Direito Administrativo - 2 Administração Pública Direta e Indireta

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
- Administração Direta e Indireta - 
 
 
Prof. Paulo Eduardo Berni 
 
 
CONTEÚDO DA AULA: 
 
1ª Parte: 
I – Administração no Estado Federal e separação de 
poderes; 
II – Centralização, descentralização e 
desconcentração; 
III – Hierarquia x tutela. 
CONTEÚDO DA AULA (cont.): 
 
2ª Parte: 
I – Administração Pública Direta; 
II – Administração Pública Indireta: 
 a) Autarquias; 
 b) Fundações públicas; 
 c) Empresas públicas; 
 d) Sociedades de economia mista; 
III – Entes em colaboração com o Poder Público. 
 
3ª Parte: 
I – Estudo dirigido. 
 
 
 
CONTEÚDO DA AULA: 
 
1ª Parte: 
I – Administração no Estado Federal e separação de 
poderes; 
II – Centralização, descentralização e 
desconcentração; 
III – Hierarquia x tutela. 
Art. 18 CF: 
 
Art. 18. A organização político-administrativa da 
República Federativa do Brasil compreende a 
União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, todos autônomos, nos termos desta 
Constituição. 
(...) 
União Administração 
federal 
Presidente da 
República 
Arts. 20 a 24 
CF 
Estado Administração 
estadual 
Governador 
do Estado 
Arts. 23 e 24 
e 25 a 28 CF 
Distrito 
Federal 
Administração 
do Distrito 
Federal 
Governador 
do Distrito 
Federal 
Arts. 23 e 24 
e 32 CF 
Município Administração 
municipal 
Prefeito Arts. 23 e 29 
a 31 CF 
Separação 
de 
poderes 
Função 
Legislativa 
Função 
Jurisdicional 
Função 
Administrativa 
Administração pública: 
 
 
- Sentido objetivo: atividade, ação ou tarefa – a própria 
função administrativa. 
 
- Sentido subjetivo: universo de órgãos e pessoas que 
desempenham a função administrativa. 
 
 
CONTEÚDO DA AULA: 
 
1ª Parte: 
I – Administração no Estado Federal e separação de 
poderes; 
II – Centralização, descentralização e 
desconcentração; 
III – Hierarquia x tutela. 
Dimensões da Administração Pública: 
 
 - Centralização; 
 
 - Descentralização; 
 
 - Desconcentração. 
Centralização: 
 
 
Situação na qual a Administração executa suas tarefas 
diretamente, ou seja, por intermédio dos inúmeros 
órgãos e agentes administrativos que compõem a sua 
estrutura funcional. 
 
Desempenho direto das atividades públicas pelo 
Estado-administração. 
Descentralização: 
 
- Transferência de poderes de decisão em determinadas 
matérias a entidades dotadas de personalidade jurídica 
própria. 
 
Desempenho indireto das atividades públicas pelo 
Estado-administração. 
 
Ex.: União (Ministério dos Transportes) – Departamento Nacional de 
Infraestrutura de Transportes (DNIT) 
 Governo do Estado (Secretaria da Cultura) – Fundação 
Orquestra Sinfônica de Porto Alegre (Ospa); 
 Prefeitura de Canoas (Gabinete do Prefeito) – Instituto Canoas 
XXI 
Características da descentralização: 
 
a) atribuição de personalidade jurídica diversa da entidade 
matriz (no Brasil, União, Estados, Distrito Federal ou 
Municípios); 
 
b) atribuição ao ente descentralizado de poderes de decisão 
em relação a matérias específicas, bem como patrimônio 
próprio; 
 
c) estabelecimento de normas a respeito do controle que o 
poder central exercerá sobre o órgão descentralizado – tutela. 
 
Desconcentração: 
 
- Distribuição de competências de um centro para a 
periferia ou de escalões superiores para escalões 
inferiores, dentro de uma mesma entidade ou pessoa 
jurídica. 
 
