Agrário Artigo LARANJEIRA... Direito agrário e estado de direito

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O DIREITO AGRÁRIO E O ESTADO DE DIREITO
Doutrinas Essenciais de Direito Registral | vol. 2 | p. 811 | Dez / 2011
DTR\2012\831
Raymundo Laranjeira
Professor Titular de Direito Agrário da Universidade de Santa Cruz. Membro do Instituto
Iberoamericano de Derecho Agrario y Reforma Agraria, do Instituto Latinoamericano de
Derecho del Trabajo e de la Seguridad Social, da Asociación Iberoámericana de Derecho
del Trabajo, do Instituto de Direito Agrário de Brasília, do Instituto Bahiano de Direito do
Trabalho e do Instituto Sergipano de Direito do Trabalho.
Área do Direito: Imobiliário e Registral
Sumário:
Revista de Direito Civil • RDCiv 16/84 • abr.-jun./1981
1. Ubi societas, ubi jus:1 onde há sociedade há direito, vale dizer, um conjunto de
regramentos necessários à orientação da conduta humana, em face do relacionamento
entre as pessoas e os objetos que fazem parte da sua convivência.
A normação desse comportamento vive em razão direta dos fenômenos cria dos, com
espontaneidade, pelo grupo social, não sendo rigorosamente verdadeira a recíproca,
quanto ao mesmo grupo permanecer sempre atado à ordem jurídica de controle e
orientação da conduta do homem na sociedade; isto é, preso à mesma Ordem jurídica,
sob color de regras imutáveis, dentro numa ortodoxia que não admite alterações.
O mecanismo jurídico que contempla o indivíduo desde a sua fase pré-natal até o
pós-morte, abarca-o como uma instrumentália imprescindível, acompanhando-o como
uma aura que nele se impregna, condicionando o seu procedimento.
Inobstante, é o próprio homem, consciente de estar sob tal engrenagem, que comanda a
sua vontade – é ele quem parte para mudar, a pouco e pouco, a sua conduta, segundo
seus anseios, engendrando novas reações de fatos inusitados, os quais podem, inclusive,
neutralizar os atos que, precedentemente, vinham tendo observância.
As conquistas da civilização, de diversos matizes, comprazem-se na mudança de hábitos
do grupamento social; daí que, evoluindo a sociedade, o próprio direito terá também de
adaptar-se às novidades nela geradas. Fofa-se a ordem jurídica, como uma esponja,
para absorver tais conquistas e sobre estas deitar outros e diferentes processos de
controle.
Por isso que a riqueza do direito, em si, reside justo em seguir no passo do
enriquecimento da inteligência humana, alterando as suas manifestações, na
conformidade das mudanças criadas no seio do próprio povo.
2. Para cada tipo de relação do homem, a ordem jurídica apresenta formas devidas do
seu posicionamento; orienta-o como conduzir-se diante de variegados fenômenos dos
quais tenha de participar.
Como um leque aberto, a ordem jurídica filigrana em um por um dos seus segmentos as
normas particularizadas às situações também compartimentadas do meio social.
Considerando que há espécies distintas de relações em sociedade, para cada uma delas
corresponde um tratamento singular.
Destarte é que, em ocorrendo um fato delituoso, como o homicídio, o ordenamento
jurídico dispõe de um instrumento apropriado para dele cuidar, o Direito Penal; em
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surgindo fenômenos ligados aos negócios do comércio, o Direito Mercantil; no caso de
vínculos entre empregados e empregadores, o Direito do Trabalho e assim por diante,
com vários exemplos de ramos jurídicos que tratam de dispor sobre as ações do homem,
consoante os tipos em que se manifestam.
Por outro lado, é inescusável também dizer-se que os ramos de direito, em particular, e
mesmo o seu próprio complexo, em geral, estão sempre ao sabor da conjuntura política
(de polis, Estado e Poder), a qual fecunda o contexto econômico que, por sua vez, se
reflexiona no jurídico. Há um decisivo rebate de influências, a tal ponto que as leis, por
exemplo, retratam, em última instância, a vontade dos governantes, detentores do
comando político de qualquer país. Mas, por baixo, revelam os propósitos de quem
fazem deles instrumentação. Por isso nem sempre os governados, destinatários das
normas jurídicas e aspirantes da justiça, a final, erigem os donos do poder como seus
representantes legítimos; e às vezes, até, esse poder lhes é usurpado, para atentar
contra as suas próprias aspirações.
Isto quer dizer, em resumo e decididamente, segundo prova-o a História, que a ordem
jurídica se põe ao jogo das idiossincrasias políticas, para acatamento da vontade popular
ou não; que há modalidades de governos que não se pejam de manter certo tipo de
estrutura contrária aos interesses nacionais ou dos que alvitraram uma reformulação
benfazeja.
3. No que concerne às questões agrárias brasileiras, elas sempre tiveram um trato
inferiorizado pelo nosso legislador.
Entenda-se essa inferioridade de tratamento sobretudo como descuido nos enfoques
sociais sobre a terra e conceba-se o legislador como o governante mesmo, aquele que
faz promulgar e imprime execução às leis; ou ainda, o próprio Estado, que formaliza a
ordem jurídica.
Pois mal: em nosso país, foi a elite governista, representativa das classes econômicas,
quem, de ordinário, ditou as regras sobre o apossamento da terra – pedra de toque do
problema agrarista – fazendo-o inevitavelmente em detrimento ias desafortunados.
Tivemos uma história agrária definida e controlada pelas forças latifundiárias,
oligárquicas ou burguesas, e hoje comandada pelos padrões de um capitalismo
brutalizante e insensível.
Essa história é formada na época da nossa colonização, com as capitanias hereditárias e
os recortes fundiários das sesmarias.
Ambos não surtiram efeito. As primeiras, donatárias, que representavam a organização
político-administrativa da Colônia, cederam lugar à Governança Geral, repasse do
monarca português, dum Estado absolutista. As segundas, as sesmarias, que deveriam
consubstanciar as dadas de terra aos quantos as quisessem lavrar e produzir,
terminaram sendo privilégio da aristocracia rural do nosso país.
Tal privilégio maculou o espírito da legislação sesmarial, o seu programa de colonização
e apossamento das terras por um maior número de pessoas, sem distinções; e se
absorveu, ainda, da marca intolerável do escravismo, atingindo o homem no seu direito
fundamental da liberdade.
Quando resultou extinto esse primeiro instituto jurídico sobre a propriedade agrária no
Brasil, em 1822, é certo que isso se deu no momento em que o inaugurador do nosso
Império – Pedro I – cogitava da independência política. Sintomaticamente, justo numa
fase em que os ideais da Revolução Francesa, de 1789, campeava o mundo para o
liberalismo, forçando, inclusive, o aparecimento de constituições escritas.
Por via da influência da Declaração dos Direitos do século XVIII, em que se difundiram
os direitos individuais do cidadão, passamos a contar com uma Constituição, o que
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ocorreu em 1824; depois, com a revisão do sistema jurídico de terras, de 1850; com a
abolição da escravatura, em 1888; com a proclamação da República, em 1889,
destituidora dos privilégios da nobreza; com a nova Constituição de 1891 e com um
Código Civil (LGL\2002\400), em 1916.
Este e a Lei 601/850 intentaram normatizar as situações rurícolas. Dita lei, por querer
suprir, administrativamente, as deficiências do antigo regime sesmeiro, buscando
regularizar as velhas possessões caídas em comisso ou legitimar os terrenos apossados
pelos lavradores sem título sesmarial. O Código civilista, por empreender dispor sobre as
questões privadas atinentes à propriedade, à posse e direitos delas derivados.
Todavia, a máquina burocrática do Estado fora ineficaz para dar cumprimento aos
desígnios da Lei 601. O problema dos baldios devolutos passou à esfera das unidades
federativas em que se transformaram as nossas províncias, que, até hoje, desde a
Constituição de 1891 (art. 64), não o resolveram a contento, através das suas leis de
terras, embasadas naquela. Somente alguns aspectosdas terras públicas, consideradas
genericamente, lograram êxito relativo, por via de providências do Poder Central,
quando veio a lume o Dec.-lei 9.760, de 1946.
A verdadeira causa do insucesso foi a mesma que atingiu o Código Civil (LGL\2002\400),
o qual se revelou um diploma carente de dinamismo e sem nenhuma contextura social.
Vivíamos sob uma estrutura de Estado comprometido com a sociedade patriarcalista,
que patenteava os anseios da aristocracia agrária, em completo destoamento com os
pequenos proprietários e a população trabalhadora.
Teoricamente existindo a liberdade de contratar, os fornecedores de mão-de-obra eram,
contudo, espoliados, de acordo com as artimanhas dos senhores da terra. Estes
procuravam endurecer fórmulas de labor em seu grande proveito, além de, a cada
passo, aumentarem seus latifúndios, qualquer que fosse o processo de apossamento.2
No fundo, tudo isso era reflexo da política do próprio Estado Liberal, que caracterizou o
nosso país até 1930.
Com efeito, o mesmo liberalismo que despertou o reconhecimento dos direitos
individuais, como garantia da pessoa, teve como tônica o absenteísmo dos problemas
sociais.
Em nossa Velha República, principalmente, o liberalismo individualista se exacerbou,
atendendo-se a que “as forças econômicas deveriam ficar entregues a si mesmas, no
livre jogo das necessidades do mercado”, não se consentindo a ingerência do Estado
nesse plano.3
Assim o sistema produtivo agrário não sofreu nenhuma modificação e permaneceu ao
sabor descontrolado das oligarquias detentoras de terra e do monopólio de exportação,
para atender a exclusivos interesses de uma só classe.
