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DIREITO ADMINISTRATIVO VIDEOAULA PROF. LUCAS MARTINS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA www.acasadoconcurseiro.com.br DIREITO ADMINISTRATIVO 3 CASA DO CONCURSEIRO DIREITO ADMINISTRATIVO (MATRIZ) ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO (PARTE 1) PROFESSOR LUCAS MARTINS Advogado, consultor jurídico e autor de obras jurídicas. Graduado pela Universidade de Fortaleza – UNIFOR. Pós-graduado em Direito Processual Civil pela Universidade Cândido Mendes – UNICAM/RJ - em convênio com o Curso Ênfase. Pós-graduando em Direito Administrativo pela Estácio de Sá em convênio com o Complexo de Ensino Renato Saraiva – CERS. Professor de diversos cursos preparatórios para concursos públicos, Exame da Ordem e pós-graduação. CONTATO INSTAGRAM: proflucasmartins FACEBOOK: facebook.com/proflucasmartins YOUTUBE: youtube.com/proflucasmartins TEMA Organização administrativa da União; administração direta e indireta. ESQUEMATIZAÇÃO ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO 1. Considerações Iniciais 2. Órgãos Públicos 3. Entes da Administração Indireta 1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 1.1. Organização Política X Organização Administrativa 1.2. Princípio da Eficiência e Princípio da Especialidade 1.3. Administração Direta X Administração Indireta 1.4. Descentralização X Desconcentração 1.5. Órgãos X Entes 1.6. Hierarquia X Vinculação 1.7. Personalidade Jurídica 1.8. Criação dos Entes da Administração Indireta 1.9. Espécies de Descentralização 1.10. Administração no Sentido Subjetivo 1.1. ORGANIZAÇÃO POLÍTICA X ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA O Estado surge com a finalidade de garantir o bem comum, isto é, o interesse público. Para isso, deve atuar em busca de concretizar os objetivos pré-fixados em sua Constituição. Ocorre que a Constituição Federal apenas determina “onde o Estado deve chegar”, isto é, apenas define as metas a serem alcançadas, sem, contudo, estipular “o que fazer” para alcança-las. Não determina qual a melhor política pública a ser executada para que o Estado alcance seus objetivos. Isso fica a cargo de cada Governo. Isto 4 é, são os órgãos de cúpula, em cada gestão, que irão definir as diretrizes a serem seguidas para o alcance dos objetivos determinados constitucionalmente. Essa atuação estatal na elaboração das diretrizes, traçando, por exemplo, as políticas públicas a serem seguidas, caracteriza o exercício da função política. Quanto ao desempenho da função política, é possível que o Estado venha a exercê-la por um único ente (Estado unitário) ou por mais de um ente (Estado federativo). São as formas de Estado. No Estado unitário, a atividade política fica toda concentrada em um único ente. É esse único ente que irá elaborar as políticas públicas, as leis, cuidar da fiscalização e arrecadação dos tributos, etc. Já no Estado federativo, forma adotada no Brasil, a função política é distribuída entre vários entes: os denominados entes políticos (por desempenharem função política), ou, ainda, entes federativos (por integrarem uma Federação). No caso brasileiro, esses entes são: União; Estados-Membros; DF; Municípios. Todos possuem autonomia política e irão ter seus próprios governos, sua própria organização, suas próprias políticas públicas, suas próprias leis, seus próprios tributos, etc. O detalhe é o seguinte: quando o Estado se organiza para desempenhar sua função política, estamos diante da organização política do Estado, tema afeto ao direito constitucional. No caso do Estado brasileiro, tem-se um Estado que, para exercer sua função política, se organiza num Estado Federativo. Ocorre que, uma vez definidas as políticas públicas, o Estado deve executá-las, isto é, concretizá-las no dia-a-dia. Quando ele vem a fazê-lo, contudo, não está mais no exercício da sua função política (função de governo), mas sim de sua função administrativa (função executiva). Não está mais atuando como Governo, mas sim como Administração Pública. Entretanto, da mesma forma que ocorre quando exerce sua função política, o Estado também deve se organizar para exercer sua função administrativa. Compreender como o Estado se organiza para melhor desempenhar sua função administrativa é exatamente o objeto do presente tema, qual seja organização administrativa do Estado, matéria afeta ao direito administrativo. 1.2. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE Vale ressaltar ainda que, a necessidade do Estado SE organizar, para melhor desempenhar sua função administrativa, decorre do princípio da eficiência, estampado no art. 37, caput, da Constituição Federal. A ideia é: para atuar com mais eficiência, o Estado precisa se organizar e essa organização ocorre a partir da criação de órgãos e/ou entes especializados em uma só atividade administrativa. Trata-se de decorrência de outro princípio que rege a Administração Pública: princípio da especialidade. Em linhas gerais, o princípio da especialidade visa garantir o princípio da eficiência. É dizer, busca-se a especialização como forma de alcançar eficiência. É a ideia de que a eficiência pressupõe especialização. 1.3. ADMINISTRAÇÃO DIRETA X ADMINISTRAÇÃO INDIRETA A Constituição Federal elenca uma série de competências administrativas aos entes federativos. Esses entes, portanto, além de exercerem função política, exercem também função administrativa. Entretanto, quando exercem função política, atuam como Governo (União Federal elaborando a política pública do “Minha Casa, Minha Vida” – tem-se o Governo Federal). Quando exercem, por outro lado, suas atribuições administrativas, atuam como Administração Pública (União Federal, por exemplo, prestando serviço de saúde a alguém através do Sistema Único de Saúde – tem-se a Administração Púbica Federal). Quando a função administrativa é exercida pelos próprios entes federativos, tem-se a chamada Administração Pública direta ou, ainda Administração Pública centralizada. Dessa forma, os entes da Administração Pública direta são os próprios entes federativos, políticos: 1) União Federal; 2) Estados-Membros; 3) Distrito-Federal; 4) Municípios. Ocorre que esses entes possuem uma grande quantidade de atribuições administrativas, o que, por vezes, os impossibilita de serem eficientes no exercício de cada uma dessas atividades. O que eles podem fazer para serem mais eficientes? Podem se especializar. Como? Pela criação de novos entes especializados, cada um, em uma única atividade administrativa. Esses novos entes que podem vir a ser criado por cada ente federativo são os chamados entes da Administração Pública indireta, ou, ainda, Administração Pública descentralizada, quais sejam: 1) Autarquias; 2) Fundações Públicas; 3) Empresas Públicas; 4) Sociedades de Economia Mista. Diferentemente dos entes da Administração direta, que podem exercer DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS 5 é, são os órgãos de cúpula, em cada gestão, que irão definir as diretrizes a serem seguidas para o alcance dos objetivos determinados constitucionalmente. Essa atuação estatal na elaboração das diretrizes, traçando, por exemplo, as políticas públicas a serem seguidas, caracteriza o exercício da função política. Quanto ao desempenho da função política, é possível que o Estado venha a exercê-la por um único ente (Estado unitário) ou por mais de um ente (Estado federativo). São as formas de Estado. No Estado unitário, a atividade política fica toda concentrada em um único ente. É esse único ente que irá elaborar as políticas públicas, as leis, cuidar da fiscalização e arrecadação dos tributos, etc. Já no Estado federativo, forma adotada no Brasil, a função política é distribuída entre vários entes: os denominados entes políticos (por desempenharem função política), ou, ainda, entes federativos (por integrarem uma Federação). No caso brasileiro, esses entes são: União; Estados-Membros; DF; Municípios. Todos possuem autonomia política e irão ter seus próprios governos, sua própria organização,suas próprias políticas públicas, suas próprias leis, seus próprios tributos, etc. O detalhe é o seguinte: quando o Estado se organiza para desempenhar sua função política, estamos diante da organização política do Estado, tema afeto ao direito constitucional. No caso do Estado brasileiro, tem-se um Estado que, para exercer sua função política, se organiza num Estado Federativo. Ocorre que, uma vez definidas as políticas públicas, o Estado deve executá-las, isto é, concretizá-las no dia-a-dia. Quando ele vem a fazê-lo, contudo, não está mais no exercício da sua função política (função de governo), mas sim de sua função administrativa (função executiva). Não está mais atuando como Governo, mas sim como Administração Pública. Entretanto, da mesma forma que ocorre quando exerce sua função política, o Estado também deve se organizar para exercer sua função administrativa. Compreender como o Estado se organiza para melhor desempenhar sua função administrativa é exatamente o objeto do presente tema, qual seja organização administrativa do Estado, matéria afeta ao direito administrativo. 1.2. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE Vale ressaltar ainda que, a necessidade do Estado SE organizar, para melhor desempenhar sua função administrativa, decorre do princípio da eficiência, estampado no art. 37, caput, da Constituição Federal. A ideia é: para atuar com mais eficiência, o Estado precisa se organizar e essa organização ocorre a partir da criação de órgãos e/ou entes especializados em uma só atividade administrativa. Trata-se de decorrência de outro princípio que rege a Administração Pública: princípio da especialidade. Em linhas gerais, o princípio da especialidade visa garantir o princípio da eficiência. É dizer, busca-se a especialização como forma de alcançar eficiência. É a ideia de que a eficiência pressupõe especialização. 1.3. ADMINISTRAÇÃO DIRETA X ADMINISTRAÇÃO INDIRETA A Constituição Federal elenca uma série de competências administrativas aos entes federativos. Esses entes, portanto, além de exercerem função política, exercem também função administrativa. Entretanto, quando exercem função política, atuam como Governo (União Federal elaborando a política pública do “Minha Casa, Minha Vida” – tem-se o Governo Federal). Quando exercem, por outro lado, suas atribuições administrativas, atuam como Administração Pública (União Federal, por exemplo, prestando serviço de saúde a alguém através do Sistema Único de Saúde – tem-se a Administração Púbica Federal). Quando a função administrativa é exercida pelos próprios entes federativos, tem-se a chamada Administração Pública direta ou, ainda Administração Pública centralizada. Dessa forma, os entes da Administração Pública direta são os próprios entes federativos, políticos: 1) União Federal; 2) Estados-Membros; 3) Distrito-Federal; 4) Municípios. Ocorre que esses entes possuem uma grande quantidade de atribuições administrativas, o que, por vezes, os impossibilita de serem eficientes no exercício de cada uma dessas atividades. O que eles podem fazer para serem mais eficientes? Podem se especializar. Como? Pela criação de novos entes especializados, cada um, em uma única atividade administrativa. Esses novos entes que podem vir a ser criado por cada ente federativo são os chamados entes da Administração Pública indireta, ou, ainda, Administração Pública descentralizada, quais sejam: 1) Autarquias; 2) Fundações Públicas; 3) Empresas Públicas; 4) Sociedades de Economia Mista. Diferentemente dos entes da Administração direta, que podem exercer função administrativa e política, esses entes exercem tão somente função administrativa (não exercem função política). Por isso, enquanto os primeiros são chamados de entes políticos, estes são chamados de entes administrativos. Dessa forma, podemos resumir o seguinte: ADMINISTRAÇÃO DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA Administração Centralizada Administração Descentralizada Entes Políticos Entes Administrativos Exercem função administrativa e função política Exercem apenas função administrativa União Federal Estados-Membros Distrito Federal Municípios Autarquias Fundações Públicas Empresas Públicas Sociedades de Economia Mista 1.4. DESCENTRALIZAÇÃO X DESCONCENTRAÇÃO Chama-se de descentralização administrativa o fenômeno através do qual os entes federativos transferem a execução de uma determinada atividade administrativa a outras pessoas, sejam (1) entes da indireta, sejam (2) particulares em colaboração (agentes delegatários). Trata-se a descentralização de especialização externa, já que o ente federado transfere a execução da atividade a outras pessoas. É dizer, através da descentralização, por exemplo, há a criação de entes novos (os entes da Administração Indireta). Lembre-se das letras “c” e “e” na palavra “descentralização”. “CE” é criação de entes (não de órgãos). A União Federal, por exemplo, buscando eficiência, criou várias universidades sobre a forma de autarquias (descentralização do serviço de educação), criou o INSS (descentralização do serviço de gestão dos benefícios previdenciários), criou o IBAMA (descentralização da polícia administrativa ligada à fiscalização da legislação ambiental), contratou empresas privadas de telefonia (TIM, Claro, Vivo), empresas privadas de aviação civil (LATAN, Azul, Gol), etc. Por outro lado, chama-se de desconcentração administrativa o fenômeno através do qual os entes federativos (ou, até mesmo, os entes da Administração indireta) distribuem a execução de uma determinada atividade administrativa internamente (e não a outras pessoas). Trata-se a desconcentração, portanto, de especialização interna, já que o ente não transfere a execução da atividade a outras pessoas, mas sim internamente, dentro de sua própria estrutura. É dizer, através da desconcentração há a criação de órgãos novos (dentro do próprio ente). Lembre-se das letras “c” e “o” na palavra “desconcentração”. “CO” é a criação de órgãos (não de entes). A desconcentração ocorre, por exemplo, quando ministérios especializados em cada área são criados (Ministério da Economia, Ministério da Educação, Ministério da Saúde, etc). Dessa forma, temos o seguinte: DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO Criação de Entes Criação de Órgãos Especialização Externa Especialização Interna CENTRALIZAÇÃO E CONCENTRAÇÃO A centralização ocorre quando a atividade administrativa é exercida pelos próprios entes federativos, isto é, pelos entes da Administração direta (ainda que o façam de forma desconcentrada, por órgãos cada vez mais especializados). Já a concentração ocorre quando atividades antes exercidas por órgãos distintos passam a ser exercidas por um mesmo órgão. É o que ocorre, por exemplo, quando um único órgão passa a exercer três atividades antes desconcentradas a três órgãos distintos. 1.5. ÓRGÃO X ENTE Os órgãos são fruto da desconcentração administrativa e não possuem personalidade jurídica. É dizer, não possuem aptidão para titularizar direitos nem para contrair obrigações. São despersonalizados, portanto. Por outro lado, os entes (também denominados de entidades) são fruto da descentralização administrativa e, ao contrário dos órgãos, possuem personalidade jurídica. É dizer, possuem a aptidão 6 para titularizar direitos e para contrair obrigações. São personalizados, portanto. São pessoas jurídicas. Nesse sentido, veja o conceito de órgão e de entidade previsto no art. 1º, §2º da Lei 9.784/99, que regulamenta o processo administrativo federal: LEI 9.784/99 – ART. 1º, §2º ÓRGÃO ENTIDADE Para os fins desta lei, considera-se órgão a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta. Para os fins desta lei, considera-se entidade a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica. PERSONALIDADE JURÍDICA X PERSONALIDADE JUDICIÁRIA Como já trabalhado, os órgãos não possuempersonalidade jurídica, isto é, não possuem qualquer direito ou obrigação. Isso implica em dizer que a atuação do órgão será imputada ao ente ao qual pertence. Quando a Receita Federal do Brasil (órgão) atua, sua atuação é imputada à União Federal (ente). Quando a Polícia Civil do Estado X (órgão) atua, sua atuação é imputada ao Estado X (ente). Entretanto, apesar de não possuírem personalidade jurídica, alguns órgãos poderão, em caráter excepcional, possuir personalidade judiciária. Trata-se da legitimidade ativa para figurar em uma determinada relação processual, isto é, da possibilidade de figurar o órgão, em alguns casos, como autor de uma determinada ação judicia. Exatamente por isso, essa personalidade judiciária também é chamada de capacidade processual ativa. Dessa forma, os órgãos não possuem personalidade jurídica, mas, excepcionalmente, podem ter personalidade judiciária (capacidade processual ativa). Para alguns autores, isso pode ocorre quando o órgão for independente ou autônomo (como será visto adiante) e tiver lei a ele conferindo legitimidade ativa1. Entretanto, há uma segunda hipótese de personalidade judiciária conferida a órgãos que é mais cobrada em provas de concurso: quando o órgão ingressa com uma ação pra defender suas prerrogativas institucionais. Nesse sentido, veja a jurisprudência a seguir. JURISPRUDÊNCIA “A assembleia Legislativa Estadual, a par de ser órgão com autonomia financeira expressa no orçamento do Estado, goza, legalmente, de independência organizacional. É titular de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada “personalidade judiciária”, que autoriza a defender os seus interesses em juízo. Tem, pois, capacidade processual” (TJ-BA, ApCív 24.417-7, 4ª Câmara Cível, j. 03/09/1997) JURISPRUDÊNCIA Súmula 525-STJ: A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais. STJ. 1ª Seção. Aprovada em 22/04/2015. 