atos administrativos1

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NOÇÕES DE DIREITO
ADMINISTRATIVO
ATOS ADMINISTRATIVOS
1. CONCEITOS DE ATO ADMINISTRATIVO
Conceito 1: Ato administrativo é um ato jurídico produzido pelo Estado, no
exercício da função administrativa, sob regime jurídico administrativo e sujeito
ao controle de legalidade.
Conceito 2: Ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da
Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob
regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de
atender ao interesse público.
Conceito 3: Para Hely Lopes Meirelles, ato administrativo é toda e qualquer
manifestação unilateral da Administração Pública, objetivando adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir, declarar direitos ou impor obrigações
aos seus administrados ou a si própria.
Conceito 4: Para Maria Sylvia Z. di Pietro, ato administrativo é a “a declaração
do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos,
com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a
controle pelo Poder Judiciário”.
CONCLUSÃO
O ato, para ser considerado como ATO ADMINISTRATIVO, deverá: 
a) Exteriorizar (manifestar) uma vontade unilateral da Administração Direta,
Indireta ou de quem lhe faça as vezes (delegatários de serviços públicos, por
exemplo). 
b) Estar sujeito ao Regime Jurídico Administrativo (também denominado de
“regime jurídico de direito público”). 
c) Produzir efeitos jurídicos (imediatos) regulados pelo direito administrativo. 
d) Ser passível de controle pelo Poder Judiciário. 
e) Ser produzido pelo Estado, ou por quem detém os poderes atribuídos pelo
Estado, no exercício da chamada “função administrativa”. 
f) Prover de agente (sujeito) competente, a finalidade deverá ser pública e o ato
deverá estar revestido de sua forma legal.
2. REGIME JURÍDICO DE DIREITO PÚBLICO (Regime Jurídico
Administrativo)
O Regime Jurídico de Direito Público (ou regime jurídico administrativo)
corresponde ao conjunto de princípios e regras de direito administrativo que
regula as ações administrativas voltadas ao interesse público primário. Esse
conjunto de regras e princípios é formado, essencialmente: 
a) por prerrogativas (poderes) conferidos à Administração que a colocam em uma
posição de superioridade (verticalidade) na relação jurídica. A unilateralidade é
tida, também, como uma das principais prerrogativas/privilégios do regime
jurídico administrativo, bem como a autoexecutoriedade, a autotutela, o poder de
expropriar e o de requisitar bens e serviços, a presunção de legitimidade e de
veracidade, o poder de ocupar temporariamente o imóvel alheio, o de instituir
servidão, o de aplicar sanções administrativas, o de alterar e rescindir
unilateralmente os contratos, o de impor medidas de polícia etc; e 
b) por sujeições /restrições /limitações administrativas, impostas pelo
ordenamento jurídico, com o intuito de restringir a atuação da Administração
evitando que ela viole os direitos fundamentais dos administrados ou os
interesses públicos, tais como: sujeição à fiscalização pelo Tribunal de Contas;
obrigatoriedade (em regra) de procedimento licitatório para compras, alienações,
locações, contratação de obras ou serviços; respeito aos princípios da legalidade
e moralidade; busca do interesse público; publicidade dos atos administrativos;
realização de concursos públicos etc. 
 
Celso Antônio Bandeira de Mello nos ensina que o regime jurídico
administrativo (representado pelo conjunto de regras e princípios de direito
administrativo) se fundamenta em dois princípios basilares, denominados por
“pedras de toque” do regime jurídico, quais sejam: a) supremacia do interesse
público sobre o interesse particular e b) indisponibilidade do interesse público.
Contudo, para Maria Sylvia Z. di Pietro, os dois princípios basilares em que se
fundamenta o regime jurídico administrativo são: a) supremacia do interesse
público sobre o interesse particular e b) princípio da legalidade. Quanto a esta
divergência doutrinária, vejamos a seguinte assertiva elaborada pelo CESPE na
prova do MCT-FINEP, em 2009, para o cargo de Analista: “Os princípios da
legalidade e da supremacia do interesse público informam todos os demais,
incluindo-se os expressos na CF”. A banca considerou “certa” a questão.
