Dir Adm Aula 02

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PACOTE PREPARATÓRIO PARA TÉCNICO JUDICIÁRIO DO STF 
PROF. FABIANO PEREIRA – NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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Olá! 
Seja bem-vindo (a) a mais uma aula de Direito Administrativo do curso 
isolado preparatório para o concurso do Supremo Tribunal Federal - STF. 
Em relação ao nosso curso, tente alcançar o máximo de produtividade. 
Para isso, é necessário e imprescindível que você resolva todas as questões 
que forem apresentadas, bem como envie para o fórum todas as dúvidas que 
surgirem. Independentemente de sua experiência em concursos públicos 
(iniciante ou profissional), aproveite a oportunidade para esclarecer todos 
aqueles pontos que não foram bem assimilados durante a aula. 
No mais, lembre-se sempre de que o curso está sendo 
desenvolvido para atender às suas necessidades, portanto, as críticas e 
sugestões serão prontamente acatadas, caso sirvam para aumentar a 
produtividade das aulas que estão sendo ministradas. 
 
Até a próxima aula! 
 
Fabiano Pereira 
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br 
 
 
 Ps.: também estou à sua disposição no FACEBOOK, é só clicar no link 
www.facebook.com.br/fabianopereiraprofessor 
 
 
 
 
 
 
 
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“Por vezes sentimos que aquilo que fazemos não é senão uma 
gota de água no mar. Mas o mar seria menor se lhe faltasse uma 
gota”. 
Madre Teresa de Calcutá 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA 
 
1. Conceito de Administração Pública ........................................... 04 
2. Órgãos Públicos 
 2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação 
entre Estado e agentes públicos 
 2.1.1. Teoria do mandato ...................................................... 05 
 2.1.2. Teoria da representação .............................................. 05 
2.1.3. Teoria do órgão ........................................................... 05 
2.2. Conceito de órgão público .............................................. 06 
2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos .......................... 11 
 2.4. Capacidade processual ................................................... 12 
 2.5. Principais características dos órgãos públicos ................ 13 
 2.6. Classificação .................................................................. 14 
3. Centralização e descentralização 
 3.1. Centralização e descentralização política ....................... 16 
 3.2. Centralização e descentralização administrativas ......... 17 
 3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial ................ 18 
 3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 19 
 3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração ........... 19 
4. Administração Pública Direta e Indireta 
 4.1. Administração Pública Direta ........................................... 20 
 4.2. Administração Pública Indireta ........................................ 21 
 4.3. Criação das entidades da Administração Indireta ............ 21 
5. Revisão de Véspera de Prova – RVP ............................................ 25 
6. Agentes Públicos ........................................................................ 118 
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1. Conceito de Administração Pública 
 A expressão “Administração Pública” não apresenta um sentido único, 
pois pode ser estudada e analisada sob vários enfoques diferentes. Dentre os 
vários sentidos que podem ser atribuídos à referida expressão, encontram-se o 
sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo, 
formal ou orgânico. 
 Em sentido subjetivo, a Administração Pública pode ser entendida 
como o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas (entidades políticas e 
entidades administrativas) e agentes públicos encarregados do exercício da 
função administrativa. Esse é um sentido que as bancas examinadoras gostam 
muito de exigir em suas provas, portanto, é necessário ficar atento. 
 Ao utilizar a expressão “Administração Pública” em sentido subjetivo, a 
banca examinadora estará se referindo à composição e organização das 
entidades e órgãos que integram a sua estrutura, a exemplo das autarquias, 
empresas públicas, entidades políticas (União, Estados, Municípios e Distrito 
Federal) etc. 
De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a 
expressão administração pública (que deve ser grafada com as iniciais 
minúsculas), consiste na própria função administrativa exercida pelos 
órgãos, entidades e agentes que integram a Administração Pública em sentido 
subjetivo. Nesse caso, estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela 
administração, a exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e 
intervenção administrativa, e não a sua composição e estruturação. 
A partir de agora, utilizarei a expressão Administração Pública somente 
em seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste 
momento, aos órgãos e entidades que a integram. E os agentes públicos, 
serão esquecidos? É claro que não, iremos estudá-los posteriormente, em uma 
aula específica, já que também integram a Administração Pública em sentido 
subjetivo. 
 
2. Órgãos públicos 
 Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigações são conhecidos 
como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relações jurídicas 
com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois é a existência de uma 
personalidade que possibilita o estabelecimento de relações jurídicas. 
 O Estado é considerado um ente personalizado, ou seja, é dotado de 
personalidade jurídica. Entretanto, não possui vontade própria, não 
consegue se expressar diretamente para estabelecer relações jurídicas com 
outras pessoas ou sujeitos de direito. 
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Sendo assim, é obrigado a manifestar a sua vontade através da atuação 
de seus agentes públicos, cujos atos praticados lhe são diretamente 
imputados (quando o agente público pratica um ato no exercício da função 
pública é como se o próprio Estado o tivesse praticado e, portanto, é o ente 
estatal que inicialmentedeverá ser responsabilizado pelos prejuízos que 
eventualmente forem causados a terceiros). 
 Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se 
atribuir a uma pessoa jurídica (Estado) atos praticados por pessoas físicas 
(agentes públicos). E, como não poderia ser diferente, são frequentes as 
questões em provas sobre o tema. 
 
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação 
entre Estado e agentes públicos 
2.1.1. Teoria do mandato 
 Essa teoria considerava o agente, pessoa física, como mandatário da 
pessoa jurídica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias 
criadas para explicar a ligação do Estado (que é uma pessoa jurídica) a uma 
pessoa natural (agente público). 
Alegavam os seus defensores que os agentes públicos atuavam em nome 
do Estado em virtude de uma “suposta” procuração fictícia que lhes havia 
sido outorgada. 
Várias críticas surgiram em oposição à teoria do mandato. A principal 
delas afirma que, como o Estado não tem vontade própria, não poderia 
outorgar uma procuração a alguém. Assim, a teoria restou superada e você 
precisa saber de sua existência apenas para fins de concurso público. 
 
2.1.2. Teoria da representação 
Se comparada com a teoria anterior, possui critérios mais sensatos e 
razoáveis, pois afirma que a atuação dos agentes públicos expressaria a 
vontade do Estado em decorrência de lei. O agente público seria equiparado 
a um tutor ou curador e o Estado seria um “incapaz”. 
Essa teoria também foi muito criticada, tendo sido descartada 
doutrinariamente, pois apresentava a ideia de que o Estado estaria escolhendo 
os seus próprios representantes, o que não acontece na tutela ou curatela. 
Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representação e 
causasse prejuízo a terceiros, o Estado não poderia ser responsabilizado, o que 
é inadmissível. 
 