1.6. HIERARQUIA X VINCULAÇÃO A hierarquia decorre do poder hierárquico (um dos poderes administrativos) que se manifesta apenas no plano interno, isto é, dentro de uma mesma pessoa jurídica. Dessa forma, apenas haverá hierarquia 1 É o que ocorre, por exemplo, com o Ministério Público. Trata-se de órgão público independente integrante da estrutura interna ou da União Federal ou de algum Estado-Membro. O MP/CE, por exemplo, é órgão que integra a pessoa jurídica do Estado do Ceará (ente da Administração direta), logo, por ser órgão, o MP/CE não possui personalidade jurídica. Por essa razão, você não ajuizaria, por exemplo, uma ação judicial em face do MP/CE, mas sim em face do próprio Estado do Ceará, que é quem possui personalidade jurídica (já que é ente). Ocorre que, a Lei 7.347/85, que regulamenta a ação civil pública, confere ao Ministério Público (da União ou dos Estados) legitimidade ativa para propor ação civil pública no intuito de resguardar direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos da sociedade. Em outras palavras, a referida Lei confere a um órgão (Ministério Público), que não possui personalidade jurídica, personalidade judiciária, isto é, capacidade para ser autor em uma ação judicial (capacidade processual ativa). DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS 7 para titularizar direitos e para contrair obrigações. São personalizados, portanto. São pessoas jurídicas. Nesse sentido, veja o conceito de órgão e de entidade previsto no art. 1º, §2º da Lei 9.784/99, que regulamenta o processo administrativo federal: LEI 9.784/99 – ART. 1º, §2º ÓRGÃO ENTIDADE Para os fins desta lei, considera-se órgão a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta. Para os fins desta lei, considera-se entidade a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica. PERSONALIDADE JURÍDICA X PERSONALIDADE JUDICIÁRIA Como já trabalhado, os órgãos não possuem personalidade jurídica, isto é, não possuem qualquer direito ou obrigação. Isso implica em dizer que a atuação do órgão será imputada ao ente ao qual pertence. Quando a Receita Federal do Brasil (órgão) atua, sua atuação é imputada à União Federal (ente). Quando a Polícia Civil do Estado X (órgão) atua, sua atuação é imputada ao Estado X (ente). Entretanto, apesar de não possuírem personalidade jurídica, alguns órgãos poderão, em caráter excepcional, possuir personalidade judiciária. Trata-se da legitimidade ativa para figurar em uma determinada relação processual, isto é, da possibilidade de figurar o órgão, em alguns casos, como autor de uma determinada ação judicia. Exatamente por isso, essa personalidade judiciária também é chamada de capacidade processual ativa. Dessa forma, os órgãos não possuem personalidade jurídica, mas, excepcionalmente, podem ter personalidade judiciária (capacidade processual ativa). Para alguns autores, isso pode ocorre quando o órgão for independente ou autônomo (como será visto adiante) e tiver lei a ele conferindo legitimidade ativa1. Entretanto, há uma segunda hipótese de personalidade judiciária conferida a órgãos que é mais cobrada em provas de concurso: quando o órgão ingressa com uma ação pra defender suas prerrogativas institucionais. Nesse sentido, veja a jurisprudência a seguir. JURISPRUDÊNCIA “A assembleia Legislativa Estadual, a par de ser órgão com autonomia financeira expressa no orçamento do Estado, goza, legalmente, de independência organizacional. É titular de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada “personalidade judiciária”, que autoriza a defender os seus interesses em juízo. Tem, pois, capacidade processual” (TJ-BA, ApCív 24.417-7, 4ª Câmara Cível, j. 03/09/1997) JURISPRUDÊNCIA Súmula 525-STJ: A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais. STJ. 1ª Seção. Aprovada em 22/04/2015. 1.6. HIERARQUIA X VINCULAÇÃO A hierarquia decorre do poder hierárquico (um dos poderes administrativos) que se manifesta apenas no plano interno, isto é, dentro de uma mesma pessoa jurídica. Dessa forma, apenas haverá hierarquia 1 É o que ocorre, por exemplo, com o Ministério Público. Trata-se de órgão público independente integrante da estrutura interna ou da União Federal ou de algum Estado-Membro. O MP/CE, por exemplo, é órgão que integra a pessoa jurídica do Estado do Ceará (ente da Administração direta), logo, por ser órgão, o MP/CE não possui personalidade jurídica. Por essa razão, você não ajuizaria, por exemplo, uma ação judicial em face do MP/CE, mas sim em face do próprio Estado do Ceará, que é quem possui personalidade jurídica (já que é ente). Ocorre que, a Lei 7.347/85, que regulamenta a ação civil pública, confere ao Ministério Público (da União ou dos Estados) legitimidade ativa para propor ação civil pública no intuito de resguardar direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos da sociedade. Em outras palavras, a referida Lei confere a um órgão (Ministério Público), que não possui personalidade jurídica, personalidade judiciária, isto é, capacidade para ser autor em uma ação judicial (capacidade processual ativa). dentro de um mesmo ente, isto é, dentro de uma mesma pessoa jurídica. Não haverá hierarquia entre entes diferentes, entre pessoas jurídicas diferentes, ou seja, entre um ente da Administração direta e outro da Administração direta. Portanto, quando a União Federal, por exemplo, institui uma autarquia, não haverá hierarquia entre esta e aquela, pois são duas pessoas jurídicas distintas, dois entes distintos (um pertencente à Administração direta e o outro pertencente à Administração indireta). O que há entre eles é a chamada vinculação. Por essa razão, a referida autarquia não estará subordinada à União, pois a subordinação pressupõe hierarquia e entre eles não haverá qualquer hierarquia.Estará apenas vinculada à União. A hierarquia é sempre interna, nunca externa. Dessa forma, muito para não confundir. HIERARQUIA VINCULAÇÃO Sempre dentro de um mesmo ente. Entre os órgãos que pertencem a um mesmo ente. É interna. Entre entes diferentes. Entre um ente da Administração indireta e o ente da Administração direta que veio a instituí-lo. É externa. CONTROLE HIERÁRQUICO X CONTROLE FINALÍSTICO Quando o Estado exerce sua função administrativa, tem-se a Administração Pública. A Administração Pública está subordinada à lei (princípio da legalidade) e, por essa razão, deve ter sua atuação controlada não apenas quanto à conformidade com a lei (controle de legalidade), mas também quando à análise de conveniência e oportunidade (controle de mérito administrativo). Tem-se, portanto, a ideia de controle da Administração. Esse controle pode ser classificado de diversas formas diferentes. Uma das várias classificações para o controle da Administração diz respeito à sua abrangência. O controle hierárquico é aquele que ocorre dentre de um mesmo ente. Também chamado de controle por subordinação. Entre entes diferentes, não há hierarquia e, por conseguinte, não haverá entre eles subordinação. Por isso que se diz que o controle que os entes da Administração direta realizam sobre os entes da Administração indireta não pode ser denominado de controle hierárquico. Tem-se aqui, quanto à abrangência, outro controle: controle finalístico. Não é controle por subordinação, mas sim controle por vinculação. Por fim, este controle é chamado ainda de tutela administrativa ou de supervisão (se no âmbito federal, chamado de supervisão ministerial, pois realizado pelas ministérios). Resumindo o que fora trabalho até então, podemos definir o seguinte: DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO Especialização Interna Especialização Externo Criação de Órgãos Criação de Entes Hierarquia Vinculação Subordinação Supervisão Controle Hierárquico Controle Finalístico RECURSO HIERÁRQUICO PRÓPRIO E IMPRÓPRIO Assim como ocorre com as decisões judiciais, as decisões administrativas também são passíveis de recurso em virtude do princípio da ampla defesa sobre o aspecto do direito ao duplo grau. Trata-se do recurso administrativo, também chamado de recurso hierárquico, posto que, através dele, a matéria recorrida é reexaminada por autoridade hierarquicamente superior àquela que proferiu a decisão inicial. Alguns desses recursos, de fato, são endereçados a autoridades que estão no mesmo ente que proferiu a decisão inicial, havendo, com isso, uma verdadeira hierarquia entre eles. Outros desses recursos, contudo, são encaminhados a autoridades que estão em órgãos pertencentes a ente distinto daquele que proferiu a decisão inicial, não havendo, neste caso, qualquer hierarquia entre quem proferiu a decisão inicial e quem vai reexaminar a questão. Apesar disso, a legislação costuma chamar ambos os recursos de “recurso hierárquico”. Como no primeiro caso (recurso endereçado a órgão pertencente ao mesmo ente), de fato, há hierarquia, tem-se o denominado recurso hierárquico próprio. Como no segundo caso (recurso endereçado para órgão pertencente a outro ente) não há qualquer hierarquia, tem-se o denominado recurso hierárquico impróprio. Dessa forma, o recurso hierárquico próprio é aquele encaminhado a autoridade pertencente ao mesmo ente da que proferiu 8 a decisão inicial (de fato, há hierarquia entre eles) e o recurso hierárquico impróprio é aquele encaminhado a autoridade pertencente a ente diferente daquela que proferiu a decisão a decisão inicial (na verdade, não há hierarquia entre eles, mas sim vinculação). 