Direito Financeiro 2017.2 - Angelo Borregio

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direito financeiro 2017.2 – Prof. ANGELO BORREGIO
Introdução
O direito financeiro remonta o início dos tempos, com o surgimento da estrutura do Estado: a organização política e de gestão da sociedade implica na questão financeira (receitas e despesas). Didaticamente, entende-se o direito financeiro como ramo autônomo, visto que possui normas e princípios próprios, porém o direito financeiro é ramo do direito público, mas não é plenamente autônomo, uma vez que está inserido em um sistema jurídico no qual os ramos se complementam.
Direito Financeiro e Direito Constitucional - Há uma relação clara e direta entre o direito financeiro e o direito constitucional, uma vez que na constituição estão previstos os princípios, regras gerais e diretrizes do direito financeiro.
Direito Financeiro e Direito Tributário – Parte da doutrina entende que o direito tributário em verdade seria um sub-ramo do direito financeiro, uma vez que o direito tributário estuda a receita derivada, a forma de trazer dinheiro aos cofres públicos através da tributação, enquanto que o direito financeiro é mais amplo, estudando as formas derivadas e primárias de receita, além das formas de despesa, estudando assim o orçamento como um todo. Outra parcela da doutrina afirma que, mesmo o direito tributário estudando apenas a receita derivada, trata-se de ramo fundamentado constitucionalmente que possui princípios bem definidos, assim deve-se entender que são dois ramos autônomos cujas distinções são elencadas na própria constituição.
Direito Financeiro e Direito Administrativo – O direito financeiro se relaciona com o direito administrativo pois, para que um gasto público seja ordenado, deve haver uma autorização administrativa, que deve ser realizada através de ato administrativo vinculado.
O direito financeiro é o estudo das formas de receitas e despesas. São objetos da atividade financeira do estado: A) Orçamento Público (Receitas, despesas e patrimônio geral dos Estados; B) Receita Pública (Receita pública primária surge do patrimônio direto do próprio estado, como a locação de imóveis a terceiros, enquanto que a receita pública derivada é a receita advinda dos impostos aplicados aos contribuintes); C) Despesas Públicas; D) Crédito Público (formas de investimento do Estado) e F) Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em 1988 surge a Constituição, que termina de uma vez com a celeuma existente entre direito tributário e direito financeiro. Primeiro porque cria um capítulo próprio tratando do sistema financeiro nacional e outro capítulo para o sistema tributário nacional, além disso a Constituição recepcionou tanto o CTN quanto a Lei 4.320/64, leis originalmente ordinárias, mas que foram recebidas como se complementares fossem. Antes da CF 88 não havia a ideia de separação entre lei ordinária e lei complementar, toda e qualquer lei anterior a Constituição foi criada como se fosse lei ordinária. Importante: Medida provisória não tem o condão de alterar lei complementar.
Legislação
As normas que tratam do Direito Financeiro estão previstas em diversos dispositivos. Na Constituição, é possível observar o tema sendo tratado do art. 70 ao art. 75 (Atividades financeiras) e do art. 163 ao 169.
Lei 4.320/64 - Conhecida como Lei Orçamentária, sendo essa uma lei ordinária recepcionada pela Constituição Federal como se complementar fosse, de modo que somente lei complementar ou equivalente é capaz de altera-la.
Lei de Responsabilidade Fiscal
Sistematização do Direito Financeiro
Antes da Lei 4.320/64 haviam apenas legislações esparsas versando sobre direito financeiro, e tais leis muitas vezes se desencontravam. Após o surgimento da lei 4.320/64 passou-se a ter uma lei única que sistematizava todo o direito financeiro em uma única legislação, tal lei positivou e sistematizou todo o direito financeiro do país. Houve muita confusão entre direito financeiro e direito tributário, uma vez que havia uma sistematização do direito financeiro, mas ainda não havia o Código Tributário Nacional, que somente passa a vigorar em 1977.
A lei 4.320/64 afirma que a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecendo aos princípios da unidade, universalidade e anualidade.