Em 1930, porém, esse controle principiou de ser exercitado, tendo se inserido o país
numa modalidade de Estado do tipo paternalista; isto é, de um Estado disposto a
realizar certas formas de concessão às camadas populares, mas nisso dissimulando seu
excesso de autoridade.
Exterminando o coronelismo do interior, verdadeira instituição armada, representativa
das oligarquias rurais, o poder da Nação se fortaleceu, passando então o Estado a se
intrometer nas relações da sociedade brasileira. Foi a saída encontrada para dar cobro
ao liberalismo econômico, figurado no laissez-faire, laissez-passer e para inaugurar o
período do intervencionismo estatal na economia, com vista ao desamarre do estágio de
mais penoso subdesenvolvimento.
Assim, o Estado buscou esbarrondar os princípios da livre iniciativa segundo os moldes
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de antanho, em passando a exercer uma função reguladora de vontades, diminuindo
tensões sociais com o favorecimento de benesses aos estropiados, principalmente na
área trabalhista.
Isso adveio, sem dúvida, da conscientização dos problemas sociais criados pela
Revolução Industrial, conscientização essa despertada sobremaneira pelo Manifesto
Comunista de 1848 e pela Encíclica Rerum Novarum de 1891.
Apesar da chamada “questão social” ter sido suscitada ainda no século XIX, o interesse
do Brasil sobre ela despontou somente após o balanço das conseqüências da 1.ª Guerra
Mundial, quando os direitos sociais assomaram às Constituições de vários países, quando
se avolumou o surto de industrialização, recrutando-se os homens do campo para o
operariado citadino, quando o rombo na Bolsa de Nova Iorque, em 1929, fez aviltar os
preços no mercado internacional.
Era preciso que, garantindo-se um dos mais basilares direitos sociais, que é o direito ao
trabalho, tomasse o Estado brasileiro da época as rédeas de uma conduta em
protegimento do trabalhador, frente à penúria das suas condições de vida. Só não era
necessário que, excedendo do intervencionismo dos negócios, atingisse os direitos
individuais, conspurcando-os, para tornar-se um Estado prepotente.
No Brasil, as preocupações do Estado paternalista, implantado com o populismo de
Vargas, foram descambar, entretanto, no nascente proletariado urbano. O fato era
revelador de que o planejamento da economia tinha o destino seco à simples
desinvolução da indústria.
Tanto assim que também foi sintomático o parturejar da pequena burguesia, oriunda do
latifundismo-exportador, para se atarefar naqueloutro mister de produção secundária e
sob o inegável amparo do próprio Estado, que a protegeu da concorrência internacional.4
Ora: dentro desse quadro em que melhor se delinearam as classes no processo
industrializante, típicas do meio urbano, a política do Estado foi de conciliação entre elas.
Inventou para isso um instrumento de paz social, manejado de cima para baixo, e
consubstanciado basicamente na legislação trabalhista.
Quanto ao ambiente rurícola, a dominação das oligarquias não foi sequer minimizada
com instrumentália semelhante. Enquanto se estimulava o complexo industrial,
deixava-se a estrutura agrária intocada.
Apesar de terem sido afastados os velhos caudilhos, com seus jagunços, do centro de
decisões políticas, e a despeito da menção, na Carta Magna (LGL\1988\3) de 34, de um
Direito Rural (art. 5.º, XIX, c), que poderia propiciar certas reformulações, nenhuma
providência significativa alcançou a propriedade agrária ineficiente, nem abriu chances à
ocupação dos nossos inócuos espaços vazios, públicos, da banda oeste.
A classe econômica, como um todo, remanesceu fortalecida, imperando, na sociedade, o
poder do capital sobre a força-trabalho, que ainda neutralizou as pretensões de alguns
ao acesso à propriedade da terra. Prestigiada a burguesia industrial e tolerando-se as
oligarquias agrárias a nível de domínio regional e classista, reservou-se aos setores
dominados, dos não detentores dos bens de produção, apenas a possibilidade insossa de
conciliar, sem maiores reivindicações.
Com a queda do Estado Novo, porém, a nação brasileira saiu do sufoco da repressão.
Mas ao retomarem, para o indivíduo, as franquias naturais da sua liberdade, o Estado
não fez com que acompanhassem as mesmas os direitos das pessoas enquanto grupo,
para benefício das camadas populares.
De 1945 a 1963, o diagnóstico é de que contamos com estadistas da burguesia, no
comando político do país, comprometidos ainda em subvencionar o desenvolvimento da
indústria, sem os cuidados para o setor primário da produção. E com a agravante de
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terem consentido no ato de traição da burguesia nacional, que passou a se aliar ao
capital monopolístico estrangeiro; fato que, mais tarde, trouxe profundos e maléficos
reflexos no próprio agrobrasílico.
As crises de poder, que envolveram o Brasil nesse período, retardaram a execução de
alguns programas que, se não consubstanciavam fórmulas de criação de uma
infra-estrutura agrária, compatível com a massa rural, pelo menos revelavam planos de
acomodações paliativas. A frustração se deu em face das nossas contradições internas,
sem ingerência ou com ingerência de fenômenos exteriores.
Somente no ano de 1963 logramos destinar ao homem do campo o Estatuto do
Trabalhador Rural, cópia malfeita, é bem verdade, da Consolidação das Leis do Trabalho
e que, se, como esta, serviu apenas para atenuar conflitos trabalhistas, revelou uma
diferença frente à mesma, no processo de origem da sua conquista: foram as pressões
de baixo para cima, de comando popular, que determinaram vir à lume a lei de há muito
negada aos trabalhadores agrários.
A esse tempo encontravam-se também no Congresso projetos de Reforma Agrária.
Estes, ao contrário dos antigos projetos de Código Rural, formalmente arrumadores de
matéria agrarista preexistente e sequer minimizadores de tensões – buscavam atingir a
questão rurígena em maior profundidade.
Com efeito, partiam do anteparo da Constituição de 1946, a qual programou a “justa
distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos, adicionando a hipótese
de desapropriação por interesse social aos casos anteriores de expropriação por utilidade
ou necessidade públicas”(arts. 141, § 16 e 147).
Quando sobreveio o regime militar, implantado em abril de 1964, o governo aproveitou
tais estudos, como fonte de pesquisa, e, realizando suas próprias lucubrações, dentro de
uma nova filosofia de poder, procurou cuidar da questão agrária com especialidade.
Evidenciou o mérito – que depois se verificou ser meramente formal de, pela primeira
vez no país, levar ao campo um tratamento jurídico singularizado; com o propósito de
ordenar o sistema agrário.
Isto veio a pêlo com um novel ramo de direito, o qual, tendo em vista a particularidade
dos enfoques pertinentes, que pouco a pouco se vinham despregando do direito comum,
já estava a merecer o reconhecimento oficial da sua existência.
Em 10.11.64, a Emenda 10 à Constituição de 1946, atribuiu competência à União, para
legislar sobre Direito Agrário. Logo a seguir, no dia 30, foi editado o Estatuto da Terra.
A partir daí, pois, quando se intenta conjeturar sobre os problemas do arcabouço agrário
brasileiro, é inescusável atiçá-los, do ponto de vista jurídico e como manifestação da
própria ordem do Estado, para os lindes de um direito peculiar.
Mas será que, sob a égide de princípios e normas, dirigidas com especialidade ao setor
agrário, conseguimos um desamarre do subdesenvolvimento econômico, com pretensões
de poder acompanhar o ritmo industrializante? Será que os eventuais sucessos
econômicos aproveitaram o homem rurícola, possibilitando-lhe o progresso social?
As perguntas têm de ser analisadas dentro no contexto histórico-legislativo, programado
pelo tipo de Estado em que vivemos, já com a mesma idade do adolescente
jus-agrarismo brasílico. E esse mesmo jus-agrarismo, produto das querências do Poder
Central, propicia respostas a três inquirições fundamentais: a) persistimos de ter um
trato inferiorizado para as questões agrárias? b) houve modificações da estrutura rural,
com ruptura dos padrões tradicionais? c) O Direito Agrário se compatibilizou com o
Estado de Direito?
Vamos a ver.
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3.1 – A avalancha de providências, de diversa índole, representou no Brasil a volta do
Estado intervencionista e, dessa vez, com todo o” vapor do regulamentarismo estatal.
Em meio a isso ficou a amostragem de que não poderiam mais as questões agrárias
continuar obtendo um trato inferiorizado, no contexto sócio-econômico.
Formalmente, não seria lícito esconder que o Estado tivesse se descurado da
problemática agrarista, a qual principiou a despertar maior interesse da Nação. Saindo
dum poço onde dormitasse como lodo, tornou-se ebuliente, na medida em que o
legislafitamento5 promovido diretamente pelo Poder, assanhando o pó, impregnou-se
nas multifacetadas relações do mundo rurícola.
A mola mestra do fenômeno foi, sem dúvida, o Estatuto da Terra, que se configurou na
Lei básica agrarista, de 4.504/64, e que evidenciou os caminhos para a reforma agrária
e a colonização, para a regulamentação do uso temporário do solo e para a política de
assistência e encargos sobre o imóvel rural.
A legislação complementar que se seguiu, de enxurrada, bem como a legislação
margeante; que também tratava de assuntos agrários independentemente do Estatuto,
constituíram a instrumentália essencial no labor dos modernos agraristas brasileiros.