1.7. PERSONALIDADE JURÍDICA Todos os entes da Administração Pública direta (entes políticos) são dotados de personalidade jurídica de direito público. Por outro lado, não se pode dizer o mesmo de todos os entes da Administração Pública indireta (entes administrativos). As autarquias sempre serão pessoas jurídicas de direito público. Por outro lado, as empresas públicas e as sociedades de economia mista (empresas estatais) sempre serão pessoas jurídicas de direito privado. As Fundações Públicas, por sua vez, poderão ser instituídas tanto com personalidade jurídica de direito público como com personalidade jurídica de direito privado. Dessa forma, muita atenção à tabela abaixo: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA União Todos são dotados de personalidade jurídica de direito público Autarquias Direito público Estados-Membros Fundações Públicas Direito público ou direito privado Distrito Federal Empresas Públicas Direito Privado Municípios Sociedades de E.M. Direito Privado 1.8. CRIAÇÃO DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA A instituição de todo e qualquer ente da Administração Pública indireta deverá ser precedida de lei específica nesse sentido. É o que determina o art. 37, XIX, da Constituição Federal. Veja: Art. 37, XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; Dessa forma, a instituição de entes da Administração indireta é matéria de reserva legal. Por essa razão, será inconstitucional qualquer ato infralegal (decreto, resolução, instrução normativa, etc) que busque instituir entes da Administração indireta. Deve-se notar, contudo, que a Constituição não exige lei complementar, bastando, portanto, a edição de lei ordinária para tal. Por fim, por se tratar de lei “específica”, não se admite que a lei disponha de qualquer outra temática que não a instituição do ente administrativo. Ainda por se exigir lei “específica”, não é possível a criação de mais de um ente por meio de uma única lei. É dizer, para cada ente, uma lei diferente. LEI CRIADORA X LEI AUTORIZATIVA A Constituição define que somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição das demais entidades administrativas (empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação). No primeiro caso, basta que a lei entre em vigor para que a autarquia já esteja criada. Não se exige qualquer outra providência, como o registro da autarquia, para que ela esteja instituída. A lei, por si só, já é suficiente para isso. Daí se falar que, quanto às autarquias, tem-se uma lei criadora. Aqui a lei não autoriza a criação da autarquia. A lei cria a autarquia. Nos demais casos, contudo, não basta que a lei entre em vigor para que os outros entes já estejam criados. Além da promulgação da lei, é necessário, ainda, que o ato constitutivo do ente (contrato social, estatuto, etc) seja registrado no órgão competente (a princípio, o registro é feito na junta comercial). Nesses casos, a lei, por si só, não é suficiente para a criação desses entes. Daí se falar que, quanto aos demais entes da Administração indireta, a lei meramente autorizativa. Aqui a lei não cria, mas apenas autoriza a criação dos demais entes, que apenas estarão criados quando seus respectivos atos constitutivos forem devidamente DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS 9 a decisão inicial (de fato, há hierarquia entre eles) e o recurso hierárquico impróprio é aquele encaminhado a autoridade pertencente a ente diferente daquela que proferiu a decisão a decisão inicial (na verdade, não há hierarquia entre eles, mas sim vinculação). 1.7. PERSONALIDADE JURÍDICA Todos os entes da Administração Pública direta (entes políticos) são dotados de personalidade jurídica de direito público. Por outro lado, não se pode dizer o mesmo de todos os entes da Administração Pública indireta (entes administrativos). As autarquias sempre serão pessoas jurídicas de direito público. Por outro lado, as empresas públicas e as sociedades de economia mista (empresas estatais) sempre serão pessoas jurídicas de direito privado. As Fundações Públicas,por sua vez, poderão ser instituídas tanto com personalidade jurídica de direito público como com personalidade jurídica de direito privado. Dessa forma, muita atenção à tabela abaixo: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA União Todos são dotados de personalidade jurídica de direito público Autarquias Direito público Estados-Membros Fundações Públicas Direito público ou direito privado Distrito Federal Empresas Públicas Direito Privado Municípios Sociedades de E.M. Direito Privado 1.8. CRIAÇÃO DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA A instituição de todo e qualquer ente da Administração Pública indireta deverá ser precedida de lei específica nesse sentido. É o que determina o art. 37, XIX, da Constituição Federal. Veja: Art. 37, XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; Dessa forma, a instituição de entes da Administração indireta é matéria de reserva legal. Por essa razão, será inconstitucional qualquer ato infralegal (decreto, resolução, instrução normativa, etc) que busque instituir entes da Administração indireta. Deve-se notar, contudo, que a Constituição não exige lei complementar, bastando, portanto, a edição de lei ordinária para tal. Por fim, por se tratar de lei “específica”, não se admite que a lei disponha de qualquer outra temática que não a instituição do ente administrativo. Ainda por se exigir lei “específica”, não é possível a criação de mais de um ente por meio de uma única lei. É dizer, para cada ente, uma lei diferente. LEI CRIADORA X LEI AUTORIZATIVA A Constituição define que somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição das demais entidades administrativas (empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação). No primeiro caso, basta que a lei entre em vigor para que a autarquia já esteja criada. Não se exige qualquer outra providência, como o registro da autarquia, para que ela esteja instituída. A lei, por si só, já é suficiente para isso. Daí se falar que, quanto às autarquias, tem-se uma lei criadora. Aqui a lei não autoriza a criação da autarquia. A lei cria a autarquia. Nos demais casos, contudo, não basta que a lei entre em vigor para que os outros entes já estejam criados. Além da promulgação da lei, é necessário, ainda, que o ato constitutivo do ente (contrato social, estatuto, etc) seja registrado no órgão competente (a princípio, o registro é feito na junta comercial). Nesses casos, a lei, por si só, não é suficiente para a criação desses entes. Daí se falar que, quanto aos demais entes da Administração indireta, a lei meramente autorizativa. Aqui a lei não cria, mas apenas autoriza a criação dos demais entes, que apenas estarão criados quando seus respectivos atos constitutivos forem devidamente registrados no órgão competente. Deve-se ter atenção, contudo, quanto à fundação pública. Se instituída com personalidade jurídica de direito privado (fundação governamental), teremos lei autorizativa e a criação da fundação apenas ocorrerá quando ela vir a ser registrada no cartório (aqui o registro não é na junta comercial, já que a fundação não tem fins lucrativos). Por outro lado, se instituídas com personalidade jurídica de direito público (fundação autárquica), teremos lei criadora e a criação da fundação não dependerá de qualquer registro. Dessa forma, tem-se a seguinte regra: a) caso o ente da indireta seja pessoa jurídica de direito público (autarquia ou fundação autárquica), a lei será criadora; b) caso o ente da indireta seja pessoa jurídica de direito privado (fundação governamental, empresa pública ou sociedade de economia mista), a lei será meramente autorizativa e o ente deverá ser registrado ou na junta comercial (empresas estatais) ou no cartório (fundação governamental). LEI COMPLEMENTAR: ÁREAS DE ATUAÇÃO DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS A Constituição Federal, na segunda parte do art. 37, XIX, exige que haja lei complementar definindo as áreas de atuação das fundações públicas2. Essa lei complementar, não se confunde com a lei instituidora (que é mera lei ordinária, com visto). Essa lei complementar é exigida apenas para delimitar as áreas para as quais cada ente, um dia, poderá instituir suas fundações públicas. Quando o ente quiser instituir a fundação, apenas poderá instituir para uma das áreas previstas na referida lei complementar, mas, para instituí-la, não precisará editar nova lei complementar, mas sim mera lei ordinária. Apesar disso, a referida lei, na prática, não foi instituída e os entes federativos vêm instituindo suas fundações com base naquilo que a própria Constituição Federal define como atividade social3. 1.9. OUTORGA X DELEGAÇÃO Outorga e delegação são espécies de descentralização, isto é, de especialização externa. Quando os entes federativos descentralizam suas atividades, o fazem a partir da (1) outorga ou da (2) delegação. Para parte da doutrina, ocorre a (1) outorga quando a atividade é descentralizada a pessoas jurídicas de direito público (autarquias e fundações públicas de direito público). Já a delegação ocorre quando a atividade é descentralizada a pessoas jurídicas de direito privado: a) quando para entes da Administração indireta (fundações públicas de direito privado, empresas públicas ou sociedades de economia), seria caso de delegação legal (mediante lei autorizativa); quando para particulares, seria caso de delegação contratual (mediante contrato de concessão ou de permissão4). DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇO X DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO O entendimento anterior não é o que mais vem sendo adotado nas provas. As últimas provas realizadas pela FGV e pela FCC, por exemplo, tem adotado um segundo entendimento quando à matéria. Ocorrendo a descentralização para qualquer ente da Administração indireta (pessoa jurídica de direito público ou de direito privado), ocorreria mediante outorga. Ocorrendo para particulares (e apenas neste caso), ocorreria mediante delegação. Dessa forma, de acordo com esta segunda corrente, tem- se o seguinte: a) descentralização para quaisquer entes da indireta mediante outorga; b) descentralização para particulares mediante delegação. Além disso, esta corrente chama a outorga de (1) descentralização por serviço (ou, ainda, descentralização funcional ou descentralização técnica) e delegação de (2) descentralização por colaboração. Por fim, vale destacar que na descentralização por serviço (quando pra entes da indireta, é transferida não apenas a execução, mas a própria titularidade 2 Art. 37, XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 3 A CF/88, no Título VIII (iniciado no art. 193), define as atividades ligadas à denominada “ordem social”. Atualmente, são criadas fundações públicas voltadas para essas áreas, já que a lei complementar exigida pelo art. 37, XIX, ainda não foi editada. 