Economia Brasileira Aula 04 Parte 02

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Aula Quatro – Parte 2 
Olá, Pessoal! 
Inicio a aula quatro, parte 2, pedindo desculpas a vocês por conta da 
troca do arquivo disponibilizado na semana passada como sendo da aula 
quatro, parte 1. 
Conforme eu comentei no preâmbulo da última aula, tomei a decisão de 
dividir o assunto Lei de Responsabilidade Fiscal em duas partes devida à 
extensa abordagem e, consequentemente, quantidade de informações a serem 
entendidas e assimiladas por vocês. Ocorre que ao enviar a aula ao Ponto para 
disponibilização a vocês, acabei me passando, e enviando a parte 2 da aula 
quatro, arquivo este incompleto. Conforme disse um aluno (a) no fórum, 
“professor, tem alguma coisa errada, a primeira página está em branco!”. 
Bem, resolvido o problema, agora sim disponibilizo oficialmente a 
segunda parte da aula quatro. Trata-se da continuação das abordagens 
referentes aos principais pontos da LRF. De forma especial, na primeira parte 
da aula são feitos os comentários referentes aos critérios de geração de 
despesa pela Administração nos três níveis de entes da federação. Em 
continuidade à abordagem, trataremos de forma pormenorizada os principais 
pontos relativos à transparência das contas públicas no país. 
Por se tratar de um único assunto, dou continuidade à numeração do 
último item da aula quatro, parte 1. 
Finalmente, e em esclarecimento a alguns alunos (as), informo que a 
aula cinco será disponibilizada na próxima semana, mais exatamente no dia 18 
de novembro. 
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Relembro a todos (as) que estou à disposição através do fórum de 
dúvidas. 
Um grande abraço e bons estudos. 
 Mariotti 
 
 
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1.19 Geração de Despesa 
O artigo 15 da LRF afirma no seu teor que para toda e qualquer despesa 
que não esteja acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-
financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência, da sua adequação 
orçamentária e financeira com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de 
despesa obrigatória de caráter continuado, de suas medidas 
compensatórias, será considerada não autorizada, irregular e lesiva ao 
patrimônio público. 
A LRF ainda afirma no parágrafo 4o do artigo 16, que essas regras são 
condições prévias tanto para a aquisição de bens, serviços e obras, como 
também para a desapropriação de imóveis urbanos, que, de acordo com a 
Constituição, deverá ser paga em dinheiro. 
Até a edição da LRF bastava a existência de crédito orçamentário para 
que se pudesse gerar despesa. Como a própria estimação da receita pública 
era feita de maneira muitas vezes aleatória, era pratica comum a criação de 
despesas sem efetiva contrapartida de crédito. 
Vamos a análise do artigo 16 da LRF, em partes, que assim dispõe: 
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental 
que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: 
 I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que 
deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; 
 II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem 
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e 
compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. 
 
A criação de despesa deve possuir a estimativa de impacto para um 
período de três anos, sendo que a própria letra da lei destaca que este 
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mesmo período inicia-se na data de entrada em vigor da despesa e nos 
dois subsequentes. 
 § 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: 
 I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação 
específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma 
que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, 
previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites 
estabelecidos para o exercício; 
O inciso I do parágrafo em análise, além de definir a noção exata da 
despesa, procura delimitar o prazo de duração desta, limitando-a a um ano. 
Essa restrição não é estrita, ou seja, nem toda a despesa deve se iniciar e 
terminar dentro do mesmo exercício financeiro, tanto é assim que a LRF 
descreve como deve se dar o tratamento da Despesa Obrigatória de Caráter 
Continuado, conforme disposto no artigo 17 que analisaremos logo a seguir. 
 II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, 
a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas 
previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. 
 
Mesmo parecendo uma redundância, uma vez que a própria LOA deve 
estar em conformidade com o PPA e com a LDO, o legislador estabelece a 
necessidade da despesa ser compatível com os mesmos dois instrumentos, ou 
seja, que, entre outros pontos, a despesa possa não impactar os resultados 
pretendidos quando da elaboração do planejamento estratégico e do 
tratamento das prioridades a serem atendidas pela ação governamental. 
 § 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das 
premissas e metodologia de cálculo utilizadas. 
§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada 
irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. 
Conforme dissemos anteriormente, no caso da geração de despesa, esta 
deve ser estimada a partir de premissas e metodologias factíveis, que 
evidenciem de fato o gasto a se iniciar. Até em função do princípio da 
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razoabilidade, a LRF destaca que a LDO disporá sobre a despesa considerada 
irrelevante, ou seja, a geração de despesa que não venha a alterar os 
objetivos do governo ou mesmo impactar o resultado orçamentário-financeiro.
 
1.20 Despesa Obrigatória de Caráter Continuado 
Conforme dispomos acima, a LRF procurou engessar a geração de 
despesa por parte do poder público. Em especial, pode se dizer que este 
engessamento teve por objetivo reduzir a criação de despesas que 
impactassem as contas públicas por um período superior a dois anos. 
Assim, segundo a LRF, considera-se como Despesa Obrigatória de 
Caráter Continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou 
ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua 
execução por um período superior a dois exercícios. 
Atente que se trata de uma despesa corrente, e não de capital, sendo 
que esta despesa se efetivará durante um período superior a dois anos, uma 
vez que este período se confunde com o próprio exercício financeiro. 
A geração de despesa de caráter continuado deve seguir o mesmo rito 
disposto para a criação de uma despesa que se encerra dentro do mesmo 
período, inclusive quanto ao que dispõe o parágrafo 4o do artigo 17, quanto à 
compatibilização desta com o PPA e aLDO, e mais o seguinte: 
• O ato de criação do gasto deve ser acompanhado de comprovação de 
que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados 
fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais, devendo seus efeitos 
financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento 
permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. 
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A LRF ainda define o que consiste no aumento permanente de receita, de 
tal modo a evitar subterfúgios por parte do gerador da despesa: 
 “...considera-se aumento permanente de receita o proveniente da 
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de 
tributo ou contribuição.” 
 A execução da despesa de caráter continuado é dependente 
diretamente dos pontos abordados acima, motivo sem o qual a despesa não 
poderá se realizar. 
Não obstante, talvez o ponto mais importante associado à geração de 
despesa e a própria noção de despesa obrigatória de caráter continuado, a 
qual está no parágrafo 6o do artigo 17. NÃO É CONSIDERADA DESPESA 
OBRIGATÓRIA DE CARÁTER CONTINUADO A DESPESAS COM O 
SERVIÇO DA DÍVIDA E AO REAJUSTAMENTO DE REMUNERAÇÃO DE 
PESSOAL de que trata o inciso X do artigo 37 da Constituição. 
O serviço da dívida refere-se ao pagamento contínuo dos juros devidos 
pela dívida pública do ente da federação. 
Finalmente, para que não exista subterfúgio ou artifício legal por parte 
do criador/propositor da despesa, a LRF equipara a aumento de despesa à 
prorrogação daquela já criada por prazo determinado. 