Vimos que o ato administrativo é aquele sujeito ao regime jurídico de
direito público. Mas, e quanto aos atos praticados pela Administração que não
se encontram sujeitos predominantemente ou exclusivamente ao regime jurídico
administrativo? Neste caso, referidos atos não serão considerados como
administrativos típicos, mas, sim, atos de direito privado e estarão sujeitos às
regras e princípios de direito privado (regime jurídico de direto privado). 
O regime de direito privado corresponde ao conjunto de regras e princípios
que disciplina as relações jurídicas existentes entre a Administração e o
administrado marcado, em linhas gerais, pela isonomia. Assim, enquanto o
Regime Jurídico Administrativo (RJA) é caracterizado pela verticalidade e pela
unilateralidade, o Regime Jurídico de Direito Privado o será pela horizontalidade
e bilateralidade. 
3. ELEMENTOS DE VALIDADE (REQUISITOS, PRESSUPOSTOS OU
CONDIÇÕES DE VALIDADE) DO ATO ADMINISTRATIVO.
Tais “elementos de validade” dizem respeito às condições para que se
possa considerar o ato administrativo como tendo sido produzido em
conformidade com o ordenamento jurídico e os princípios administrativos.
Por este tópico estaremos analisando a infra-estrutura, a anatomia do ato
administrativo.
Todo ato administrativo - (seja ele vinculado ou discricionário) - deve possuir
os cinco elementos descritos abaixo.
São eles:
3.1. Competência
Segundo Maria Sylvia Z. di Pietro, competência pode ser definida como “o
conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo
direito positivo”. A mesma autora denomina este elemento de “sujeito”, afirmando
que “sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato”.
Cretella Júnior prefere adotar o vocábulo “agente”. Assim, entende-se a
competência como o círculo definido por lei dentro do qual podem os agentes
públicos exercer legitimamente sua atividades, ou seja, como o conjunto de
poderes conferidos pela lei aos agentes para que eles possam desempenhar
suas funções e assegurar o interesse público. A competência tem que decorrer de
norma expressa, de lei. Não há presunção de competência administrativa. Esta
há de originar-se de texto expresso. Assim, a lei é a fonte normal da
competência. É nela que se encontram os limites e a dimensão das atribuições
cometidas às pessoas administrativas, órgãos e agentes públicos. 
Segundo alguns doutrinadores, a possibilidade conferida ao Presidente da
República, para dispor mediante decreto sobre organização e funcionamento da
administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou
extinção de órgãos públicos, possibilita ao chefe do executivo federal o direito
legal de atribuir competências, tendo em vista que, quem organiza tem que definir
competências. Concluem, assim, que no âmbito federal, as competências
administrativas organizacionais poderão ser definidas por Decreto (vide artigo 84,
VI, “a”, da CF/88). Na verdade, os que defendem a existência dos “decretos
autônomos” baseiam-se, dentre outros argumentos, neste artigo constitucional
visando defender sua tese. No entanto, se a organização administrativa vier a
acarretar aumento de despesa, o tema deverá ser tratado através de lei, de
iniciativa do Chefe do Executivofederal. 
Do elemento “competência” decorrem algumas características: 
1ª) Inderrogabilidade: a competência de um órgão/agente não pode ser alterada
(transacionada) por mero acordo de vontade entre as partes, haja vista que a
competência é conferida pela lei e somente ela poderá alterá-la (e não através
de um ato bilateral ou administrativo celebrado entre agentes públicos). 
2ª) Improrrogabilidade: Marcelo Alexandrino nos explica que “parte da doutrina
menciona a improrrogabilidade como atributo da competência, significando que
o fato de um órgão ou agente incompetente praticar um ato não faz com que
ele passe a ser considerado competente, salvo disposição legal expressa que
assim estabeleça. Vale dizer, a competência não se estende automaticamente
a órgão ou agente incompetente pelo simples fato de haver ele praticado o ato
ou tomado conhecimento dos fatos que ensejariam a sua prática”.
