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DISCIPLINA DIREITO ADMINISTRATIVO I INSTITUIÇÃO / CURSO ESTÁCIO FASE / DIREITO PROFESSOR FRANCISCO GLADSON SALES ALVES ASSUNTO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA AULA 2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA OBJETIVOS • Compreender a dinâmica e estruturação da Administração Pública Brasileira, conforme estabelecido pela Constituição de 1988; • Identificar os setores que compõem a estrutura da Administração Pública Direta; • Compreender as principais características dos órgãos públicos. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ROTEIRO DA AULA 1. Introdução 2. Administração Pública Direta 2.1. Conceito. 2.2. Natureza da Função. 2.3. Composição. 3. Órgãos Públicos 3.1. Criação e extinção 3.2. Teorias de caracterização do órgão 3.3. Capacidade Processual 3.4. Classificação 4. Conclusão FEDERAÇÃO • Federação é a forma de Estado em que, ao lado do poder político central e soberano, existem entidades políticas internas componentes do sistema, às quais são conferidas competências específicas pela Constituição. • Podem ser apontadas 3 características básicas da federação: 1. a descentralização política; 2. o poder de autoconstituição das entidades integrantes; e 3. a participação das vontades dos entes integrantes na formação da vontade nacional. AUTONOMIA • A autonomia dos entes integrantes na organização político- administrativa do Estado decorre do sistema federativo. • A autonomia dos entes federativos demonstra que são eles dotados de independência dentro dos parâmetros constitucionais e que as competências para eles traçadas na Constituição apontam para a inexistência de hierarquia entre eles. • Os entes gozam, pois, do que se denomina de poder de autodeterminação. PODERES E FUNÇÃO ADMINISTRATIVA • Na organização político-administrativa da República brasileira, são três os Poderes políticos instituídos pela Constituição: o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, todos harmônicos e independentes, como prega o art. 2º da Constituição. • A tripartição de Poderes ocorre também nos Estados-membros, entretanto, nos Municípios vigora a bipartição de Poderes, porque em sua estrutura orgânica se apresentam apenas o Executivo e o Legislativo. • A função administrativa é desempenhada em todos os Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo todos os órgãos que, gerindo os interesses estatais e coletivos, não estejam voltados à legislação ou à jurisdição. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA • A expressão administração pública, como já vimos, admite mais de um sentido. • No sentido objetivo, exprime a ideia de atividade, tarefa, ação, enfim a própria função administrativa, constituindo-se como o alvo que o governo quer alcançar. • No sentido subjetivo, ao contrário, a expressão indica o universo de órgãos e pessoas que desempenham a função administrativa. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA Centralizada e Desconcentrada ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA Descentralizada ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA CONCEITO • É o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. • São pessoas federativas: União, Estados, DF e Municípios. • “A Administração Pública é, ao mesmo tempo, a titular e a executora do serviço público.” • A ideia da Administração Direta passa a noção de dois aspectos importantes. O primeiro consiste em se considerar o Estado como pessoa federativa. E o segundo é que a Administração Direta é constituída por órgãos internos dessas mesmas pessoas. Cada órgão é verdadeiro instrumento de ação da Administração Pública. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA NATUREZA DA FUNÇÃO • A Administração Direta do Estado desempenha atividade centralizada. • As pessoas políticas que compõem o sistema federativo – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios – exercem diversas atividades internas e externas. • A função interna da Administração Direta é de organizar, fiscalizar e supervisionar os agentes e órgãos públicos. Os Ministérios, as Secretarias, as Coordenadorias são os órgãos responsáveis por tal função. • A função externa inerente a Administração Pública Direta, normalmente, está prevista na Constituição Federal. Como exemplo: a função tributária (art. 37, XXII), a função de defesa nacional (art. 142), a função de segurança pública (art. 144) etc. