2. Administração Pública Direta

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INDICAÇÃO DE LIVRO: Direito Administrativo, editora Coutinho, um dos autores: Prof. José Carlos. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA- DIRETA
- Descentralização e desconcentração
A descentralização na ideia de que o Estado tanto pode prestar por si mesmo as atividades administrativas, como pode desempenhá-las por via de outros sujeitos. Nesta hipótese, o Estado transfere o exercício de suas atividades para particulares. Diz-se que a atividade administrativa é descentralizada quando realizada por pessoa ou pessoas distintas do Estado; e centralizada quando exercida pelo próprio ente estatal, O Estado atua diretamente por meio dos ser órgãos. Consistem, portanto, meras distribuições internas de plexos de competência, ou seja, em desconcentrações administrativas. Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz por meio de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isto mesmo se constituam.
Em tese, tal divisão deveria coincidir com os conceitos, dantes exposto, de centralização e descentralização administrativa, de tal sorte que “administração centralizada” seria sinônimo de “administração direta”, e “administração descentralizada”, sinônimo de “adm. indireta”. Não foi isto que sucedeu, o decreto-lei 200/67 adotou critério por força do qual as noções mencionadas não se superpõem. 
DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA
- A desconcentração leva à distribuição de atividade no âmbito de uma única pessoa jurídica.
- Os Estados têm que repartir, no interior deles mesmos, os encargos de sua alçada, para decidir os assuntos que lhes são afetos, dada a multiplicidade deles. O fenômenos da distribuição interna de plexos de competência; agrupadas em unidades individualizadas, denomina-se desconcentração. A qual se realiza tanto em razão da MATÉRIA, do assunto (Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Justiça…); como em razão do GRAU (hierarquia), do nível de responsabilidade decisória conferido aos distintos escalões que corresponderão aos diversos patamares de autoridade (diretor de Departamento, diretor de divisão, chefe de seção, encarregado de setor). Também se desconcentra com base em critério TERRITORIAL ou GEOGRÁFICO (delegacia regional da saúde em SP, MG, RJ). A aludida distribuição de competência não prejudica a unidade monolítica do Estado, pois todos os órgãos e agentes permanecem ligados por um SÓLIDO VÍNCULO denominado HIERARQUIA. 
- As atividades são distribuídas de escalões superiores para inferiores.
*SECRETARIAS: cada uma delas tem uma organização especial
Ex. Secretaria de segurança: 
É colocado um objetivo: redução da violência.
O secretário de segurança chama o delegado geral da polícia militar. 
Enfim, são muitas subdivisões. Isso em todo o âmbito, seja Federal, Estadual ou Municipal (em um estrutura hierarquizada). 
- Desconcentrada porque “o poder vai sendo diluído”.
Órgãos públicos: A unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado.
- “São unidades de atuação, que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atribuição predeterminada”.
- O órgão não se confunde com a pessoa jurídica, embora seja uma de suas partes integrantes; a pessoa jurídica é o todo, enquanto os órgãos são parcelas integrantes do todo. O órgão também não se confunde com a pessoa física, o agente público, porque congrega funções que este vai exercer.
- A hierarquia da estrutura da adm. pública direta é dividida em órgãos divididos de forma hierárquica, dentro do órgão nos termos agentes e cada agente tem a sua função (pode ser que tenha 10 agentes com a mesma função).
- Qualquer órgão público, por menor que seja, é dividido de maneira hierárquica. 
Doutrina Celso de Mello: Os órgãos, unidades abstratas que sintetizam os vários vínculos de atribuições do Estado, não têm vontade própria, de modo que não passam de “simples repartições”. Para que tais atribuições ocorram no plano concreto, precisam dos agentes. De modo que, “Estado e órgãos que o compõem se exprimem através dos agentes, na medida em que ditas pessoas físicas atuam nesta posição de veículos de expressão do Estado”.
Hierarquia: é o escalonamento em plano vertical dos órgãos e agentes da Administração que tem como objetivo a organização da função administrativa. E não poderia ser de outro modo. Tantas são as atividades a cargo da Administração Pública que não se poderia conceber sua normal realização sem a organização, em escalas, dos agentes e dos órgãos públicos. Em razão desse escalonamento firma-se uma relação jurídica entre os agentes, que se denomina de relação hierárquica.