3ª) Decorre sempre de lei.
4a) é de exercício obrigatório para a Administração: pela irrenunciabilidade das
competências, o agente é obrigado a exercer suas competências toda vez
que o interesse público assim o requerer. 
 5a) É imprescritível, uma vez que o agente não perde a competência com o
passar do tempo,utilizando-a ou não.
 6a) Se não houver óbice legal, poderá um agente utilizar-se da delegação de
competência para transferir a outro o exercício de funções que originariamente
lhe foram atribuídas. Porém, pode a lei impedir a delegação de competência
quando se tratar de funções indelegáveis, exclusivas do agente ou do órgão. A
lei 9.784/99, por exemplo, que regula o processo administrativo na
Administração federal, veda a delegação em se tratando de: edição de atos de
caráter normativo, decisão de recursos administrativos ou quando as matérias
são de competência exclusiva do órgão ou da autoridade. A mesma lei autoriza
a avocação temporária (artigo 15), de competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior, se for em caráter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados. Mesmo com a delegação, haverá a
competência cumulativa entre delegante e delegado. Porém, quando o órgão
superior atrai para si a competência para cumprir determinado ato atribuído a
outro (hierarquicamente inferior), ocorre o fenômeno da avocação. Uma das
vantagens da avocação é evitar que haja decisões concorrentes e
eventualmente contraditórias. A avocação é figura excepcional, só justificável
ante os pressupostos que a lei estabelecer. 
Observe-se que a Lei 9.784/99 dispõe em seu artigo 11º que a competência
é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída
como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos.
Com relação à possibilidade de delegar competências, Maria Sylvia argumenta
que “embora o dispositivo dê a impressão de que a delegação somente é
possível quando a lei permita, na realidade, o poder de delegar é inerente à
organização hierárquica que caracteriza a Administração Pública”. Para esta
autora, a regra é a possibilidade de delegação e a exceção é a impossibilidade
de delegação, que somente ocorrerá em se tratando de competência outorgada
com exclusividade ao agente ou ao órgão. Continuando seu raciocínio, a
professora explica que “essa idéia está presente no artigo 12 da mesma lei,
segundo o qual um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver
impedimento legal, delegar parte de sua competência a outros órgãos ou
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando
for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica,
jurídica ou territorial”. Acrescentamos, ainda, que a delegação não transfere a
competência, mas tão somente o exercício de uma parcela das atribuições
cometidas pela lei ao ente delegante. Além disso, poderá a delegação ser
revogada a qualquer tempo pelo delegante.
Devemos observar que a atribuição de competência leva em conta os
seguintes critérios: a) em razão da matéria (a competência para atuar fica
restrita à matéria delineada pelo ordenamento jurídico, em obediência ao
princípio da especialidade); b) em razão do território (a competência para atuar
fica restrita à área ou zona de atuação territorial delineada pela lei); c) em razão
do grau hierárquico (a competência é definida segundo o grau de hierarquia do
órgão ou agente e o maior ou menor grau de complexidade e responsabilidade);
d) em razão do tempo (a competência deverá ser utilizada dentro do prazo
estipulado pela lei, como ocorre com os mandados políticos, por exemplo; e) em
razão do fracionamento (há uma distribuição de competências por órgãos
diversos, como nos casos de edição de atos complexos, que serão estudados
neste capítulo).
Este requisito, ao lado da finalidade e da forma, é inteiramente vinculado para
qualquer ato.