CTN (Código Tributário Nacional) – Com o surgimento do CTN em 1977 passou-se a ter uma separação legislativa lógica, principiológica e cronológica das disciplinas. Somente a partir do CTN que se tem direito financeiro e direito tributário como matérias autônomas, o objetivo do CTN é tratar da contribuição sob a ótica do contribuinte, indicando quando pagar, porque pagar, as imunidades, etc, por outro lado o direito financeiro vai verificar a atividade financeira sob a ótica do Estado (ideia de receita, despesa, orçamento).
Princípios do Direito Financeiro
Legalidade (Art. 5º, CF)
A legalidade pública é voltada para o Estado, indicando que este só pode agir efetivamente segundo a legislação, logo, não se pode aplicar uma despesa ou criar uma receita que não esteja estritamente prevista na legislação. Cada passo do gasto público, cada passo da receita pública somente poderá ser feito se estiver estritamente pautado em lei. Caso se descumpra tal premissa, a Lei de Responsabilidade aplicará a punição da pessoa jurídica ou Gestor.
A legalidade traz uma exceção, permitindo, de maneira excepcional e em casos muito específicos, que Medida Provisória possa criar receitas ou determinar despesas (art. 167, CF), como por exemplo: a) hipótese de guerra externa; b) calamidade públicas (eventos naturais e não previstos); c) casos de comoção social/pública (ato de terrorismo, acidentes de grandes proporções).
Economicidade (Art.70, CF)
A ideia da economicidade é basicamente a seguinte: o gasto feito governo deve ser eficiente, havendo a boa aplicação da receita pública, deve se buscar fazer mais gastando menos. Deve haver uma racionalização do gasto, devido a isso se faz necessária a utilização do procedimento de licitação.
Transparência (Art. 48 e 49 da LRF)
Todo gasto público deve ser transparente, no sentido de que todo cidadão tem o direito de saber qual a destinação do dinheiro público. Quanto mais o povo souber o destino do dinheiro, maior será a fiscalização.
Responsabilidade Fiscal
Tal legislação traz uma série de sanções ao gestor que não cumprir efetivamente os princípios e regras do direito financeiro, o gestor que não cumprir as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) será punido. A lei aplica o princípio de responsabilidade fiscal quando: a) o gasto público for maior que a receita; b) quando não possuir efetiva previsão na Lei Orçamentária, c) quando o gasto for desnecessário, etc.
Basicamente, a Lei de Responsabilidade Fiscal vai fiscalizar e punir o gestor que descumprir princípios e regras orçamentárias, regras essas que estão presentes na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Plano Plurianual (PPA) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
Princípios Orçamentários
A Lei de Diretrizes Orçamentárias indica que todo item de receita e despesa devem estar previstos em lei, receita e gasto público devem estar presentes no orçamento e, o orçamento nada mais é do que o conjunto de despesas e receitas do poder público. As leis Orçamentárias serão guiadas pelos seguintes princípios.
Exclusividade (Art. 165, §8º, CF)
A lei orçamentária só deve conter aspectos relativos ao orçamento público, não podendo constar nenhuma informação que vá além da ideia orçamentária no geral. A lei orçamentária preza pela exclusividade, só podendo prever questões estritamente relacionadas ao orçamento, sob pena de nulidade do dispositivo. A ideia de exclusividade permite, excepcionalmente, que se verse sobre a possibilidade de créditos/empréstimos públicos, desde que haja previsão na Lei Orçamentária.
Universalidade (Art. 165, §5º, CF) 
Segundo o princípio da universalidade, todas as receitas e despesas devem estar previstas nas leis orçamentárias. Dentro da ideia de orçamento, tudo deveestar efetivamente previsto nas leis orçamentárias, entretanto há a possibilidade de acontecerem despesas extraordinárias e não previstas, e como a lei orçamentária é anual, algumas vezes receitas e despesas não estarão previstas, havendo assim a necessidade de adequação.
Unidade
Todas as despesas e receitas devem estar em uma única lei, qual seja a Lei Orçamentária Anual. Existem vários órgãos, porém somente uma lei versará sobre receitas e despesas de todos os órgãos.
Anualidade
A lei orçamentária é anual, sendo publicada uma vez por ano. A lei Orçamentária Anual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias são publicadas uma vez por ano. O plano Plurianual é publicado uma vez a cada quatro anos. O princípio é da anualidade porque todos os gatos e receitas trazidos na LOA e na LDO são estratégias de como cumprir o Plano Plurianual. 