Com o trabalho que começaram a desenrolar, meditando a sistematização do novo ramo
jurídico, para conferir-lhe os devidos contornos, que o próprio “legislador não seria capaz
de conceber; terminaram eles fazendo reconhecido que as questões agraristas iam se
sublimando.
Florescendo, assim, o Direito Agrário a ilação que se pode tirar disso é a de que, por via
da especialização jurídica, o Estado deixou de dar o trato inferiorizado aos problemas
rurais.
O nosso ordenamento tentou formalizar as regras compatíveis e a doutrina buscou
coordenar melhor os elementos lógicos do direito novo.
Todavia, esse aspecto é simplesmente formal, conforme facilmente se percebe.
3.2 – Porque, na essência da problemática agrária, um fenômeno de decisão política
sobre ela se incursionou, para jogar desencanto às legítimas aspirações nacionais. Tal
fenômeno fez com que, em última instância, e no que tange ao fundamental sobre a
terra, que são os enfoques sociais, continuasse a questão agrária com tratamento
apoucado.
Voltando a ser repressor, para violentar os direitos individuais, e garroteando os anseios
da população, no que diz respeito aos direitos sociais, o Estado passou a subvencionar,
desesperadamente o capital estrangeiro, não pondo maiores controles ao mesmo. Esse o
fenômeno.
Para atrair capital alienígena, e na ilusão de tentar um desenvolvimento econômico, que
não pode estar apartado do desenvolvimento social, o próprio Estado fez tábula rasa da
Lei de 64 e, com outros artifícios legislativos, teimou em manter a estrutura agrária que
preexistia. Com uma diferença somente, pois houve, não há negar, uma alteração de
padrões: a injeção de capitais de fora, cooptados ou não aos da alta burguesia industrial
do sul do país, suscitou ou ainda está suscitando uma passagem dos padrões
oligárquicos, de resquícios colonialistas, para os padrões capitalistas da grande empresa.
As oligarquias latifundiárias, que constituíam as classes dominantes das macro-regiões
brasileiras estão cedendo terreno (sic) às sociedades oligopolistas que se esparramam
no país.
E isto se tornou possível porque o Estado passou a adotar, como medida principal de sua
política no campo, o fortalecimento da empresa rural, que, no Estatuto da Terra, seria
alternativa aparentemente secundária, frente os mais elevados desígnios da reforma
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agrária e da colonização, ou, pelo menos, paralela às fórmulas de distribuição de terras
às famílias camponesas.
Frustras estas fórmulas, de maior conotação social, pode-se dizer que o mesmo Estado
que acenou as perspectivas de melhorias econômicas e sociais para a população rural
como um todo, esganou a sua própria criação, o Estatuto da Terra.
Não que ele fosse um diploma ideal – muito longe disso – das reformulações desejadas,
em benefício, principalmente, das classes populares, as mais carentes; senão porque
mereceria a experiência de se acionar num mecanismo inusitado, uma vez que obra
pioneira, configuradora de um marco a ser submetido à prova, ponto de partida dum
nada que havia antes.
O Estatuto tinha deixado inscrito, como propósito basilar, que a sua aplicação deveria
atender a perfeita ordenação do sistema agrário do país, de acordo com os princípios da
justiça social (art. 103), assegurando a todos a oportunidade de acesso à propriedade da
terra (art. 2.º).
Mas a contrário de se oferecer aos muitos, sem terra, as possibilidades de seu
apossamento, se preferiu consentir que os poucos, com muita terra, nelas se
mantivessem e ainda gananciassem mais outros tratos.
Daí a expansão capitalista no mundo rurígena, com maior vigor em nossa década de 70,
e, para estimulá-la, a manutenção sempiterna da mesma estrutura de fundus, como
garantia dos capitais, que não se aventurariam em riscos. Como não poderia deixar de
ser, o maior destaque disso foi a própria concentração fundiária, que é um modo de
concentração de capital, passando a terra a significar também reserva de valor, não só
um bem de produção.
Conseguintemente, o proclamado direito social da oportunidade de acesso à terra, sem
discriminações, se esbarrondou; e, se houve no país um relativo desenvolvimento
econômico com base no campo, o fato está a ocorrer em proveito das entidades
agrodeglutinadoras, dominantes, capitalizadas aqui ou alhures –, e em detrimento das
classes populares, dominadas, os posseiros, os índios, os minifundiários, os pequenos
parceiros e arrendatários, os trabalhadores rurais, em geral.
Por isso que o Direito Agrário, que se propôs no mundo jurídico a avançar para efetivas
soluções sociais,quebrantando as concepções individualistas, sofreu um retrocesso.
Seu fundamento e sua finalidade são, ao mesmo tempo, de abarcar a função social da
terra, através do aumento da produção agrícola, com elevação dos índices de
produtividade, e do alcance da justiça distributiva, com a dignificação do homem
rurígena.
Essa aliança jus-agrarista, do progresso econômico com o progresso social, teria de
implicar numa participação de todos no sistema agrário, a nível de igualdade de
oportunidades. Mas tal não se dando, não se poderá afirmar nunca que a ordem jurídica
agrária esteja ínsita num Estado de· Direito.
3.3 – O Estado é, antes de tudo, uma máquina de sentido tão abstrato quão concreto,
que atua na composição da sociedade e se incrustando nela, de acordo com um
ordenamento que se dirija (dirigere, directum = direito) a obter o bem-estar dos
indivíduos.
Todo Estado elabora suas leis e as executa e, assim, tendo o comando da conduta do
homem no meio em que vive, deflagra uma ordem, dita jurídica. Nesse aspecto, há u’a
manifestação do fator “direito”, isto é, orientação de comportamento.
Não existe nenhuma comunidade que não disponha das normas de conduta e, portanto,
em tese, todo Estado deveria de ser um Estado de Direito.
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Inobstante, como compatibilizar a idéia mais ampliada, verdadeira e funda de “direito”,
aquilo que é justo, que não é iníquo – com as manifestações de poder recheado de
arbítrio?
O poder, ou seja, a capacidade de impor a vontade,6 é elemento essencial do próprio
Estado, que tem de operá-lo segundo os desígnios da sociedade organizada em
determinado território.7 Daí que sem o respaldo fio grupamento social……………………… o
poder não é legítimo e o Estado, que incorpora o ditame da vontade por sobre a Nação,
segundo as leis por ele impostas, se caracteriza como Estado de Direito apenas
formalmente: o Estado como simples ordem jurídica.
A ordem jurídica, nestes termos, mostra a realidade do direito somente como um meio,
espécie de instrumentália meramente produtora de regras de conduta, direito como
forma de expressar a exclusiva vontade dos governantes, em que a legalidade é apenas
dos detentores do poder.
Aí não encontramos o direito também como fim, no seu vero sentido teleológico, a largo
e mais além do simples arcabouço de nascença da norma jurídica, que deverá entrelaçar
os governados, segundo o próprio consentimento deles, e viger para a valorização dos
indivíduos.
Pedro Vidal Neto, pondo em relevo o Estado como forma de poder, mostra os valores da
sua legitimidade em três pontos fundamentais, que procuramos destacar: a) o poder
deve ter origem no próprio povo; b) o poder deve ser limitado, isto é, exercido sob a
forma do direito, sem invadir as esferas de autodeterminação individual; c) o poder deve
orientar-se para a realização do bem comum, que, em última análise, consiste na
promoção e tutela dos Direitos Humanos, isto é, dos direitos individuais e dos direitos
sociais.8
Se o requisito básico está em que as leis se expressem segundo a vontade geral dos
seus destinatários, isto não significa que o Estado, para ser Estado de Direito, deixe de
ser intervencionista. Basta que deixe de ser repressor, prepotente.
O intervencionismo estatal é necessário porquanto, na sociedade contemporânea, não se
poderá tolerar mais o liberalismo individualista que fez, por exemplo, da propriedade um
direito absoluto. Mesmo porque, ainda, o Estado tem seus deveres a cumprir, não
podendo ser absenteísta das realizações que proporcionem a melhoria das condições de
vida dos cidadãos, visando a própria dignidade humana.
E isso requer ingerência no âmbito social e econômico, não, evidentemente, para
absorver a vontade do indivíduo nos seus negócios, mas para conduzi-lo também a atuar
em benefício de terceiros, apartado do exclusivismo dos seus interesses particulares,
acompanhando o mesmo Estado que se volte para o bem-estar de todos.
Nesse caso, o Estado estará dando azo às conquistas coletivas, moldando os direitos
sociais que aproveitam a população, a partir das camadas menos favorecidas.
À margem da intervenção do Estado deve estar somente o direito intrinsecamente
individual, inerente à personalidade do homem, mais aconchegado aos valores do seu
espírito, que ç a liberdade – a qual envolve o respeito à manifestação de pensamento, à
segurança, à vida.
A contrariedade a isso que enseja a constatação do Estado autoritário, fora, portanto,
dos lindes da democracia.
Contudo, a democracia também não se relativiza apenas no mister do acatamento, pelo
Estado, à liberdade do cidadão; mas se complementa no apontamento dos direitos
sociais, pelo próprio Estado intervencionista, a fim de serem abertas as chances de
igualdade, sobretudo a econômica, que os indivíduos, por si sós, sem ele, não
conseguiriam.
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O Estado de Direito tem como componentes as duas facetas, de protegimento na esfera
pessoal e de benefício da esfera grupal. Sem nenhuma delas, o Estado será despótico.