3.2. Objeto (ou conteúdo)
Como define Celso Antonio Bandeira de Mello, objeto “é aquilo que o ato
dispõe, isto é, o que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem
jurídica ...”. Assim, pode-se dizer que o objeto é o efeito jurídico imediato que o
ato administrativo produz. Na verdade, o objeto é a resposta à indagação: “para
que serve o ato?” Pode o objeto do ato administrativo produzir os seguintes
efeitos jurídicos (ou conseqüências jurídicas ou, ainda, efeitos de direito):
criação, extinção, declaração, asseguração, aplicação de sanções e
imposição de limitações ao exercício de direitos. Esse efeito jurídico, portanto,
é o objeto (ou conteúdo) do ato administrativo. Assim, uma licença para
construção tem por objeto permitir a edificação de forma legítima; o objeto de
uma multa é o de punir o infrator da norma; na nomeação, o objeto é admitir o
indivíduo no serviço público; numa permissão de transporte urbano, o objeto é
permitir a alguém tal atividade. Variável é, pois, o objeto. Para que o ato
administrativo seja válido, seu objeto deve ser lícito (em conformidade com a lei),
possível (deve ser suscetível de ser realizado), certo (definido em relação aos
destinatários do ato, aos efeitos imediatos dele, ao tempo e ao lugar) e
moralmente aceito. Veja-se que, na atividade vinculada, o autor do ato limita-se
a fixar como objeto dele o mesmo que a lei previamente estabeleceu. Trata-se de
objeto vinculado. Portanto, na licença para exercer profissão, se o interessado
preenche todos os requisitos legais, não pode o agente público não concedê-la.
Mas, diante do objeto discricionário, é possível fixar-se termos, condições e
modos (na autorização para funcionamento de um circo, pode o ato fixar o limite
máximo de horário, ainda que o interessado tenha formulado pedido em horário
além do que o ato veio a permitir).
Segundo Elias Freire, “nos atos discricionários, isto é, quando houver vários
objetos possíveis para atingir o mesmo fim, sendo todos eles válidos perante o
direito, o objeto fica na dependência da escolha da Administração, constituindo
essa liberdade opcional o mérito administrativo, como ocorre quando a lei diz que
a Administração pode punir o servidor com as penas de suspensão ou de multa”.
É por esta razão que se diz que o mérito é a valoração dos motivos e a escolha
do objeto.
Este requisito é considerado vinculado apenas se o ato for vinculado, caso
contrário será tido como elemento discricionário do ato administrativo.
3.3. Forma
A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade da Administração. No
direito privado, vigora o princípio da liberdade das formas. No público, a regra
é a solenidade das formas (princípio da solenidade). Em situações singulares a
manifestação da vontade da administração pode se dar por outros meios que não
através da forma escrita,como é o caso de gestos (de guardas de trânsito),
palavras/sinais (atos de polícia de segurança pública, ordens verbais do superior
hierárquico, apitos, sirenes) ou símbolos (placas de trânsito). Esses meios são
excepcionais e atendem a situações especiais. 
Importante trazer à tona os comentários da professora Maria Sylvia, quando
a mesma ensina que “A obediência à forma não significa, no entanto, que a
Administração esteja sujeita a formas rígidas e sacramentais; o que se exige, a
rigor, é que seja adotada, como regra, a forma escrita, para que tudo fique
documentado e passível de verificação a todo o momento. A não ser que a lei
preveja expressamente determinada forma (como decreto, resolução, portaria
etc.), a Administração pode praticar o ato pela forma que lhe parecer mais
adequada. Normalmente, as formas mais rigorosas são exigidas quando estejam
em jogo direitos dos administrados, como ocorre nos concursos públicos, na
licitação, no processo disciplinar.”
Este requisito, ao lado da finalidade e da competência, é inteiramente
vinculado para qualquer ato.
Observe a questão elaborada pelo CESPE para a prova de Técnico de Controle
Externo em 2007, cujo gabarito oficial a indica como falsa: item 69: “Em regra, os
atos administrativos são informais, o que atende a demanda social de
desburocratização da administração pública”. 