Vamos assim a fixação deste conteúdo por meio de uma questão: 
(ANALISTA CONTÁBIL/SEFAZ-CE – ESAF/2007 - modificada) 
Considerando os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a 
geração da despesa pública ou a assunção de obrigação deve obedecer 
a diversos requisitos, exceto: 
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a) a despesa é adequada com a lei orçamentária anual quando objeto de 
dotação específica e suficiente, ou esteja abrangida por crédito genérico, de 
forma que, somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a 
realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os 
limites estabelecidos para o exercício. 
b) a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que 
acarrete aumento da despesa será acompanhada de estimativa do impacto 
orçamentário financeiro nos exercícios em que se der o aumento. 
c) a despesa obrigatória de caráter continuado é a despesa corrente derivada 
de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o 
ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois 
exercícios. 
d) a criação da despesa obrigatória de caráter continuado dar-se-á mediante 
comprovação de que não afetará as metas de resultados fiscais, devendo seus 
efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento de 
receita ou pela redução de despesa. 
e) as condições para aumento ou criação da despesa obrigatória de caráter 
continuado não se aplicam ao serviço da dívida nem à implantação de planos 
de carreira dos servidores. 
Comentários: 
Esta questão foi montada retirando-se a literalidade do disposto nos artigos 17 
e 18 da LRF. 
a) A letra “a” aborda o disposto no artigo 17, parágrafo 1O, inciso I. CORRETA 
1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: 
 I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação 
específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma 
que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, 
previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites 
estabelecidos para o exercício; 
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b) O erro na alternativa “b” refere-se ao fato de que a criação, expansão ou 
aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa 
será acompanhada de estimativa do impacto orçamentário financeiro no 
exercício em que entrar em vigor, e nos dois subsequentes, e não nos 
exercícios em que se der o aumento. INCORRETA 
c) Trata-se do conceito narrado no próprio artigo 17. 
“Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente 
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem 
para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois 
exercícios.” CORRETA 
d) nos moldes da assertiva “c”, a letra “d” refere-se ao parágrafo 2o do artigo 
17. 
“§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de 
comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de 
resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus 
efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento 
permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.” 
CORRETA 
e) literalidade do parágrafo 6o da LRF: 
“§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da 
dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso 
X do art. 37 da Constituição.” 
CORRETA 
Gabarito: Letra “b”.
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1.21 Despesas com Pessoal 
Uma crítica constante à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à 
imposição de limites para os gastos com pessoal. A definição destes limites 
pelo legislador buscou simplesmente permitir que o administrador público 
cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar à 
população, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos, 
utilizando-se recursos humanos de forma eficiente e compatível com as 
receitas auferidas da própria sociedade. 
Segundo a LRF, as despesas de pessoal são aquelas relacionadas ao 
gasto de cada ente da federação com os ativos, inativos e pensionistas. Estas 
despesas, conforme destaca o artigo 18, são relativas aos gastos com: 
• Mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de 
membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias; 
• Vencimentos e vantagens, fixas e variáveis; 
• Subsídios, proventos de aposentadoria; 
• reformas e pensões; 
• Adicionais de qualquer natureza; 
• Gratificações, horas extras e vantagens pessoais; 
• Encargos sociais, e 
• Contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência. 
A análise dos componentes das despesas de pessoal nos induz a 
entender que as despesas com terceirizados, em substituição a servidores e 
empregados públicos, os chamados terceirizados, serão contabilizadas como 
despesas de pessoal. De todo modo, estas despesas serão alocadas na rubrica 
outras despesas de pessoal, conforme o destaque do parágrafo 1o do artigo 
18: 
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“§ 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se 
referem à substituição de servidores e empregados públicosserão 
contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal". 
Esse tipo de diferenciação pode ser objeto de questão de prova. 
Vejamos: 
(ANALISTA CONTÁBIL/SEFAZ-CE – ESAF/2007) Para os efeitos da Lei 
Complementar n.101/2000, considera-se despesa com pessoal: 
a) as reparações econômicas a anistiados políticos não membros da 
administração pública. 
b) o auxílio-alimentação dos servidores. 
c) a terceirização de atividades não previstas nos planos de carreira dos 
servidores. 
d) as aposentadorias e pensões relativas à ex-chefes de poder executivo. 
e) as aposentadorias e pensões pagas pelo regime geral da previdência social. 
Comentários: 
Pela análise do artigo 18, bem como do parágrafo 1o do mesmo artigo, 
verifica-se que só se enquadra em despesa contabilizada como de pessoal, a 
despesa referente ao auxílio alimentação. 
A alternativa “c” trata de terceirizados de atividades não previstas nos planos 
de carreiras dos servidores. Se fossem atividades previstas nos planos, 
teríamos aí uma despesa com pessoal, passiva de verificação dos limites 
impostos pela LRF. 
A alternativa “d”, referente às despesas dos ex-chefes do poder executivo 
enquadram-se no inciso VI, parágrafo 1o do artigo 19 da Constituição. 
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Ressalta-se que a inclusão das despesas com terceirizados como uma despesa 
de pessoal visa garantir que o administrador público não utilizará subterfúgios 
para aumentar o quantitativo de mão-de-obra no setor público, sempre 
ressaltando a existência de limites impostos por legislação e regulação 
específica quanto à terceirização de atividades. 
Gabarito: Letra “b”.
1.21.1 Apuração das despesas de pessoal 
 
A apuração das despesas de pessoal será feita mediante a soma da 
despesa realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente 
anteriores, adotando-se o regime de competência. Conclui-se assim que a 
apuração das despesas de pessoal será sempre feita para um período de 12 
meses. 
Os limites das despesas de pessoal são regrados pela relação existente 
entre esta e a Receita Corrente Líquida – RCL, ponto já estudado por nós. A 
LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor 
público. São eles: 
Para a União, 50% da RCL, distribuídos da seguinte forma: 
• 2,5% para o legislativo, incluindo o tribunal de contas da união; 
• 6,0% para o judiciário; 
• 40,9% para o executivo; e 
• 0,6% para o Ministério Público Federal 
Menciona-se que dentro do limite de 40,9% da RCL destinada à despesa 
de pessoal do poder executivo federal, incluem-se as despesas referentes à 
organização e manutenção do Poder Judiciário, do Ministério Público e a da 
Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, as polícias civil e 
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militar, e o corpo de bombeiros do DF, além da prestação de assistência 
financeira ao DF para execução de serviços públicos, por meio de fundo 
próprio. 
Para os Estados e o DF, 60% da RCL, assim distribuídos: 
• 3,0% para o legislativo, incluindo o tribunal de contas do estado; 
• 6,0% para o judiciário; 
• 49,0% para o executivo; e, 
• 2% para o Ministério Público Estadual 
Para os Municípios, 60% da RCL: 
• 6,0% para o legislativo, incluindo o tribunal de contas do 
município; e, 
• 54,0% para o executivo. 
Atenção! 
O limite de comprometimento de despesa de pessoal do poder executivo 
no âmbito da União e dos Estados é diferente, mas seus percentuais podem 
ser utilizados para confundir o candidato. No âmbito da União é de 40,9% 
enquanto nos Estados e no Distrito Federal é de 49%. 