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2.1.3. Teoria do órgão 
Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que o 
Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos públicos, que são 
titularizados por agentes públicos. Os atos praticados pelos órgãos são 
imputados à pessoa jurídica a cuja estrutura estão integrados, o que se 
convencionou denominar de imputação volitiva. 
A teoria do órgão distingue a entidade, que possui personalidade 
jurídica, do órgão público, que é desprovido de personalidade jurídica. 
Para responder às questões de prova: A teoria do órgão teve grande 
aceitação doutrinária e jurisprudencial no Brasil, portanto, é importante que 
você se lembre de que o Estado manifesta a sua vontade através de seus 
órgãos públicos, que são “ocupados” por agentes públicos e não possuem 
personalidade jurídica. 
 
 2.2. Conceito de órgão público 
 A conceituação de órgão público mais explorada pelas bancas 
examinadoras é a do professor Hely Lopes Meirelles, que os conceitua como 
“centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, 
através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que 
pertencem”. 
 Uma das principais características do órgão público, que nada mais é do 
que uma unidade organizacional (divisão administrativa) dentro de 
determinada entidade, é o fato de não possuir personalidade jurídica 
própria, já que os seus atos são atribuídos (imputados) à pessoa jurídica a 
qual pertencem. 
Antes de analisarmos as suas principais características, é necessário que 
você saiba que os órgãos públicos são consequência da desconcentração 
administrativa. 
Pergunta: Professor, o que significa desconcentração 
administrativa? 
 A desconcentração nada mais é que a distribuição interna de 
competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se da criação de 
órgãos públicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada, 
criada com o objetivo de tornar mais ágil e eficiente a execução das 
finalidades administrativas previstas em lei. 
 A desconcentração pode ser efetuada tanto pelos entes que compõem a 
Administração Direta (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal), 
quanto pelos entes que integram a Administração Indireta (autarquias, 
fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas). 
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Em provas de concurso, é mais comum você encontrar questões 
afirmando que a desconcentração ocorre no âmbito de uma entidade 
pertencente à Administração Direta, o que não está errado. Contudo, 
lembre-se de que também poderá ocorrer a criação de órgãos dentro das 
entidades administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administração 
Indireta. 
Essa é a informação prevista expressamente no § 2o, artigo 1º, da Lei 
9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal): 
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da Administração indireta; 
 A UNIÃO é pessoa jurídica regida pelo Direito Público, portanto, possui 
personalidade jurídica própria, podendo contrair direitos e obrigações. E, para 
facilitar a persecução de seus objetivos, tanto o texto constitucional 
quanto a lei criaram vários órgãos dentro de sua estrutura (desconcentração), 
encarregando cada um deles de funções específicas. 
Todavia, os atos praticados pelos órgãos públicos federais (da União) 
serão imputados à própria União, pois eles não detêm personalidade 
jurídica e, portanto, não podem contrair direitos e obrigações. 
Dificilmente você encontrará uma questão em prova afirmando que a 
União criou uma lei “X”, a União julgou o processo “W” ou a União criou o 
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Mas, por quê? É simples. 
Porque a União possui em sua estrutura vários órgãos especializados e cada 
um deles é responsável por uma função específica. 
Exemplo: No âmbito da União, a Constituição Federal criou alguns 
órgãos públicos, denominados independentes, que assumiram a 
responsabilidade de criar leis (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e 
Senado Federal), de julgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de 
Justiça, Juízes Federais, etc.) e de administrar a máquina estatal (Presidência 
da República). 
Assim, deve ficar bem claro que a União resolveu criar centros 
especializados de competências (órgãos públicos) para facilitar o alcance 
de seus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2º da CF/1988. 
Para responder às questões de prova: Todos esses órgãos a que me referi 
e que estão previstos diretamente no texto constitucional não possuem 
personalidade jurídica. Assim, os atos que praticam são imputados 
diretamente à União, que possui personalidade jurídica e pode contrair direitos 
e obrigações. Caso um servidor do Senado Federal no exercício de suas 
funções públicas, por exemplo, pratique ato que cause prejuízos a um 
particular, este deverá acionar judicialmente a União, caso queira pleitear uma 
indenização por danos materiais e/ou morais, e não o Senado Federal. 
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Mas, por quê? Porque o Senado Federal é um órgão e, portanto, não 
possui personalidade jurídica, fato que impede a sua responsabilização pelos 
supostos danos materiais e/ou morais. 
A desconcentração não ocorre somente no âmbito da Administração 
Direta da União, mas também nas esferas estadual, municipal e distrital. 
Ademais, também pode ocorrer no âmbito das entidades da Administração 
Pública Indireta. 
Exemplos: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas as 
demais secretarias de governo de um Estado, são órgãos públicos estaduais. O 
mesmo ocorre na esfera municipal, em relação às secretarias municipais de 
governo, que também são órgãos. 
Nos mesmos moldes, como consequência da necessidade de 
especialização técnica e respeito ao princípio constitucional da eficiência, os 
órgãos também podem ser criados na estrutura de entidades integrantes da 
Administração Pública Indireta. 
Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente à Administração Pública 
Federal Indireta e detentora de personalidade jurídica de Direito Público, 
possui em sua estrutura diversos órgãos, cada um deles com atribuições e 
competências próprias. Como não possuem personalidade jurídica, esses 
órgãos não atuam em nome próprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto, 
todas as atividades administrativas executadas pelos órgãos que integram a 
estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela própria autarquia, o que é 
muito lógico. 
 