3.4. Motivo (ou causa)
Para Hely Lopes Meirelles, o motivo (ou causa do ato administrativo) “é a
situação de direito (situação jurídica) ou de fato (situação fática) que determina
ou autoriza a realização do ato administrativo. O motivo, como elemento
integrante da perfeição do ato, pode vir expresso em lei como pode ser deixado
ao critério do administrador. No primeiro caso será um elemento vinculado; no
segundo, discricionário, quanto à sua existência e vinculação”. Conforme
raciocínio de José dos Santos Carvalho Filho, pode-se conceituar o motivo como
a situação de fato ou de direito que gera a vontade do agente quando pratica o
ato administrativo. Classifica-se o motivo em motivo de direito e motivo de fato.
Motivo de direito é a situação de fato eleita pela lei como ensejadora da vontade
administrativa. Motivo de fato é a própria situação de fato ocorrida no mundo
empírico, sem descrição na norma legal. Se a situação de fato já está delineada
na lei, o agente deve praticar o ato tão logo seja ela configurada. Atua ele como
executor da lei em virtude do princípio da legalidade. Caracterizar-se-á, desse
modo, a produção de ato vinculado por haver vinculação do agente à lei. Quando
a lei não delineia a situação fática e transfere ao agente a verificação de sua
ocorrência atendendo a critérios de caráter administrativo (conveniência e
oportunidade), permitindo maior liberdade de atuação, embora sem afastamento
dos princípios administrativos, sua atividade reveste-se de discricionariedade,
redundando na prática de ato discricionário. 
Devemos observar que o vício de motivo do ato administrativo se verifica
quando a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato é
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido.
Atenção: motivo e motivação são dois institutos jurídicos diferentes. A
motivação é a justificação escrita/oral (exposição das razões) da autoridade
que praticou o ato. Na motivação serão apresentadas as razões de fato e de
direito que ensejaram a realização do ato, ou seja, serão enunciados os
pressupostos que o administrador levou em conta e que deram origem à
prática do ato. Enquanto que o motivo é o próprio fato/direito que ensejou a
prática do ato, a motivação é a exposição (justificativa) escrita/oral dos
motivos de fato e de direito que levaram o administrador à prática do ato e
poderá ser prévia ou concomitante à formação dele. Observe-se que a
recente Lei n. 9.784/99 traz em seu artigo 50 a exigência de motivação de
diversos atos administrativos e, em seu artigo 2º, erige a motivação como
princípio a ser respeitado pela Administração Pública Federal no âmbito dos
processos administrativos. Quando a lei impõe que seja apresentada a
motivação do ato, o administrador deverá fazê-la, sob pena de o ato ser
inválido. As divergências doutrinárias surgem quando a lei é omissa quanto
à obrigatoriedade da motivação. A maioria dos doutrinadores entende que
todos os atos devam ser motivados, em obediência ao princípio
constitucional implícito da Motivação, com exceção daqueles atos
administrativos não praticados de forma escrita. Observe a questão
elaborada pelo CESPE para a prova de Técnico de Controle Externo:
“Motivo e motivação dos atos administrativos são conceitos coincidentes e
significam a situação de fato e de direito que serve de fundamento para a
prática do ato administrativo.” Por óbvio que a assertiva está errada,
conforme expusemos linhas acima, pois não se deve confundir “motivo”
com “motivação”.
Pela Teoria dos Motivos Determinantes, que tem origem no Direito
francês, o motivo do ato administrativo deve sempre guardar
compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação da
vontade. A aplicação mais importante desse princípio incide sobre os atos
discricionários, embora referida teoria também seja aplicada na prática de
atos vinculados. Mesmo não exigindo expressa motivação, esta, se existir,
passa a vincular o agente aos termos em que foi mencionada. Se restar
comprovado que inexiste a realidade fática mencionada no ato
administrativo como determinante da vontade, o ato estará inquinado de
vício de legalidade. Assim, se um servidor requer suas férias, pode o
superior hierárquico indeferi-las sem deixar expresso no ato o motivo. Se,
todavia, indefere o pedido, alegando que há falta de pessoal na repartição e
o interessado provar que há excesso, o ato estará viciado no motivo. 