Em consonância com o princípio da hierarquia, os órgãos da Administração Pública são estruturados de tal forma que se cria uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros, cada qual com atribuições definidas na lei. Desse princípio, que só existe relativamente às funções administrativas, não em relação às legislativas e judiciais, decorre uma série de prerrogativas para a Administração: a de rever os atos dos subordinados, a de delegar e avocar atribuições, a de punir; para o subordinado surge o dever de obediência.
Ou, Celso de Mello que define a hierarquia como o ‘vínculo d autoridade que une órgãos e agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferir, de hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contínua e permanente autoridade sobre toda a atividade administrativa dos subordinados.
- poder de dar ordens O primeiro consiste no poder de comando de agentes superiores sobre outros hierarquicamente inferiores. Estes, a seu turno, têm dever de obediência para com aqueles, cabendo-lhes executar as tarefas em conformidade com as determinações superiores. É claro que tal dever não obriga o agente de nível inferior a cumprir ordens manifestamente ilegais, aferíveis pelo indivíduo mediano.
- poder de controle: Outro efeito da hierarquia é o de fiscalização das atividades desempenhadas por agentes de plano hierárquico inferior para a verificação de sua conduta não somente em relação às normas legais e regulamentares, como ainda no que disser respeito às diretrizes fixadas por agentes superiores.
- poder de rever atos dos subordinados: Se o ato contiver vício de legalidade, ou não se coadunar com a orientação administrativa, pode o agente superior revê-lo para ajustamento a essa orientação ou para restaurar a legalidade.
*lhe permite, dentro dos limites legais, alterar ou suprimir as decisões dos inferiores, mediante revogação, quando inconveniente ou inoportuno o ato praticado, ou mediante anulação, quando se ressentir de vício jurídico. 
- poder de decidir conflito de competência: ex. corregedoria: juiz vs. delegado, quem resolveu o problema o delegado-corregedor. O delegado disse que cumpriu ordem da juíza, a juiza disse que cumpriu ordem do desembargador (mas não tinha prova por escrito).
- poder de coordenação
*FORMA DE PIRÂMIDE
- Secretaria de Segurança pública (uma delas) - estrutura organizada por órgãos.
- O que determina quais serão as funções de determinado agente é a lei.
*ordem manifestamente ilegal: o superior pode ser penalizado se conseguirem provar que foi ele quem deu a ordem (todos os demais que cumprirem essa ordem também vão responder). Ex. caso do Carandiru. 
Ocorre que muitas autoridades dão ordens ilegais, que, normalmente, são cumpridas pelos subalternos (quem cumpre, responde. A ordem deve ser obedecida, contanto que não sejam manifestamente ilegais). 
* A posição adotada pelo CP, de cujo art. 22 se extrai, a contrario sensu, a interpretação de que, se a ordem do superior é manifestamente ilegal, pelo fato responde não só o autor da ordem como aquele que a cumpriu.
- DIFERENÇA ENTRE SUBORDINAÇÃO E VINCULAÇÃO
A subordinação e a vinculação constituem relações jurídicas peculiares ao sistema administrativo. Não se confundem, porém. A primeira tem caráter interno e se estabelece entre órgãosde uma mesma pessoa administrativa como fator decorrente da hierarquia. A vinculação, ao contrário, possui caráter externo e resulta do controle que pessoas federativas exercem sobre as pessoas pertencentes à Administração Indireta. É, portanto, de subordinação a relação entre uma Divisão e um Departamento dentro da Secretaria de determinado Município, por exemplo. Mas se configura como de vinculação a que liga um Estado-Membro a uma de suas autarquias ou empresas públicas.
DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA
Importante notar, em matéria de competência, que nem o Estado, nem seus órgãos e agentes dispõem de competências para autossatisfação. Estas, no Estado de Direito, não são instituídas em favor de que as titularize, mas para que sirvam a determinados objetivos estabelecidos no interesse de todos.