 
Para ficar ainda mais fácil o entendimento, vamos analisar rapidamente a 
organização da Presidência da República e dos Ministérios, que está prevista na 
Lei Federal 10.683/03. 
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A Presidência da República é o órgão mais importante dentro da 
organização administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei 
10.683/03, a Presidência da República possui, dentro de sua própria 
estrutura, diversos outros órgãos, que lhe são subordinados. 
Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um órgão independente 
(Presidência da República, por exemplo), seria possível a criação de outros 
órgãos, subordinados ao primeiro? 
Com certeza! Em conformidade com o artigo 1º da citada lei, a 
Presidência da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil; pela 
Secretaria-Geral; pela Secretaria de Relações Institucionais; pela Secretaria de 
Comunicação Social; pelo Gabinete Pessoal; pelo Gabinete de Segurança 
Institucional; pela Secretaria de Assuntos Estratégicos; pela Secretaria de 
Políticas para as Mulheres; pela Secretaria de Direitos Humanos; pela 
Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; pela Secretaria de 
Portos; e pela Secretaria de Aviação Civil, além de vários outros órgãos de 
assessoramento. 
Ademais, é importante destacar que os Ministérios também são órgãos 
diretamente subordinados a outro órgão: a Presidência da República (o 
Ministério da Previdência, por exemplo, é subordinado à Presidência da 
República). 
 Aprofundando um pouquinho mais, é válido destacar que os Ministérios 
também podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros 
órgãos internos. 
Para responder às questões do CESPE: A desconcentração pressupõe a 
existência de apenas uma pessoa jurídica (Analista Judiciário/TRE GO 
2009/CESPE). Assertiva correta. 
Exemplo: O inciso XII, artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que o 
MINISTÉRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vários outros órgãos, que 
lhe são subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho Monetário 
Nacional, o Conselho Nacional de Política Fazendária, o Conselho de Recursos 
do Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o 
Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de 
Previdência Privada Aberta e de Capitalização, o Conselho de Controle de 
Atividades Financeiras, a Câmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o 
Conselhos de Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia à 
Exportação - CFGE, o Comitê Brasileiro de Nomenclatura, o Comitê de 
Avaliação de Créditos ao Exterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a 
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Escola de Administração 
Fazendária (ESAF) e até 05 (cinco) secretarias. 
 Não se desespere! Você não precisa ficar decorando todos esses 
órgãos, pois apenas estou explicando como é que se constitui a estruturação 
de um órgão público. 
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Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o 
seguinte organograma do Ministério da Fazenda, que indica perfeitamente 
como estão dispostos os órgãos que integram a sua estrutura administrativa: 
 
 Atenção: No organograma do Ministério da Fazenda estão presentes 
todos os órgãos e também entidades que fazem parte de sua estruturação. 
Todavia, lembre-se de que entidade não é órgão público, pois possui 
personalidade jurídica própria (a exemplo do BNB, SUSEP, CEF, Banco Central 
etc.). Apesar de estarem inseridas em seu organograma, as entidades 
administrativas não estão subordinadas ao Ministério, mas somente 
vinculadas, conforme estudaremos posteriormente. 
Aprofundando novamente no assunto, é válido esclarecer que todos os 
órgãos que integram a estrutura do Ministério da Fazenda também podem 
desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a 
ESAF. 
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Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros 
órgãos, tais como diretorias, centros regionais, gerências e chefias e, sendo 
assim, todos eles são fruto da desconcentração. 
 E para não ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos 
os órgãos citados abaixo também podem se desconcentrar, dando origem a 
novos órgãos em suas respectivas estruturas. Na sequência, os novos órgãos 
criados também poderão se desconcentrar e assim por diante. 
Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentração 
não mais será possível, por questão de lógica. 
De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nível ou do 
número de órgãos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma 
única pessoa jurídica. Sendo assim, os atos praticados por todos os órgãos 
que apresentei deverão ser imputados à União, que deu origem a toda essa 
desconcentração. 
Diretor Geral 
Diretor-Geral Adjunto 
Diretor-Geral Adjunto 
Diretoria de Administração – Dirad 
Diretoria de Atendimento e Coordenação de Programa – Dirat 
Diretoria de Cooperação Técnica e 
Pesquisa – Dirco 
Diretoria de Educação – Dired 
Diretoria de Recrutamento e Seleção – Dires 
Centro Estratégico de Formação e Educação Permanente - Cefor 
Centro Regional Conjunto de Capacitação para a América Latina no 
Brasil – Cecab 
Gerencia do Programa de 
Educação Fiscal – Geref 
Gerência de Tecnologiada Informação – Gerti 
Chefia do Contencioso de Cursos e Concursos – Conte 
 
 
 2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos 
 Nos termos do artigo 61, § 1º, II, “e”, combinado com o artigo 48, XI, da 
Constituição Federal, os órgãos públicos somente podem ser criados ou 
extintos através de lei. 
 No momento da desconcentração, podem ser levados em conta o critério 
territorial ou material. Quando os órgãos públicos são criados em função de 
sua localização territorial, a exemplo da Superintendência Regional da 
Polícia Federal em Minas Gerais, em São Paulo, na Bahia, no Amazonas e em 
outros Estados, ocorre a desconcentração territorial. 
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 Por outro lado, a desconcentração pode ocorrer em razão da natureza 
das atividades a serem exercidas pelo órgão público, a exemplo do Ministério 
da Saúde, Ministério da Educação, Ministério dos Transportes, Ministério da 
Previdência, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada 
desconcentração material. 
Apesar de a criação de órgãos públicos depender de instrumento legal, é 
importante esclarecer que a organização e o funcionamento desses órgãos 
pode ocorrer mediante a edição de decreto autônomo, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (artigo 84, 
VI, “a”, da CF/88). 
 Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da República não 
pode criar ou extinguir órgãos públicos, mas pode expedir decreto para 
organizar o funcionamento desses órgãos na Administração Pública Federal, 
desde que não implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa 
também deve ser estendida aos demais Chefes do Executivo em âmbito 
estadual, distrital e municipal. 
 2.4. Capacidade processual ou judiciária 
 Segundo o entendimento majoritário da doutrina, é possível definir a 
capacidade processual como a capacidade de estar em juízo, ou seja, a 
aptidão para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigações, de 
exercer, por si só, os atos da vida civil. 
O artigo 7º do Código de Processo Civil declara expressamente que 
"toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para 
estar em juízo". 
Pergunta: Professor, como os órgãos públicos não são pessoas (físicas 
ou jurídicas), existe a possibilidade de figurarem no polo ativo ou passivo de 
uma relação processual (uma ação judicial)? 
 Em regra, não. Entretanto, em caráter excepcional, existem algumas 
situações nas quais os órgãos públicos, mesmo não possuindo personalidade 
jurídica, poderiam integrar uma relação processual: 
 1ª) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso, é 
assegurada capacidade processual aos denominados órgãos independentes e 
autônomos para ingressarem com mandado de segurança para a defesa de 
suas competências, quando violada por outros órgãos. 
Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao 
Tribunal de Contas as verbas orçamentárias que lhes são devidas, no prazo 
previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira. 
Nesse caso, o próprio Tribunal poderá propor um mandado de segurança 
com o objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao 
recebimento dos repasses orçamentários, pois, sem esses recursos, o Tribunal 
de Contas não consegue sequer arcar com as suas despesas básicas de 
funcionamento). 
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2ª) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos 
termos do inciso III, artigo 82, do Código de Defesa do Consumidor, alguns 
órgãos públicos (mesmo não possuindo personalidade jurídica) são legitimados 
a ingressarem com ação judicial na defesa dos interesses e direitos dos 
consumidores, individualmente ou a título coletivo. 
Exemplo: apesar de ser um órgão público, o PROCON tem importante 
atuação em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justiça, no 
julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade 
processual para ingressar com ação judicial: 
“Ação civil pública. Direitos individuais homogêneos. Cobrança de taxas indevidas. 
Candidatos a inquilinos. Administradoras de imóveis. Legitimidade ativa do PROCON - 
Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do 
Estado para ajuizar ação coletiva para proteção de direitos individuais homogêneos. 
Prescrição. Multa do art. 84, § 4º, do Código de Defesa do Consumidor. Repetição em 
dobro. Multa do art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. Súmula n° 07 
da Corte. 
1. O PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da 
Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ação coletiva em 
defesa de interesses individuais homogêneos, assim considerados aqueles direitos com 
origem comum, divisíveis na sua extensão, variáveis individualmente, com relação ao 
dano ou à responsabilidade. São direitos ou interesses individuais que se identificam em 
função da origem comum, a recomendar a defesa coletiva, isto é, a defesa de todos os 
que estão presos pela mesma origem. No caso, o liame está evidenciado, alcançando os 
candidatos a inquilinos que são cobrados de taxas indevidas (STJ, Resp 200827/SP, 
relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3ª T., j. 26/08/2002, DJ 
09/12/2002, p. 339). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.5. Principais características dos órgãos públicos 
Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito 
bem as principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na 
maioria deles (não em todos): 
No julgamento do Recurso Especial nº 1.164.017/PI, de relatoria do Ministro Castro 
Meira, cujo acórdão foi publicado em 06/04/2010, a Primeira Seção do Superior 
Tribunal de Justiça decidiu que “a Câmara de Vereadores não possui personalidade 
jurídica, mas apenas personalidade judiciária (capacidade judiciária), de modo que 
somente pode demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais, 
entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e 
independência do órgão. Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é 
necessário qualificar a pretensão em análise para se concluir se está, ou não, 
relacionada a interesses e prerrogativas institucionais”. 
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1ª) Integram a estrutura de uma pessoa jurídica; 
2ª) Não possuem personalidade jurídica; 
3ª) São resultado da desconcentração; 
4ª) Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira; 
5ª) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de 
gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.); 
6ª) Não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que 
integram; 
7ª) Alguns têm capacidade processual para a defesa em juízo de suas 
prerrogativas funcionais;8ª) Não possuem patrimônio próprio. 
 