Destaca-se que nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os 
limites foram repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das 
despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, tendo como 
base os três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação 
da LRF. 
Com fins de aplicação, vejamos uma questão do CESPE que ao invés de 
trabalhar com os percentuais de comprometimento da RCL em termos de 
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despesa de pessoal, trabalha com o valor efetivamente gasto, ou seja, exige 
do candidato a fixação dos percentuais para cada um dos poderes. 
(Analista Administrativo/STF - CESPE/2008) Na hipótese de a receita 
corrente líquida da União atingir, em determinado período, R$ 400 
bilhões, a despesa de pessoal do Poder Judiciário não poderá exceder 
R$ 14,4 bilhões. 
Comentários: 
Considerando que no caso da União a despesa com pessoal referente ao 
poder judiciário é de 6%, temos o seguinte resultado para o montante máximo 
da RCL a ser aplicado em despesas de pessoal: 
6% x R$ 400 bilhões = 24 bilhões. 
Conclui-se assim que a assertiva é incorreta. 
 
A cobrança de uma questão em prova de concurso que apresente o valor 
monetário da despesa de pessoal, partindo do valor da receita corrente líquida, 
é mais difícil de ocorrer. Se ocorrer, acredito, poderá exigir do candidato a 
memorização dos percentuais, o que pode ser um pouco mais difícil do que 
uma questão que apenas trate dos percentuais, que somente pela simples 
análise, já permite a este mesmo candidato se “relembrar” da sua distribuição 
entre os Poderes e o Ministério Público Federal. 
 Na apuração das despesas de pessoal, segundo o parágrafo 1o do artigo 
19 da LRF, não serão computadas: 
a. As despesas com indenização por demissão de servidores ou 
empregados; 
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b. As despesas relativas ao incentivo à demissão voluntária: 
Trata-se da estratégia da Administração Pública quando da necessidade 
de realização dos Programas de Demissão Voluntária - PDV. Não faria sentido 
decisão diferente, já que, por ocasião do afastamento, o servidor recebe 
valores superiores aqueles que receberia se continuasse na ativa. Em outras 
palavras, o PDV, em geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos 
servidores, aumentará a despesa com pessoal no mês em que estiver sendo 
executado. Sua contagem no limite de pessoal desestimularia programas dessa 
natureza. 
c. As despesas com pessoal verificadas em decorrência de convocação 
extraordinária do Congresso Nacional; 
Segundo a Emenda Constitucional 50, não é mais devido o pagamento 
de aos congressistas em caso de convocação extraordinária, não sendo válida 
esta afirmação para os servidores lotados no poder legislativo. 
d. As despesas decorrentes de decisão judicial: 
São em geral as classificadas na rubrica “Sentenças Judiciais”, e da 
competência de período anterior ao da apuração das despesas com pessoal 
(somando-se o mês de referência com os onze meses anteriores), de acordo 
com o § 2º do artigo 18; 
e. As despesas com pessoal do estado do Amapá, Roraima e do Distrito 
Federal, custeadas pela União. 
Parece lógico que, se estas despesas não são pagas com as receitas 
destes estados, não há porque serem somadas aos limites (60%). 
f. As despesas com inativos custeadas com recursos defundos próprios. 
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Atente-se para o fato de que as receitas originadas das contribuições a 
fundos não compõem o cálculo da RCL, o que torna nula esta operação do 
ponto de vista contábil. 
1.21.2 Controle da despesa total com pessoal 
Segundo o artigo 21 da LRF, é nulo de pleno direito o ato que provoque 
aumento da despesa com pessoal, sem atender aos seguintes requisitos: 
a. Estimativa do impacto orçamentário financeiro, no exercício em que deva 
entrar em vigor e nos dois subsequentes; 
b. Declaração do ordenador de despesas de que o aumento tem adequação 
orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e com 
a LDO; 
c. Demonstração da origem dos recursos para o seu custeio; 
d. Comprovação de que a despesa aumentada não afetará as metas de 
resultados fiscais previstas no AMF, devendo seus efeitos financeiros, nos 
períodos seguintes, serem compensados pelo aumento permanente de 
receita ou pela redução permanente de despesa; 
e. Observância da vedação à vinculação ou equiparação de quaisquer 
espécies remuneratórias, para efeito de remuneração de pessoal do 
serviço público; 
f. Atendimento ao limite legal de comprometimento aplicado às despesas 
com pessoal inativo; 
g. Não ser expedido nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular 
do respectivo Poder ou Órgão. 
A LRF, além dos limites gerais fixados para cada ente da federação, 
inclusive para cada poder ou órgão, fixa um limite prudencial que, uma vez 
atingido, o mesmo poder ou órgão fica proibido de praticar uma série de atos. 
Verifica-se que esta medida tem o objetivo de realizar um acompanhamento 
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de perda do crescimento das despesas de pessoal, de forma que esta não 
extrapole os limites gerais fixados. Assim, segundo o parágrafo único do artigo 
22 da LRF, se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por 
cento) do limite, são vedadas: 
1. A concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de 
remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial 
ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista 
no inciso X do art. 37 da Constituição; 
2. A criação de cargo, emprego ou função; 
3. A alteração de estrutura de carreira que implique aumento de 
despesa; 
4. O provimento de cargo público, admissão ou contratação de 
pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de 
aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, 
saúde e segurança; e 
5. A contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II 
do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de 
diretrizes orçamentárias. 
Caso a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20 
da LRF, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das 
medidas previstas no art. 22 acima elencadas, o percentual excedente terá de 
ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um 
terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos 
§§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição. As providências narradas nos 
parágrafos supramencionados são as seguintes: 
a. Redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão 
e funções de confiança; 
b. Exoneração dos servidores não estáveis; 
c. Demissão de servidores estáveis. 
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Os parágrafos 1o e segundo do artigo 23 da LRF foram suspensos pelos 
STF em caráter liminar, nos autos da Adin 2238-5, uma vez que estes 
parágrafos previam o seguinte: 
“§ 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da Constituição, o objetivo 
poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela 
redução dos valores a eles atribuídos. 
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com 
adequação dos vencimentos à nova carga horária.” 
 
Assim, considerando que estes afrontam o disposto no artigo 39, 
parágrafo 3o, combinado com o artigo 7o, inciso VI, da Constituição Federal, 
que trata da irredutibilidade dos vencimentos, entende-se que este dispositivo 
ainda se aplica aos empregados públicos regidos pela CLT, uma vez que a 
própria Constituição ampara a redução dos vencimentos mediante a realização 
de acordo ou convenção coletiva. 
Finalmente, mas não menos importante, o parágrafo 3o do artigo 23 da 
LRF determina que caso ente não alcance a redução no prazo estabelecido, 
este sofrerá as chamadas sanções institucionais, não recebendo transferências 
voluntárias, não podendo obter garantia direta ou indireta de outro ente, e não 
podendo contratar operações de crédito, exceto as destinadas ao 
refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas 
com pessoal. 