4 Contratos regidos pela Lei 8.987/95. 10 da atividade). Já na descentralização por colaboração, é transferida apenas a execução da atividade, mas não sua titularidade. ESPÉCIES DE DESCENTRALIZAÇÃO OUTORGA DELEGAÇÃO Descentralização por serviço, funcional ou técnica Descentralização por colaboração Transfere a execução e a titularidade Transfere apenas a execução Criação de Entes da Indireta Delegação a Particulares Os destinatários são as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Os destinatários são as concessionárias, as permissionárias e as autorizatárias de serviço público. Realizadamediante Lei Realizada mediante contrato (concessão ou permissão), ato administrativo (autorização) ou norma jurídica (notários e registradores) DESCENTRALIZAÇÃO TERRITORIAL Ocorre em países que adotam forma de Estado unitária, onde há um único ente com autonomia política. Apesar disso, há a criação de províncias, regiões ou ainda departamentos. Essa criação ocorre mediante descentralização territorial (também chamada de geográfica). No Brasil, pode ocorrer pela criação dos denominados territórios. 1.10. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO Estudar organização administrativa do Estado é estudar como o Estado se estrutura se aparelha para exercer sua função administrativa. É estudar o conjunto de órgãos e entes. Dessa forma, estuda-se a Administração sobre seu aspecto subjetivo, orgânico e formal. QUESTÕES 01. Ano: 2016 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2016 - INSS - Analista do Seguro Social - Serviço Social Conforme o Decreto n.º 7.556/2011, o INSS é uma autarquia federal vinculada ao MPS e tem por finalidade promover o reconhecimento de direito ao recebimento de benefícios administrados pela previdência social, assegurando agilidade e comodidade aos seus usuários e ampliação do controle social. Considerando essa informação, julgue o item seguinte, acerca da administração direta e indireta. O INSS integra a administração direta do governo federal, uma vez que esse instituto é uma autarquia federal vinculada ao MPS. 02. Ano: 2016 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2016 - INSS - Analista do Seguro Social - Serviço Social Os institutos da desconcentração e da descentralização, essenciais à organização e repartição de competências da administração pública, podem ser exemplificados, respectivamente, pela relação entre o MPS e a União e pela vinculação entre o INSS e o MPS. 03. Ano: 2010 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2010 - INSS - Perito Médico Previdenciário O INSS está inserido na administração direta do Estado. DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS 11 04. Ano: 2010 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2010 - INSS - Engenheiro Elétrico A respeito da organização administrativa da União, julgue os itens seguintes: A autarquia age por delegação. 05. Ano: 2010 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Provas: CESPE - 2010 - INSS - Engenheiro Civil A administração pública direta é composta dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios, enquanto a indireta é constituída por autarquias, fundações públicas e privadas, empresas públicas e sociedades de economia mista, vinculadas a um ministério, com gestão administrativa e financeira autônomas. 06. Ano: 2008 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2008 - INSS - Analista do Seguro Social - Direito Os órgãos administrativos, ao contrário das entidades, têm personalidade jurídica própria e podem postular em juízo. 07. (CESPE/PGE-PE/Assistente de Procuradoria/2019) A administração pública direta reflete uma administração centralizada, enquanto a administração indireta reflete uma administração descentralizada. 08. (CESPE/PGE-PE/Conhecimentos Básicos/2019) Embora dotados de personalidade jurídica, os órgãos públicos não possuem capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas e competências institucionais. 09. (CESPE/TJ-PR/Juiz Substituto/2019/Adaptada) As pessoas jurídicas de direito privado que compõem a administração pública são passíveis de integrar tanto a administração pública direta quanto a indireta. 10. (CESPE/TCE-RO/Nível Superior/2019/Adaptada) Um ente, ao ter sido descentralizado, passou a deter a titularidade de uma atividade e a executá-la de forma independente do ente que lhe deu origem, podendo até se opor a interferências indevidas. Nesse caso, o ente passou por uma descentralização por serviços. 11. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: TJ-RJ Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - TJ-RJ - Técnico Judiciário - ADAPTADA Na administração pública federal, a administração direta compreende os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República, dos ministérios, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista. 12. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: SERIS - AL Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - SERIS - AL - Agente Penitenciário O controle hierárquico da administração direta sobre as autarquias é conhecido como controle finalístico. 13. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: PC-AL Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - PC-AL - Agente de Polícia - Prova Anulada A vedação de constituição de empresa pública com finalidade genérica está em consonância com o princípio da especialidade. 12 14. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: PC-AL Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - PC-AL - Agente de Polícia - Prova Anulada A desconcentração administrativa caracteriza-se pela divisão de competências entre órgãos de uma mesma pessoa jurídica de direito público. GABARITO 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 E C E E E E C E E C 11 12 13 14 E E C C 2. ÓRGÃOS PÚBLICOS 2.1. Conceito 2.2. Características 2.3. Criação e Extinção 2.4. Classificações 2.5. Teorias Explicativas 2.1. CONCEITO Hely Lopes Meirelles Maria Sylvia Zanella Di Pietro Celso Antônio Bandeira de Mello São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. É uma unidade integrada que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado. São unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado; são simples repartições de atribuições. LEI 9.784/99 –ART. 1º, §2º, I Para os fins desta Lei, considera-se órgão a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta. 2.2. CARACTERÍSTICAS • Os órgãos públicos decorrem do fenômeno da desconcentração administrativa. • Os órgãos públicos integram a estrutura de uma entidade, que pode ser tanto pertencente à Administração Direta como à Administração Indireta. • Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica e por essa razão não titularizam direitos nem contraem obrigações • Já que não possuem personalidade jurídica, os órgãos públicos não possuem patrimônio próprio. • Em princípio, os órgãos públicos não possuem personalidade judiciária (capacidade processual), salvo quando se tratar de órgão independente ou autônomo e a lei lhe conferir essa capacidade (Ministério Público, por exemplo) ou quando para defender em juízo suas prerrogativas institucionais (Câmara Municipal, por exemplo). DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS 13 14. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: PC-AL Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - PC-AL - Agente de Polícia - Prova Anulada A desconcentração administrativa caracteriza-se pela divisão de competências entre órgãos de uma mesma pessoa jurídica de direito público. GABARITO 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 E C E E E E C E E C 11 12 13 14 E E C C 2. ÓRGÃOS PÚBLICOS 2.1. Conceito 2.2. Características 2.3. Criação e Extinção 2.4. Classificações 2.5. Teorias Explicativas 2.1. CONCEITO Hely Lopes Meirelles Maria Sylvia Zanella Di Pietro Celso Antônio Bandeira de Mello São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. É uma unidade integrada que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado. São unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado; são simples repartiçõesde atribuições. LEI 9.784/99 –ART. 1º, §2º, I Para os fins desta Lei, considera-se órgão a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta. 2.2. CARACTERÍSTICAS • Os órgãos públicos decorrem do fenômeno da desconcentração administrativa. • Os órgãos públicos integram a estrutura de uma entidade, que pode ser tanto pertencente à Administração Direta como à Administração Indireta. • Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica e por essa razão não titularizam direitos nem contraem obrigações • Já que não possuem personalidade jurídica, os órgãos públicos não possuem patrimônio próprio. • Em princípio, os órgãos públicos não possuem personalidade judiciária (capacidade processual), salvo quando se tratar de órgão independente ou autônomo e a lei lhe conferir essa capacidade (Ministério Público, por exemplo) ou quando para defender em juízo suas prerrogativas institucionais (Câmara Municipal, por exemplo). • Os órgãos públicos expressam a vontade da entidade que integram e por essa razão é a entidade quem responde pelos atos dos agentes que atuam no referido órgão. • Os órgãos públicos podem firmar contrato que venha a ampliar sua autonomia gerencial, orçamentária e financeira nos termos do art. 37, §8º da Constituição Federal. CONSTITUIÇÃO FEDERAL Art. 37, §8º - A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) I - o prazo de duração do contrato; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) III - a remuneração do pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) CONTRATO DE DESEMPENHO ATENÇÃO! Tradicionalmente, o referido contrato era denominado contrato de gestão. Alguns doutrinadores vinham a defini-lo como contrato de gestão endógeno, já que celebrado com órgãos da própria Administração, para diferenciá-lo do contrato de gestão exógeno, celebrado com entidades da sociedade civil como instrumento hábil a torna-las entidades paraestatais da espécie organização social. Atualmente, contudo, não há mais porque diferenciá-los, pois, com base na Lei 13.934/19, o contrato do art. 37, §8º, CF passou a ser denominado contrato de desempenho5. 