O PPA trará as metas do governo, e para que essas metas sejam alcançadas, utiliza-se a LOA e a LDO. Quando há troca de governo, aquele que assume deve cumprir as metas do Plano Plurianual vigente, não se altera o PPA somente porque houve troca de governo, mas alguns detalhes podem ser alterados.
Programação
A ideia de programação liga-se ao cumprimento do Plano Plurianual, no sentido de que os gastos devem possuir um foco e um objetivo. Se o governo descumpre o PPA, haverá sanções.
Equilíbrio Orçamentário
A ideia do equilíbrio econômico indica que não se pode gastar mais do que se tem, o gasto público deve ter, no máximo, o mesmo valor da receita pública.
Planejamento Estratégico
O estado deve possuir um planejamento, a estratégia financeira do Estado ocorre por meio de três leis: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
Plano Plurianual
Trata-se de legislação que possui validade de quatro anos, pois a cada quadriênio um novo Plano Plurianual deve ser publicado, no primeiro ano do exercício de um governo. A gestão seguinte assume o plano da anterior por um ano. No Plano Plurianual traçam-se as metas a longo prazo, aquilo que o governo pretende alcançar, além dos gastos e receitas necessárias para que os objetivos sejam cumpridos.
Gastos ordinários, do dia-a-dia não precisam estar previstos no Plano Plurianual, devem estar previstos na LOA. As obras cuja duração ultrapasse 1 ano deve constar no PPA, caso contrário estaremos diante de um crime de responsabilidade, ainda que o governo insista na obra sem a devida previsão no PPA, as contas devem ser rejeitadas pelo Tribunal de Contas e o gestor pode incorrer em crime de responsabilidade.
O governo não precisa necessariamente ter cumprido cabalmente o PPA no fim do mandato, mas deve ter se direcionado para isso, o plano plurianual é autorizativo, não impositivo, afinal pode ocorrer de o dinheiro não chegar.
Tanto o PPA quanto a LOA e a LDO serão de iniciativa do executivo necessariamente, após isso, via mensagem presidencial, envia-se o projeto para o legislativo. O legislativo pode modificar a lei, haverá uma comissão mista permanente para fiscalizar a produção, execução e o cumprimento do Plano Plurianual. Após essa análise, o projeto vai para o plenário para discussão e votação, há possibilidade de se votar sem alterações ou pode-se sugerir alterações (a proposta de alteração é possível desde que o trecho que se planeja modificar ainda tenha sido votado. O plano plurianual serve como subsídio para que o povo meça a efetividade do governo frente aos planos que ele declarou para o país.
O PPA tem como objetivo orientar o estado e a sociedade no sentido de viabilizar os objetivos da república, declarando e organizando as políticas públicas e as intenções de atuação do governo.
Lei de Diretrizes Orçamentárias
A lei de diretrizes orçamentárias nada mais é do que a adequação do Plano Plurianual ao dinheiro que se tem, levando em consideração fatores que podem influenciar o orçamento. A LDO traz as diretrizes para elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual, ou seja, a LDO compatibiliza o Plano Plurianual (a ideia) com a Lei Orçamentária (a prática), representando uma metodologia de planejamento que quebra grandes projetos em etapas menores. A LDO vai definir quais são as metas e prioridades do governo, ou seja, as obras e serviços mais importantes a serem realizados no ano seguinte.
A Lei de diretrizes orçamentárias fornece diretrizes para elaboração do plano de Lei Orçamentária Anual (LOA), além de estabelecer regras para a alteração da Lei Orçamentária Anual e da legislação tributária do próximo exercício. A LDO deve trazer, obrigatoriamente, dois anexos: o Anexo de Metas Fiscais, que trata de metas anuais, resultados nominal e primário da dívida pública, dentre outros elementos, e o Anexo de Riscos Fiscais, que trará os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas.
Lei Orçamentária Anual
A lei orçamentária anual lista as autorizações de gastos no exercício vigente e fixa as despesas do exercício seguinte, preocupando-se com a eficiência da execução, vide o princípio da eficiência. A vigência da LOA será de 1 ano, devendo a mesma ser elaborada até o dia 31 de agosto de cada ano.