1.21.3 Despesas com a seguridade social 
Nos mesmos moldes das despesas com pessoal, a LRF estabeleceu 
regramento para as despesas com a seguridade social. Assim sendo, os atos 
que gerem aumentos de despesa, a criação, majoração ou extensão de 
qualquer benefício que integre a seguridade social requer, além da indicação 
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de sua fonte de custeio total, o cumprimento do art. 17, que versa sobre a 
despesa obrigatória de caráter continuado. Trata-se pois da demonstração da 
origem dos recursos que custearão qualquer aumento na despesa, assim como 
a comprovação de que não serão afetadas as metas de resultados fiscais 
previstas na LDO, a partir de mecanismos de compensação . 
1.22 A Dívida Pública e a LRF 
Em conjunto com o tratamento das despesas de pessoal, a LRF abordou 
de maneira pormenorizada a gestão da dívida pública dos entes da federação. 
O controle da dívida e do endividamento é um dos pontos mais 
importantes da LRF, uma vez que trata de um dos maiores problemas ficais do 
país, e que tende a pressionar as despesas públicas. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu, nos moldes das despesas 
de pessoal, limites da dívida pública em função da Receita Corrente Líquida – 
RCL, sendo que estes limites devem ser atendidos pela União, estados, DF e 
municípios. 
O artigo 29 da LRF define os conceitos associados à Dívida. São eles: 
1. Dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem 
duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas 
em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de 
operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses; 
2. Dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos 
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e 
Municípios; 
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3. Operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de 
mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição 
financiada de bens, recebimentoantecipado de valores provenientes da 
venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras 
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros; 
4. Concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação 
financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a 
ele vinculada; 
5. Refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para 
pagamento do principal acrescido da atualização monetária. 
O Senado Federal, por meio do Capítulo I da Resolução n° 43, de 
21/12/01, em atendimento ao disposto no artigo 30, inciso I da LRF, dispôs 
sobre os termos relacionados à dívida pública consolidada bruta e líquida, 
dívida pública mobiliária e de operações de crédito. 
Considera-se dívida pública consolidada bruta ou fundada o 
montante total apurado, sem duplicidade: 
• das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as 
decorrentes de emissão de títulos, assumidas em virtude de 
leis, contratos, convênios ou tratados; 
• das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas 
em virtude da realização de operações de crédito para 
amortização em prazo superior a doze meses ou que, 
embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado 
como receitas no orçamento; 
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• dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 
2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que 
houverem sido incluídos. 
A dívida consolidada líquida corresponde à dívida pública consolidada, 
deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais 
haveres financeiros, considerando-se ainda as obrigações a pagar que deverão 
ser deduzidas das disponibilidades financeiras. 
O conceito de dívida pública mobiliária é mais restrito do que de 
dívida fundada, uma vez que é representada apenas pelos títulos emitidos pela 
União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios. 
As operações de crédito correspondem a compromissos assumidos 
com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de 
crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento 
antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, 
arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso 
de derivativos financeiros. Ainda equiparam-se a operações de crédito o 
recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público 
detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a 
voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação, a assunção direta 
de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com 
fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval 
de títulos de crédito e a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, 
com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços. 
Percebe-se assim que a LRF procurou cercar e ao mesmo tempo 
consolidar a composição da dívida pública, evitando interpretações dúbias e 
tendenciosas pelos administradores públicos. 
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1.22.1 Os limites da Dívida Pública e as Operações de Crédito 
O Senado Federal, em cumprimento ao que determina a Constituição, 
ficou responsável pela fixação de limites para a dívida pública dos Estados e os 
Municípios. Em consonância com a CF, a LRF, por meio do artigo 30, inciso I, 
dispôs que o Senado Federal ficaria responsável pela fixação de limites globais 
para o montante da dívida consolidada dos três entes da federação. 
Segundo o mesmo artigo, a proposta poderia ser apresentada em termos da 
dívida líquida, abatendo-se assim os créditos financeiros existentes (aplicações 
financeiras, etc.). 
A fixação de limites, com base na dívida líquida, teve ainda como 
parâmetro a chamada Receita Corrente Líquida – RCL, sendo a sua apuração 
realizada a cada quadrimestre (parágrafo 4o). Em adição, no mesmo artigo 
30, agora inciso II, a LRF atribuiu ao Congresso Nacional o estabelecimento 
dos limites para o montante da dívida mobiliária federal líquida, também 
em proporção da RCL. 
A LRF ainda previu a possibilidade de flexibilização nos limites 
estabelecidos, derivados de possíveis instabilidades econômicas ou alterações 
nas políticas monetária e cambial. 
Assim sendo, estabelecidas estas definições e atribuições, o Senado 
Federal editou a Resolução de número 40. De acordo com o artigo 30 desta, 
em até quinze anos da sanção da Resolução, os entes públicos deverão estar 
sujeitos as seguintes normas: 
• O limite máximo de endividamento para os Estados 
corresponderá a (2) duas vezes a sua RCL anual; 
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• Aos Municípios este limite máximo corresponderá a 1,2 
vezes a RCL anual; 
1.22.2 Recondução da dívida aos Limites 
Uma vez que os entes não se enquadrem nos limites estabelecidos, 
deverão seguir uma regra de redução, que mede a razão entre a dívida líquida 
e a RCL. Dispõe o art. 40 da Resolução 40: 
Art. 4º No período compreendido entre a data da publicação desta Resolução e o final do 
décimo quinto exercício financeiro a que se refere o art. 3, serão observadas as seguintes 
condições: 
I - O excedente em relação aos limites previstos no art. 3º apurado ao final do exercício do 
ano da publicação desta Resolução deverá ser reduzido, no mínimo, à proporção de 1/15 (um 
quinze avo) a cada exercício financeiro; 
II - para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste dos limites de que trata o art. 3, a 
relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida será 
apurada a cada quadrimestre civil e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o 
art. 54 da Lei Complementar nº 101, de 2000; 
III - o limite apurado anualmente após a aplicação da redução de 1/15 (um quinze avo) 
estabelecido neste artigo será registrado no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 
da Lei Complementar nº 101, de 2000; 
IV - durante o período de ajuste de 15 (quinze) exercícios financeiros a que se refere o caput, 
aplicar-se-ão os limites previstos no art. 3º para o Estado, o Distrito Federal ou o Município 
que: 
a) apresente relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida 
inferior a esses limites, no final do exercício de publicação desta Resolução; e 
b) atinja o limite previsto no art. 3º antes do final do período de ajuste de 15 (quinze) 
exercícios financeiros. 
Parágrafo único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios tornarão disponíveis ao 
Ministério da Fazenda os dados necessários ao cumprimento do disposto neste artigo em até 
30 (trinta) dias após a data de referência das apurações. 
De forma a dar força impositiva nos artigos 3o e 4o da Resolução 40, o 
Senado Federal ainda dispôs no art. 50 da norma: 
Art. 5º Durante o período de ajuste, o Estado, o Distrito Federal ou o Município que não 
cumprir as disposições do art. 4º ficará impedido, enquanto perdurar a irregularidade, de 
contratar operações de crédito, excetuadas aquelas que, na data da publicação desta 
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Resolução, estejam previstas nos Programas de Ajuste Fiscal dos Estados, estabelecidos nos 
termos da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e, no caso dos Municípios, nos contratos 
de refinanciamento de suas respectivas dívidas com a União, ou aquelas que, limitadas ao 
montante global previsto, vierem a substituí-las. 