2.6. Classificação 
São várias as classificações de órgãos públicos elaboradas pelos 
doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas de concurso público, a do 
professor Hely Lopes Meirelles ainda é a mais utilizada. 
1º) Quanto à posição ocupada na escala governamental ou 
administrativa (quanto à posição estatal): órgãos independentes, 
autônomos, superiores e subalternos. 
 Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto 
constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso 
Nacional, Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmara 
de Vereadores), Executivo (Presidência da República, Governadoria dos 
Estados, DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível 
incluir nessa classificação também o Ministério Público e os Tribunais de 
Contas. 
Destaca-se que esses órgãos não estão subordinados a quaisquer outros 
e são ocupados por agentes políticos. 
Autônomos são os órgãos que se encontram diretamente 
subordinados aos órgãos independentes, apesar de figurarem no topo da 
hierarquia administrativa. Detêm autonomia técnica, administrativa e 
financeira. Dentre eles, podemos citar os Ministérios, os órgãos integrantes da 
estrutura administrativa da Presidência da República (Casa Civil, Secretaria-
Geral, Secretaria de Relações Institucionais, etc), entre outros. 
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Os órgãos superiores são aqueles que detêm poder de direção, 
controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas 
sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais 
alta. Nessa categoria, podemos incluir os órgãos que estão diretamente 
subordinados aos órgãos autônomos e, em alguns casos, até mesmo aos 
órgãos independentes, tais como as gerências, as coordenadorias, as 
procuradorias, os departamentos, as secretarias-gerais etc. 
Os órgãos subalternos são aqueles que têm reduzido poder decisório, 
responsáveis por atribuições meramente executivas. Segundo o professor Hely 
Lopes Meirelles, esses órgãos “destinam-se à realização de serviços de rotina, 
tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões 
superiores e primeiras decisões em casos individuais, tais como os que, nas 
repartições públicas, executam as atividades-meio e atendem ao público, 
prestando-lhes informações e encaminhando os requerimentos, como as 
portarias e as seções de expediente”. 
 
2º) Quanto à estrutura: simples e compostos. 
Podemos entender como órgãos simples aqueles constituídos por um 
único centro de competência. São órgãos que não possuem em sua estrutura 
outros órgãos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. Não 
possuem subdivisões internas. 
O número de agentes públicos que compõem o órgão não é relevante 
para essa definição, o que interessa é a inexistência de outros órgãos em sua 
estrutura, sendo possível citar como exemplo uma portaria ou uma seção de 
cópias de documentos. 
Os órgãos compostos são fruto da desconcentração administrativa e 
reúnem, em sua estrutura, diversos outros órgãos, que lhes são subordinados. 
Podemos citar como exemplo o Ministério da Fazenda, que possui em sua 
estrutura diversos outros órgãos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria 
do Tesouro Nacional, ESAF, entre outros. 
 
3º) Quanto à atuação funcional: órgãos singulares ou unipessoais 
e colegiados ou pluripessoais. 
Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles cujas atuações e 
decisões mais importantes estão centralizadas em um único agente, que é o 
seu titular. Isso não quer dizer que o órgão tenha que ser formado por um 
único agente (na maioria das vezes, o órgão é formado por diversos agentes), 
mas sim que as decisões sejam tomadas pelo seu representante máximo. 
Como exemplo, podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidência da 
República, Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses 
casos, as decisões são centralizadas na autoridade máxima (Chefe do 
Executivo), independentemente da quantidade de agentes públicos que 
trabalhem no órgão. 
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Colegiados ou pluripessoais são aqueles que atuam mediante a 
manifestação obrigatória e conjunta de seus principais membros, mediante 
votação, sendo necessária a observância das regras previstas nos respectivos 
regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, os 
tribunais integrantes do Poder Judiciário (o plenário do STF é um caso típico) e 
os órgãos que têm a denominação de comissão, conselho, turma, etc. 
 