Na lei orçamentária anual são discriminadas todas as receitas que o poder público estima arrecadar e, são fixadas as despesas em que se pode incorrer, observando as metas do PPA e as prioridades definidas pela LDO. A LOA irá esmiuçar os gatos, nenhum gasto poderá ser realizado se não houverem recursos previstos na LOA, somente em casos de força maior se admite a realização de despesas extraordinárias.
Emenda à Lei Orçamentária – Não é possível aumentar o total de despesas no orçamento. Para criar nova despesa ou aumentar despesa já prevista de um programa, deve-se indicar as dotações de outro programa de igual montante para serem canceladas. Além disso, as emendas devem ser compatíveis com as disposições do Plano Plurianual e da LDO. É proibido cancelar despesas com pessoal, benefícios da previdência, transferências constitucionais, juros e amortização da dívida pública.
Ciclo Orçamentário
O plano plurianual é elaborado no primeiro ano de governo, passando a viger do segundo ano de governo até o primeiro ano do próximo governo. Durante a vigência do PPA serão elaboradas quatro Leis de Diretrizes Orçamentárias e quatro Leis Orçamentárias Anuais.
Orçamento
Consiste no instrumento de planejamento e execução das Finanças Nacionais, traz a previsão de receitas e autorização para realizar despesas em um determinado exercício fiscal. É o instrumento do governo para definir como os recursos arrecadados por meio de tributos serão aplicados em projetos políticos e políticas públicas.
Receitas x Despesas
Somente é possível gastar aquilo que se tem, ou seja, o binômio receita x despesa traz a ideia de um gasto que não gere déficit. O que se busca é o equilíbrio, superávits podem acontecer, mas é desejável que o governo gaste para atingir os objetivos e a melhoria da sociedade.
Planejamento
Não se pode gastar de qualquer forma, até porque os gastos públicos dependem de autorização. A indicação das receitas e despesas deve estar prevista nas Leis Orçamentárias, deve haver um planejamento de gastos.
Execução
Para que se tenha a efetiva execução do orçamento, são necessários atos administrativos.
Finanças Nacionais
A finanças nacionais devem ser observadas em stricto sensu e em latu sensu, ou seja, tanto o dinheiro advindo de tributos quanto o dinheiro advindo de diversas outras situações como aluguéis de imóveis do poder público, rendimento a título de ações, indenizações. Deve-se observar tanto a administração direta quanto a indireta.
Controle pela sociedade
Pelo princípio da transparência, há o controle da sociedade. O caminho do dinheiro público deve ser controlado pela sociedade.
Calendário Orçamentário
O Plano Plurianual tem como prazo de encaminhamento 31 de agosto, e como prazo de votação 31 de dezembro. A Lei de diretrizes Orçamentárias tem como prazo de encaminhamento 30 de abril e como prazo de votação 15 de junho. Já a Lei OrçamentáriaAnual tem como prazo de encaminhamento 31 de agosto, e como prazo de votação 31 de dezembro.
Lei de Responsabilidade Fiscal
O art. 9º indica que, se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
Tal artigo da LRF prevê que, caso seja verificada a frustração da receita que poderá comprometer o alcance da meta de resultado primário, poderão ser estabelecidas limitações de empenho. As limitações são calculadas após avaliações bimestrais, sendo que a participação dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público será proporcional às dotações na LOA. Cada poder publicará ato próprio para estabelecer a limitação.
Atores do Sistema de Planejamento e Orçamento
São órgãos que irão criar planejamentos, integrando o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é o órgão central desse sistema, além disso temos os órgãos setoriais (unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, Advocacia geral da União, Vice-Presidência e da Casal Civil) e os órgãos específicos (são aqueles vinculados ou subordinados ao Ministério do Planejamento, tendo a missão voltada para atividades de planejamento e orçamento).
Execução Orçamentária
Os contratos firmados pelo Estado ocorrem por meio de licitação, já a realização do pagamento pelo serviço prestado ao Estado ocorre de forma diversa, para que haja pagamento pelos serviços prestados por particulares perante o Estado, deve ocorrer a execução.