Este requisito é considerado vinculado apenas se o ato for vinculado, caso
contrário será tido como elemento discricionário do ato administrativo.
3.5. Finalidade
Todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse público. Se assim
não o for, haverá desvio de finalidade (ou de poder) e conduta desse tipo ofende,
também, os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa. Há um
elo indissociável entre a finalidade e a competência, seja o ato vinculado ou
discricionário, pois, quando a lei define a competência do agente, a ela já vincula
a finalidade a ser perseguida por ele. Observe-se que há distinção entre
finalidade e objeto. O objeto representa o fim imediato, ou seja, o resultado
prático a ser alcançado pela vontade administrativa. A finalidade, ao contrário,
reflete o fim mediato, ou seja, o interesse coletivo. Assim, o objeto é variável
conforme o resultado prático buscado pelo agente e a finalidade é invariável para
qualquer espécie de ato, sendo sempre o interesse público. Desta forma, numa
permissão de transporte urbano, o objeto é permitir a alguém tal atividade; numa
licença de construção, o objeto é consentir que alguém edifique; numa admissão,
o objeto é autorizar alguém a ingressar em estabelecimento público. Variável é,
pois, o objeto, conforme a espécie do ato. Contudo, a finalidade é a mesma em
todos os casos: o interesse público.
Para Hely Lopes Meirelles, “a finalidade do ato administrativo é aquela que
a lei indica explícita ou implicitamente. Não cabe ao administrador escolher outra,
ou substituir a indicada na norma administrativa, ainda que ambas colimem fins
públicos. Neste particular, nada resta para a escolha do administrador, que fica
vinculado integralmente à vontade legislativa”. 
Este elemento de validade pode ser entendido em sentido amplo e em sentido
estrito.Pelo primeiro sentido (amplo), podemos afirmar que todo ato
administrativo deve visar, sempre, ao interesse público, ao passo que, pelo
segundo sentido (estrito ou restrito), todo ato administrativo deve visar à sua
finalidade específica, prevista expressa ou implicitamente na lei. 
Este requisito, ao lado da competência e da forma, é inteiramente
vinculado para qualquer ato.
4. CARACTERÍSTICAS (ATRIBUTOS) DO ATO ADMINISTRATIVO
Os atos administrativos emanam de agentes dotados de parcela do Poder
público. Basta essa razão para que precisem estar revestidos de cercas
características (prerrogativas) que os tornem distintos dos atos privados, regidos
pelo direito civil e comercial. Os atributos (características inerentes aos atos
administrativos) diferenciam-se dos requisitos, que são condições que devem
ser observadas para a válida edição do ato. São eles:
4.1.Imperatividade (ou coercibilidade ou coercitividade )
Os atos administrativos são cogentes, obrigando a terceiros que se encontrem
em seu círculo de incidência, independente de sua concordância. O princípio da
supremacia do interesse público justifica a coercibilidade dos atos
administrativos. Decorre da imperatividade o poder que tem a Administração de
exigir, unilateralmente, o cumprimento do ato. A exigibilidade, assim, defluiu da
própria peculiaridade de ser o ato imperativo, o que o diferencia dos atos de
natureza privada. Atenção! Em certos atos estará ausente o cunho coercitivo. É
o que ocorre, por exemplo, com os atos negociais (licenças, permissões,
autorizações etc.) e os atos enunciativos (certidões, declarações, atestados,
pareceres etc em que, ao lado do interesse público de todo ato, há também o
interesse privado) e também nos atos de expedição de certidões, onde,
evidentemente, dispensam a coercitividade para a sua operacionalização.
Contudo, ainda neles se pode encontrar um resquício de imperatividade, ao
menos no que toca à obrigação do beneficiário de se conduzir dentro dos limites
que lhe forem traçados. Por esta razão os atos enunciativos são denominados de
“meros atos administrativos”. 