 
Ex.: Presidência da República – Ministérios – Órgãos de 
Assessoramento – etc 
 Governador do Estado – Secretarias – Órgãos de Assessoramento 
– etc 
 Prefeito Municipal – Secretarias – Órgãos de Assessoramento – 
etc 
Órgãos – públicos ou administrativos – são unidades 
de atuação, integrantes de uma pessoa jurídica, 
formados por um conjunto de pessoas e meios 
materiais ordenados par a realização de uma 
competência. 
 
Competência – atribuição legal conferida a um órgão 
ou autoridade pública para a realização de 
determinada atividade. 
Procuradoria Geral do Estado (RS) 
Departamento 
Nacional de 
Infraestrutura 
de Transportes 
(DNIT) 
Lei Federal nº 10.683/2003. 
 
 
 
 
Lei Estadual nº 13.601/2011. 
 
Decreto Estadual nº 48.218/2011. 
 
 
Decreto-lei nº 200/67 
 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços 
integrados na estrutura administrativa da Presidência da 
República e dos Ministérios. 
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes 
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica 
própria: 
 a) Autarquias; 
 b) Emprêsas Públicas; 
 c) Sociedades de Economia Mista. 
 d) fundações públicas. 
Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração 
Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de 
competência estiver enquadrada sua principal atividade. 
 
Código Civil. 
 
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: 
I - a União; 
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; 
III - os Municípios; 
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; 
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei. 
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas 
jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura 
de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao 
seu funcionamento, pelas normas deste Código. 
 
 
CONTEÚDO DA AULA: 
 
1ª Parte: 
I – Administração no Estado Federal e separação de 
poderes; 
II – Centralização, descentralização e 
desconcentração; 
III – Hierarquia x tutela. 
 
Hierarquia: 
 
 
“Ocorre quando há diferença de posição dos órgãos no 
escalonamento estrutural, de tal modo que o órgão 
superior, nas relações com o subordinado exerce uma série 
de poderes aos quais o subordinado se sujeita”. 
 
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, p. 67. 
 
 
Há relação de hierarquia entre... 
 
- Órgãos da Administração Direta (Ex.: Gabinete do Ministro – 
Secretarias do Ministério); 
 
- Órgãos de cada entidade da Administração Indireta (Ex.: 
Presidente do Banco do Brasil e diferentes departamentos); 
 
 
Não há relação de hierarquia entre órgãos pertencentes a 
pessoas jurídicas distintas (Ex.: Gabinete do Ministro da Cultura 
e Fundação Nacional das Artes). 
 
 
Poderes decorrentes do Poder Hierárquico: 
 
 - Dar ordens; 
 - Controle; 
 - Rever atos dos subordinados; 
 - Decidir conflitos de competência entre subordinados; 
 - Coordenação. 
 
 
 
Tutela: 
 
 
“Poder que assiste à Administração Central de influir sobre 
elas com o propósito de conformá-las ao cumprimento dos 
objetivos públicos em vista dos quais foram criadas, 
harmonizando-as com a atuação administrativa geral do 
Estado”. 
 
BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo, p. 
162. 
 
 
Poderes decorrentes da Tutela: 
 
 - Assegurar o cumprimentos dos objetivos legais; 
 - Coordenar as atividades da entidade com as políticas e 
programas do Governo; 
 - Zelar pela eficiência administrativa; 
 - Assegurar a autonomia administrativa, operacional e 
financeira. 
 
Controle hierárquico Tutela administrativa 
Forma-se entre órgãos situados em 
uma mesma pessoa jurídica. 
Controle exercido pelo órgão 
central sobre entidades dotadas de 
personalidade jurídica própria. 
O órgão superior pode rever os 
atos dos órgãos subordinados. 
A entidade descentralizada é 
dotada de poder próprio de 
decisão em matérias específicas – 
daí ser não ser possível ao órgão 
central avocar competências da 
entidade descentralizada. 
Incondicionado (não há 
necessidadede previsão legal). 
Condicionado (não se presume, 
realizando-se somente nos casos e 
formas previstos em lei). 
CONTEÚDO DA AULA (cont.): 
 
2ª Parte: 
I – Administração Pública Direta; 
II – Administração Pública Indireta: 
 a) Autarquias; 
 b) Fundações públicas; 
 c) Empresas públicas; 
 d) Sociedades de economia mista; 
III – Entes em colaboração com o Poder Público. 
 