4º) Quanto às funções exercidas: ativos, consultivos e de 
controle. 
 Órgãos ativos são aqueles que editam atos administrativos com o 
objetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com os 
Ministérios, por exemplo. 
 Órgãos consultivos são aqueles que elaboram pareceres com o 
objetivo de subsidiar as decisões de outros órgãos públicos, a exemplo do 
Conselho de Defesa Nacional. 
 Órgãos de controle são aqueles que exercem atribuições de 
fiscalização e controle em relação a outros órgãos, a exemplo do Tribunal de 
Contas da União. 
 
3. Centralização e descentralização 
 3.1. Centralização e descentralização política 
 As expressões “centralização” e “descentralização” podem ser estudadas 
tanto no âmbito do Direito Constitucional quanto no âmbito do Direito 
Administrativo. 
Analisando-as sob o âmbito constitucional, a expressão 
“centralização” refere-se à manutenção do poder político (poder de legislar) 
em um único núcleo. Nesse caso, a função legislativa não é repartida entre 
vários entes, mas centralizada em um ente central, que é o único responsável 
pela edição de leis, que são de âmbito nacional. É o que ocorre nos 
denominados Estados Unitários, sendo possível citar como exemplos o 
Uruguai, a França, a Itália, dentre outros. 
Na “descentralização” ocorre justamente o contrário, pois o poder de 
legislar (poder político) é repartido entre várias pessoas jurídicas, como 
acontece no Brasil. Nesse caso, além da União (através do Congresso 
Nacional), também podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os 
Municípios, através de suas respectivas casas legislativas. 
A descentralização política é característica marcante nos países que 
adotam a Federação como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos 
Estados Unidos. 
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3.2. Centralização e descentralização administrativas 
Sob o enfoque do Direito Administrativo, a “centralização” ocorre 
quando a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente, 
em face dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas 
respectivas competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou 
jurídicas. 
Nesse caso, além de o ente estatal ser o titularda função 
administrativa, ainda será o responsável pela execução de tal atividade, que 
ocorrerá através de seus respectivos órgãos e agentes públicos. 
Exemplo: Na esfera municipal, o serviço de ensino fundamental é 
exercido diretamente pelo Município, através das escolas públicas, que são 
órgãos públicos. 
Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um 
estudante sofra graves lesões corporais no interior da escola, causadas por um 
professor. Caso o pai decida ajuizar uma ação de reparação pelos respectivos 
danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responderá judicialmente? 
O Município, a Secretaria Municipal de Educação ou a própria escola? Pense 
bem... Tem certeza? 
É claro que será o Município, pois, dentre as alternativas apresentadas, é 
o único que possui personalidade jurídica. A Secretaria Municipal de Educação 
é apenas um órgão inserido na estrutura administrativa do Município, assim 
como a escola pública também é um órgão, nesse caso, inserido na estrutura 
da Secretaria Municipal. 
Por outro lado, ocorre a “descentralização administrativa” quando um 
ente estatal (União, Estados, DF e Municípios) transfere a outra pessoa, 
pública ou privada, o exercício de uma determinada atividade administrativa. 
Nesse caso, a função administrativa não será executada por órgãos públicos, 
mas por outra pessoa jurídica, com personalidade jurídica distinta do ente 
estatal que transferiu a execução da função administrativa. 
Conforme declara o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, na 
“descentralização, o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras 
pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas 
e por isso mesmo se constituam, como ao diante se verá, em parcelas 
personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal”. 
Na descentralização administrativa, existirá uma pessoa interposta 
entre o Estado e o beneficiário da atuação estatal, que será denominada 
entidade descentralizada. Esta será responsável por desempenhar a 
atividade administrativa, ou seja, prestar o serviço público, exercer o poder de 
polícia administrativa ou praticar atividades de fomento público. 
 
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EXEMPLO DE PROVA: (Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) 
Considere que o órgão responsável pela infraestrutura de transporte 
de determinada região repassou para outra pessoa jurídica a 
atribuição de executar obras nas estradas sob sua jurisdição. Nessa 
situação, caracteriza-se a ocorrência de desconcentração. 
A desconcentração ocorre sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica, 
dando origem a órgãos públicos. Dessa forma, como o texto da assertiva 
afirmou que a execução de obras foi repassada para “outra pessoa jurídica”, 
ficou caracterizada a descentralização da atividade. 
A doutrina majoritária apresenta três espécies de descentralização 
administrativa: a descentralização territorial (ou geográfica); a 
descentralização por serviços ou outorga (descentralização funcional ou 
técnica); descentralização por colaboração ou delegação. 
 
3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial 
Antes de a Constituição Federal de 1988 determinar a extinção dos 
territórios, existia, no Brasil, a denominada descentralização territorial ou 
geográfica. Nessa espécie de descentralização, cria-se um território (que terá 
personalidade jurídica de Direito Público interno) e a ele é concedida 
capacidade administrativa genérica. 
A descentralização territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitários, 
como é o exemplo da França. No Brasil, atualmente, não temos esse tipo de 
descentralização, pois a Constituição Federal de 1988 determinou a 
transformação dos antigos territórios de Roraima e do Amapá em Estados da 
Federação (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo território 
de Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos 
moldes do artigo 15 do ADCT da CF/88. 
Apesar de não existirem territórios no Brasil, lembre-se de que o artigo 
18 da CF/88 afirma que “os Territórios Federais integram a União, e sua 
criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão 
reguladas em lei complementar”. 
Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela 
criação de um novo território, este será fruto de uma descentralização 
administrativa da União, integrando a sua estrutura. 
 
 3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 
 Na descentralização por outorga, uma entidade política (União, 
Estados, DF e Municípios) cria ou autoriza a criação, em ambos os casos 
através de lei específica, de entidades administrativas (autarquias, fundações 
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) que receberão a 
titularidade e a responsabilidade pela execução de uma determinada 
atividade administrativa. 
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 Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, declara expressamente 
que “é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluição em qualquer 
de suas formas”. Sendo assim, na esfera federal, a União poderia exercer 
diretamente essa atribuição administrativa de proteger o meio ambiente, 
criando um órgão público específico para tal. 
 Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades 
administrativas que estão sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao 
princípio constitucional da eficiência, a União decidiu descentralizar essa 
atividade, criando o IBAMA. 
 O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquia e recebeu, através de 
lei específica, a titularidade e a execução, em todo o território nacional, do 
poder de polícia administrativa na área ambiental, por prazo indeterminado. 
 É válido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA será uma pessoa 
jurídica de Direito Público, ou seja, terá personalidade jurídica própria e, 
portanto, estará apto a contrair direitos e obrigações em seu próprio nome. 
 
