sujeito o nome de 
ratificação. 
 
b) Forma: somente será possível a convalidação quando a forma não 
for essencial para a validade do ato. 
 
c) Objeto, motivo e finalidade: não será possível a convalidação. 
Dessa forma, por exemplo, um ato administrativo praticado com 
desvio de finalidade não será convalidável. 
 
 
 
 
50 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 231. 
 
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QUESTÕES DO CESPE COMENTADAS 
 
1) (CESPE/2011/Correios/Analista de Correios/Advogado) 
Elemento do ato administrativo, o sujeito é aquele a quem a lei 
atribui competência para a prática do ato, razão pela qual não pode 
o próprio órgão estabelecer, sem lei que o determine, as suas 
atribuições. 
 
A questão versa sobre o elemento competência ... 
 
Maria Sylvia Di Pietro prefere fazer referência a “sujeito”. Para 
renomada autora, “sujeito é aquele a quem a lei atribui competência 
para a prática do ato”. 
 
No Direito Administrativo, o agente, além de ter capacidade para 
praticar determinado ato administrativo, deve ter também 
competência, sendo esta conceituada como o conjunto de 
atribuições conferido pela lei às pessoas jurídicas, órgãos e 
agentes públicos. 
 
Dentre as suas características merece destaque, para a resolução da 
questão, que ela decorre necessariamente de lei, motivo pelo 
qual, conforme dito na questão, não pode o próprio órgão 
estabelecer, sem lei que o determine, as suas atribuições. 
 
• Gabarito: correta 
 
 
2) (CESPE - 2010 - DETRAN-ES – Advogado) Em obediência ao 
princípio da solenidade das formas, que rege o direito público, os 
atos administrativos devem ser sempre escritos, registrados e 
publicados, sob pena de nulidade. 
 
A questão versa sobre as formas dos atos administrativos ... 
 
De acordo com Hely Lopes Meirelles, forma é “o revestimento 
exteriorizador do ato administrativo”. 
 
A assertiva está errada, pois os atos administrativos, em 
regra, são formais, motivo pelo qual são escritos, porém o 
ordenamento jurídico admite a manifestação administrativa 
por meio de outros meios, como gestos (ex. guardas de 
trânsito), palavras (ordens verbais de superiores 
hierárquicos) ou sinais (placas de trânsito). 
 
• Gabarito: errada 
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3) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) O motivo do ato administrativo 
vinculado confunde-se com a motivação, razão pela qual a ausência 
de qualquer deles, por si só, não vicia o ato. 
 
A questão versa sobre motivo e motivação ... 
 
O motivo é o pressuposto de fato ou de direito que justifica a 
pratica do ato administrativo, sendo que o pressuposto de fato 
corresponde ao acontecimento que levou a Administração Pública a 
praticar o ato, enquanto o pressuposto de direito é o dispositivo legal 
em que se baseia o ato. 
 
É a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato 
administrativo, sendo também denominado de causa. 
 
Não se deve confundir motivo com motivação. Esta é a 
explicação por escrito do motivo, isto é, a exposição dos motivos que 
embasaram a prática do ato administrativo. 
 
• Gabarito: errada 
 
 
4) (CESPE – 2011 - TJ-ES - Analista Judiciário – Taquigrafia) 
Nem todo ato administrativo necessita ser motivado. No entanto, 
nesses casos, a explicitação do motivo que fundamentou o ato passa 
a integrar a própria validade do ato administrativo como um todo. 
Assim, se esse motivo se revelar inválido ou inexistente, o próprio 
ato administrativo será igualmente nulo, de acordo com a teoria dos 
motivos determinantes. 
 
A questão versa sobre a teoria dos motivos determinantes ... 
 
Associada ao motivo apresenta-se a teoria dos motivos 
determinantes, por meio da qual a validade do ato 
administrativo vincula-se aos motivos apresentados com seu 
fundamento. 
 
Dessa forma, se o agente indica um motivo falso ou inexistente será 
conseqüência inevitável a nulidade do ato administrativo praticado, 
conforme indicado na assertiva sob exame. 
 
• Gabarito: correta 
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5) (TRF5/Juiz/2009) Alguns doutrinadores entendem que o 
elemento finalidade do ato administrativo pode ser discricionário. 
Isso porque a finalidade pode ser dividida entre finalidade em 
sentido amplo, que se identifica com o interesse público de forma 
geral, e finalidade em sentido estrito, que se encontra definida na 
própria norma que regula o ato. Assim, a primeira seria discricionária 
e a segunda, vinculada. 
 
A questão versa sobre o elemento finalidade... 
 