Vejamos um exemplo: 
Um Município, que apresente em dezembro de 2001 uma dívida pública consolidada de R$ 
12.500.000,00 (doze milhões e quinhentos mil reais), disponibilidades financeiras de R$ 
1.250.000,00 (um milhão e duzentos e cinqüenta mil reais) e uma RCL no período igual a R$ 
5.000.000,00 (cinco milhões de reais) estará acima do limite de endividamento previsto na 
Resolução n° 40/01 do Senado Federal. Este Município apresentará uma relação dívida/RCL de 
2,25, portanto, acima do limite de 1,20 definido na Resolução. 
Vejamos essa operação em detalhes: 
1. Dívida Pública Consolidada do Município (DPC) = R$ 12.500.000,00 
2. Disponibilidades Financeiras (DF) = R$ 1.250.000,00 
3. Dívida Líquida = DPC – DF = R$ 12.500.000,00 – R$ 1.250.000,00 = R$ 11.250.000,00 
4. Receita Corrente Líquida do Município (RCL) = R$ 5.000.000,00 
5. Relação Dívida Líquida/RCL = 2,25 (ou R$ 11.250.000,00 divididos por R$ 5.000.000,00) 
Como o limite legal da relação Dívida Líquida/RCL para os Municípios é 
igual a 1,20, verifica-se que há um excesso de endividamento de 1,05, em 
termos dessa relação. Na prática, o máximo de endividamento que o Município 
poderia suportar, dada a RCL de R$ 5.000.000,00, é uma dívida líquida de R$ 
6.000.000,00, equivalente a 1,2 vezes a RCL (R$ 5.000.000,00 x 1,2 = R$ 
6.000.000,00). 
De que forma este Município poderá corrigir o excesso de 
endividamento, retornando aos limites legais? Na verdade, a Resolução n° 
40/01 permite que o excesso de endividamento seja corrigido, em termos da 
relação dívida líquida/RCL, em até 15 anos, em uma proporção de 1/15 avo 
por ano. Dessa maneira, o excesso de endividamento sobre o limite legal 
(1,05) deverá ser reduzido em uma proporção de 0,07 a cada ano (ou 1,05 
divididos em 15 anos). Em outras palavras, e dentro de uma análise 
simplificada, a dívida deverá diminuir em R$ 350.000,00 (trezentos e 
cinqüenta mil reais) a cada ano. 
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Para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste dos limites de que 
trata o parágrafo anterior, a relação entre o montante da dívida consolidada 
líquida e a receita corrente líquida será apurada a cada quadrimestre civil e 
consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da LRF. O 
limite apurado anualmente após a aplicação da redução de 1/15 (um quinze 
avo) será registrado no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da 
LRF. 
Durante o período de ajuste de quinze exercícios financeiros (prazo final 
para retorno ao limite máximo de endividamento), aplicar-se-á o limite de 
endividamento de 1,20 para o Município que apresente relação entre o 
montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida inferior a 
esses limites, no final do exercício de publicação desta Resolução e atinja o 
limite previsto no art. 3º antes do final do período de ajuste de 15 (quinze) 
exercícios financeiros. 
Os Municípios tornarão disponíveis ao Ministério da Fazenda (entenda-se 
Secretaria do Tesouro Nacional) os dados necessários ao cumprimento desses 
dispositivos em até trinta dias após a data de referência das apurações. 
Devido à incapacidade de atendimento de alguns Estados e de vários 
Municípios ao disposto na Resolução 40, no ano de 2003 o Senado publicou a 
Resolução 20, ampliando o prazo para cumprimento dos limites de 
endividamento em determinado período de tempo. Assim dispôs a norma 
infraconstitucional: 
Art. 1º Nos termos do § 4º do art. 66 da Lei Complementar nº 101, de 2000, 
fica ampliado em 4 (quatro) quadrimestres o prazo estipulado pelo seu art. 31 
para o cumprimento dos limites para a dívida consolidada. 
 A implementação se dará (daria) da seguinte forma: 
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I - de 1º de janeiro de 2003 a 30 de abril de 2005, fica (ficava) suspensa a 
obrigatoriedade de cumprimento dos limites e condições estabelecidos pelos 
arts. 3º e 4º da Resolução nº 40, de 2001, do Senado Federal; 
II - em 1º de maio de 2005, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
deverão estar ajustados aos limites fixados no art. 3º ou à trajetória de 
redução da dívida definida no art. 4º, ambos da Resolução nº 40, de 2001, 
do Senado Federal, conforme o caso. 
De acordo LRF, em seu art. 31, caso a dívida consolidada de um ente da 
Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá 
ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o 
excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro. Ainda de 
acordo com o mesmo artigo, caso o excesso perdure, o ente governamental 
sofrerá as seguintes sanções: 
• ficará proibido de realizar operação de crédito interna ou 
externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o 
refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária; 
• terá que obter resultado primário necessário à recondução da 
dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, 
limitação de empenho; 
As medidas destacadas acima terão validade imediata, ou seja, sem a 
contagem do prazo de três quadrimestres, caso o montante da dívida exceder 
o limite no primeiro quadrimestre do último ano de mandato do Chefe do Poder 
Executivo. 
O comentário adicional refere-se ao fato de que estando vencido o prazo 
de três quadrimestres subseqüentes sem o que o ente tenha promovido as 
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adequações necessárias, este ficará também impedido de receber 
transferências voluntárias. 
1.22.3 Contratação de Operações de Crédito 
Segundo o art. 32 da LRF, toda contratação de operação de crédito 
realizada pelos entes governamentais, inclusive de empresas por eles 
controladas direta ou indiretamente, deverá ser precedida da verificação, por 
parte do Ministério da Fazenda, leia-se Secretaria do Tesouro Nacional, quanto 
ao cumprimento dos limites de dívida pública e de outros mais. Senão 
vejamos: 
 Art 32 (... 
 § 1o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus 
órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e 
social da operação e o atendimento das seguintes condições: 
 I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei 
orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica; 
 II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da 
operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita; 
 III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; 
 IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito 
externo; 
 V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição; 
 VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar.§ 2o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no texto da lei 
orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de processo simplificado que atenda às 
suas especificidades. 
 § 3o Para fins do disposto no inciso V do § 1o, considerar-se-á, em cada exercício 
financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de 
capital executadas, observado o seguinte: 
 I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de 
empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo 
por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou 
indireta, do ônus deste; 
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 II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por 
instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido 
das despesas de capital;...) 
Alguns pontos do art. 32 da LRF saltam os olhos, especialmente o que 
deriva do inciso III, § 1o que se refere ao atendimento ao disposto no art. 167 
da CF, conhecido como REGRA DE OURO. Segundo o artigo da Carta Magna, é 
vedada a realização de operações de créditos que excedam o montante de 
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder 
Legislativo por maioria absoluta. 