3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração 
 Na descentralização por delegação, uma entidade política (União, 
Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de contrato 
administrativo ou ato unilateral, transfere o exercício de determinada 
atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica, que já atuava 
anteriormente no mercado. 
 Algumas diferenças existentes na descentralização por outorga e 
delegação são muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as 
principais: 
1ª) Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do 
serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução, 
ou seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal. 
Exemplo: Em âmbito municipal, é muito comum a contratação de 
empresas privadas para a prestação do serviço público de transporte coletivo 
urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88 
como de competência do Município. 
Isso ocorre em virtude da descentralização por delegação, que 
possibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concessão de 
serviço público, através do qual será transferidaao particular apenas a 
execução do serviço e não a titularidade. 
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Apesar da delegação do serviço, compete ao Município exercer uma 
ampla fiscalização dos serviços que estão sendo prestados pela concessionária, 
garantindo-se, assim, a qualidade, a eficiência e a satisfação dos usuários. 
2º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução dos 
serviços ocorre através de lei, enquanto, na delegação, ocorre através de 
contrato administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizações de 
serviços públicos, por exemplo). 
3º) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a 
delegação tem prazo determinado em contrato. 
4º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução do serviço 
é feita apenas por uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios). 
Por outro lado, na delegação é possível que tenhamos no pólo ativo da 
transferência da execução do serviço tanto uma entidade política quanto 
uma entidade administrativa, apesar de esta última hipótese não ser muito 
comum. No setor de telecomunicações, temos um bom exemplo de delegação 
efetuada por uma entidade administrativa: a ANATEL, que é uma autarquia, 
transferiu para os particulares apenas a execução dos serviços de 
telecomunicações, permanecendo com a titularidade. 
Para responder às questões do CESPE: Considere que um estado crie, por 
meio de lei, uma nova entidade que receba a titularidade e o poder de 
execução de ações de saneamento público. Nessa situação, configura-se a 
descentralização administrativa efetivada por meio de outorga (Técnico 
Administrativo/MPU 2010/CESPE). Assertiva correta. 
4. Administração Pública Direta e Indireta 
 São muito comuns as questões em provas diferenciando Administração 
Pública Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que você jamais errará 
esse tipo de questão em prova, pois iremos estudar profundamente o tema, 
analisando todas as espécies de entidades que integram a Administração 
Pública, principalmente a indireta. 
 
4.1. Administração Pública Direta 
 O Decreto-Lei nº. 200/67, em seu artigo 4º, inciso I, declara 
expressamente que a Administração Pública Federal compreende a 
“Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos ministérios” e ainda a 
Administração Indireta. 
Como é possível perceber, o conceito de Administração Pública Direta 
está previsto diretamente no texto legal, não comportando maiores dúvidas 
ou discussões. Na esfera federal, é composta pela União (que detém 
personalidade jurídica de direito público) e de todos os órgãos que integram a 
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estrutura da Presidência da República, previstos na Lei 10.683/03: 
Ministérios, Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais, 
Secretaria de Comunicação Social, entre outros. 
Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito 
Federal e Municípios possuem autonomia política para se auto-organizarem. 
Entretanto, o que se observa na prática é que todos os entes políticos 
estaduais e municipais têm seguido a estrutura administrativa estabelecida no 
âmbito da União. 
 
4.2. Administração Pública Indireta 
Além de apresentar expressamente o conceito de Administração Direta, o 
Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4º, II, “a”, declara ainda que a 
Administração Pública Federal Indireta compreende as autarquias, empresas 
públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, todas 
dotadas de personalidade jurídica própria. 
Todavia, é importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispõe sobre os 
consórcios públicos, estabelece expressamente em seu artigo 6º, § 1º, que 
“o consórcio público com personalidade jurídica de Direito Público integra a 
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados”. 
Atenção: No conceito de Administração descentralizada, 
anteriormente estudado, estão incluídas todas as entidades que integram a 
Administração Indireta, ou seja, as autarquias, empresas públicas, sociedades 
de economia mista e fundações públicas, que recebem a incumbência de 
executarem uma determinada função administrativa mediante outorga. 
Além disso, é válido lembrar que também se incluem nesse conceito as 
pessoas físicas ou jurídicas privadas que executam atividades administrativas 
mediante delegação, a exemplo dos concessionários, permissionários e 
autorizatários de serviços públicos. 
Para responder às questões de prova: Fique atento às “pegadinhas” de 
prova, pois as expressões “Administração Descentralizada” e “Administração 
Indireta” não são sinônimas. Nesta última, não se incluem os 
concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos. 
 