Com só o respeito pelos direitos individuais, mas sem propiciar as aberturas para os
direitos sociais, ingressará o Estado numa democracia simplesmente política, de espécie
burguesa, considerando que a omissão junto à coletividade carente, mantém os
privilégios sócio-econômicos da minoria sobre a maioria. Se, no entanto, ao revés, faz
conquistar direitos sociais, assegurando também as condições de liberdade, portanto
daqueloutros direitos individuais, nesse caso o Estado deixa surgirem as perspectivas de
uma democracia popular, sob a égide de uma justiça distributiva: será um Estado de
Direito.
Entretanto, é bem de ver que a intervenção do Estado na sociedade, nessas
circunstâncias, como alternativa da própria democracia, somente se perfectibiliza em tal
intento se também se enleva e se apresenta como alternativa nacionalista.
No mundo de hoje, tendo em vista o poder extraordinário de superentidades com
viscosa onipresença, as companhias multinacionais – somente o Estado, oriundo da
vontade popular e vívido para essa vontade, pode enfrentar a malsinada influência. E
basicamente agindo de modo a não permitir a expansão e a concentração capitalista (de
que a fundiária é exemplo, vale repetido), quer sob proposta estrangeira, quer sob
proposta mesmo de empresas indígenas com tendência a se transformarem em
testas-de-ferro dos oligopólios estranhos.
Se assim não for, cada vez mais se ampliará o conflito entre os grandes detentores do
bem de produção, os ricos do dia-a-dia, e a massa dos que participam do processo
apenas com sua força trabalho, os pobres da hora-em-hora.
Um Estado desse tipo, de cunho nacionalista, é o Estado de Direito, não um Estado
antidemocrático, como poderia parecer, a partir de uma ideologia muito em voga,
atualmente, de que o próprio nacionalismo é reacionário.
Paulo Schilling é quem bem destrinça as diferenças. Diz ele: “O nacionalismo reacionário
é o das grandes potências, que é chauvista e imperialista, caracterizado pela violenta
disputa dos mercados mundiais e das colônias, do racismo, e pela exploração dos povos
atrasados. Esse nacionalismo é agressivo… O nacionalismo dos povos oprimidos é
completamente diferente. Poder-se-ia dizer que um é antítese do outro. Caracteriza-se
pelos esforços em libertar-se das amarras colonialistas, por concretizar uma
independência plena, por superar o subdesenvolvimento e a miséria e estabelecer pelo
menos uma forma primária de justiça social. O nacionalismo das nações exploradas é
defensivo…”9
Este é o caso do Brasil – acrescento – o qual deverá despertar para o atendimento dos
interesses exclusivos do seu povo subdesenvolvido, fazendo do trabalho dos seus
nacionais e não do capital estrangeiro a ferramenta do seu progresso.
O nacionalismo, pois, é condição da democracia popular. Não entendo a democracia fora
dospadrões de autodeterminação de um povo, não encontro democracia no Estado que
se compromete diretamente com as idiossincrasias estrangeiras, quaisquer que sejam as
suas espécies, não enxergo o Estado de Direito senão legitimado pela vontade dos
nacionais, segundo os acenos e concretização da igualdade econômica e social e da
liberdade individual.
4. Dentro nessa óptica, poderia o Estado brasileiro, agora, ser reputado Estado de
Direito?
Os exemplos que abaixo darei, particularizados na ordem agrarista, conformadores de
institutos de Direito Agrário, vão evidenciar o sim ou o não.
Mas antes é preciso explicar o seguinte: Quando se analisam as terras rurais brasileiras,
em relação às pessoas, segundo a sua pertença, temos que elas ou são públicas ou
O direito agrário e o estado de direito
Página 9
privadas. No Brasil não existem as res nullius, baldios de ninguém.
As terras privadas pressupõem, logicamente, o seu assenhoramento pelos particulares,
consoante um título negocial de validade jurídica, e se submetem a um imperativo da
ordem sócio-econômica, manifestada na sua função social (CF (LGL\1988\3), art. 160,
III), devendo dar curso efetivo às atividades agrárias de produção e/ou de conservação
dos recursos naturais renováveis.
As terras públicas encontram-se sob o domínio da União, dos Estados membros e dos
Municípios. Podem estar destinadas a um uso especial, a serviço da comunidade – como
as fazendas de experimentação e pesquisa, demonstração e fomento, os parques
nacionais, reservas biológicas, estações ecológicas e as áreas de habitação indígena. Ou
fazem parte do domínio daqueles mesmos entes públicos, como objeto do seu
patrimônio.
Nesse caso consideramos as chamadas “terras próprias”, de uso particular do Poder
Público e registradas em nome deste, bem como as terras devolutas, que, mesmo sem
estarem identificadas nos órgãos de inscrição dominial, são de propriedade pública, por
memória histórica e legal.
As terras próprias normalmente tomam aquele idêntico destino dos imóveis reservados a
um serviço público agrário, enquanto que os terrenos devolutos, não contando, de
ordinário, com efetiva utilização pelo titular do domínio, são vinculados a projetos de
colonização ou, as mais das vezes, passados à propriedade privada.
Lançados estes informes, que revelam, de minha parte, também uma preocupação de
ordem fática – cumpre detectar ainda, e agora na conformidade do volume das terras
possuídas, qual o grau de concentração fundiária no país.
Não irei descer aos detalhes merecidos, posto que, com maior merecimento que eu, o
fará o Prof. Manuel Correia de Andrade, na conferência de logo mais à tarde, neste II
Seminário Brasileiro de Direito Agrário, quando abordará o tema “A Estrutura Agrária
Brasileira: Teoria e Prática da Reforma”.
Bastará que aqui se diga, de modo geral, que são as terras devolutas e as terras de
apropriação privada as parcelas que maiores dimensões de área apresentam em nosso
país.
Quanto ao seu aproveitamento – cujo optimus se vincula diretamente ao fator tamanho,
a nível da porção agricultável e do sucesso econômico e social – a própria legislação
recomendou o uso de certas medidas, lamentáveis algumas, e se omitiu na adoção de
outras providências, que seriam decerto elogiáveis.
Genericamente, deixou disposto:
a) Em relação às terras públicas (lato sensu), o princípio da sua constante
transferibilidade para o domínio privado, tornando ainda impeditivo – e sem razão – o
negócio paralelo à iniciativa particular no campo, a não ser em caráter científico (ET.,
art. 10). Daí as formas de utilização dessas terras, pelo particular, segundo entende
Mendonça Lima, através da alienação, arrendamento (em casos especiais), direito real
de uso, direito real de usufruto, legitimação (hoje regularização) de posse, usucapião
especial e colonização.10
b) Em relação às terras privadas, o princípio de que elas constituem-se num bem de
produção, destinadas a desempenhar uma função social. Daí que assistindo a todo
agricultor o direito de permanecer na terra que cultive, sendo dever do Estado criar as
condições de acesso ao trabalhador rural à propriedade da terra, aos benefícios do
aumento da produtividade e ao bem-estar coletivo (E.T., art. 2.º, §§ 2.º e 3.º).
Qual foi, então, o tratamento que o Poder imprimiu tanto nas terras públicas,
O direito agrário e o estado de direito
Página 10
notadamente as devolutas, como nas terras de assenhoramento privado?
Vou destacar determinadas figuras, relativas a umas e outras e, decerto, sem pretensão
de esgotar o rol – para exibir, finalmente, que nelas existem traços conflitantes com o
Estado de Direito.
A) Quanto às terras do Poder Público.
1) A Colonização – Diferentemente do que sucedeu em épocas passadas, quando a
região sul do país absorveu grandes partidas de imigrantes e os fez assentar em núcleos
coloniais, os planos modernos intentaram, sobremaneira, o aproveitamento do homem
nacional, embora não vedassem recrutamento fora do Brasil: (E.T., art. 55).
Com o advento do Estatuto da Terra, erigiu-se a colonização como forma de ocupação
orientada dos nossos espaços vazios. E longe de se imaginar acolher de novo
estrangeiros não residentes, para povoar o solo e cultivar as terras virgens, deu-se
preferência aos próprios trabalhadores cá radicados. Dentre estes, os destinatários
primeiros deveriam de ser os que não possuíam imóveis, os que constituíam a grande
massa de mão-de-obra ociosa ou subempregada nas chamadas áreas de tensão social,
os que se exercitavam numa economia de subsistência, sem perspectivas de acesso à
terra própria.
Malgrado o planejamento colonial pudesse se dirigir para indiscriminadas zonas
espalhadas em todo país, onde se fizesse mister a ocupação dos baldios devolutos,
resultou patente que as ações mereceriam convergir de pronto para a região da
Amazônia. Lá, onde a maior incidência de terrenos desocupados, de um nonada
demográfico, reqüestavam a efetividade de presença do homem.
Isto propiciaria um deslocamento da fronteira agrícola para o Oeste-Norte, com a
vantagem de possibilitar também uma integração com o Nordeste, cuja população rural
era – e é – completamente marginalizada, e ensejando à mesma a mudança do eixo
migratório-sul.
Não foi por outro motivo que tanto ouvimos falar, há alguns anos, nas agrovilas,
agrópolis e rurópolis, comunidades rurais projetadas para qualquer canto do País, mas
que logo associávamos com a Amazônia. Máxime quando nos tempos dos engodativos
projetos de impacto se falou no Programa de Integração Nacional, com abertura de
estupendas rodovias transamazônicas e aproveitamento de largas faixas marginais das
mesmas, para instalação de colônias (Dec.-lei 1.106, de 16.6.70; Dec.-lei 1.164, de
1.4.71 e Dec. 71.615, de 22.12.72).