3ª Parte: 
I – Estudo dirigido. 
 
Administração Direta: 
 
Conjunto dos órgãos que integram a estrutura de cada 
um dos entes políticos da Federação (União, Estados e 
Distrito Federal, Municípios, Legislativo e Judiciário), aos 
quais foi atribuída competência para o exercício, de 
forma centralizada, das atividades administrativas do 
Estado. 
 
 
Art. 4º, inc. I, do Decreto-lei nº 200/1967: 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados 
na estrutura administrativa da Presidência da República e dos 
Ministérios. (...) 
 
Atividades-fim mais 
comuns 
Generalidade das tarefas e atribuições que lhe 
cabem. 
Ex.: intervenção, fomento e serviço público. 
Base legal Constituição Federal, lei, decreto. 
Hierarquia/tutela Hierarquia. 
Personalidade jurídica Somente o ente político (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios). 
Os órgãos desconcentrados (ministérios, 
secretarias), não. 
Regime de pessoal Estatutário. 
Necessidade de concurso público para 
preenchimento dos cargos. Art. 37, inc. II CF. 
Forma de escolha do 
dirigente 
Eleição direta (presidente, governadores e 
prefeitos) e os demais por escolha da chefia do 
poder. 
Resumo: 
CONTEÚDO DA AULA (cont.): 
 
2ª Parte: 
I – Administração Pública Direta; 
II – Administração Pública Indireta: 
 a) Autarquias; 
 b) Fundações públicas; 
 c) Empresas públicas; 
 d) Sociedades de economia mista; 
III – Entes em colaboração com o Poder Público. 
 
3ª Parte: 
I – Estudo dirigido. 
 
Administração Indireta: 
 
Conjunto de entidades personalizadas que, vinculadas 
à Administração Direta, executam atividades 
administrativas de modo descentralizado. 
 
 
Há Administração Indireta em cada um dos níveis da 
Administração: 
 - Administração indireta federal; 
 - Administração indireta estadual; 
 - Administração indireta municipal. 
- São produtos da descentralização administrativa. 
 
- Reserva legal: todas as pessoas integrantes da 
Administração Indireta (bem como suas subsidiárias), de 
qualquer dos Poderes e esferas federativas, só podem ser 
instituídas por lei. 
Art. 37, inc. XIX, CF. 
 
- Princípio da especialidade: exigência de que seja 
consignado na lei instituidora da entidade a atividade a ser 
exercida de forma descentralizada. Não podem ser 
instituídas entidades com finalidades genéricas. 
- O vínculo com a Administração Direta é o de tutela 
(controle administrativo, supervisão ministerial). [que, do 
ponto de vista jurídico, é distinto do controle hierárquico, 
embora na prática possam se parecer.] 
 
 
- O poder de tutela visa: 
 a) Assegurar o cumprimento dos objetivos legais; 
 b) Coordenar as atividades da entidade com as políticas e 
programas do Governo; 
 c) Zelar pela eficiência administrativa; 
 d) Assegurar a autonomia administrativa, operacional e 
financeira. 
- Possuem personalidade jurídica própria (são, portanto, 
sujeitos de direitos e encargos por si próprias, realizando 
atividades e atos do mundo jurídico em seu próprio nome). 
 
 
- São dotadas de patrimônio, pessoal e estrutura 
administrativa próprios. 
São entes da Administração Pública Indireta: 
 
 - Autarquias; 
 - Fundações públicas; 
 - Empresas públicas; 
 - Sociedades de economia mista. 
 
Consórcio público (associação pública): art. 6º, inc. I e § 
1º e art. 13, § 6º, todos da Lei nº 11.107/05. 
CONTEÚDO DA AULA (cont.): 
 
2ª Parte: 
I – Administração Pública Direta; 
II – Administração Pública Indireta: 
 a) Autarquias; 
 b) Fundações públicas; 
 c) Empresas públicas; 
 d) Sociedades de economia mista; 
III – Entes em colaboração com o Poder Público. 
 