4.3. Criação das entidades integrantes da Administração Indireta 
As regras constitucionais para a criação das entidades integrantes da 
Administração Pública Indireta estão previstas no inciso XIX, artigo 37, da 
Constituição Federal de 1988: 
“XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua 
atuação”. 
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Como é possível observar, algumas entidades serão criadas diretamente 
por lei específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras 
terão a sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de 
Direito Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique 
atento, pois essas peculiaridades são muito cobradas em provas. 
Caso a entidade seja criada diretamente por lei específica, será 
instituída com personalidade jurídica de direito público. Entretanto, se a 
criação for apenas autorizada por lei específica, será regida pelo direito 
privado. 
Uma questão que anteriormente gerou bastante polêmica, mas que 
parece ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se à 
existência de duas espécies de fundações públicas: de Direito Público e de 
Direito Privado. 
A polêmica foi criada porque até a promulgação da emenda 
constitucional 19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundações 
públicas não podiam ter a criação autorizada por lei específica, somente 
podiam ser criadas por lei específica. O texto anterior era o seguinte: 
“XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas 
públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações 
públicas”. 
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou por várias vezes no sentido 
de que existem duas espécies de fundações públicas: as de Direito Público 
e as de Direito Privado. As primeiras são criadas por lei específica, nos 
mesmos moldes das autarquias e, portanto, são regidas pelo Direito Público.A 
segunda espécie terá a criação autorizada por lei específica e, portanto, será 
regida pelo Direito Privado. 
Além disso, independentemente do regime adotado (público ou privado), 
as fundações públicas somente poderão atuar em áreas definidas em lei 
complementar, que, até o momento, ainda não foi criada. 
No processo de criação de autarquias e fundações públicas de Direito 
Público, a própria lei específica será responsável por conceder personalidade 
jurídica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus 
atos constitutivos nos órgãos competentes (Cartório de Registro de Pessoas 
Jurídicas ou Junta Comercial, por exemplo). 
Em relação às entidades que têm a criação apenas autorizada em lei 
específica (fundações públicas de Direito Privado, empresas públicas e 
sociedades de economia mista), a personalidade jurídica somente será 
assegurada com a edição de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que será 
responsável pela organização e estruturação da entidade) e o respectivo 
registro de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartório de 
Registro Civil das Pessoas Jurídicas. 
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Nas pessoas jurídicas de Direito Público, a própria lei criadora concede 
“existência jurídica” à entidade, ou seja, personalidade jurídica que culmina 
na possibilidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio. 
Em relação às entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade 
de contrair direitos e obrigações somente ocorrerá com a publicação da lei 
específica autorizando a criação e, na sequência, com a elaboração e registro 
do ato constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos órgãos competentes. 
Outro dispositivo que merece destaque é o inciso XX, do artigo 37, da 
Constituição Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criação 
de subsidiárias de empresas públicas e sociedades de economia mista: 
“XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação 
de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, 
assim como a participação de qualquer delas em empresa 
privada”. 
Inicialmente, é válido esclarecer que, para a criação de subsidiárias, não 
existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa 
(qualquer espécie legislativa). Além disso, nos termos constitucionais, a 
autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada 
criação de uma nova subsidiária. 
Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a 
necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal 
Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa 
específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos 
em que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou 
empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias. 
"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
LEI 9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR 
SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 
1. A Lei 9478/97 não autorizou a instituição de empresa de economia 
mista, mas sim a criação de subsidiárias distintas da sociedade-matriz, 
em consonância com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da 
Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa para a 
criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim 
na própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo 
em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta 
de inconstitucionalidade julgada improcedente." 
 Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o 
de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica 
(conforme o entendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida 
autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal 
do inciso XX, do artigo 37, da CF/1988). 
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Fique atento ao modelo de questão, pois podem ser cobrados os dois 
entendimentos. Todavia, você saberá identificar a resposta facilmente, pois a 
banca não apresentará as duas possibilidades na mesma questão (pelo menos 
eu ainda não vi!). 
Ultrapassada esta parte “introdutória” sobre a Administração Pública, 
começaremos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que 
integram a Administração Pública Indireta, com as suas respectivas 
peculiaridades. Por serem várias as entidades (autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos de 
Direito Público), procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me às 
informações que são realmente importantes para as provas. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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REVISÃO DE VÉSPERA DE PROVA - R.V.P. 
1. Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que a o 
Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos, que são compostos de 
agentes públicos. Sendo assim, a vontade do órgão é imputada à pessoa 
jurídica a cuja estrutura está integrado, o que se convencionou denominar de 
imputação volitiva; 
2. Não confunda desconcentração e descentralização. A primeira nada 
mais é que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma 
pessoa jurídica, ou seja, a criação de órgãos públicos que fazem parte de uma 
estrutura hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a 
execução das finalidades administrativas previstas em lei. A segunda ocorre 
quando a União, DF, Estados ou Municípios desempenham algumas de suas 
funções por meio de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe a 
existência de duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que 
executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição; 
3. As principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na 
maioria deles (não em todos), são: integram a estrutura de uma pessoa 
jurídica; não possuem personalidade jurídica; são resultado da 
desconcentração; alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira; podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de 
gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.); não 
tem capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram; 
alguns tem capacidade processual para a defesa em juízo de suas 
prerrogativas funcionais e não possuem patrimônio próprio. 
4. Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto constitucional, 
representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara 
dos Deputados, Assembléias Legilativas e Câmara de Vereadores) Executivo 
(Presidência da República, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras)e 
Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir nesta classificação 
também o Ministério Público e os Tribunais de Contas; 
5. Fique atento para não confundir descentralização por outorga e 
descentralização por delegação. Na outorga ocorre a transferência da 
titularidade e da execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a 
transferência da execução, ou seja, a titularidade do serviço permanece com o 
ente estatal; 
6. Algumas entidades administrativas serão criadas diretamente por lei 
específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras terão a 
sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de direito privado, 
empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas 
peculiaridades são muito cobradas em provas; 
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7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas 
espécies de fundações públicas, as de direito público e as de direito privado. As 
primeiras são criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, 
serão regidas pelo direito público. As segundas terão a criação autorizada por 
lei e, sendo assim, serão regidas pelo direito privado. 
8. É válido esclarecer que para a criação de subsidiárias não existe a 
necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer 
espécie legislativa). Além disso, a autorização legislativa tem que ser 
concedida em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária. 
Contudo, apesar do texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade 
de autorização legislativa para cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal 
Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa 
específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em 
que a lei autorizativa de criação da empresa de economia mista ou empresa 
pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
 
1. Considerações iniciais ............................................................. 28 
 
2. Espécies de entidades integrantes da administração pública indireta 
 2.1. Autarquias ..................................................................... 28 
 2.1.2. Autarquias em regime especial ................................... 38 
 2.1.3. Autarquias profissionais ............................................. 39 
 2.2. Fundações públicas ........................................................ 41 
2.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista ..... 45 
 
3. Revisão de véspera de prova – “RVP”......................................... 56 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1. Considerações iniciais 
 De início, é importante que você saiba diferenciar algumas expressões 
que são muito comuns em provas: “entidades, entes ou pessoas políticas”, 
“entidades ou entes estatais” e “entidades ou entes administrativos”. 
 As expressões “entidades, entes ou pessoas políticas”, bem como 
“entidades ou entes estatais”, são expressões sinônimas, utilizadas para 
se referir à União, Estados, Municípios e Distrito Federal. De outro lado, as 
expressões “entidades ou entes administrativos” são utilizadas para 
designar as autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de 
economia mista e consórcios públicos de Direito Público. 
 Os entes políticos ou estatais sempre serão pessoas jurídicas de 
Direito Público interno. Por outro lado, as entidades administrativas podem ser 
instituídas sob a forma de pessoas jurídicas de Direito Público (autarquias, 
fundações de direito público e consórcios públicos) ou de Direito Privado 
(fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de 
economia mista). 
 E não pense que, em razão de sua simplicidade, esse tema não é 
cobrado em provas. No concurso público para o cargo de Analista 
Judiciário do TRE/GO, realizada pelo CESPE em 2009, foi elaborada 
uma questão sobre o tema: 
Para responder às questões do CESPE: A União, os estados, os municípios 
e o Distrito Federal são entidades políticas que compõem a administração 
pública direta (Analista Judiciário/TRE GO 2009/CESPE). Assertiva 
correta. 
 