2.3. CRIAÇÃO E EXTINÇÃO DOS ÓRGÃOS A criação e extinção de órgãos públicos é matéria de reserva legal. Nesse sentido, somente mediante lei é possível a criação de órgãos públicos e, por conseguinte, a extinção de órgãos preexistentes6. Em sentido contrário, a organização e o funcionamento dos órgãos é matéria que pode ser disciplinada mediante decreto, desde que não implique em aumento de despesas nem na criação ou extinção de órgãos7. Dessa forma, temos o seguinte: a) criação e extinção de órgãos apenas mediante lei; b) organização e funcionamento dos órgãos mediante decreto. 5 Art. 1º - Esta Lei regulamenta o contrato referido no §8º do art. 37 da Constituição Federal, denominado “contrato de desempenho”, no âmbito da administração pública federal direta de qualquer dos Poderes da União e das autarquias e fundações públicas federais. Art. 2º - Contrato de desempenho é o acordo celebrado entre o órgão ou entidade supervisora e o órgão ou entidade supervisionada, por meio de seus administradores, para o estabelecimento de metas de desempenho do supervisionado, com os respectivos prazos de execução e indicadores de qualidade, tendo como contrapartida a concessão de flexibilidades ou autonomias especiais. 6 Art. 61, §1º, CF - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...) II - disponham sobre: (...) e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 7 Art. 84, CF - Compete privativamente ao Presidente da República: (...) VI – dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 14 2.4. CLASSIFICAÇÕES DOS ÓRGÃOS a) Quanto à Hierarquia b) Quanto à Estrutura c) Quanto à Atuação Funcional d) Quanto à Esfera de Atuação e) Quanto às Funções A) QUANTO À HIERARQUIA Trata-se de classificação adotada por Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro que leva em consideração a posição na qual o órgão se encontra na estrutura hierarquizada da entidade. Por essa razão, também é denominada de classificação quanto à posição estatal. Nesse sentido, quanto à hierarquia (ou posição estatal), os órgãos se subdividem em: Órgãos Independentes Não estão hierarquicamente subordinados a nenhum outro órgão. Estão na cúpula da hierarquia de um dos poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). Por isso, sofrem controle apenas por um outro poder de Estado. Possuem origem na própria Constituição Federal. Possuem autonomia administrativa, financeira e técnica (esta última, também denominada “poder de comando”). Suas atribuições são exercidas por agentes políticos. EXEMPLOS: Presidência da República (União); Governadoria (Estado); Prefeitura (Município); Congresso Nacional (União); Assembleia Legislativa (Estado); Câmara Municipal (Município); etc. Também se inserem na classificação o Ministério Público e os Tribunais de Contas. Órgãos Autônomos Órgãos imediatamente subordinados aos órgãos independentes e diretamente subordinados aos seus agentes (trata-se do chamado “primeiro escalão”. Também gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica. São órgãos diretivos, com funções de coordenação e planejamento. Possuem orçamento próprio para gerir o exercício da sua atividade. EXEMPLOS: Ministério da Fazenda (União); Ministério da Previdência (União); Secretaria de Segurança Pública (Estado); Secretaria de Finanças (Município); AGU. Órgãos Superiores Possuem apenas poder de direção e controle sobre assuntos específicos da sua competência. Não possuem autonomia nem independência, dependendo do controle de uma chefia mais alta, mas, ainda assim, conservam o poder de decisão sobre os atos praticados no exercício de suas atividades. EXEMPLOS: Secretaria da Receita Federal do Brasil (União); Polícias (Estado); Procuradorias Municipais (Município); Departamentos; Gabinetes; Divisões; Coordenadorias. Órgãos Subalternos Órgãos de mera execução de atividades administrativas, com reduzido poder de decisão, mas que atuam diretamente no exercício da atividade estatal. EXEMPLOS: zeladoria; seção de pessoal; etc. B) QUANTO À ESTRUTURA (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS 15 2.4. CLASSIFICAÇÕES DOS ÓRGÃOS a) Quanto à Hierarquia b) Quanto à Estrutura c) Quanto à Atuação Funcional d) Quanto à Esfera de Atuação e) Quanto às Funções A) QUANTO À HIERARQUIA Trata-se de classificação adotada por Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro que leva em consideração a posição na qual o órgão se encontra na estrutura hierarquizada da entidade. Por essa razão, também é denominada de classificação quanto à posição estatal. Nesse sentido, quanto à hierarquia (ou posição estatal), os órgãos se subdividem em: Órgãos Independentes Não estão hierarquicamente subordinados a nenhum outro órgão. Estão na cúpula da hierarquia de um dos poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). Por isso, sofrem controleapenas por um outro poder de Estado. Possuem origem na própria Constituição Federal. Possuem autonomia administrativa, financeira e técnica (esta última, também denominada “poder de comando”). Suas atribuições são exercidas por agentes políticos. EXEMPLOS: Presidência da República (União); Governadoria (Estado); Prefeitura (Município); Congresso Nacional (União); Assembleia Legislativa (Estado); Câmara Municipal (Município); etc. Também se inserem na classificação o Ministério Público e os Tribunais de Contas. Órgãos Autônomos Órgãos imediatamente subordinados aos órgãos independentes e diretamente subordinados aos seus agentes (trata-se do chamado “primeiro escalão”. Também gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica. São órgãos diretivos, com funções de coordenação e planejamento. Possuem orçamento próprio para gerir o exercício da sua atividade. EXEMPLOS: Ministério da Fazenda (União); Ministério da Previdência (União); Secretaria de Segurança Pública (Estado); Secretaria de Finanças (Município); AGU. Órgãos Superiores Possuem apenas poder de direção e controle sobre assuntos específicos da sua competência. Não possuem autonomia nem independência, dependendo do controle de uma chefia mais alta, mas, ainda assim, conservam o poder de decisão sobre os atos praticados no exercício de suas atividades. EXEMPLOS: Secretaria da Receita Federal do Brasil (União); Polícias (Estado); Procuradorias Municipais (Município); Departamentos; Gabinetes; Divisões; Coordenadorias. Órgãos Subalternos Órgãos de mera execução de atividades administrativas, com reduzido poder de decisão, mas que atuam diretamente no exercício da atividade estatal. EXEMPLOS: zeladoria; seção de pessoal; etc. B) QUANTO À ESTRUTURA (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Também é classificação adotada Hely Lopes Meirelles e Di Pietro. A referida classificação leva em consideração se o órgão é internamente subdividido em outros órgãos ou não. Nesse sentido, quanto à estrutura, os órgãos podem ser: Órgãos Simples Órgãos Compostos São constituídos por um único centro de atribuições, sem subdivisões internas. Também chamado de órgão unitário. Exemplos: Departamento de zeladoria; departamento de recursos humanos; setor de protocolo; portaria; etc. São constituídos por vários outros órgãos. Órgãos que ainda se subdividem internamente em outros órgãos. Exemplos: Ministérios; Secretarias de Estado; Congresso Nacional; etc. C) QUANTO À ATUAÇÃO FUNCIONAL Trata-se de classificação adotada por Hely Lopes Meirelles e leva em consideração a quantidade necessária de agentes públicos para que o órgão venha a decidir. Nesse sentido, quanto à atuação funcional, os órgãos podem ser: Órgãos Singulares Órgãos Colegiados São os que atuam e decidem através de um único agente. Também chamados de órgãos unipessoais. Exemplos: Presidência da República; Prefeitura Municipal; 1ª Vara Criminal; etc. São os que atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros. Também chamados de órgãos pluripessoais. Exemplos: Corporações Legislativas; Tribunais; etc. A professora Di Pietro apresenta classificação parecida, mas que leva em consideração a quantidade de agentes que integram o órgão (e não a quantidade de agentes para que o órgão tome suas decisões). Dessa forma, Di Pietro vem a classificar os órgãos quanto à composição (e não quanto à atuação funcional) da seguinte forma: Órgãos Singulares Órgãos Coletivos Quanto integrados por um único agente. Exemplos: Presidência da República; Diretoria de uma escola; etc. Quando integrados por vários agentes. Exemplos: Tribunais; etc. Dessa forma, fazendo um comparativo entre a classificação adotada por Hely Lopes Meirelles e por Di Pietro, temos o seguinte: HELY LOPES MEIRELES MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO Órgãos Públicos quanto à Atuação Funcional (foca na tomada de decisão) Órgãos Públicos quanto à Composição (foca na integração) Órgãos Singulares Órgãos Colegiados Órgãos Singulares Órgãos Coletivos São os que atuam e decidem através de um único agente. Também chamados de órgãos unipessoais. São os que atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus Quanto integrados por um único agente. Exemplos: Presidência da República; Diretoria de uma escola; etc. Quando integrados por vários agentes. Exemplos: Tribunais; etc. 16 Exemplos: Presidência da República; Prefeitura Municipal; 1ª Vara Criminal; etc. membros. Também chamados de órgãos pluripessoais. Exemplos: Corporações Legislativas; Tribunais; etc. D) QUANTO À ESFERA DE AÇÃO Trata-se de classificação adotada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que leva em consideração o campo de atuação do órgão. É dizer, se o órgão pode atuar em todo o território da pessoa jurídica que integra ou apenas em parte desse território. Órgãos Centrais Órgãos Locais São aqueles que exercem atribuições em todo o território de competência da entidade que integram (seja nacional, estadual ou municipal). Exemplos: Ministério da Saúde (possui competência em todo o território da União); Secretaria de Segurança Pública do Estado do Ceará (possui competência em todo o território do Estado do Ceará); etc. São aqueles que atuam sobre uma parte do território. Não possuem competência para atuar em todo o território da pessoa jurídica que integram, mas apenas em parte dele. Exemplos: Delegacia do 34º Distrito Policial do Estado do Ceará (não possui competência para atuar em todo o território do Estado, mas apenas na área que integra o referido distrito); Tribunal Regional do Trabalho da 7ª Região (não possui competência para atuar em todo o território da União, mas apenas nas áreas que compõem sua jurisdição). E) QUANTO ÀS FUNÇÕES Trata-se de classificação adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello e Renato Alessi. Trata-se de classificação que leva em consideração a atividade preponderante que o órgão exerce. Nesse sentido, os órgãos podem ser: Órgãos de Controle Órgãos Consultivos Órgãos Ativos São os órgãos prepostos a fiscalizar e controlar a atividade de outros órgãos e agentes. Exemplos: Controladoria Geral da União (órgão de controle interno da pessoa jurídica União); Tribunal de Contas da União (órgão de controle externo da pessoa jurídica União); Ouvidorias; Conselho Nacional de Justiça (CNJ); Conselho Nacional do MP (CNMP); TCEs; TCMs. São os órgãos de aconselhamento e elucidação (pareceres) para que sejam tomadas as providências pertinentes pelos órgãos ativos. Exemplos: AGU; Conselho de Defesa Nacional; Conselho da República; PGE; PGM; etc. São os órgãos que expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins das pessoas jurídicas. Atuam diretamente na execução da atividade pública, isto é, na execução da função administrativa (prestação de serviços públicos, exercício do poder de polícia, execução de obra, função regulatória, etc). Exemplos: Presidência da República; Polícias Civis; etc. DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS 17 Exemplos: Presidência da República; Prefeitura Municipal; 1ª Vara Criminal; etc. membros. Também chamados de órgãos pluripessoais. Exemplos: Corporações Legislativas; Tribunais; etc. D) QUANTO À ESFERA DE AÇÃO Trata-se de classificação adotada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que leva em consideração o campo de atuação do órgão. É dizer, se o órgão pode atuar em todo o território da pessoa jurídica que integra ou apenas em parte desse território. Órgãos Centrais Órgãos Locais São aqueles que exercem atribuições em todo o território de competência da entidade que integram (seja nacional, estadual ou municipal). Exemplos: Ministério da Saúde (possui competência em todo o território da União); Secretaria de Segurança Pública doEstado do Ceará (possui competência em todo o território do Estado do Ceará); etc. São aqueles que atuam sobre uma parte do território. Não possuem competência para atuar em todo o território da pessoa jurídica que integram, mas apenas em parte dele. Exemplos: Delegacia do 34º Distrito Policial do Estado do Ceará (não possui competência para atuar em todo o território do Estado, mas apenas na área que integra o referido distrito); Tribunal Regional do Trabalho da 7ª Região (não possui competência para atuar em todo o território da União, mas apenas nas áreas que compõem sua jurisdição). E) QUANTO ÀS FUNÇÕES Trata-se de classificação adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello e Renato Alessi. Trata-se de classificação que leva em consideração a atividade preponderante que o órgão exerce. Nesse sentido, os órgãos podem ser: Órgãos de Controle Órgãos Consultivos Órgãos Ativos São os órgãos prepostos a fiscalizar e controlar a atividade de outros órgãos e agentes. Exemplos: Controladoria Geral da União (órgão de controle interno da pessoa jurídica União); Tribunal de Contas da União (órgão de controle externo da pessoa jurídica União); Ouvidorias; Conselho Nacional de Justiça (CNJ); Conselho Nacional do MP (CNMP); TCEs; TCMs. São os órgãos de aconselhamento e elucidação (pareceres) para que sejam tomadas as providências pertinentes pelos órgãos ativos. Exemplos: AGU; Conselho de Defesa Nacional; Conselho da República; PGE; PGM; etc. São os órgãos que expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins das pessoas jurídicas. Atuam diretamente na execução da atividade pública, isto é, na execução da função administrativa (prestação de serviços públicos, exercício do poder de polícia, execução de obra, função regulatória, etc). Exemplos: Presidência da República; Polícias Civis; etc. 2.5. TEORIAS EXPLICATIVAS É o estudo das teorias que buscam explicar como que a atuação dos órgãos ocorre mediante seus agentes públicos. São basicamente três: a) Teoria do Mandato b) Teoria da Representação c) Teoria do Órgãos A) TEORIA DO MANDATO A relação entre o Estado e seus agentes teria no contrato de mandato sua fundamentação. Teoria não aceita no direito brasileiro, na medida em que, primeiramente, a relação é legal (e não contratual). Segundo, pois a outorga de poderes (do mandante ao mandatário), pressupõe duas pessoas distintas e, no caso, há distribuição de atribuições no âmbito da mesma pessoa jurídica (desconcentração). B) TEORIA DA REPRESENTAÇÃO A relação entre o Estado e seus agentes teria fundamentação na ideia de representação, isto é, o agente atuaria como representante do Estado. Teoria não aceita no direito brasileiro, pois concluir que o Estado estaria sendo representado é concluir que o Estado seria incapaz, o que não deve prosperar, eis que o Estado é plenamente capaz para praticar atos da vida civil. C) TEORIA DO ÓRGÃO (IMPUTAÇÃO VOLITIVA) A relação entre o Estado e seus agentes nem decorre de um contrato (teoria do mandato), nem da ideia de que o Estado é incapaz (teoria da representação), mas sim da ideia de que o Estado, como abstração que é, depende de pessoas físicas para se fazer presente, isto é, para “presentá- lo” no caso concreto. Teoria desenvolvida pelo alemão Otto Gierke e aplicada no direito brasileiro, com fundamento no princípio da impessoalidade e no art. 37, §6º da Constituição Federal. Maria Sylvia Zanella Di Pietro “A pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de órgãos, de tal modo que quando os agentes que os compõem manifestam a sua vontade, é como se o próprio Estado o fizesse”. QUESTÕES 01. (CONSULPLAN/TRE-RJ/Técnico Judiciário/2017/Adaptada) Quanto aos órgãos públicos, é correto afirmar que são centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. 02. (FCC/TRT6/Técnico Judiciário/2018/Adaptada) As unidades de atuação denominadas órgãos públicos integram a estrutura da Administração pública direta, mas não da Administração pública indireta, cujos plexos de competência denominam-se entidades. 03. (VUNESP/Câmara de Cotia – SP/2017/Adaptada) A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta poderá ser ampliada 18 mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o Poder Público, tendo por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. 04. (QUADRIX/IDURB/Técnico Administrativo/2020) Entende‐se por organização administrativa a forma como o Estado se estrutura. A respeito desse tema, julgue o item. Os órgãos públicos possuem personalidade jurídica, ou seja, possuem vontade própria e são sujeitos de direitos e obrigações. 05. (JBO/Câmara de Aparecida/Assessor Legislativo/2019) São características dos órgãos públicos: I - Não possui patrimônio e nem vontade própria; II - Não possui personalidade jurídica (são unidades despersonalizas); III - Os agentes atuam em imputação à pessoa jurídica que está ligada. Está correto o que se afirma em: a) Apenas I b) Apenas II c) Apenas III d) Todas as afirmativas 06. (INSTITUTO AOCP/Prefeitura de São Bento do Sul/Fiscal de Posturas/2019) Em se tratando da organização da Administração Pública, assinale a alternativa INCORRETA. a) Concentração é a técnica de cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas. b) Órgão público é uma pessoa jurídica de direito público interno, pertencente à Administração Pública indireta, criada por lei específica para o exercício de atividades típicas da Administração Pública. c) Na desconcentração, as atribuições são repartidas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. d) Na descentralização administrativa, as competências administrativas são distribuídas a pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. 