Empenho
O empenho é a determinação do bloqueio do valor previsto na LOA para que ocorra o pagamento. Tal empenho pode ser ordinário, global ou estimativo. O empenho ordinário seria a dívida comum do estado, em que o serviço se dá em apenas uma prestação. Já o empenho global é aquele que se relaciona com gastos de prestação mensal, o valor bloqueado na LOA será o valor total do contrato, ainda que este seja prestado mensalmente. Por fim, o empenho estimativo se verifica quando não se sabe ainda o valor exato dos gastos, então se faz uma média dos gastos e há o empenho desse valor, sendo este empenho normalmente anual.
Nota de Empenho
Trata-se de título executivo que materializa o empenho. Na nota de empenho há indicação do nome das partes, quem paga, o que será pago, o valor do pagamento. Esse título executivo que garantirá o pagamento.
Liquidação
É o cálculo do valor ser empenhado. O contador irá quantificar o pagamento e analisar se há dinheiro em conta para efetivamente realizar o pagamento. Também ocorre aqui a conferência de dados.
Ordem de Pagamento
Consiste em um documento assinado tanto pelo contador público quanto pelo ordenador de despesas. Em regra, o ordenador das despesas será o chefe do executivo, porém tal função é delegável. Com a ordem de pagamento, o credor pode ir ao banco e assim poderá efetivamente receber o pagamento.
Receita Pública
Entende-se por receita pública a entrada de dinheiro nos cofres públicos de forma definitiva. Receita pública não se confunde com o simples ingresso de dinheiro ou fluxo de caixa, somente o dinheiro que adentra os cofres públicos de maneira definitiva se caracteriza como receita pública. Tal dinheiro pode adentrar os cofres públicos de diversas maneiras (investimentos, indenizações, herança vacante, doação, tributos, etc.).
Classificação da Receita
Pela Origem do Ingresso
Originária – Para a legislação, a receita pública originária é aquela que advém de qualquer forma que não seja tributo (indenizações, receitas advindas de concessionários e permissionários, vendas de bens públicos, herança vacante, etc.).
Derivada – Trata-se de receita advinda da tributação (latu sensu – imposto, taxa, contribuição) e de penalidades. A grande forma de sustentação do estado vem da receita derivada, pois esta é constante.
Por transferência/ repartição de receita tributária – Se verifica quando o ente de maior abrangência repassa parte de sua arrecadação tributária para o ente de menor abrangência.
Pelo motivo da entrada
Correntes – Toda forma de entrar dinheiro nos cofres públicos da maneira mais comum possível, todas as formas de entrar crédito nas contas públicas são receitas correntes (tributação, aluguel de imóveis, investimentos, indenização, transferência de dinheiro, preço público, tarifas, etc.), são as formas corriqueiras e normais de entrar dinheiro nas contas públicas.
De Capital – A receita de capital é toda forma de buscar, de algum modo, investimentos públicos, empréstimos. Um exemplo seriam as receitas trazidas pelo BNDES e FMI. A receita de capital é possível, há autorização constitucional permitindo que entre dinheiro nas contas públicas via crédito de empréstimo.
Lei de Responsabilidade Fiscal (Art. 11)
O STF analisa o direito financeiro pela ótica da Lei de Responsabilidade Fiscal. O art. 11 da referida legislação aponta que, dentre as formas de receber o dinheiro público, é obrigatório que cada ente político crie a sua própria forma de receita tributária. A Constituição indica quais impostos que cada ente pode criar, caso o ente não crie os tributos que a Constituição lhe permite para gerar as receitas necessárias, não haverá o repasse de receitas, fica proibido o repasse das verbas voluntárias.
O repasse de receita sempre se dará de forma decrescente (União -> Estado -> Município), por conta da repartição se dar de forma decrescente, a proibição do repasse de verbas em relação a União tona-se letra morta da lei, isso porque a União é o ente de maior abrangência, logo a ausência da criação de determinado imposto não vai gerar consequência. A união não recebe repasse de nenhum ente, logo, não há punição ante a ausência de criação de impostos. Ex: Imposto sobre grandes fortunas (IGR) – Tal imposto é previsto constitucionalmente, mas não foi instituído via lei complementar.
Renúncia de Receita (Art. 14 LRF)
O ordenamento brasileiro permite que o ente renuncie a uma forma de entrada de dinheiro nos cofres públicos. A renúncia não pode se dar de forma livre e deliberada pelo gestor, inclusive se o gestor realizar a renúncia de forma diversa da autorizada pela lei, incorrerá em crime de responsabilidade.