Em tese, os objetivos da colonização sempre foram dos mais recomendáveis,
considerando não só o fato de podermos povoar o solo brasileiro, e de maneira racional,
seletiva, mas também a circunstância de acenar aos despossuídos com a aquisição de
sua própria parcela. E, principalmente, levando em conta que os núcleos coloniais
deveriam se subjungir a um sistema de propriedade familiar eu cooperativo, bem
promissores segundo a união de parentesco ou proveito profissional comum (E.T., art.
4.º, IX).
Contudo, a crua realidade de uma nova política que reverteu todo o processo, terminou
evidenciando que a colonização foi um fracasso total.
Parece que o incontestável insucesso das nossas comunidades agrícolas começou
exatamente quando mais se imaginava que iriam progredir. Isto é, através do diploma
que, fixando as normas para revigoração dos projetos de colonização nas terras
devolutas, dispôs também que, nestas, se desenvolvessem empresas rurais, ao mesmo
tempo (Dec. 71.615/72, art. 1.º).
A incongruência não reside, propriamente, em que as colônias – se devidamente
protegidas – sejam incompatíveis comas empresas – se não marginalizado o investidor
O direito agrário e o estado de direito
Página 11
nacional. Mas passou a existir, no instante em que o Estado procurou subvencionar as
segundas, em detrimento das primeiras – não as protegendo, pois – e no momento em
que deu preferência ao know-how estrangeiro – escanteando, assim, o empresário
brasileiro, incapaz de competir com a poderosa tecnologia alienígena.
Isto destruiu os pequenos agricultores, que tanto se esperançaram no processo de
colonização, cedido o solo à cobiça estranha.
2) A legitimação e a regularização de posse – O fenômeno da ocupação extralegal do
solo sempre foi uma tônica na realidade agrária brasílica. Desde muitos séculos que
persiste a prática do apossamento das terras devolutas, começada num tempo em que,
principalmente para os pequenos produtores, se apresentava como único recurso de
garantir a subsistência. Tal ocupação patenteava-se sem as formalidades que lhe
dessem substrato jurídico: ou porque os ocupantes ignorassem sua exigência, ou porque
a máquina burocrática do Estado era inacessível aos mesmos, e ineficiente.
De qualquer maneira, a legislação cuidou de apresentar recursos jurídicos que
respaldassem as situações de fato. Apenas foi-se modificando com os anos, mormente
no que concerne às terras federais ocupadas, e a tal ponto que podemos concluir sobre
uma tendência, hoje, em dificultar o acesso a terra à família camponesa.
Duas das formas a esse acesso eram, sem dúvida, a legitimação e a regularização de
posse, para as quais o Incra tinha um trato singular: até 100 ha processava a
legitimação; além disso, a regularização, nos limites de 3 mil ha ou de 2 mil ha, nas
faixas de fronteira.
Quer-me parecer que, independentemente dos motivos quanto à fixação da área, o
órgão estatal observava a distinção jurídica entre ambas as figuras. Ou deveria fazê-lo,
no sentido de que a legitimação importaria em seca transferência de domínio, com
gratuidade, e a regularização induziria compra e venda, embora preferencial.11
Isto, porém, não mais importa discutir agora. Em 1976, as novas disposições sobre o
processo discriminatório das terras da União fizeram esbarrondar o conteúdo do atual
art. 171 da Carta Magna (LGL\1988\3).
Esta, desde 1967, havia reunido numa regra só aquelas espécies, como duas formas
diferenciais de atribuição de domínio aos particulares (art. 164). No entanto, a Lei 6.383,
de 8.12.76, revogando os arts. 97 e 99 a 102 do Estatuto da Terra, os quais se referiam
à matéria, ordinariamente, desde 1964 – dita lei acabou com a legitimação, enquanto
modo de aquisição de propriedade.
Fundando-se em que a própria Constituição vigente, sendo posterior ao Estatuto da
Terra, ainda se expressava em termos de “…a lei federal disporá sobre…” – com o verbo
no futuro – o legislador de 1976 dispôs como quis. Que fez? Transformou a legitimação –
que era formalização de domínio, transferência definitiva de propriedade – em simples
licença de ocupação, que é de caráter provisório. Somente depois de findo o prazo de tal
licença é que o ocupante tem condições de adquirir a terra, por compra.
Legitimar nunca pode significar conceder permissão. Mas a Lei 6.383/76, para não fugir
ao texto constitucional, que continua mantendo a palavra “legitimação”, manteve-a
também; porém no mero sentido fotográfico, já que alterou o conceito histórico-jurídico.
Assim, o que passou a existir foi só a regularização da posse, submetida, ademais, ao
pressuposto da licença, que lhe deve anteceder e que, inclusive, pode ser cancelada (Lei
6.383/76, art. 29, § 1.º e 30, § 2.º). Assim, retirou-se do mundo jurídico mais uma
possibilidade de que os empobrecidos homens dos sertões tivessem acesso à terra.
No que tange ao tratamento das terras devolutas das nossas unidades federativas, as
suas leis estaduais de terra, que não guardam uniformidade umas com as outras,
dispõem dos seus próprios critérios.
O direito agrário e o estado de direito
Página 12
Seria inoportuno examiná-las, aqui, mas pode-se dizer, de modo geral, segundo parece,
que ainda não seguiram no ritmo da lei federal, quanto a exigirem para a regularização
ou alienação o requisito da licença, eliminando a legitimação típica.
Inobstante, os Estados brasileiros vêm se descurando de realizar o processo
discriminatório de terras, decisivo para, ao menos, a regularização possessória. Há uma
manifesta insensibilidade dos governantes que, faltos de uma decisão política que
beneficie os pequenos lavradores, deixam prosperar, por isso, os intermináveis casos de
grilagem, com todos os ilícitos que ela gera e que atingem, com violência,
principalmente, os estropiados posseiros do nosso interior.
3) A usucapião – No Direito brasileiro, a usucapião sempre foi reconhecida como um dos
modos de se adquirir a propriedade agrária. Alguém pode obter a propriedade da terra a
partir do simples exercício da posse. Seu fundamento reside na necessidade ·de se
conferir maior garantia ao detentor de uma gleba que, por uma ocupação prolongada, dá
curso às fainas agrícolas.
O fator tempo é importante e constitui no próprio demonstrativo da imperiosidade
daquela segurança.
Segundo a variação do tempo de posse e a constatação de outros requisitos, ao
ocupante da área assiste o direito de vê-la destacada do domínio alheio, tendo-a
adentrada no seu patrimônio.
Na esfera das terras particulares o Código Civil (LGL\2002\400) estabeleceu duas formas
pelas quais a usucapião se manifesta: a usucapião ordinária, prevista no art. 551 e a
usucapião extraordinária, lançada no art. 550.
No âmbito das terras públicas, foi princípio assente, a partir dos anos 30, que os bens
públicos não seriam passíveis de usucapião. O Dec. 22.785, de 31.5.33, vedou
completamente tal possibilidade.
Contudo, a Constituição de 1934 abriu uma exceção, para ensejar que parcelas de terra
do Poder Público, apossadas e valorizadas pelo trabalho do pequeno agricultor,
pudessem ser usucapidas (art. 125). Instituiu, assim, a figura da usucapião pro labore,
no que foi seguida pela Carta de 1937 e pela Constituição de 1946, que sofreu uma
Emenda, de n. 10, em 9.11.64.
No dia 30 do mesmo mês e ano o Estatuto da Terra, num texto quase idêntico, dispôs
especialmente sobre a matéria. Compatibilizou apenas o problema da área, de acordo
com o módulo rural – que foi uma novidade na legislação agrária – alterando o cálculo
por hectare, fixado na Lei Maior.
Surgindo a Carta nova, outorgada em 1967, não se tocou mais no assunto; e seus
posteriores remendos também silenciaram a respeito.
Isto deu causa ao aparecimento de uma corrente que pensou estivesse extinta a
usucapião laboral.
Tendo ocorrido o silêncio sobre essa também chamada usucapião constitucional – que o
fora – e reparando o novel destaque que se deu para as figuras de legitimação e de
regularização (art. 171), aquela corrente entendeu que o processo destas diluiu,
inclusive, o que ainda restava: o art. 98 do Estatuto da Terra.
Engano. Este dispositivo não foi revogado, não existindo diploma posterior nenhum que
o diga. Persiste cuidando da usucapião pro labore, que é instituto diferente dos demais,
incluso pelo tempo de ocupação da terra: 10 anos.
De toda sorte, o silêncio da Constituição de 1967 veio mostrar mais uma vez a
inferioridade no trato da coisa agrária, quando em foco os interesses que não sejam das
O direito agrário e o estado de direito
Página 13
elites dominadoras do agro. E deixou uma seqüela terrível, que deve ter sido proposital.
É que o Estatuto da Terra só cuidava e só se remete, de feito, ao estudo da usucapião
por incidência nos devolutos federais. A seção V do seu Capítulo IV fala “Dos Ocupantes
das Terras Públicas Federais” e, daí, não se poderia extravasar para abranger as terras
devolutas estaduais, por exemplo.
Ora: deixando o texto constitucional de repetir a figura da usucapião, numa norma
genérica,programática, assim negaceou substrato a que os Estados pudessem
eventualmente adaptar as suas constituições e as suas leis de terra ao mandamento
maior.