Maria Sylvia Di Pietro leciona em seu livro “Direito Administrativo” 
que a finalidade em sentido amplo “corresponde à consecução de 
um resultado de interesse público”, sendo discricionária, “porque a 
lei se refere a ela usando noções vagas e imprecisas, como ordem 
pública, moral segurança, bem-estar”. Apresenta o seguinte 
exemplo: “a autorização para fazer reunião em praça pública será 
outorgada segundo a autoridade competente entenda que ela possa 
ou não ofender a ordem pública”; já em sentido restrito 
“corresponde ao resultado específico que decorre, explícita ou 
implicitamente da lei, para cada ato administrativo”, sendo nesse 
caso vinculado, pois “para cada ato administrativo previsto na lei, há 
um finalidade específica que não pode ser contrariada. Traz como 
exemplo o fato de a finalidade da demissão ser sempre a de punir o 
infrator. 
 
• Gabarito: correta 
 
 
6) (CESPE - 2010 - DPE-BA - Defensor Público) A presunção de 
legitimidade de que gozam os atos administrativos constitui 
presunção iuris tantum, que pode ceder à prova em contrário. 
 
A questão versa sobre o atributo da presunção de legitimidade ... 
 
Uma vez editado o ato administrativo há presunção, até prova 
em contrário (daí caracterizar-se como presunção relativa – 
presunção iuris tantum -, e não presunção absoluta), de que o 
mesmo foi confeccionado de acordo com a lei e de que os fatos 
nele indicados são verdadeiros. 
 
Essa presunção decorre do princípio constitucional da legalidade (art. 
37, CF), não dependendo de lei expressa, pois deflui da própria 
natureza do ato, como ato emanado de agente integrante da 
estrutura do Estado. 
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• Gabarito: errada 
 
 
7) (CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios – 
Advogado) O atributo da autoexecutoriedade está presente em 
todos os atos administrativos, como também o da presunção de 
legitimidade e o da imperatividade. 
 
A questão versa sobre o atributo da autoexecutoriedade ... 
 
Por meio desse atributo o ato administrativo pode ser posto em 
execução independentemente de manifestação do Poder Judiciário. 
 
A autoexecutoriedade não está presente em todos os atos 
administrativos, como ocorre na cobrança de multas resistida 
pelo particular (atentar para o fato de que a aplicação da multa é 
auto-executória). 
 
• Gabarito: errada 
 
 
8) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) De acordo com a jurisprudência 
majoritária dos tribunais superiores, a aposentadoria de servidor 
público é ato administrativo composto, que somente se perfaz com o 
exame realizado pelo respectivo tribunal de contas. 
 
A questão versa sobre a classificação dos atos quanto à 
formação de vontade ... 
 
Com base nessa classificação os atos são: 
 
- Simples: é o que decorre da manifestação de vontade de um 
único órgão, seja esse unipessoal (que atua e decide por meio de 
um único agente, como a Presidência da República) ou colegiado 
(atua e decide por meio da vontade conjunta e majoritária de seus 
membros, como o Conselho de Contribuintes do Ministério da 
Fazenda). 
 
- Complexo: decorre da fusão de vontades autônomas de dois ou 
mais órgãos, sejam estes unipessoais ou colegiados. 
 
Como exemplos: decreto assinado pelo Chefe do Executivo e 
referendado por Ministro de Estado; nomeação dos Ministros do STF e 
do STJ que dependem da aprovação da escolha pela maioria absoluta 
do Senado Federal (art. 101, parágrafo único, e art. 104, parágrafo 
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único, da CF), concessão de aposentadorias, reformas e pensões 
(não se aperfeiçoa enquanto não apreciado pelo Tribunal de Contas). 
 
- Composto: decorre da vontade de um único órgão, porém só 
produzirá efeitos após a prática de outro ato que o aprove. 
 
• Gabarito: errada 
 
 
9) (CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios – 
Administrador) Em uma situação de decisão, a possibilidade de o 
agente público adotar mais de um comportamento, de acordo com a 
ótica da conveniência e da oportunidade, caracteriza a 
discricionariedade administrativa. 
 
A questão versa sobre discricionariedade... 
 
Diferentemente do que ocorre no ato vinculado, no discricionário, em 
que pese o agente público também estar adstrito à lei, esta não 
regula inteiramente a atuação estatal, deixando certa margem 
de liberdade para decisão diante do caso concreto. 
 
A escolha do agente público, que se pautará em critérios de 
conveniência e de oportunidade, deverá ser aquela que propicie 
melhores resultados para o interesse público. 
 
Portanto, a discricionariedade administrativa decorre da possibilidade 
legal de o agente público poder escolher entre mais de um 
comportamento, desde que analisados os aspectos de conveniência e 
oportunidade. 
 