2. Espécies de entidades integrantes da Administração Pública indireta 
2.1. Autarquias 
Conforme nos informa o saudoso professor Diógenes Gasparini, o 
vocábulo autarquia, de origem helênica, significa comando próprio, 
autogoverno. Entretanto, conforme veremos mais adiante, não é conveniente 
que se faça uma estrita ligação entre o vocábulo “autarquia” e “governo 
próprio”, pois outras entidades administrativas também possuem essas 
características e, nem por isso, são denominadas autarquias. 
Cuidado! Não é correto afirmar que as autarquias possuem autonomia 
política (autonomia de governo), pois essa é uma característica inerente às 
entidades estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). As 
autarquias possuem capacidades exclusivamente administrativas e, para 
exercê-las com maior eficiência, possuem autoadministração. 
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A principal característica das autarquias está relacionada à natureza das 
atividades que desenvolvem: atividades típicas de Estado, em regra. Estão 
incluídas no âmbito das atividades típicas de Estado segurança pública, 
diplomacia, arrecadação e fiscalização de tributos e contribuições 
previdenciárias, vigilância sanitária, fiscalização e proteção ao meio ambiente, 
entre outras. 
Apesar do que acabei de afirmar, é importante esclarecer que nem 
sempre as autarquias exercerão atividades típicas de Estado, a exemplo da 
UFMG (autarquia federal), que desempenha atividades de pesquisa, ensino e 
extensão universitários, que não são típicas de Estado, já que também são 
realizadas por particulares. 
 
2.1.1. Conceito 
As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público e 
integram a Administração Indireta e Descentralizada, sendo criadas por 
lei específica para o exercício de funções administrativas típicas de Estado, 
tais como previdência e assistência social (INSS), polícia administrativa 
(IBAMA), regulação de determinados setores da economia (Banco Central e 
Comissão de Valores Mobiliários - CVM), assistência social (INCRA) e até 
mesmo atuação na áreade saúde, em situações excepcionais. 
O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5º, I, conceitua autarquia como “o 
serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e 
receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que 
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira 
descentralizada”. 
Doutrinariamente, é interessante o conceito formulado pela professora 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia é uma “pessoa jurídica de 
Direito Público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o 
desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle 
administrativo exercido nos limites da lei”. 
As autarquias se caracterizam como uma “braço” do próprio Estado, 
sendo as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas a 
titularidade e a execução de atividades administrativas específicas. 
Para responder às questões de prova: Caso você encontre as expressões 
“função ou atividade típica de Estado” ou “função ou atividade típica do Poder 
Público” em uma questão de prova sobre Administração Indireta, 
provavelmente a resposta estará relacionada com a autarquia. Moleza! 
 
 
 
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2.1.2. Natureza jurídica 
As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público, 
podendo contrair direitos e obrigações em nome próprio, pois são entidades 
distintas daquelas responsáveis pela sua criação. 
Exemplo: O IBAMA, que é uma autarquia federal, foi criado pela 
União, mediante lei específica, para o exercício do poder de polícia 
administrativa na área ambiental. Entretanto, o IBAMA possui personalidade 
jurídica própria, distinta da União e, portanto, deve atuar de maneira 
autônoma no exercício de suas funções administrativas. O mesmo ocorre com 
o BANCO CENTRAL, que também é uma autarquia federal e, portanto, possui 
personalidade jurídica distinta da União. 
A personalidade jurídica de Direito Público, atribuída às autarquias, é 
consequência direta dos fins e atividades administrativas que ficam sob a sua 
responsabilidade. Em regra, como exercem funções típicas de Estado, nada 
mais coerente do que atribuir às autarquias todas as “prerrogativas” 
provenientes do regime jurídico-administrativo, assim como acontece com as 
entidades estatais (que também são regidas pelo Direito Público). 
No mesmo sentido, como consequência da autonomia e independência 
autárquica, é perfeitamente possível que a União, por exemplo, ajuíze uma 
ação judicial em face do IBAMA, ou vice e versa, pois ambas as entidades têm 
personalidade jurídica própria. 
 
2.1.3. Criação e extinção 
Nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal de 1988, 
somente por lei específica, poderá ser criada uma autarquia, seja ela 
federal, estadual, municipal ou distrital. 
A personalidade jurídica de uma autarquia tem início com a vigência 
da lei responsável pela sua criação, contrariamente ao que ocorre em relação 
às pessoas jurídicas de Direito Privado, que são regidas pelas regras 
constantes no artigo 42 do Código Civil Brasileiro, que assim dispõe: 
Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de Direito Privado 
com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando 
necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no 
registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo. 
A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigações em nome 
próprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os órgãos 
competentes. A sua existência legal terá início com a publicação do texto 
da lei criadora no Diário Oficial, que assegurará o início de sua vigência e, 
ainda, da personalidade jurídica da autarquia. 
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Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é 
privativa do Chefe do Executivo (artigo 61, § 1º, II, “e”, da CF/88), em 
todos os níveis federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). 
Depois de criada por lei, está autorizado o Chefe do Poder Executivo a 
editar decretos que tenham por objetivo organizar e estruturar o 
funcionamento da autarquia. O Presidente da República, por exemplo, poderá 
editar um decreto com a finalidade de aprovar o regimento interno ou o 
estatuto de uma autarquia recém-criada. 
Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser 
possível a criação de autarquias vinculadas ao Poder Judiciário e, ainda, ao 
Poder Legislativo. Nesses casos, a apresentação do projeto de lei de criação 
dependeria de cada Poder específico, e não do Chefe do Executivo. 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
[...] 
Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, podemos 
citar o Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária – IPRAJ, criada 
junto ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (através da Lei Estadual nº 
4.348/84), com o objetivo de “planejar, coordenar, dirigir, executar e controlar 
as atividades de apoio administrativo em matéria financeira, de pessoal, de 
suprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais, 
assistência e previdência social do Tribunal”. 
Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justiça - CNJ, em decisão 
proferida no processo administrativo nº 337.015, ter sido contrário à existência 
de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, constata-se que, em tese, é 
possível a criação de tais entidades vinculadas ao Poder Judiciário e Legislativo 
(análise extraída do artigo 37 da CF/88). 
Em respeito ao princípio do paralelismo das formas, como se exige 
lei específica para criação de autarquia, da mesma forma, exige-se lei 
específica para a sua extinção. Desse modo, uma autarquia jamais poderá 
ser extinta por Decreto editado pelo Chefe do Executivo, pois não foi criada 
por Decreto, mas sim por lei específica. 
Para que você consiga visualizar o processo de criação de uma autarquia, 
basta efetuar uma leitura do artigo 2º da Lei 7.735/89, alterado pela lei 
11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos 
Naturais Renováveis – IBAMA: 
“Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos 
Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade 
jurídica de Direito Público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao 
Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: 
I - exercer o poder de polícia ambiental; 
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II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às 
atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da 
qualidade