Seja como for, e porque teimo em querer favorecidos os que têm dificuldade nos favores
da lei, continuo a interpretar o caso segundo o jogo das próprias deficiências do
legislador. E assim concluo no sentido de que, se não existir no plano das leis estaduais
de terra dispositivo que expressamente vede essa espécie de usucapião – não só a
omissio – ela também alcançará todos os terrenos devolutos, não só os federais. Em
tese, nada impediria, como bem acentuou Paulo Torminn Borges, “se poder usucapir
terras do mesmo nível, pertencentes aos Estados e aos Municípios…”.12 Mas garanto que
vão cuidar da proibição, se já não o fizeram.
4) As áreas indígenas – Não tentarei, nesta parte, qualquer ilustrativa incursão histórica
para mostrar que os índios sempre tiveram a sua história regida pelo cativeiro, pelo
escorraçamento, pela matança, pela usurpação das suas terras. Fá-lo-á decerto o
eminente Pe. Vicente César, autor de uma extraordinária obra de pesquisa, História da
Legislação Indígena no Brasil e que, neste Seminário, abordará o tema” A Terra e o
índio”. Mais já disse no meu Propedêutica do Direito Agrário com observações muito
tímidas em 75, sobre o ser princípio de Direito Agrário a proteção à propriedade
consorcial indígena. Mas já fui adiante num estudo melhor proposto, “A Situação
Jurídico-Agrária do índio Brasileiro”, em 1977.13
Hoje retomo o assunto para somente umas breves considerações, adaptáveis ao tema da
palestra e compatíveis com o horário de que disponho. E o propósito, naturalmente, é
demonstrar, num ou noutro exemplo tirado da problemática terreal, dentre inúmeros
ocorrentes com os índios, que a pressão contra os mesmos conflita com a teoria do
Estado de Direito.
Não há dúvida de que a política indigenista, retratada no Estatuto do índio, considera
que os índios são um obstáculo a se transpor de qualquer maneira, no caminho das
frentes civilizadas de expansão econômica.
A situação jurídica da terra indígena, inquestionavelmente estudada pelo Direito Agrário
– foi conformada à luz da conveniência da sociedade envolvente, não na conformidade
das idiossincrasias do índio. Retrata a querência do próprio Estado, o qual, se de um
lado buscou garantir a manutenção dos territórios tribais, a posse da terra, de outro
abriu as fendas por onde a segurança índia se volatilizaria.
O grande exemplo de asseguramento do direito possessório se conteve no art. 198 da
Constituição de 1967, que chegou a declarar “a nulidade e a extinção dos efeitos
jurídicos de qualquer natureza que tenham por objeto o domínio, a posse ou a ocupação
das terras habitadas pelos silvícolas” (§ 1.º).
Normalmente, o direito dos índios é de simples posse – existindo um outro tipo, de
propriedade plena, cf. art. 32 do E.I., – pois que as terras são concebidas como bens da
União, não dos próprios índios. Mas essa posse é tão singular que a torna especialíssima
em todo o contexto terreal brasileiro.
Com efeito, além de serem inalienáveis as terras por eles habitadas (CF (LGL\1988\3),
art. 198, caput), têm os índios a exclusividade do usufruto das riquezas naturais, que
são os bens vegetais, animais e minerais. A expressão constitucional “usufruto
O direito agrário e o estado de direito
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exclusivo” veda prontamente o proveito das utilidades por parte de terceiros.
Entretanto, a Lei 6.001, de 19.12.73, trouxe restrições a esse direito peculiar, para
proteger os gananciadores de terra.
Conturbando a posse perene, há os atos de remoção dos grupos tribais, que podem,
inclusive, patentear interesses econômicos alheios no deslocamento dos índios (E.I., art.
20).
Conturbando a posse direta, há a permissibilidade de continuação dos efeitos dos
arrendamentos nas terras indígenas, demonstrando, ainda, a ingerência intolerável da
sociedade envolvente (E.I., art. 62, § 3.º).
Conturbando a posse exclusiva (stricto sensu), há as chances de interferência direta de
terceiros, não só relacionadas com as riquezas do solo e seus acessórios, como as
referentes às riquezas do subsolo. O art. 46 possibilita que estranhos realizem
exploração florestal, associada às atividades agropecuárias e industriais; e o art. 45,
com seu § 2.º, enseja que os mesmos explorem o subsolo, podendo a FUNAI autorizar a
pesquisa e lavra.
Exemplos como estes evidenciam o desrespeito ao direito da posse índia, tentado pelo
legislador ordinário. Digo tentado porque os dispositivos de nada valem, juridicamente,
eis que viciados por inconstitucionalidade e ilegalidade. Mas, por si sós, reafirmam a
nossa tese de que a ordem jurídica do País teima conferir contrato inferiorizado à
questão agrária pertinente às populações rurais mais necessitadas.
5) A conservação dos recursos naturais renováveis – Esta é também espécie ‘de
atividade agrária, estudada pelo Direito Agrário, e que se volta para o direto
protegimento dos bens da natureza. Neste caso, o jus-agrarismo é o instrumento
jurídico de apoio aos objetivos da ciência ecológica, no setor rural, buscando ativar o
equilíbrio dos fatores naturais e melhor adaptação do homem no meio ambiente. Suas
normas intentam, principalmente, coibir certas práticas predatórias, precisando evoluir
de referência às práticas poluidoras das águas, e se estampam, hoje, em dois diplomas
básicos. Um, de resguardo aos animais selvagens, Lei de Proteção à Fauna, 5.197, de
3.1.67; outro, Lei de Proteção à Flora, de n. 4.771, de 15.9.65.
As florestas e demais formas de vegetação natural são de utilidade às terras que
revestem; logo, bens de interesse comum a todos os habitantes do País (Lei 4.771/65,
art. 1.º). Por isso incumbe ao Poder Público protegê-las, devendo fazer com que sejam
respeitados não só aqueles de seu próprio domínio, mas, também, os de domínio
privado, com limitação ao exercício do direito de propriedade.
Neste sentido, a lei impõe sanções, pois a transgressão importa no uso nocivo da terra;
neste mesmo sentido, o Estado dispõe de órgãos que têm a obrigação de orientar e
fiscalizar a questão florestal, como a Secretaria Especial do Meio Ambiente e o Instituto
Brasileiro de Desenvolvimento Florestal.
No entanto, nem a lei é aplicada, nem tais organismos adotam uma política séria de
contenção das atividades predatórias. Quando muito, a exemplo de casos na região sul
da Bahia, seus agentes se destinam a perseguição de empobrecidos passarinheiros, a
quem o próprio Estado não propicia emprego, e deixam de enfrentar os poderosos
madeireiros que também transgridem a lei, dilapidando o patrimônio florestal baiano.
Estes, aqui e em qualquer parte do Brasil, pouco mantêm o plantio de áreas novas, cuja
produção possa equivaler ao consumido como matéria-prima industrial, sendo até risível
se cogitar na pena de desapropriação porque se deixou de reflorestar onde era
necessário (Lei 4.771/61, arts. 20 e 18). E quando acontece a reposição florestal, isto é
feito através de florestas homogêneas, que não pode substituir ecologicamente a floresta
heterogênea. A monocultura de essências florestais, além dos reflexos negativos no
ambiente fitogênico, vai, ainda, afugentar os elementos da fauna, levando-os à
O direito agrário e o estado de direito
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destruição, já não bastasse a Lei 5.197/67, que, intitulando-se de proteção aos animais
selvagens, programa parques para atuação de clubes e sociedades de caça e tiro ao vôo
(arts. 11, 12 e 22).
A tanto se acresça o fato de o reflorestamento poder ser realizado com respaldo oficial,
que só aproveita as grandes empresas, através de incentivos fiscais. Prova-o José
Lutzemberger.14
Pois mal: depois de ter dilapidado as grandes reservas do centro-leste, o phágos
florestal se desviou, célere, para a Amazônia. E, claro, vinculado às multinacionais, que
estariam estabelecendo planos paraa desertificação, por via de vasta abertura de
pastagens e indiscriminada derrubada, com proveito imediato da madeira.
Segundo o Sen. Alberto Carreira, presente a este Seminário, com o Dr. José
Lutzemberger, tais planos têm o intuito de internacionalizar a Amazônia. Com o
desequilíbrio ecológico, acelerado pelos contratos de risco (ou de deserto) as nações se
desoxigenariam e o fato seria denunciado à ONU e OEA. Isto provocaria a
“internacionalização para uma recuperação, já que o Brasil não tem dinheiro nem
tecnologia para o trabalho”.15
A tese não é fantástica. Quem não se lembra do Projeto do Hudson Institute, do
famigerado Hermann Khan, bem como das insinuações internacionais para abrigo de
refugiados estrangeiros, vítimas de guerras com as quais nada tínhamos a ver?
O senador tem razão. O processo deve ser invertido. Ao invés de se buscar
desenvolvimento no pólo madeireiro, devem ser explorados os recursos aquáticos da
região. Como ele diz, “a economicidade da Amazônia não está na árvore, está no peixe…
o valor econômico da Amazônia está na sua capacidade de produzir alimentos para
saciar a fome do mundo.”16
B) Quanto às terras privadas.
Do tratamento que o Poder reservou às mesmas destaco:
1. A Reforma Agrária – As perspectivas do método de reforma agrária brasileira até que
não eram das mais desinteressantes. Porque ao lado da distribuição de terras às
populações necessitadas, se projetava, também, a implantação de núcleos cooperativos,
as chamadas Cooperativas Integrais de Reforma Agrária – Cira.