Este artigo visou impedir a contratação de dívida pública com o objetivo 
de financiamento de despesas correntes, tais como pagamento de pessoal e 
etc.. O problema, entretanto, é que o fundamento deste artigo é citado na LRF 
(art. 12, § 2º) de uma maneira mais restritiva, em que não é permitida em 
hipótese alguma exceções em termos de realização de operações de crédito. O 
resultado de tal restrição foi alvo da ADIN nº 2.238, que acabou por resultar 
em medida acauteladora pela suspensão da eficácia do § 2º do referido artigo. 
Desta maneira, verifica-se que a suspensão da eficácia do § 2º em nada 
atinge o disposto no art. 167 da CF, continuando a serem válidos os demais 
dispositivos do art. 32, dentre os quais o § 3º, que estabelece, em cada 
exercício financeiro, a relação entre o total de operações de crédito nele 
ingressadas e o total de despesas de capital executadas, observando-se ainda: 
• Não serão computadas nas despesas de capital as 
realizadas sob a forma de empréstimo ou 
financiamento a contribuinte, com o intuito de 
promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de 
competência do ente da Federação, se resultar a 
diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; 
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• Se o empréstimo ou financiamento a que se refere o 
inciso I for concedido por instituição financeira 
controlada pelo ente da Federação, o valor da operação 
será deduzido das despesas de capital. 
Ainda referente às operações de créditos, os entes da Federação deverão 
obedecer às condições, limites e procedimentos estabelecidos pela Resolução 
nº 43/01 do Senado Federal, que foi alterada ainda pela Resolução nº 3, de 
2002. Esta Resolução dispõe sobre as operações de crédito interno e externo 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive concessão de 
garantias, seus limites e condições de autorização, e ainda estabelece outras 
providências. 
O art. 6º da Resolução nº 43/2001 do Senado Federal estabelece regras 
para cumprimento da Regra de Ouro prevista na CF. 
Art. 6º O cumprimento do limite a que se refere o inciso III do art. 167 da Constituição 
Federal deverá ser comprovado mediante apuração das operações de crédito e das despesas 
de capital conforme os critérios definidos no art. 32, § 3, da Lei Complementar nº 101, de 4 de 
maio de 2000. 
§ 1º Para fins do disposto neste artigo, verificar-se-ão, separadamente, o exercício anterior e o 
exercício corrente, tomando-se por base: 
I - no exercício anterior, as receitas de operações de crédito nele realizadas e as despesas de 
capital nele executadas; e 
II - no exercício corrente, as receitas de operação de crédito e as despesas de capital 
constantes da lei orçamentária. 
Destaca-se que a “Regra de Ouro” é válida para as Operações de 
Crédito, que é uma das subcategorias das receitas de capital, sendo que a sua 
aplicabilidade refere-se ao atendimento as despesas de capital. Não obstante, 
a realização de operações de crédito em valores superiores às despesas de 
capital não estão vedadas, uma vez que estejam atendidos, além dos 
requisitos impostos pela LRF e pelo Senado Federal, o requisito de autorização 
do poder legislativo, dentro do exercício, demonstrando a finalidade específica 
do crédito, mesmo que seja para pagamento de despesas correntes. 
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Destacamos ainda o que dispõe o art. 7 da Resolução 43, referente aos 
limites de operações de crédito interno e externo dos entes da federação a 
exceção da União: 
Art. 7º As operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos 
Municípios 
observarão, ainda, os seguintes limites: 
I - o montante global das operações realizadas em um exercício financeiro não poderá ser 
superior 
a 16% (dezesseis por cento) da receita corrente líquida, definida no art. 4; 
II - o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida 
consolidada, 
inclusive relativos a valores a desembolsar de operações de crédito já contratadas e a 
contratar, 
não poderá exceder a 11,5% (onze inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente 
líquida; 
(...) 
Vejamos um exemplo: 
“O limite de 16% da RCL, para o caso de operações de crédito com liberação prevista para 
mais de um exercício, será calculado levando-se em consideração o cronograma anual de 
ingresso, projetando-se a receita corrente líquida, de acordo com os critérios estabelecidos, 
mediante a aplicação de fator de atualização a ser divulgado pelo Ministério da Fazenda, sobre 
a receita corrente líquida do período de 12 (doze) meses findos no mês de referência. Esta 
regra não se aplica às operações de concessão de garantias e de antecipação de receita 
orçamentária. 
São excluídas do limite de 16% da RCL as operações de crédito contratadas pelos Estados e 
pelos Municípios, com a União, organismos multilaterais de crédito ou instituições oficiais 
federais de crédito ou de fomento, com a finalidade de financiar projetos de investimento para 
a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial, no âmbito 
de programa proposto pelo Poder Executivo Federal. 
 
O cálculo do comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida 
consolidada será feito pela média anual, nos 5 (cinco) exercícios financeiros subseqüentes, 
incluído o da própria apuração, da relação entre o comprometimento previsto e a receita 
corrente líquida projetada ano a ano. 
 
O limite de 16% da RCL para a contratação de operações de crédito não se aplica às operações 
que, na data da publicação da Resolução nº 43 do SF estejam previstas nos Programas de 
Ajuste dos Estados, estabelecidos nos termos da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e, 
no caso dos municípios, nos contratos de refinanciamento de suas respectivas dívidascom a 
União, ou aquelas que, limitadas ao montante global previsto, vierem a substituí-las.” 
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Finalmente, mas não menos importante, destaca-se os procedimentos a 
serem tomados pelas Instituições Financeiras que contratarem operações de 
crédito com ente da federação. Diz o art. 33 da LRF: 
Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, 
exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a 
operação atende às condições e limites estabelecidos. 
 § 1o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será 
considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, 
vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros. 
 § 2o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será 
consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte. 
 § 3o Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, 
aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3o do art. 23. 
 § 4o Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não 
atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 
3o do art. 32. 
1.23 As operações de crédito por antecipação de receita 
orçamentária – ARO’s 
Segundo a LRF em seu art. 38, as operações de crédito de ARO 
destinam-se ao atendimento de insuficiência de caixa (pagamentos de 
compromissos que não possuam receitas imediatas) durante o exercício 
financeiro. Estas operações necessitam cumprir uma série de exigências além 
das dispostas no artigo 32, considerando a sua praticidade em termos de 
utilização pelo governante. Senão vejamos: 
Art. 38. (... 
 I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício; 
 II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de 
dezembro de cada ano; 
 III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da 
operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a 
esta substituir; ...) 
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Destaca-se, ainda, que as ARO’s não poderão ser realizadas no 
último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, nem tampouco se 
operações anteriores da mesma natureza não estiverem totalmente 
saldadas. 
Todas as operações de ARO’s serão feitas através de abertura de crédito 
na instituição financeira que for vencedora de processo licitatório promovido 
pelo Banco Central, que fará também o seu acompanhamento e controle, 
aplicando as sanções cabíveis em caso de inobservância de limites, pela 
instituição credora. 
As ARO’s não estão computadas no saldo devedor que comporá o 
limite de endividamento dos entes públicos. Estas compõem a chamada dívida 
flutuante, de curto prazo, devendo ser paga dentro do exercício em que for 
contratada, conforme disposto no art. 38 da LRF. 