4.2. Presunção de Legitimidade e Presunção de Veracidade
Os atos administrativos, quando editados, trazem a presunção de que
nasceram em conformidade com a lei, a bem da continuidade dos serviços
públicos, sendo considerados legítimos até que se prove o contrário. Não se
trata de presunção absoluta e inquestionável jurídica ou administrativamente. A
hipótese é de presunção juris tantum (ou relativa), uma vez que pode ceder à
prova em contrário. Assim, a obrigatoriedade de se provar que o ato se encontra
viciado será daquele que alegar o vício. É o que comumente denominamos de
inversão do ônus da prova.
São efeitos da presunção de legitimidade a auto-executoriedade (que será
estudada abaixo) e a inversão do ônus da prova, transferindo a quem alegar
não ser o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Na verdade, a presunção de
legitimidade é inerente a todo ato do Poder Público, independente de sua
natureza, incluindo-se, aqui, os atos de natureza privada. A presunção de
legitimidade está presente desde o nascimento do ato e dispensa eventuais
normas legais que o prevejam. Mesmo que se apontem irregularidades do ato
que possam levá-lo à invalidação, o mesmo deverá ser obedecido por todos que
se encontrem em seu círculo de atuação. Portanto, enquanto não for decretado
pelo Judiciário ou pela própria Administração a nulidade ou a suspensão
temporária dos efeitos do ato, através de recursos administrativos que admitam a
produção de efeitos suspensivos ou liminares em ação de mandado de
segurança, o mesmo deverá ser rigorosamente cumprido, como se fosse válido,
perfeito e eficaz.
Em que pese alguns doutrinadores considerarem como expressões
sinônimas a “presunção de legitimidade” com a de “veracidade” podemos
encontrar diferenças entre elas, vez que pela presunção de veracidade temos a
certeza relativa de que os fatos alegados pela Administração são verdadeiros.
Por esta razão, dizemos que as certidões, os atestados, as declarações e as
informações administrativas possuem fé-pública, sendo portadoras da garantia de
que trazem em seu bojo informações condizentes com a realidade dos fatos.
Assim, enquanto que a presunção de legitimidade diz respeito à conformidade do
ato com a lei, a presunção de veracidade diz respeito à realidade dos fatos
apresentados pela Administração. 
Outro efeito da presunção de veracidade é que o judiciário não pode
apreciar ex officio (ou seja, por iniciativa própria), a validade do ato. Para tanto,
há a necessidade de que a pessoa interessada instiga o Judiciário, através de
petição, a sair de sua “inércia” e determine a invalidade do ato, para, somente aí,
ele deixar de produzir os seus efeitos.
4.3. Auto-Executoriedade
Consiste na possibilidade de o ato administrativo ser imediata e diretamente
posto em execução pela Administração, sem intervenção do Poder Judiciário. No
direito público, é admitida a execução ex offício (por conta/iniciativa própria, de
ofício) das decisões administrativas sem intervenção do Judiciário, como, por
exemplo, nos casos de destruição de alimentos vencidos, demolição de um
prédio em ruínas, embargo de obra irregular, interdição de um estabelecimento
comercial, apreensão de mercadorias etc. 
Ressalte-se que a auto-executoriedade não é um atributo pertencente a
todos os atos administrativos. A auto-executoriedade se faz presente quando a
mesma é autorizada explícita ou implicitamente em lei ou, em não havendo
previsão legal, quando se tratar de alguma medida urgente que necessite ser
auto-executada imediatamente pela Administração sob pena de, não o fazendo,
acarretar um prejuízo maior ao interesse público, como nos casos de demolição
de prédio que ameaça cair, a internação compulsória de indivíduo com doença
infectocontagiosa e a dissolução de reunião que ponha em risco a segurança de
coisas ou pessoas. 