Nesse passo, além da garantia e proliferação da propriedade familiar (E.T., art. 24, I),
com acesso dos menos aquinhoados à propriedade da terra, existiria a própria segurança
do proveito certo dos frutos agrários, com associações cooperativas de agricultores
(E.T., art. 24, III), através da industrialização, beneficiamento, preparo e padronização
da produção agrária (E.T., art. 4.º, VIII).
Mas o Poder saiu-se com evasivas. A princípio, para dissimular a decisão de deixar,
mesmo, intocada a propriedade privada, no aspecto físico, latifundiário, passou a
intentar o assentamento de colônias. A esse tempo, pretendeu substituir o processo de
reforma agrária – que se faz em terrenos particulares – pelo de colonização – que se
procede em terrenos públicos. Depois, tendo aceito o fracasso da colonização, face as
invectivas dos grupos econômicos, deu também por encerrada, em definitivo, qualquer
proposta de reforma agrária, quem sabe, ainda, movido por certos preconceitos que J.
Motta Maia poderia detectar como de mau vezo.17
Os prognósticos relativos às glebas familiares, fortalecidas pelo associacionismo
cooperativista, foram então esquecidos. Como sucedâneo, buscou-se a fórmula do
fortalecimento da empresa rural, que concentra a renda, em vez de redistribuí-la.
O que se fez, na realidade, em nosso País, foi tentar impingir produtividade no latifúndio,
alvitrando alcançar um sucesso econômico, que não pode ter correspondência com o
O direito agrário e o estado de direito
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progresso social, quando há uma imensa população sem terra própria, os marginalizados
que têm de se esbarrar, ainda, nos obstáculos da tecnologia capitalista.
Esta concorre, principalmente, para a eclosão de dois fenômenos de efeito negativo:
poupança de mão-de-obra rural e agricultura voltada para a exportação.
Consoante diagnostica Francisco Graziano Neto, essa tecnologia se baseia na reprodução
do capital e não na melhoria das condições de vida da população. Por isso mesmo que é
utilizada para economia da quantidade de trabalho, substituindo a força de mão-de-obra
pela mecânica, provocando o êxodo ou a sazonalidade do labor humano. Por isso mesmo
que se canaliza, preferencialmente, não só para o trato das culturas de subsistência –
menos exigentes dos insumos industriais e que fortaleceriam o mercado interno, com
gêneros alimentícios básicos – mas para as culturas de exportação, que não abastecem
a despensa do povo.18
No aspecto da estrutura física da terra, outro autor, José Graziano Silva, mostra as
conseqüências da presença do capital no campo, avaliando o crescimento generalizado
do grau de concentração fundiária no Brasil.
Os comprovados índices desse aumento são devidos: a) à ocupação das fronteiras
agrícolas pelas grandes empresas pecuárias, o que faz deslocar a pequena produção; b)
à expansão das grandes propriedades de agricultura modernizada, o que faz expropriar
os pequenos lavradores, especialmente os que detêm formas precárias de acesso à
terra; c) à utilização da terra fundamentalmente como reserva de valor e meio de acesso
ao crédito rural, aos incentivos fiscais, e como especulação imobiliária.19
Nestes termos, é de se concluir que a reforma agrária brasileira, como instrumento de
distribuição de terra e de melhoria de vida do homem rural, cedeu passo à forçanheza da
empresa agrária, instrumento de acumulação de riqueza, em poder de uma elite
minoritária.
2. O módulo rural – O módulo é uma medida de área, diretamente afeita à eficácia
econômica desta, no meio rurígena. A sua finalidade precípua está em evitar a existência
de glebas, cujo tamanho, em regra, não se ache suscetível de render o suficiente para o
progresso econômico-social do agricultor brasileiro.
Referenciado como parâmetro da propriedade familiar (E.T., art. 4.º, II e III), deve
corresponder a uma área que seja propícia à subsistência de uma família. Nesse espaço,
em tese, o conceito de subsistência é tomado segundo as necessidades de até quatro
parentes, calculando-se para cada um o rendimento que equivalha a um salário mínimo
regional.
Numa propriedade, p. ex., que tenha área apurada em 1 módulo, é intuitivo que seja
eficaz a uma família; noutra de 3 módulos, três famílias; de 5, cinco, e assim por diante.
A partir dessa coordenada fundamental, com seus índices mui próprios, variáveis
segundo as espécies de atividade agrária e conforme as peculiaridades regionais –
chegar-se-ia à classificação do imóvel rural: minifúndio, empresa rural e latifúndio.
Minifúndio – quando a área é inferior ao módulo da região e suas possibilidades se
acham aquém das previstas para a propriedade familiar.
Empresa Rural – quando a área se situe entre 1 a 600 vezes o módulo médio da zona,
com aproveitamento de mais de 70% da parte considerada agricultável, e apresente
satisfatórios coeficientes de produtividade e condições sociais.
Latifúndio – quando o número de módulos da propriedade seja superior a 600 (latifúndio
por dimensão) ou quando, mesmo sem atingir tal limite, seja mantido inexplorado ou se
encontre deficiente ou inadequadamente cultivado (latifúndio por exploração).
O direito agrário e o estado de direito
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Não vou me deter na análise de certas aberrações conceituais trazidas pelo legislador,
que ligam a nova definição de latifúndio à empresa e vice-versa. O caso é o módulo. E o
módulo, à guisa de modelo de avaliação econômica, forçando uma correção fundiária,
somente logrou êxito na medida em que impediu a proliferação de minifúndio; vale
dizer, de terras dos menos afortunados.
Quando as empresas não deglutinam os pequenos tratos, os Cartórios estão vigilantes,
não consentindo na transmissão da propriedade ou na divisão de condomínios em áreas
inferiores ao módulo ou à fração mínima de parcelamento.
O latifúndio porém, que é socialmente mais conturbador que o minifúndio, e que deve
ser concebido no sentido exato de grande extensão de terra – ele não foi atingido pela
novel instituição jus-agrarista.
Desde 1978, quando de uma “comunicação” minha no Seminário de Estudos Jurídicos da
Universidade de Santa Cruz, a latere da conferência de Fernando Sodero – que levantei
a seguinte questão no Direito Agrário: se o legislador buscou trancar a possibilidade de
proliferação dos minifúndios, em estabelecendo a medida modular de controle do mínimo
eficaz para um prédio rústico,por que não estipulou, pelo mesmo critério o máximo que
deveria pertencer a cada proprietário rural; ou, quando menos, a área máxima que
mereceria estar afeta a cada imóvel de uma determinada pessoa? Isto significaria
oferecer uma melhor repartição dos tratos rurais, dosando a pertença das glebas, com
um maior equilíbrio das potencialidades da terra e dos rendimentos de todos os
rurícolas.20
Não sendo assim, de novo exsurge a ilação outra de que foram os grandes senhores das
terras grandes os que remanesceram com seus privilégios intocados.
3. A aquisição de terras por estrangeiros – Quando uma CPI, em 1967/68, trouxe a
revelação de que, no País, se formava uma verdadeira muralha de propriedades
estrangeiras, dispostas de tal sorte que pareciam separar o Brasil em duas partes, em
sentido longitudinal – a Nação se alvoroçou. A sempre cobiçada Amazônia ficava na
banda de lá.
Providências legais foram tomadas em 1969, as quais descambaram, definitivamente,
para a Lei 5.709, de 7.10.71, regulamentada pelo Dec. 74.965, de 26.11.74.
Surtiram efeito?
Essa legislação conduz ao estudo de cinco vetares, dentre eles os “requisitos” para a
aquisição do imóvel rural por estrangeiro, justo os que menos se coadunam com o
merecido protegimento do solo pátria.
Tais requisitos são de atinência ao tamanho da área do imóvel, em si, bem como à
extensão de áreas de município, ocupadas por prédios rústicos de estrangeiros.
Quanto à área de imóvel, a regra geral é a de que não poderá exceder de 50 módulos de
exploração indefinida, ficando isenta de autorização ou licença a parcela de até 3
módulos. (Lei 5.709/71, art. 3.º, § 1.º; Dec. 74.965/74, art. 7.º, § 1.º).
Quanto à ocupação do território municipal, também a regra básica é a de que a soma
das áreas de imóveis dos estrangeiros não poderá ultrapassar a 1/4 do município, sendo
que as pessoas da mesma nacionalidade não poderão deter mais de 40% desse 1/4 (art.
12 da Lei, 5.º do Regulamento).
Entretanto, em ambos os casos, os tamanhos estão suscetíveis de aumentarem, através
de um decreto (Lei, art. 3.º, § 3.º, e art. 12, § 3.º; Reg., art. 7.º, § 5.º, e art. 5.º, §
3.º).
Mas o que sobremaneira surpreende (ou não?) é o seguinte: nos arts. 3.º da Lei e 7.º do
O direito agrário e o estado de direito
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Regulamento, há um manifesto controle do tamanho do imóvel rural, no que tange às
pessoas físicas estrangeiras. Os dispositivos mencionam sempre a expressão “pessoa
física”, que se sujeitam ao limite de 50 módulos, licença para aquisição de mais de um
imóvel, mesmo não superior a 3 módulos, etc. Muito bem. Todavia, não existe naqueles
diplomas nenhuma regra que limite o tamanho da área de pessoas jurídicas.
Para a aprovação dos projetos dessas entidades, o que se exige, essencial· mente, é a
prova relativa a só extensão da área do município, que possa com portar o imóvel da
empresa, na sua margem livre de 1/4 da superfície ou dos 40%, aí, da ocupação por
nacionalidade. Nunca a prova de que o próprio imóvel não ultrapasse determinada
dimensão.