• Gabarito: correta 
 
 
10) (CESPE - 2010 - TRT - 1ª REGIÃO (RJ) - Juiz - Parte II) 
Não cabe controle jurisdicional dos atos administrativos praticados 
no exercício de competência discricionária, pois a discricionariedade 
implica liberdade de atuação da autoridade administrativa. 
 
A questão versa sobre o controle judicial da discricionariedade ... 
 
Da necessária conformação do ato administrativo com o ordenamento 
jurídico decorre a possibilidade de o Poder Judiciário exercer controle 
sobre a legalidade da discricionariedade administrativa, preservando-
se, contudo, a liberdade assegurada pela lei ao agente público. 
 
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Para o exercício de tal controle, o Poder Judiciário deverá 
confrontar o ato discricionário com a lei e com os princípios, 
em especial com os da razoabilidade e da proporcionalidade, o 
que lhe propiciará aferir a legalidade do ato. 
 
• Gabarito: errada 
 
 
11) (DPE/PI/Defensor/2009/CESPE) O direito adquirido, regra 
geral, é causa suficiente para impedir o desfazimento do ato 
administrativo que contém vício de nulidade insanável. 
 
A questão versa sobre a anulação do ato administrativo ... 
 
A anulação ocorre quando o ato administrativo é extinto sob o 
fundamento de ser ilegal. 
 
Quanto à possibilidade de Administração Pública anular seus próprios 
atos, o Supremo Tribunal Federal editou duas súmulas: 
 
Súmula 346 - A Administração Pública pode declarar a nulidade 
dos seus próprios atos. 
 
Súmula 473 - A Administração pode anular seus próprios atos, 
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles 
não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, 
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
 
Os atos anulados não geram direitos adquiridos, mas os 
efeitos produzidos para terceiros de boa-fé serão mantidos, 
em observância ao princípio da boa-fé e do atributo da 
presunção de legitimidade dos atos administrativos. 
 
• Gabarito: errada 
 
 
12) (CESPE/2011/EBC/Analista/Advocacia) A revogação, uma 
das formas de extinção dos atos administrativos que faz cessar os 
efeitos do ato precedente considerado inoportuno ao atual interesse 
administrativo, justifica-se pela conveniência e oportunidade da 
administração e tem necessariamente efeitos ex nunc. 
 
A questão versa sobre revogação ... 
 
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Ocorre quando o ato administrativo legal é extinto por razões de 
mérito, ou seja, com base nos critérios oportunidadee 
conveniência. 
 
A revogação, por atingir ato que foi praticado de acordo com a lei, 
produz efeitos ex nunc (a partir de agora), ou seja, para frente, 
respeitando-se os direitos adquiridos (diferentemente da anulação). 
 
O ato administrativo só pode ser revogado pela própria 
Administração Pública, entendendo-se mais uma vez essa 
expressão em seu sentido amplo, abrangendo os três Poderes do 
Estado no exercício de função administrativa. 
 
Nesse ponto, também é aplicada a súmula 473 do Supremo Tribunal 
Federal: 
 
Súmula 473 - A Administração pode anular seus próprios atos, 
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles 
não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, 
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
 
• Gabarito: correta 
 
 
13) (CESPE - 2011 - Correios - Analista de Correios – 
Administrador) Considerando-se a possibilidade de convalidação do 
ato administrativo eventualmente viciado, é correto afirmar que os 
efeitos da convalidação retroagem à data do ato convalidado. 
 
A questão versa sobre convalidação ... 
 
De acordo com Maria Sylvia Di Pietro: 
 
“Convalidação ou saneamento é o ato administrativo pelo qual é 
suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos 
retroativos51 à data em que foi praticado. 
 
Ela é feita, em regra, pela Administração Pública, mas 
eventualmente poderá ser feita pelo administrado, quando a 
edição do ato dependia da manifestação de sua vontade e a 
exigência não foi observada. Esta pode emiti-la posteriormente 
convalidando o ato”. 
 
 
51 Efeitos ex tunc. 
 
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Os efeitos da convalidação retroagem à data da prática do ato 
convalidado, sendo, portanto, ex tunc. 
 
• Gabarito: correta 
 
 
14) (CESPE/TJ-CE/Juiz/2012) A avocação, que decorre do 
sistema hierárquico, independe de justificativa, sendo admitida 
sempre que a autoridade superior entender que pode substituir-se ao 
agente subalterno. 
 