3ª Parte: 
I – Estudo dirigido. 
 
Autarquias 
 
 
José dos Santos Carvalho Filho: 
 
“Pessoa jurídica de direito público, integrante da 
Administração Indireta, criada por lei para 
desempenhar funções que, despidas de caráter 
econômico, sejam próprias e típicas do Estado”. 
Decreto-lei nº 200/1967: 
 
“Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com 
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para 
executar atividades típicas da Administração Pública, que 
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada. (...)” 
 
 
Código Civil, art. 41, inc. IV. 
Características principais: 
 
 - Integram a Administração Pública Indireta; 
 
 - Criadas por lei; 
 
 - Pessoas dotadas de personalidade jurídica própria; 
 
 - Submetem-se ao regime de direito público; 
 
 - Não possuem finalidade lucrativa; 
 
 - Desempenham funções típicas do Estado (nunca de 
caráter econômico), que requeiram, para sua maior 
eficiência, gestão administrativa e financeira 
descentralizada. 
Resumo: 
Atividades-fim mais 
comuns 
Atividades típicas da Administração Pública. 
Base legal Lei específica + regimento interno. 
Hierarquia/tutela Tutela. 
Personalidade 
jurídica/regime jurídico 
Sim, de direito público (Art. 41, inc. IV 
Código Civil). 
Regime de pessoal Em regra, estatutário. 
Necessidade de concurso público para 
preenchimento dos cargos. Art. 37, inc. II CF. 
Forma de escolha do 
dirigente 
Em regra, nomeação pelo Chefe do Poder 
Executivo. 
CONTEÚDO DA AULA (cont.): 
 
2ª Parte: 
I – Administração Pública Direta; 
II – Administração Pública Indireta: 
 a) Autarquias; 
 b) Fundações públicas; 
 c) Empresas públicas; 
 d) Sociedades de economia mista; 
III – Entes em colaboração com o Poder Público. 
 
3ª Parte: 
I – Estudo dirigido. 
 
Fundações públicas. 
 
Decreto-lei nº 200/1967: 
 
“Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: (...) 
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em 
virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento 
de atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de direito público, com autonomia 
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos 
órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos 
da União e de outras fontes. (...)” 
Características principais: 
 
 - Integram a Administração Pública Indireta; 
 
 - Criação por lei ou autorizada por lei; 
 
 - Pessoas dotadas de personalidade jurídica própria; 
 
 - Regime jurídico ???; 
 
 - Não possuem finalidade lucrativa; 
 
 - Desempenham atividades de assistência social, 
assistência médica e hospitalar, educação e ensino, 
pesquisa e atividades culturais. 
Atividades-fim mais comuns Assistência social, assistência médica e hospitalar, 
educação e ensino, pesquisa e atividades culturais 
(não lucrativa). 
Base legal Lei (de criação ou autorizativa). 
Hierarquia/tutela Tutela. 
Personalidade jurídica/regime 
jurídico 
Sim, de direito privado ou de direito público (de 
acordo com o ato que cria ou autoriza a sua criação). 
Regime de pessoal Celetista ou estatutário (de acordo com o regime 
jurídico aplicável). 
Necessidade de concurso público para 
preenchimento dos cargos. Art. 37, inc. II CF. 
Forma de escolha do dirigente Conforme lei criadora ou autorizadora. 
Resumo: 
CONTEÚDO DA AULA (cont.): 
 
2ª Parte: 
I – Administração Pública Direta; 
II– Administração Pública Indireta: 
 a) Autarquias; 
 b) Fundações públicas; 
 c) Empresas públicas; 
 d) Sociedades de economia mista; 
III – Entes em colaboração com o Poder Público. 
 
3ª Parte: 
I – Estudo dirigido. 
 
Empresas públicas. 
 