1.24 Operações de Crédito Vedadas 
De acordo com o artigo 34 da LRF, o Banco Central do Brasil não emitirá 
títulos da dívida pública a partir de dois anos após a publicação desta Lei 
Complementar. Esta proibição imposta permitiu que a emissão da dívida 
pública federal ficasse restrita ao Tesouro Nacional, aumentando assim o 
controle da própria dívida. 
Ainda segundo a LRF, em seu artigo 35, é proibida a realização 
operações de crédito entre os entes da Federação, sob qualquer forma, 
incluindo o refinanciamento ou a postergação de dívida anteriormente 
contraída. Como única exceção, o parágrafo 1º do artigo 35 permite as 
operações de crédito entre instituição financeira estatal e outro ente da 
Federação, inclusa a administração indireta, desde que não sejam 
destinadas a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de 
dívidas que não as contraídas com a própria instituição concedente. 
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Essa foi mais uma rigidez imposta pela LRF para inibir a 
constituição de novas dívidas pelos entes da federação por meio de 
triangulação de suas instituições. Entre as despesas, destacam-se 
aquelas relacionadas ao pagamento de folha de pessoal, classificada 
como uma despesa corrente, conforme dispõe a Lei 4.320/64. 
1.24 Garantia e Contragarantia 
A concessão de quaisquer garantias em operações de crédito está 
sujeita às normas do artigo 32, que dispõe sobre os limites e condições das 
operações de crédito. Como pré-condição, qualquer garantia exige que o seu 
beneficiário ofereça contragarantia, em valor igual ou superior à garantia a 
ser recebida, e, adicionalmente, a plena adimplência para com o ente 
garantidor. 
Na concessão de garantias pela União aos estados e municípios, estes 
poderão vincular as suas receitas tributárias próprias, além das 
transferências constitucionais. As entidades da administração indireta não 
poderão conceder garantia, com exceção da que envolva empresa 
controlada à própria subsidiária, ou por instituição financeira a empresa 
nacional. 
Não se esqueça! 
Na concessão de garantia pode ser feita a vinculação das 
transferências constitucionais. 
Por último, toda dívida de ente público que tiver sido honrada em 
conseqüência de garantia prestada, implica na suspensão de novos créditos 
até a completa liquidação da dívida em causa. 
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1.25 Limites para Dívida e Operações de Crédito 
Segundo o artigo 7o da Resolução 43 do Senado Federal, as operações 
de crédito interno e externo dos estados, do Distrito Federal, dos municípios 
observarão os seguintes limites: 
I - o montante global das operações realizadas em um exercício 
financeiro não poderá ser superior a 16% (dezesseis por cento) da RCL, 
II - o comprometimento anual com amortizações, juros e demais 
encargos da dívida consolidada, inclusive relativos a valores a desembolsar 
de operações de crédito já contratadas e a contratar, não poderá exceder a 
11,5% da RCL; e 
III – o saldo devedor das operações de crédito por antecipação de 
receita orçamentária não poderá exceder 7 % da RCL. 
1.26 Transparência 
A transparência e a fiscalização na gestão fiscal encontram-se como 
um dos pilares do controle das Finanças Públicas. Segundo o artigo 48 da 
LRF, são considerados instrumentos de transparência: 
• Os planos, os orçamentos e a lei de diretrizes orçamentárias; 
• As prestações de contas e o respectivo parecer prévio; 
• Relatório Resumido da Execução Orçamentária e a sua versão 
simplificada; 
• Relatório de Gestão Fiscal e a sua versão simplificada. 
A transparência da gestão pública exige também o incentivo à 
participação popular e pela realização de audiências públicas, tanto durante a 
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elaboraçãocomo no curso da discussão dos planos, da lei de diretrizes 
orçamentárias e dos orçamentos. 
Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo 
devem estar à disposição do público, no âmbito tanto do respectivo Poder 
Legislativo como do órgão técnico responsável por sua elaboração. 
A Lei Complementar 131 de 2009 adicionou uma série de pontos ao 
artigo 48, ao abordar a instrumentalização da transparência. São eles: 
• Incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, 
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de 
diretrizes orçamentárias e orçamentos, garantindo pleno conhecimento à 
população dos objetivos e as prioridades do governo; 
• liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em 
tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução 
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público, 
facilitando assim o controle popular dos programas e ações 
governamentais; 
Por meio da Lei Complementar 131, foi ainda adicionado instrumento 
público, através de sistema integrado de administração financeira e controle, 
para fazer frente ao amplo conhecimento para a sociedade dos gastos públicos. 
A redação do artigo 48-A assim dispõe: 
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do 
art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou 
jurídica o acesso a informações referentes: 
 I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras 
no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a 
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disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente 
processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica 
beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório 
realizado; 
 
 II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita 
das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. 
Através de uma leitura atenta deste artigo, verifica-se assim o 
aumento da participação popular na gestão pública, desde o processo de 
elaboração das ações de governo até o resultado, em termos financeiro e 
orçamentário, dos gastos públicos. 
O processo de atendimento à transparência está ainda associado à 
geração de relatórios sobre a execução do orçamento e sobre a gestão fiscal. 
1.26.1 O Relatório Resumido de Execução Orçamentária 
Trata-se do documento cuja publicação é comandada pela própria 
Constituição Federal, por intermédio do seu § 3º do art. 165, devendo 
ocorrer em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre. 
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária - RREO é composto de 
duas peças básicas e de alguns demonstrativos de suporte. As peças básicas 
são o balanço orçamentário, cuja função é especificar, por categoria 
econômica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo de execução das 
receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas (por categoria 
econômica, grupo de natureza, função e subfunção)1. 
 
1 Ressalta-se que o balanço orçamentário e o demonstrativo de execução das receitas são parte integrante da 
contabilidade pública, matéria não objeto do edital. 
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O RREO e seus demonstrativos abrangerão os órgãos da Administração 
Direta, dos Poderes e entidades da Administração Indireta, constituídas pelas 
autarquias, fundações, fundos especiais, empresas públicas e sociedades de 
economia mista que recebem recursos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade 
Social, inclusive sob a forma de subvenções para pagamento de pessoal e de 
custeio, ou de auxílios para pagamento de despesas de capital, excluídas, 
neste caso, aquelas empresas lucrativas que recebam recursos para aumento 
de capital. O RREO será elaborado e publicado pelo Poder Executivo da União, 
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. 
1.26.2 Relatório de Gestão Fiscal 
O Relatório de Gestão Fiscal ocupa posição central no que diz respeito ao 
acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, 
além do Ministério Público, deve emitir o seu próprio Relatório de Gestão 
Fiscal, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à consecução das metas 
fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívida. Constam, 
portanto, do Relatório: 
• As informações necessárias à verificação da conformidade, 
com os limites de que trata a LRF, das despesas com pessoal, 
das dívidas consolidada e mobiliária, da concessão de 
garantias, das operações de crédito e das despesas com 
juros; 
• Elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das 
variáveis fiscais aos seus respectivos limites; tratando-se do 
último quadrimestre, demonstração do montante das 
disponibilidades ao final do exercício financeiro e das 
despesas inscritas em restos a pagar. 