A possibilidade de renuncia de receita está prevista no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e pode vir por alguns meios: isenção, anistia, benefício fiscal, etc. A redução somente poderá ser concedida se o gestor seguir os seguintes passos:
Estudo do Impacto Orçamentário Financeiro
O gestor deve realizar estudo do impacto orçamentário financeiro antes de realizar um ato que gere diminuição da receita. Existe um PPA e uma LDO indicando os gastos do governo, o estudo do impacto orçamentário deve determinar como a renúncia da receita irá impactar nas metas do governo. O estudo será contado do ano onde ocorrerá a renúncia e dos dois anos seguintes.
Previsão na LOA
Para que se conceda o benefício, deve haver previsão expressa disso na Lei Orçamentária Anual, no processo de criação da LOA deve-se analisar a existência de eventual renúncia, visto que isso implica em diminuição de receita. A LOA já será elaborada observando essa redução de receita.
Atender a LDO
Também é necessário atender aos requisitos da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que traz a questão mais contábil de receita e despesa, deve-se observar as metas a serem cumpridas, se a renuncia impactará no alcance dessas metas.
Medidas de Compensação
Quando a renúncia implicar em não cumprimento de metas, deve-se apresentar um plano com medidas de compensação (ex: houve isenção de IPI, mas compensa-se com o aumento do IR). Tais medidas devem ser feitas por três anos (ano de compensação e dois seguintes). 
EXCEÇÃO – É possível renunciar a receita, de formaexcepcional, sem seguir os passos determinado pela lei, no caso de tributos extrafiscais e de débitos de baixo valor. É possível renunciar débitos de baixo valor pois, muitas vezes, a propositura de uma ação de cobrança custa mais que o próprio valor da dívida, diante disso o Estado opta por deixar de executa-la. Ainda que não execute a dívida, o estado pode protestar o crédito e inscrever o devedor nos órgãos de proteção ao crédito e em dívida ativa. Baixo valor aqui deve ser entendido como sendo menor de R$ 10.000,00, valor determinado por portaria da Receita Federal. A outra exceção são os tributos extrafiscais, aqueles que trazem a ideia de regulamentar o mercado, que além de arrecadarem receita serve para tutelar e proteger o mercado interno e manter a balança comercial favorável. No Brasil temos quatro tributos extrafiscais federais: II (Imposto de Importação), IE (Imposto de Exportação), IPI e IOF.
Despesas Públicas
Despesa pública é todo e qualquer tipo de gasto público. Para que o estado possa gastar e praticar qualquer despesa, obrigatoriamente se faz necessário que haja autorização legislativa, tal autorização se dará através da aprovação da LOA e da LDO. A partir do momento em que há a instituição da despesa nas leis orçamentárias, ela passa a estar inclusa no orçamento público.
Créditos Adicionais
A LOA é criada um ano antes da ocorrência das despesas, por isso, podem ocorrer despesas não previstas. Não havendo previsão legislativa, é possível que, por meio de lei, seja feito o crédito adicional.
Créditos Suplementares – Nesse caso a Lei Orçamentária prevê a despesa, porém em valor insuficiente para cobrir todo o gasto. Manda-se o projeto de lei para votação no legislativo.
Especial – Nesse caso, não há previsão do gasto na LOA, não há receita destinada a esse gasto.
Extraordinário – Também não possui previsão, mas é utilizada em situações muito específicas. Sempre terá caráter extraordinário, só podendo ser criado em três situações: a) guerra (externa), b) calamidade pública e c) casos de grande comoção social. O crédito extraordinário, por ser urgente e estar relacionado a situações excepcionais, poderá ser criado via medida provisória, observando as regras de medida provisória.
Classificação das despesas
Corrente – Despesa corrente é toda despesa com o custeio e estrutura do Estado (pessoal, saúde, educação, saneamento, segurança).
De Capital – A despesa de capital é toda aquela que de alguma forma implicará no aumento do patrimônio do estado. O estado investe, gasta, para lucrar futuramente.
Características
São três as principais características das despesas públicas: 
Econômica
A despesa irá onerar os cofres públicos, visto que o dinheiro sairá dos cofres para realizar os pagamentos.