Este, para as pessoas jurídicas, não têm limite, em si, como acontece com os das
pessoas naturais. De modo que, em tese, poderá até se instalar em todo 1/4 de
qualquer município brasileiro, uma vez que o obstáculo se acha apenas na ocupação da
superfície municipal.
Mas também nesse caso ocorrem dois outros fenômenos que causam espécie: a) a
ocupação, no município, pode ultrapassar ainda aquele 1/4 dele, conforme autorização
especial, e segundo “projetos julgados prioritários, em face dos planos de
desenvolvimento do País” (Lei, art. 12, § 3.º; Reg., art. 5.º, § 3.º); b) a ocupação do
território brasileiro, como um todo, poderá também ir-se espraiando, tendo em vista que
as fronteiras de 1/4 da área municipal são a contenção por municípios, onde se situem
os imóveis das empresas agrárias.
A legislação, no particular, não procurou conter o apossamento do solo nacional em área
fixada num só município; referiu-se, desgraçadamente, a 1/4 de cada município (Lei,
art. 12, § 1.º; Reg., art. 5.º, § 1.º). Com isso, qualquer empresa poderá formar um
cinturão de propriedades, em municípios vizinhos; ou fazer pulularem por aí os seus
enclaves.
Teria a lei, assim, contido as penetrações das sociedades estrangeiras? Não.
Apenas oficializou a atuação agrária delas, neste mundão perdido de Brasil.
C) Encontrados todos esses exemplos, frente às terras públicas e privadas, que se
conflitam com o Estado de Direito, ainda resta a considerar outra amostragem da
incongruência, vislumbrada num outro problema, ora afastado da estrutura fundiária,
mas jungido de toda maneira ao contexto agrário.
Quero me referir à Justiça Agrária, a qual poderia ser entre nós fator de enriquecimento
do Direito Agrário, em lhe conferindo autonomia jurisdicional, e que poderia garrotear as
mais iníquas situações que campeam no meio rurígena.
J. Paulo Bittencourt – com aquela sua extraordinária sabedoria, que tanta falta faz ao
agrarismo brasileiro e latino-americano – requereu que o País devesse possuir um foro
agrário adequado, instrumento regulador das relações decorrentes da reforma das
estruturas arcaicas e injustas.21
Foro adequado – segundo ele disse – um organismo de prestação jurisdicional rápida,
especializado, que concentre a exata competência sobre matéria agrarista, evitando
distribuição de conhecimento entre as Justiças Estaduais, Justiça Federal (stricto sensu)
e até mesmo entre certas entidades administrativas, que nem “jurisdição” podem ter.
Instrumento regulador das relações decorrentes da reforma das estruturas arcaicas e
injustas – segundo o interpreto – uma justiça que se integraria num processo de
mudança. Vale dizer, antes supondo a própria alteração da legislação agrária, a fim de
que uma novel justiça, do tipo concebido, não tivesse mesmo de placetar as fórmulas de
pressão que tal legislação exerce contra aqueles que mais precisam de justiça.
O direito agrário e o estado de direito
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Otávio Mendonça, no II Forum Nacional de Debates sobre Ciências Jurídicas e Sociais
(Brasília, 1977), mostrou o rol dos vários encontros em que ficou flagrante a
necessidade da instituição da Justiça Agrária. E historiou, ainda, sobre os quantos se
preocuparam com isso, desde Ruy Barbosa, em 1910, até o contemporâneo Octávio M.
Alvarenga, o mais ativo defensor da Justiça Agrária, dentre os agraristas.22
Alguns projetos foram apresentados no Congresso, uns tentando estruturar a Justiça
Agrária nos moldes da Justiça do Trabalho – com Juntas de Conciliação e Julgamento,
Tribunais Regionais Agrários e Tribunal Superior Agrário
– outros alvitrando apenas a instituição de juízes agrários, como órgãos de 1.º grau, e
se mantendo o já existente Tribunal Federal de Recursos como instância superior.
A superioridade dos primeiros é manifesta, quando se têm em conta as perspectivas de
um maior dinamismo na solução dos dissídios agrários.
Infelizmente, por falta de beneplácito do Poder, nenhum projeto logrou êxito.
Perdemos a oportunidade de ter a Justiça Agrária em abril de 1977, quando ela não
conseguiu ser embrulhada no pacote das emendas constitucionais. E nada justa recordar
que o Congresso chegou a ser fechado exatamente a pretexto de que pretendia impedir
a reforma do Judiciário.
A dita reforma foi feita e não contemplou, evidentemente, a Justiça Agrária, que é uma
tendência nos países que se vão civilizando. Poder-se-ia chamar isso de reforma, quando
reforma pressupõe melhorar as condições de vivência de um povo?
A quem poderia interessar a não implantação da Justiça Agrária?
5. Conclusão – São estas, pois, meus caros congressistas, algumas das indicações sobre
institutos de Direito Agrário, que não se compatibilizam com o Estado de Direito. Mas
não nos desanimemos, os democratas cultores do jus-agrarismo, com o fato de o
encontrarmos arredio às aspirações populares e nacionais. O DireitoAgrário é faca de
dois gumes, como no poema “Uma Faca Só Lâmina”, das Duas Águas de João Cabral de
Melo Neto:23
“Que a vida dessa faca
se mede pelo avesso…”
E inegável que hoje estamos a sentir os ventos que vêm chegando de uma democracia
política, com o retorno gradativo de garantias e franquias constitucionais.
Ressalte-se, porém, que a restauração dos direitos individuais, simplesmente, nos bota
em plano, apenas, de uma isolada democracia política mesmo. Ou seja, de uma
democracia em que a liberdade do cidadão se miniminiza pela falta de valorização
econômica e social.
Por isso que o imperativo é de que avancemos ainda, para que se conceda aos
indivíduos os seus direitos sociais, que, no campo, se condicionam a uma reformulação
completa da estrutura agrária, a partir da inexistência de privilégios sobre a terra e
segundo os interesses legítimos da nossa nacionalidade.
Assim, a igualdade de oportunidades pode sublimar a própria liberdade, favorecendo a
massa popular, levando-nos à democracia sócio-econômica, nos conduzindo ao
verdadeiro Estado Democrático de Direito – de demos, povo que é o centro do Poder.
1 Estudo apresentado ao II Seminário Brasileiro de Direito Agrário.
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2 Alberto Passos Guimarães, Quatro Séculos de Latifúndio, Ed. Fulgor, SP, 1964.
3 Evaristo de Moraes Filho, “O Direito do Trabalho no Estado de Direito”, in Revista
Encontros com a Civilização Brasileira, n.º 9, p. 229.
4 Paulo Schilling, “A Revolução de Vargas”, in Coojornal, ago/79.
5 De legis = lei; e afitar = lançar, vomitar.
6 Max Weber, Economía y Sociedad, p. 43, apud Pedro Vidal Neto, Estado de Direito,
LTr, SP, 1979.
7 Miguel Reale, Lições Preliminares de Direito, p. 217, apud Pedro Vidal Neto, ob. loc.
cit.
8 Pedra Vidal Neto, ob. cit., p. 169.
9 Paulo Schilling, ob. loco cits.
10 Rafael A. Mendonça Lima, Direito Agrário: Estudos, Freitas Bastos, Rio, 1977, p. 99.
11 Lima Stefanini, “A Propriedade no Direito Agrário”, Ed. Revista dos Tribunais, SP,
1978, p. 156.
12 Paulo Torminn Borges, O Imóvel Rural e seus Problemas Jurídicos, Prolivro Ed., SP,
1976, p. 33.
13 Conferência no Seminário de Direito Agrário, em Goiânia, 1977, Faculdade de Direito
da Universidade Federal de Goiás.
– Raymundo Laranjeira, Propedêutica do Direito Agrário, LTr, SP, 1975.
14 José A. Lutzemberger, “O Absurdo da Nossa Atual Política Florestal”, Congresso
Florestal de Nova Prata, 23.9.76.
15 Alberto Carreira, “Uma outra Opção para a Amazônia; criar Peixes”, Diário de S.
Paulo, 25.1.79, SP.
16 Alberto Carreira, “A Economicidade da Amazônia está no Peixe”, Diário Popular,
11.3.79, DF.
17 J. Motta Maia, Iniciação à Reforma Agrária, Mabri Ed., Rio, 1969, p. 22, Estatuto da
Terra Comentado, Mabri Ed., Rio, 1967.
18 Francisco Graziano Neto, “Capitalismo e Tecnologia no Campo”, in Rev. Encontros
com a Civilização, n. 10, p. 86.
19 José Graziano Silva, “Para Onde vai a Agricultura?”, in Rev. Encontros com a
Civilização, n. 10, p. 64.
20 Fernando Sodero, “O Módulo Rural e suas Implicações Jurídicas”, conferência.
– Raymundo Laranjeira, “Diagnose da Estrutura Agrária Brasileira sob Influência do
Módulo Rural”, comunicação.
21 J. Paulo Bittencourt, “Justiça Agrária e Processo”, Conferência no Seminário de Direito
Agrário, em Goiânia, 1977, Faculdade de Direito da Universidade Federal de Goiás.
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22 Otávio Mendonça, “Justiça Agrária: Paz Social e Desenvolvimento Econômico” Revista
da OAB, Rio, 1977.
23 João Cabral de Melo Neto, Duas Águas, José Olympio Ed., Rio, 1956, p. 14.
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