 
José dos Santos Carvalho Filho: 
 
“São pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da 
Administração Indireta do Estado, criadas por autorização 
legal, sob qualquer forma jurídica adequada a sua 
natureza, para que o Governo exerça atividades gerais de 
caráter econômico ou, em certas situações, execute a 
prestação de serviços públicos”. 
Sociedades de Economia Mista. 
 
 
José dos Santos Carvalho Filho: 
 
“São pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da 
Administração Indireta do Estado, criadas por autorização 
legal, sob a forma de sociedades anônimas, cujo controle 
acionário pertença ao Poder Público, tendo por objetivo, 
como regra, a exploração de atividades gerais de caráter 
econômico e, em algumas ocasiões, a prestação de 
serviços públicos”. 
Art 173 CF. 
 
“Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a 
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será 
permitida quando necessária aos imperativos da segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos 
em lei. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, 
da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que 
explorem atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo 
sobre: 
(...) 
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia 
mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às 
do setor privado. (...)” 
Características principais: 
 
 - Integram a Administração Pública Indireta; 
 
 - Criação autorizada por lei; 
 
 - Pessoas dotadas de personalidade jurídica própria; 
 
 - Submetem-se ao regime de direito privado; 
 
 - Desempenham atividades gerais de caráter econômico 
ou, em certas situações, executam a prestação de serviços 
públicos. 
Distinções entre empresas públicas e sociedades de 
economia mista: 
 
 
a) Constituição do capital: 
 
- Empresas públicas: capital exclusivamente oriundo de 
pessoas da Administração Pública, independentemente da 
esfera federativa e natureza jurídica (pública ou privada). 
 
- Sociedades de economia mista: capital formado por 
recursos oriundos da Administração Pública e da iniciativa 
privada. 
b) Forma jurídica: 
 
- Empresas públicas: qualquer das formas admitidas em 
direito (art. 5º, inc. II, Decreto-lei nª 200/1967), desde 
que compatíveis com as regras de direito público (ex.: não 
podem ser sociedades em nome coletivo ou sociedade 
cooperativas). 
 
- Sociedades de economia mista: sociedades anônimas 
(art. 5º, inc. III, Decreto-lei nª 200/1967). 
“Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: (...) 
II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital 
exclusivo da União, criado por lei para a exploração de 
atividade econômica que o Govêrno seja levado a exercer por 
fôrça de contingência ou de conveniência administrativa 
podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em 
direito. (...)” 
 
“Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: (...) 
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de 
personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a 
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade 
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua 
maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. (...)” 
Atividades-fim mais 
comuns 
Atividade econômica (em alguns casos prestação 
de serviços públicos). 
Base legal Lei autorizativa + estatuto social. 
Hierarquia/tutela Tutela. 
Personalidade 
jurídica/regime jurídico 
Sim, direito privado. 
Regime de pessoal Celetista (CLT). 
Necessidade de concurso público para 
preenchimento dos cargos. Art. 37, inc. II 
CF. 
Forma de escolha do 
dirigente 
Conforme lei autorizativa. 
Resumo: 
CONTEÚDO DA AULA (cont.): 
 
2ª Parte: 
I – Administração Pública Direta; 
II – Administração Pública Indireta: 
 a) Autarquias; 
 b) Fundações públicas; 
 c) Empresas públicas; 
 d) Sociedades de economia mista; 
III – Entes em colaboração com o Poder Público. 
 
3ª Parte: 
I – Estudo dirigido. 
 
Entes em colaboração com o Poder Público. 
 
Não integram a administração indireta. 
 
- Ordem dos Advogados do Brasil; 
 
- Serviços sociais autônomos; 
 
- Organizações sociais (OS) – Lei nº 9.637/98; 
 
- Organizações da sociedade civil de interesse público 
(OSCIP) – Lei nº 9.790/99. 
CONTEÚDO DA AULA (cont.): 
 
2ª Parte: 
I – Administração Pública Direta; 
II – Administração Pública Indireta: 
 a) Autarquias; 
 b) Fundações públicas; 
 c) Empresas públicas; 
 d) Sociedades de economia mista; 
III – Entes em colaboração com o Poder Público. 
 
3ª Parte: 
I – Estudo dirigido.