Política
O estado gasta de acordo com sua estrutura e suas intenções e planos políticos. Observando as metas e marcas políticas que caracterizam o governo, cada gestor irá direcionar a despesa pública de acordo com suas intenções. Um governo pode priorizar a educação, enquanto outro pode priorizar a saúde. Caso priorize a educação, o gestor irá, por exemplo, direcionar grande parte das despesas para FIES, PROUNI, etc.
Jurídica
As leis (LDO, PPA e LOA) e a constituição determinam o mínimo para se gastar com cada setor.
Despesas Constitucionalmente Previstas
Antigamente, a despesa pública era um ato puramente do poder executivo e atualmente também é do executivo essa função. Porém, a Constituição Federal passou a prever padrões mínimos para determinados gastos, o gestor não poderá investir menos do que o determinado pela constituição, sob pena de crime de responsabilidade. Não há previsão de valor máximo.
Judicialização
Se o gestor não cumprir o mínimo legal previsto, qualquer um pode ingressar com ação contra o estado. Há possibilidade de fazer a judicialização das contas públicas para que o gestor cumpra a previsão constitucional.
Precatórios
Consiste em um título do estado bastante rentável e que pode ser desmembrado. O juiz sentenciante envia um ofício precatório para o presidente do tribunal, e o presidente do tribunal determina que a união, o estado ou município pague a dívida. Após isso, a União, estado ou município, em razão do processo e da sentença, emite um documento/confissão de dívida que é o precatório, indicando que deve ao sujeito um determinado valor por conta de determinada sentença.
O precatório, conforme a legislação, deve ser pago no exercício fiscal seguinte, porém na prática acaba por demorar muito. Há ainda a possibilidade de compensar o precatório com créditos tributários (para dívidas vencidas e vincendas), porém tal compensação deve se dar na mesma esfera, em relação ao mesmo ente federal.
Pequenos Valores
O pequeno valor é pago em dinheiro com as devidas atualizações. Para os créditos federais, o pequeno valor é aquele menor ou igual a 60 salários mínimos. Para créditos estaduais, o pequeno valor é menor ou igual a 40 salários mínimos. Para os créditos municipais, considera-se pequeno valor o menor ou igual a 30 salários mínimos. Até esses valores, não haverá precatório.
Alimentares
Os precatórios de caráter alimentar entram no exercício seguinte, há prioridade no pagamento.
Comuns
Títulos comuns são os que estão acima do pequeno valor e não caracterizam crédito alimentar ou de idosos.
Tribunais de Contas
Noções Introdutórias
O tribunal de contas demorou de ser instituído no Brasil. Antes da República, diversos ministros de finanças tentaram implementar o Tribunal de Contas, mas o Chefe do Executivo afastava a ideia, isso porque ter um Tribunal de Contas significa um controle da entrada e saída de dinheiro. Com o surgimento da República, Rui Barbosa, enquanto Ministro da Fazenda, conseguiu fazer implementar o Tribunal de Contas em 1980, desde então, mesmo na época da ditadura, o Tribunal de Contas permaneceu. Nas Constituições mais autoritárias, o chefe do executivo poderia rechaçar a determinação do Tribunal de Contas.
O Tribunal de Contas deve sempre agir no controle das contas com base na legalidade, legitimidade e eficiência, a) legalidade, no contexto de observar se o gasto está permitido nas leis orçamentárias; b) legitimidade, no contexto de observar se foram feitos corretamente todos os procedimentos necessários para efetivar o gasto, se a execução do gasto se deu de maneira correta e c) eficiência, no contexto de analisar se o gasto foi realizado diante do ideal público.
A ideia de fiscalização aqui passa por dois tipos de controle: a) controle interno, todo poder público possuirá o controle interno, a ideia é minimizar qualquer tipo de erro antes da fiscalização externa; b) controle externo, este que é feito pelos auditores dos Tribunais de Contas.