O enunciado não está de acordo com o art. 15 da Lei 9.784/99: “será 
permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência 
atribuída a órgão hierarquicamente inferior”. A avocação representa a 
prática de ato administrativo por meio do qual a competência de 
órgão hierarquicamente inferior é exercida por órgão 
hierarquicamente superior. Uma vez realizada a avocação, o órgão 
superior poderá revogar ou anular o ato administrativo praticado pelo 
órgão inferior. Ou seja, no âmbito da avocatória é possível a revisão 
de ato administrativo sob a invocação de mérito administrativo 
(revogação) e de ilegalidade (anulação). 
 
• Gabarito: errada 
 
 
15) (CESPE/TJ/AL/Auxiliar Judiciário/2012) Segundo a teoria 
dos motivos determinantes, a motivação expressa — declaração pela 
administração pública das razões para a prática do ato — é exigível 
apenas para os atos vinculados. 
 
Na realidade, a teoria dos motivos determinantes não se preocupa 
diretamente em exigir a motivação dos atos administrativos, mas sim 
em vincular a validade do ato aos motivos indicados como seu 
fundamento. De qualquer maneira, de acordo com doutrina e 
jurisprudência dominantes, a motivação é obrigatória, em regra, 
tanto nos atos vinculados como nos discricionários. 
 
• Gabarito: errada 
 
 
16) (CESPE/Câmara dos Deputados/Analista/Técnico em 
Material e Patrimônio/BÁSICOS/2012) Em decorrência da 
autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a 
administração pública pode, sem a necessidade de autorização 
judicial, interditar determinado estabelecimento comercial. 
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O enunciado está correto, uma vez que o atributo da 
autoexecutoriedade permite à Administração Pública executar os seus 
atos administrativos independentemente de prévia manifestação do 
Poder Judiciário. 
 
• Gabarito: correta 
 
 
17) (CESPE/MPE/PI/Promotor de Justiça/2012) Para o fim de 
anulação do ato administrativo, o conceito de ilegalidade ou 
ilegitimidade restringe-se à violação frontal da lei. 
 
Equivoca-se a assertiva ao restringir o conceito de ilegalidade, pois 
será ilegal o ato administrativo que contrariar não apenas a lei, mas 
também os princípios e/ou os valores. 
 
• Gabarito: errada 
 
 
18) (CESPE/TRE-RJ/Técnico Judiciário/ 2012) Para que possa 
declarar a nulidade de seus próprios atos, a administração deve 
ingressar com ação específica no Poder Judiciário. 
 
O princípio da autotutela permite que a Administração Pública 
controle a validade dos seus próprios atos, anulando os considerados 
ilegais, seja de ofício ou mediante provocação, sendo desnecessário o 
ingresso em Juízo. 
 
• Gabarito: errada 
 
 
19) (CESPE/TJ/CE/Juiz/2012) A convalidação do ato 
administrativo é sempre conduta discricionária, cabendo à 
administração, diante do caso concreto, verificar o que atende 
melhor ao interesse público. 
 
A assertiva está equivocada, pois haverá casos em que a 
convalidação será obrigatória. Pense na hipótese de ato 
administrativo vinculado praticado por autoridade incompetente. 
Nessa situação, a autoridade competente não poderá deixar de 
convalidá-lo se estiverem presentes os requisitos para a prática do 
ato. 
 
• Gabarito: errada 
 
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20) (CESPE/TJ/RR/Administrador/2012) Atos de império, 
sempre gerais, são todos aqueles que a administração pratica 
usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes 
impõe obrigatório atendimento. 
 
O equívoco reside apenas na afirmação de que os atos de império são 
sempre gerais. Na realidade, eles são sempre unilateriais, pois por 
meio deles a Administração Pública expressa o seu poder de coerção. 
Quanto aos destinatários, os atos de império podem ser gerais 
(ordens estatutárias) e individuais (desapropriação). 
 
• Gabarito: errada 
 
 
 
EXERCÍCIO DE FIXAÇÃO SOBRE ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
As assertivas abaixo foram inseridas com o objetivo de contribuir com 
a fixação da matéria. 
 
Algumas delas foram retiradas de livros, outras de provas e algumas 
elaboradas por mim. 
 
01) Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da 
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim 
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e 
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si 
própria. 
 
02) As realizações materiais da Administração Pública em 
cumprimento de decisões administrativas são atos administrativos. 
 
03) São requisitos (elementos) dos atos administrativos: 
competência, forma, objeto, motivo e finalidade. 
 
04) Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao 
agente da Administração para o desempenho específico de suas 
funções. 
 
05) A competência resulta da vontade do administrador público. 
 
06) A competência administrativa, sendo um requisito de ordem 
pública, é intransferível e improrrogável pela vontade dos 
interessados, podendo, entretanto, ser delegada e avocada, desde 
que o permitam as normas reguladoras da administração. 
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07) Finalidade é elemento discricionário de todo ato