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA COMPOSIÇÃO • Na composição da Administração Direta há de se considerar as 3 esferas federativas do Estado brasileiro. • A esfera federal tem a União como pessoa política que tem dentro da composição da Administração Direta do Executivo, a Presidência da República e os Ministérios, ligados a estes estão uma série de órgãos específicos de cada atividade. No Legislativo e no Judiciário existem normas internas que organizam os respectivos órgãos na realização da função administrativa. • Na esfera estadual tem os Estados federados que possuem, em simetria com a União, a Governadoria e as Secretarias estaduais e os respectivos órgãos do Legislativo e do Judiciário. • Na esfera municipal tem os Municípios com as Prefeituras, as Secretarias municipais e os órgãos do Legislativo. • Há ainda o Distrito Federal com a Governadoria distrital, as suas Secretarias e mais órgãos do Legislativo e Judiciário. ÓRGÃOS PÚBLICOS CONCEITO • Órgãos Públicos são centros de competências instituídos para desempenhar funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é destinada à pessoa jurídica a que pertencem. (Helly Lopes Meirelles) • Órgão Público é o compartimento na estrutura estatal a que são cometidas funções determinadas, sendo integrado por agentes que, quando as executam, manifestam a própria vontade do Estado. (José dos Santos Carvalho Filho) RELAÇÃO ÓRGÃO/PESSOA TEORIA DO MANDATO • O agente público sendo mandatário do Estado, como pessoa jurídica. Não prosperou pois o Estado é despido de vontade para outorgar tal mandato. TEORIA DA REPRESENTAÇÃO • O agente público representava a pessoa estatal. Não prosperou porque o Estado assim seria um inimputável, logo não se poderia responsabilizar o ente estatal. TEORIA DO ÓRGÃO • Segundo o jurista alemão Otto Gierke, o Estado possui órgãos e os agentes estão lotados nestes órgãos, logo quando o agente realiza um ato é como se o próprio Estado o estivesse realizando. Também chamada de Teoria da Imputação, pois os atos dos agentes são imputados ao Estado. ÓRGÃOS PÚBLICOS CRIAÇÃO E EXTINÇÃO • A criação e a extinção dos órgãos públicos dependem de lei, conforme o art. 48, XI da CF. • A iniciativa da lei de criação e extinção dos órgãos é de competência do Chefe do Poder Executivo. (art. 61,§ 1º, II, “e” da CF) Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública; Art. 61. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: II - disponham sobre: e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; TEORIAS DE CARACTERIZAÇÃO DO ÓRGÃO TEORIA SUBJETIVA • Os órgãos públicos são os próprios agentes públicos. Tal teoria não retrata a realidade, pois se desaparecido o agente, estaria extinto também o órgão. TEORIA OBJETIVA • Os órgãos públicos são entendidos como um conjunto de atribuições,que independe do agente. Tal teoria também é deficiente, pois quando se busca um órgão, se busca um agente. TEORIA ECLÉTICA • Nesta teoria o órgão é formado por dois elementos, o agente e o conjunto de atribuições. Teoria aceita pelo ordenamento jurídico. ÓRGÃOS PÚBLICOS CAPACIDADE PROCESSUAL • A principal característica do órgão público é a ausência de personalidade jurídica. • Assim, o órgão não possui, em regra, capacidade processual (ou judiciária) para demandar ou ser demandado em Juízo, pois o art. 70 do novo CPC somente atribui capacidade processual à pessoa que se acha no exercício dos seus direitos. • Logo, um fato praticado por agente integrante de órgão público deve ser imputado à pessoa jurídica da qual aquele órgão é integrante. • Exceção 1 – os órgãos públicos que atuam em defesa do consumidor podem demandar. (art. 82, III do CDC) • Exceção 2 – os órgãos da cúpula da hierarquia administrativa em defesa das suas prerrogativas institucionais. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL Independentes Autônomos Superiores Subalternos CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS Órgãos Independentes: são originários da Constituição e representativos dos Poderes de Estado, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional. Exemplos: Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Presidência da República, Governadoria dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais, STF, Tribunais de Justiça, Ministério Público, Tribunal de Contas etc. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS Órgãos Autônomos: são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Exemplos: os Ministérios, as Secretarias de Estado e de Município, a Advocacia-Geral da União e todos os demais órgãos subordinados diretamente aos Chefes de Poderes, aos quais prestam assistência e auxílio imediatos. Seus dirigentes, em regra, não são funcionários, mas sim agentes políticos nomeados em comissão. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS Órgãos Superiores: São os que detém poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Exemplos: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Inspetorias- Gerais, Procuradorias Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões, Comando do Exército, Secretaria da Receita Federal etc. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS Órgãos Subalternos: são todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e predominância de atribuições de execução. Exemplos: Repartições públicas, Demais órgãos. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS QUANTO À PESSOA FEDERATIVA Federais Estaduais Distritais Municipais CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS QUANTO À COMPOSIÇÃO Singulares – quando integrados por um só agente. Ex: Chefia do Executivo, inventariante judicial. Coletivos – integrados por mais de um agente. Ex: Conselhos Administrativos, CNJ. R F B Adm Pública Direta Presidência da República Ministérios Autarquias Fundações Empresas Públicas Sociedades de Economia Mista Adm Pública Indireta ESTADOS- MEMBROS MUNICÍPIOS DISTRITO FEDERAL Legenda: _____ subordinação _ _ _ _ vinculação UNIÃO ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Órgãos (OAB) Processual Civil. Recurso ordinário. Mandado de segurança. Descentralização do ensino. Escolas estaduais. Municipalização. Inércia do Executivo. Impetração de segurança. Legitimidade ativa da Câmara Municipal. Precedentes. 1. (...). Afetados os direitos do Município e inerte o Poder Executivo, no caso concreto (municipalização de escolas estaduais), influindo os denominados direitos-função (impondo deveres), não há como negar a manifestação de direito subjetivo público, legitimando-se a Câmara Municipal para impetrar mandado de segurança. 2. Recurso ordinário conhecido e provido. (STJ, RMS 12.068/MG, 17/09/2002). Considerando a ementa acima, responda: a) Qual a teoria adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro a respeito dos órgãos públicos? À luz dessa teoria, como se explica a manifestação de vontade do Estado (pessoa jurídica) através de seus agentes (pessoas físicas)? b) Sabendo que a Câmara Municipal é um órgão público, é possível que se lhe reconheça capacidade processual, como na decisão supracitada? Justifique, do ponto de vista da personalidade jurídica dos órgãos públicos e da jurisprudência. QUESTÃO 1 Prof. GLADSON 24 (FGV - V Exame da Ordem) A estruturação da Administração traz a presença, necessária, de centros de competências denominados Órgãos Públicos ou, simplesmente, Órgãos. Quanto a estes, é correto afirmar que (A) possuem personalidade jurídica própria, respondendo diretamente por seus atos. (B) suas atuações são imputadas às pessoas jurídicas a que pertencem. (C) não possuem cargos, apenas funções, e estas são criadas por atos normativos do ocupante do respectivo órgão. (D) não possuem cargos nem funções. QUESTÃO 2 Prof. GLADSON 25 (CESPE - Exame da Ordem - 2007) Acerca dos órgãos públicos, assinale a opção correta. a) A teoria que melhor explica a relação existente entre o servidor público e a pessoa jurídica do Estado é a teoria da representação, cuja característica principal consiste no princípio da imputação volitiva. Assim, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence, já que aquele estaria agindo em seu nome. b) A organização da administração pública direta, no que se refere à estruturação dos órgãos e competência, é matéria reservada à lei. c) É correto, do ponto de vista da natureza jurídica do órgão, afirmar que “João propôs uma ação de rito ordinário contra a receita federal”. d) Alguns órgãos públicos têm capacidade processual, já que são titulares de direitos subjetivos próprios a serem defendidos. QUESTÃO 3 Prof. GLADSON 26 CONCLUSÃO Prof. GLADSON 27
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