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O Relatório de Gestão Fiscal dos poderes e órgãos abrange a 
administração direta, autarquias, fundações, fundos, empresas públicas e 
sociedades de economia mista beneficiários de recursos dos orçamentos fiscal2
e da seguridade social, para manutenção de suas atividades, excetuadas 
aquelas empresas que recebem recursos exclusivamente para aumentos de 
capital oriundo de investimentos do respectivo ente. 
O mesmo relatório, conforme determina a LRF, conterá demonstrativos 
com informações relativas à despesa total com pessoal, dívida consolidada, 
concessão de garantias e contragarantias, bem como operações de crédito, 
devendo, no último quadrimestre, ser acrescido de demonstrativos referentes 
ao montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro, das 
inscrições em Restos a Pagar e da despesa com serviços de terceiros. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que o relatório deverá ser 
publicado e disponibilizado ao acesso público, inclusive em meios eletrônicos, 
até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder. 
Este prazo, para o primeiro quadrimestre, se encerra em 30 de maio; para o 
segundo quadrimestre, se encerra em 30 de setembro e, para o terceiro 
quadrimestre, se encerra em 30 de janeiro do ano subseqüente ao de 
referência. 
A não divulgação do Relatório de Gestão Fiscal - RGF, nos prazos e 
condições estabelecidos em lei, é punida com multa de trinta por cento dos 
vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa 
de sua responsabilidade pessoal. 
Além disso, o ente da Federação estará impedido de receber 
transferências voluntárias e contratar operações de crédito, exceto as 
destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária . 
 
2 Empresas como Petrobrás e Eletrobrás não compõem o orçamento fiscal, mas tão somente o orçamento de 
investimento nas estatais. 
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1.27 Transferências Voluntáriase limites de Educação e Saúde 
Segundo o art. 25 da LRF, as transferências voluntárias caracterizam-se 
como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, 
a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de 
determinação constitucional, legal ou destinado ao Sistema Único de Saúde. 
Com base nesse entendimento, ressalta-se que as transferências 
constitucionais e legais (FPM, SUS e Fundef) não são transferências 
voluntárias. 
De acordo com o § 1o, os requisitos estabelecidos para a realização das 
transferências: 
• Estarem de acordo com a LDO; 
• Existência de dotação específica no orçamento; 
• Não serem destinadas ao pagamento de folha de pessoal (ativos, 
inativos e pensionistas de Estados, Municípios e do DF), conforme 
prevê o inciso X do art. 167 da Constituição; 
• Comprovação previa ao recebimento dos recursos, por parte do 
ente beneficiário, que se acha em dia com o pagamento de 
tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente 
transferidor, 
• Inexistirem pendências quanto à prestação de contas de recursos 
já recebidos, que obedece aos limites constitucionais para gastos 
com educação e saúde, além daqueles relativos à dívida, despesas 
com pessoal e restos a pagar; e 
• Previsão do orçamento do ente beneficiário; 
Pode-se dizer que as transferências voluntárias são aquelas realizadas 
através de convênio ou acordo congênere e que constam do Orçamento da 
União, mas que ao mesmo tempo não decorrem de uma determinação 
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constitucional ou legal. É comum a destinação destas para a realização de 
obras (despesas de capital) via, especialmente, as emendas parlamentares. 
Conforme verificado acima, alguns requisitos devem ser atendidos para 
que haja possibilidade por parte do ente de receber transferências voluntárias, 
dentre eles o atendimento aos limites constitucionais de aplicação em Saúde e 
Educação. 
Segundo a CF, em seu artigo 212, a União aplicará, anualmente, nunca 
menos de dezoito, e os estados, o Distrito Federal e os municípios vinte e 
cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, 
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e 
desenvolvimento do ensino. 
Já de acordo com parágrafo 2o do artigo 198 da CF, a União, os estados, 
o Distrito Federal e os municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços 
públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais 
calculados sobre: 
I - no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar 
prevista no § 3º; 
II - no caso dos estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação 
dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 
157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem 
transferidas aos respectivos Municípios; 
III - no caso dos municípios e do Distrito Federal, o produto da 
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que 
tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º. 
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Encontra-se em tramitação na Câmara dos Deputados o PLP 306/2008, 
que trata da regulamentação dos valores mínimos a serem aplicados 
anualmente pela União na área da saúde. Atualmente, é válido o disposto no 
artigo 77 do ADCT, quem assim dispõe em seu parágrafo 4o: 
“§ 4º Na ausência da lei complementar a que se refere o art. 198, § 3º, 
a partir do exercício financeiro de 2005, aplicar-se-á à União, aos Estados, ao 
Distrito Federal e aos Municípios o disposto neste artigo.” 
Em relação ao artigo 77, temos que: 
“Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados 
nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes: 
I - no caso da União: 
a) no ano 2000, o montante empenhado em ações e serviços públicos de 
saúde no exercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por 
cento; 
b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela 
variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB; 
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da 
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que 
tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas 
que forem transferidas aos respectivos Municípios; e 
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do 
produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos 
de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º. 
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que apliquem 
percentuais inferiores aos fixados nos incisos II e III deverão elevá-los 
gradualmente, até o exercício financeiro de 2004, reduzida a diferença à razão 
de, pelo menos, um quinto por ano, sendo que, a partir de 2000, a aplicação 
será de pelo menos sete por cento. 
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§ 2º Dos recursos da União apurados nos termos deste artigo, quinze por 
cento, no mínimo, serão aplicados nos Municípios, segundo o critério 
populacional, em ações e serviços básicos de saúde, na forma da lei. 
§ 3º Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União 
para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será 
acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto 
no art. 74 da Constituição Federal.” 
Assim, ainda sendo válido o disposto no artigo 77 do ADCT, o valor a ser 
aplicado pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, são: 
União: 5% a mais do que o aplicado em 1999, sendo este valor corrigido 
ano a ano pela variação nominal do PIB; 
Estados e Distrito Federal: 12% do produto da arrecadação dos 
impostos a que se refere o artigo. 155 e dos recursos de que tratam os artigos. 
157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II (Impostos de competência própria e os 
repasses obrigatórios da União), deduzidas as parcelas que forem transferidas 
aos respectivos Municípios; 
Municípios: 15% do produto da arrecadação dos impostos a que se 
refere o artigo 156 e dos recursos de que tratam os artigos 158 e 159, inciso I, 
alínea b e § 3º (Impostos de competência própria e os repasses obrigatórios 
da União). 
Para dar maior transparência ao uso de recursos públicos nessas duas 
funções, e verificação do que dispõe a LRF no art. 25, § 1º, inciso IV, alínea 
“b”, os gastos com educação e saúde passam a ser demonstrados junto com o 
Relatório Resumido da Execução Orçamentária, os primeiros bimestralmente 
(municípios com mais de 50.000 hab.) ou semestralmente (para os que têm 
menos de 50.000 hab. e fizerem opção pela semestralidade), enquanto que os 
da saúde devem ser demonstrados semestralmente. 
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E com base nestas últimas informações podemos dar por encerrada a 
aula quatro, parte 2. Passemos agora à resolução de questões de algumas 
bancas,