O Tribunal de Contas é independente, autônomo e auxilia o legislativo. Tal tribunal não está subordinado ao Poder Executivo, visto que a avaliação não possuiria transparência se o fosse. Também não está subordinado ao Judiciário, o Tribunal de Contas emite pareceres, enquanto que o Judiciário, caso haja ilegalidade, abuso de poder ou erro na forma poderá reaver o parecer. A maior parte da doutrina entende que o Tribunal de Contas é parte do poder legislativo, todavia não está subordinado a este, visto que é um órgão que possui independência e autonomia, possuindo Ministros com estabilidade e pressupostos de um Ministro do STJ. O orçamento do Tribunal de Contas está vinculado ao do legislativo. Já outros autores defendem que o Tribunal de Contas seria um quarto poder, entretanto deve-se lembrar que Constituição indica a tripartição de poderes em cláusula pétrea.
Composição do Tribunal
O Tribunal de Contas é composto por nove ministros com status de Ministro do STJ, possuindo as mesmas prerrogativas. Tais ministros são escolhidos entre pessoas maiores de 35 anos e menores de 65 anos, devendo ser brasileiro nato, com mais de dez anos de experiência comprovados na área do notório saber – tal notório saber deve ser jurídico ou contábil ou administrativo ou financeiro.1/3 dos ministros são escolhidos pelo Chefe do Executivo e 2/3 são escolhidos pelo Congresso Nacional. Os ministros escolhidos pelo chefe do executivo são submetidos à sabatina e aprovação do senado.
Atribuições
A primeira das atribuições do Tribunal é o julgamento de contas, seja dos entes da administração direta ou da administração indireta. O Tribunal não julga o Presidente da República, o Tribunal será mero auxiliar do Poder Legislativo, que é quem possui legitimidade para fazer o julgamento. O Tribunal de contas irá emitir parecer aprovando ou reprovando as contas, tal parecer será encaminhado para o poder legislativo e este poderá manter ou não o parecer. Se o parecer reprovar as contas e for mantido no legislativo, aplicam-se as sanções referentes a crime de responsabilidade ao gestor que teve as contas reprovadas.
Julgados do STF
Sigilo Bancário – O STF decidiu que o Tribunal de Contas não tem poder para quebrar o sigilo bancário de ninguém, ele apenas pode solicitar ao judiciário a quebra.
Controle Difuso de Constitucionalidade – A Súmula 347 indica que o Tribunal de Contas pode realizar controle difuso de constitucionalidade de leis e atos do poder público. Tal súmula ainda existe, mas autores defendem que ela foi editada numa época em que ainda não haviam ações constitucionais, entretanto, atualmente existem.
Coisa Julgada – As decisões do Tribunal não fazem coisa julgada, uma vez que não se trata de um tribunal efetivo, e sim um parecer. Também não cabe ao tribunal ferir a coisa julgada, a coisa julgada somente pode ser revisitada por meio de ação rescisória.
Multa - A multa aplicada pelo tribunal diante de uma irregularidade se dá através de um auto de infração, que é um titulo executivo, porém não é auto executável, devendo ser destinado ao ente que efetivamente realizará a execução (procuradorias)
Denúncia Anônima – Não cabe denúncia anônima no Tribunal de Contas, o ente privado tem o direito de denunciar qualquer irregularidade, porém a identificação é necessária, visto que se a denúncia for infundada, é cabível ação indenizatória.
Tribunais de Contas dos Estados e Municípios
Todos os estados membros devem possuir um Tribunal de Contas. Neste caso, o cargo não será de Ministro e sim de Conselheiro (que possui as mesmas prerrogativas dos Ministros do TCU), assim como no TCU 1/3 dos Conselheiros serão indicados pelo chefe do poder executivo e 2/3 serão indicados pelo legislativo.
O TCE tem a obrigação de julgar as contas dos entes diretos e indiretos do estado e dos municípios. Antes da CF 88, era possível que os municípios instituíssem Tribunais de Contas Municipais, porém a Constituição passou a proibir a instituição de novos TCMs, mas o que já existiam se mantiveram. A proibição se deu por conta dos altos gastos gerados por conta da existência de Tribunais de Contas Municipais, diante disso é possível que o TCE crie uma espécie de departamento chamado de “Tribunais de Contas Municipais”, que julgará as contas da capital e dos municípios aos arredores.
Competência
O TCU julgará apenas as contas da União. O TCE julgará as contas do estado e dos municípios. Caso haja julgamento de Tribunal de Contas de ente de esfera diversa, deve ser alegada preliminar de incompetência na fase de defesa daquele que está sendo “julgado” pelo Tribunal de Contas.