Visto que o “poder” expressado nas competências não é senão a face reversa do dever de bem satisfazer interesses públicos, a competência pode ser conceituada como o círculo compreensivo de um plexo de deveres públicos a serem satisfeitos mediante o exercício de correlatos e demarcados poderes instrumentais, legalmente conferidos para a satisfação de interesses públicos. 
- Delegar: passar uma parte de sua competência para alguém fazer aquilo (o poder é indelegável no TODO, uma parte pode ser delegada- pequena).
***A delegação é considerada uma desconcentração derivada.
“Delegação é a transferência de atribuições de um órgão a outro no aparelho administrativo”, como resume CRETELLA JR. Essa delegação não pode ser irrestrita, por isso não atinge certas atividades específicas, abrange apenas funções genéricas e comuns da administração. 
- Um órgão ou autoridade, titular de determinados poderes e atribuições, transfere a outro órgão ou autoridade parcela de tais poderes e atribuições.
Ex. Promotor requer o arquivamento de inquérito. O juiz entende que não é caso de arquivar. O art. 28, do CPP, determina que o procurador geral de justiça resolva o caso. Ele entende que deve ser feita a denúncia, e então delega, a outro promotor (diferente daquele que entendeu por bem o arquivamento), o qual terá que oferecer a denúncia- oferecer no nome do PGR- e atuar no caso até o final. 
*Considerando a hierarquia do órgão Ministério Público: no topo da pirâmide o PGR. 
*Regra geral a delegação é aceita e cumprida, já que vem de uma autoridade superior e a negativa gera um processo disciplinar. 
AVOCAÇÃO: “chamar para si”, só o superior pode avocar o procedimento que está hierarquicamente abaixo. 
Através dela, o chefe superior pode substituir-se ao subalterno, chamando a si (ou avocando) as questões afetas a este, salvo quando a lei só lhe permita intervir nelas após a decisão dada pelo subalterno. Acrescente-se que a avocação, embora efeito do sistema hierárquico, não deve ser disseminada em profusão, uma vez que excepciona as regras normais de competência administrativa. Daí seu caráter de excepcionalidade.
- ex. o delegado de Miguelópolis, instalava inquérito por dirigir sem habilitação. Um dia, fez inquérito de uma pessoa que estava dirigindo sem habilitação, até que descobriram que se tratava do filho de um fiador de seu empréstimo. E então, o corregedor pediu a avocação para que aquele processo fosse passado para a corregedoria. 
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS
*cada autor dá para si uma classificação.
- Classificação de Maria Sylvia Di Pietro
Quanto à esfera de ação:
- centrais (que exercem atribuições em todo o território nacional, estadual ou municipal, como os Ministérios, as Secretarias de Estado e as de Município) 
- locais (que atuam sobre uma parte do território, corno as Delegacias Regionais da Receita Federal, as Delegacias de Polícia, os Postos de Saúde). 
 Quanto à posição estatal:
- independentes: os originários da Constituição e representativos dos três Poderes do Estado, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e sujeitos apenas aos controles constitucionais de um sobre o outro; suas atribuições são exercidas por agentes políticos. Entram nessa categoria as Casas Legislativas, a Chefia do Executivo e os Tribunais. 
- autônomos: os que se localizam na cúpula da Administração, subordinados diretamente à chefia dos órgãos independentes; gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica e participam das decisões governamentais. Entram nessa categoria os Ministérios, as Secretarias de Estado e de Município, o Serviço Nacional de Informações e o Ministério Público.
- Superiores: órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia; não gozam de autonomia administrativa nem financeira. Incluem-se nessa categoria órgãos com variadas denominações, como Departamentos, Coordenadorias, Divisões, Gabinetes.
- subalternos: os que se acham subordinados hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, exercendo principalmente funções de execução, como as realizadas por seções de expediente, de pessoal, de material, de portaria, zeladoria etc. 
3. Quanto à estrutura
- simples ou unitários (constituídos por um único centro de atribuições, sem subdivisões internas, como ocorre com as seções integradas em órgãos maiores) 
- compostos (constituídos por vários outros órgãos, como acontece com os Ministérios, as Secretarias de Estado, que compreendem vários outros, até chegar aos órgãos unitários, em que não existem mais divisões). 