07. (IBADE/Prefeitura de Aracruz-ES/Contador/2019) Os órgãos públicos representam compartimentos internos da pessoa pública, podendo ser criados ou extintos por meio de lei. Já a estruturação e as atribuições dos órgãos podem ser processadas por: a) lei, apenas. b) lei em tese do Chefe do Judiciário. c) decreto do Chefe do Executivo. d) resolução legislativa. e) ofício da Presidência da República. 08. (INSTITUTO AOCP/TRT1/Analista Judiciário/2018) De acordo com a classificação dos órgãos públicos, analise o trecho a seguir e assinale a alternativa que aponta a classificação correspondente. “São os originários da Constituição e representativos dos três Poderes do Estado, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e sujeitos apenas aos controles constitucionais de um sobre o outro; suas atribuições são exercidas por agentes políticos.”(Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30.ed. Rev., atual. eampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017.) a) Órgãos autônomos. b) Órgãos independentes. c) Órgãos superiores. d) Órgãos centrais. DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS 19 mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o Poder Público, tendo por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. 04. (QUADRIX/IDURB/Técnico Administrativo/2020) Entende‐se por organização administrativa a forma como o Estado se estrutura. A respeito desse tema, julgue o item. Os órgãos públicos possuem personalidade jurídica, ou seja, possuem vontade própria e são sujeitos de direitos e obrigações. 05. (JBO/Câmara de Aparecida/Assessor Legislativo/2019) São características dos órgãos públicos: I - Não possui patrimônio e nem vontade própria; II - Não possui personalidade jurídica (são unidades despersonalizas); III - Os agentes atuam em imputação à pessoa jurídica que está ligada. Está correto o que seafirma em: a) Apenas I b) Apenas II c) Apenas III d) Todas as afirmativas 06. (INSTITUTO AOCP/Prefeitura de São Bento do Sul/Fiscal de Posturas/2019) Em se tratando da organização da Administração Pública, assinale a alternativa INCORRETA. a) Concentração é a técnica de cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas. b) Órgão público é uma pessoa jurídica de direito público interno, pertencente à Administração Pública indireta, criada por lei específica para o exercício de atividades típicas da Administração Pública. c) Na desconcentração, as atribuições são repartidas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. d) Na descentralização administrativa, as competências administrativas são distribuídas a pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. 07. (IBADE/Prefeitura de Aracruz-ES/Contador/2019) Os órgãos públicos representam compartimentos internos da pessoa pública, podendo ser criados ou extintos por meio de lei. Já a estruturação e as atribuições dos órgãos podem ser processadas por: a) lei, apenas. b) lei em tese do Chefe do Judiciário. c) decreto do Chefe do Executivo. d) resolução legislativa. e) ofício da Presidência da República. 08. (INSTITUTO AOCP/TRT1/Analista Judiciário/2018) De acordo com a classificação dos órgãos públicos, analise o trecho a seguir e assinale a alternativa que aponta a classificação correspondente. “São os originários da Constituição e representativos dos três Poderes do Estado, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, e sujeitos apenas aos controles constitucionais de um sobre o outro; suas atribuições são exercidas por agentes políticos.”(Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30.ed. Rev., atual. eampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017.) a) Órgãos autônomos. b) Órgãos independentes. c) Órgãos superiores. d) Órgãos centrais. e) Órgãos subalternos 09. (FCC/SEAD-AP/Assistente Administrativo/2018/Adaptada) Os órgãos públicos são unidades de atribuições das funções estatais e, como tal, são sempre unitários, não podendo se subdividir em outras unidades de atribuições, o que desnaturaria sua função. 10. (INSTITUTO AOCP/TRT1/Analista Judiciário/2018) Sobre os órgãos públicos, analise as assertivas e assinale a alternativa que aponta as corretas. I. Quanto à estrutura, os órgãos podem ser classificados em singulares e coletivos. II. Órgão é a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta. III. Os Ministérios e as Secretarias de Estado e de Municípios podem ser classificados, quanto à posição estatal, como órgãos autônomos. IV. Os órgãos públicos são criados por lei, não possuem personalidade jurídica e tão pouco patrimônio próprio, são subordinadas ao ente político que o criou e influenciados pela normatividade do princípio da hierarquia a) Apenas I e IV. b) Apenas II e III. c) Apenas I, II e III. d) Apenas I, III e IV. e) Apenas II, III e IV. 11. (FCC/TRE-RO/Analista Judiciário/2013) Os Órgãos Públicos, quanto à esfera de ação, classificam-se em centrais e em locais. Constituem exemplos de órgãos públicos locais: a) Secretarias de Estado. b) Ministérios. c) Delegacias de Polícia. d) Secretarias de Município. e) Casas Legislativas. 12. (JBO/Câmara de Aparecida – SP/Assessor Legislativo/2019) Definimos funções dos órgãos públicos: I- ativos – são os órgãos que atuam indiretamente no exercício da função administrativa, exercem atos essenciais ao cumprimento dos fins desta pessoa jurídica. Dessa forma, têm funções de prestação de serviços públicos, execução de obras ou exercício do poder de polícia estatal, seja por meio de direção de atividades ou por meio da execução direta destas atividades. II- consultivos – são aqueles órgãos que atuam na emissão de pareceres jurídicos, assumindo a função de aconselhamento da atuação dos demais órgãos estatais. Praticam atos que dão suporte e auxílio técnico ou jurídico, por meio de atos opinativos, sejam de legalidade ou de mérito, não agindo diretamente na prática de atos de execução. Isto é, exercem uma atividade consultiva para outros órgãos. III- de controle – são órgãos que atuam na atividade de controle dos demais órgãos e agentes públicos, seja esse controle exercido internamente, no âmbito de um mesmo Poder do Estado ou externamente, quando se manifesta entre Poderes estatais diversos. Está correto o que se afirma em: a) Apenas I e II b) Apenas II e III c) Apenas I e III d) Todas as afirmativas 20 13. (FAFIPA/Fundação Araucária-PR/Técnico Nível Superior/2017) A criação de órgãos e entidades públicas depende de lei em sentido formal, por expressa exigência da Constituição Federal de 1988. A Administração Pública Direta é composta pelos órgãos públicos, integrantes de sua estrutura, despidos de personalidade jurídica. Para justificar e explicar a manifestação de vontade por parte dos órgãos públicos, surgiram diversas teorias. A teoria mais aceita no ordenamento jurídico brasileiro estabelece que o Estado manifesta a sua vontade por meio dos órgãos que integram a sua estrutura, de tal forma que, quando os agentes públicos que estão lotados nos órgãos manifestam a sua vontade, ela é atribuída ao Estado. É por intermédio dessa teoria que se consegue justificar a validade dos atos praticados pelo “servidor de fato”. A teoria descrita acima é chamada de: a) Teoria do mandado. b) Teoria do mandato. c) Teoria da representação. d) Teoria do órgão. 14. (FUNCEFET/Prefeitura de Vila Velha-ES/Especialista em Controladoria Pública/2014) O jurista alemão Otto Gierke foi quem estabeleceu as linhas mestras da teoria do órgão e indicou como sua principal característica o princípio da imputação volitiva. A teoria do órgão: a) Considera o agente público representante da pessoa jurídica, tal como os curadores o são dos incapazes. b) Considera o órgão como parte da entidade e, com isso, suas manifestações de vontade são consideradas como sendo da própria entidade. c) Não é aceita entre os administrativistas contemporâneos, pois não explica, de forma satisfatória, como atribuir a entes públicos os atos praticados por pessoas que agem em seu nome. d) Reconhece personalidade jurídica ao órgão, sendo, por isso, sujeito direto de direitos e obrigações. e) Não diferencia órgão de entidade, atribuindo personalidade jurídica a ambos, indistintamente, sendo sujeitos diretos de direitos e obrigações. 15. (ESAF/Mtur/2014) A teoria da representação é a tese atualmente adotada pela doutrina brasileira para legitimar a atuação do agente público em nome da pessoa jurídica administrativa. GABARITO 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 C E C E D B C B E E 11 12 13 14 15 C B D B E ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO 1. Considerações Iniciais 2. Órgãos Públicos 3. Administração Indireta 1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 1.1. Organ. Política X Organ. Administrativa 1.2. Princípios da Eficiência e da Especialidade 1.3. Administração Direta X Administração Indireta 1.4. Descentralização X Desconcentração 1.5. Órgãos X Entes 1.6. Hierarquia X Vinculação 1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 1.7. Personalidade Jurídica 1.8. Criação dos Entes da Adm. Indireta 1.9. Espécies de Descentralização 1.10. Administração em sentido Subjetivo 1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 1.1. ORG. POLÍTICA X ORG. ADMINISTRATIVA 1.1. ORG. POLÍTICA X ORG. ADMINISTRATIVA Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. 1.2. EFICIÊNCIA E ESPECIALIDADE 1.2. EFICIÊNCIA E ESPECIALIDADE Art. 6º, Decreto 200/67 - As atividades da Administração Federal obedecerão aos
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