4. Quanto à composição
- singulares (quando integrados por um único agente) 
- coletivos (quando integrados por vários agentes). A Presidência da República e a Diretoria de uma escola são exemplos de órgãos singulares, enquanto o Tribunal de Impostos e Taxas é exemplo de órgão colegiado. Quanto a essa classificação, merece menção o pensamento um pouco diverso de Renato Alessi (1970, t. 1 :84-85); ele divide os órgãos, quanto à sua estrutura, em burocráticos e colegiados. Os primeiros são aqueles que estão a cargo de uma só pessoa física ou de várias pessoas ordenadas verticalmente, isto é, de forma que cada uma delas possa atuar individualmente, porém ligadas, para a sua necessária coordenação, por uma relação hierárquica. Quando se fala, por exemplo, de uma Diretoria, sabe-se que existe o Diretor, que é o responsável pelo órgão, mas dentro desse órgão existem outras pessoas ligadas ao dirigente, como secretárias, datilógrafos, contínuos. Já os órgãos colegiados são, ao contrário, formados por uma coletividade de pessoas físicas ordenadas horizontalmente, ou seja, com base em uma relação de coligação ou coordenação, e não uma relação de hierarquia; são pessoas situadas no mesmo plano que devem atuar coletivamente em vez de individualmente, concorrendo a vontade de todas elas ou da maioria para a formação da vontade do órgão. 
Quanto às funções
- ativos, consultivos ou de controle, segundo tenham por função primordial o desenvolvimento de uma administração ativa, ou de uma atividade consultiva ou de controle sobre outros órgãos.
Suponha que o Secretário de Transportes de determinado Estado tomou conhecimento, por intermédio de matéria jornalística, da existência de longas filas para carregamento dos cartões de utilização dos trens administrados por uma sociedade de economia mista vinculada àquela Pasta. Diante dos fatos apurados, decidiu avocar, para área técnica da Secretaria, algumas atividades de gerenciamento e logística desempenhadas por uma das Diretorias da referida empresa. Fundamentou sua decisão no exercício dos poderes hierárquico e disciplinar. Considerando a situação narrada,
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a a atuação do Secretário justifica-se do ponto de vista da hierarquia, porém não sob aspecto disciplinar, eis que não identificada infração administrativa.
b a decisão baseia-se, legitimamente, apenas no poder disciplinar, que compreende o controle e a supervisão.
c descabe a invocação dos poderes citados, sendo certo que a atuação da Secretaria deve se dar nos limites do poder de tutela.
d a decisão somente será justificável, sob o fundamento de poder hierárquico, se constada a existênciade desvio de conduta pelos administradores da empresa.
e a decisão extrapolou a competência disciplinar, que somente pode ser exercida para corrigir desvios na organização administrativa da entidade.
Em seu sentido subjetivo, o termo Administração pública designa os entes que exercem a atividade administrativa. Desse modo, a Defensoria Pública do Estado do Paraná, 
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a é pessoa jurídica de direito público e possui capacidade processual, podendo ser configurada como autarquia sui generis – sociedade pública de advogados, embora não seja instituição autônoma com sede constitucional. 
b possui capacidade processual para ingressar com ação para a defesa de suas funções institucionais por expressa previsão legal, embora não seja pessoa jurídica de direito público. 
c é pessoa jurídica de direito público e possui capacidade processual, podendo, caso haja expressa previsão legal, integrar a pessoa jurídica “Estado do Paraná” por ser instituição autônoma com sede constitucional. 
d integra a pessoa jurídica de direito publico “Estado do Paraná” e possui capacidade jurídica, sendo representada, em juízo, pela Procuradoria do Estado em toda espécie de processo judicial de seu interesse. 
e integra a pessoa jurídica de direito publico “Estado do Paraná” e possui capacidade jurídica, sendo representada, em juízo, pela Procuradoria do Estado em toda espécie de processo judicial de seu interesse, exceto ações trabalhistas que tramitarem na Justiça do Trabalho. 
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