O fundamento jurídico deste atributo consubstancia-se na necessidade de
garantir com eficiência e rapidez o interesse coletivo. Assim, o ato vale como a
“sentença do magistrado”, mesmo estando sujeito a controle exógeno (externo)
por parte do Judiciário, tal como ocorre diante da destruição de bens impróprios
ao consumo público e da demolição de construção com riscos de desabamento.
Lembre-se que, em respeito ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, o
particular que se sentir lesado pela Administração poderá procurar o Poder
Judiciário visando anular o ato lesivo. 
Verificada a situação que provoca a execução do ato, a autoridade
administrativa de pronto o executa, ficando, assim, resguardado o interesse
público. Em certas situações, o ato administrativo fica despido desse atributo, o
que obriga o Poder Público a recorrer ao Poder Judiciário, como nos casos de
cobrança de multa/débitos (quando não quitadas espontaneamente pelo
particular, haja vista que o mesmo resiste ao seu pagamento) ou na
desapropriação, que exigem o ajuizamento da competente ação judicial (observe,
no primeiro caso, que a Administração poderá efetuar o lançamento do débito e
notificar o particular a efetuar o pagamento da multa, mas não terá meios
próprios, internos, de resolver o problema por si mesma). Nestes exemplos, a
Administração goza de imperatividade, mas não de autoexecutoriedade. Os
princípios do contraditório e da ampla defesa estabelecem alguns limites ao
princípio da executoriedade, impedindo uma atuação exclusiva do administrador.
Ameaças de lesão podem ser impedidas, por exemplo, através do mandado de
segurança, da ação populare da ação civil pública.
Encontramos este atributo, com muita frequência, nos atos realizados pela
Administração no uso do seu Poder de Polícia.
Agora vejamos outra forma de tratar a matéria, conforme o pensamento do
doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello. Ele desdobra o atributo da
auto-executoriedade em:
a) Exigibilidade, através do qual o Poder Público toma decisões executórias 
criando obrigação para o particular sem necessitar ir preliminarmente a juízo.
b) Executoriedade, que corresponde à capacidade da ação ex officio, através da 
qual a Administração pode executar diretamente (materialmente) a sua decisão
através do uso da força.
 A diferença entre a exigibilidade e a executoriedade, que reside
unicamente no meio coercitivo, está no fato de que, na exigibilidade, a
Administração utiliza meios indiretos de coação, devidamente descritos na lei,
como nos casos de imposição de multas ou outras penalidades/sanções para o
caso de descumprimento do ato pelo particular, a fixação de locais e horários
para o desempenho de atividades ou a exigência de construção de uma calçada.
Observe que, nestes casos (multas, advertências, notificações) a Administração
aplica uma sanção pelo descumprimento da lei, mas não impede que ela continue
sendo descumprida. Já a executoriedade (ou autoexecutoriedade)
corresponde ao emprego de meios diretos de coerção, pela Administração, ao
particular compelindo-o materialmente a obedecer ao ato emanado por ela,
independentemente mesmo de previsão legal, visando atender, por exemplo,
situações de emergência que ponham em risco a segurança ou a saúde da
sociedade. S]ao exemplos: apreensão de mercadorias; fechamento de casas
noturnas; embargo de obra ou no caso da própria Administração construir a
calçada devidamente exigida e não realizada pelo administrado. Nestes casos, a
Administração impede que a lei continue a ser descumprida, como nos casos de
interdição, demolição, destruição, apreensão e retenção. No exemplo da
ausência de licença para construir, enquanto o particular não regularizar a
situação, o embargo da obra continuará e a construção não poderá prosseguir. 
Perceba que ambas as espécies descritas (exigibilidade e executoriedade) atuam
com meios coercitivos próprios da Administração, sem necessidade dela se
socorrer do Poder Judiciário. 
 Ressalte que, em algumas situações, poderá o ato ser exigível, porém não
executável, como nos casos das multas de trânsito, que podem ser devidamente
exigidas pela Administração (através do envio da multa à residência do
particular), mas não podem ser auto-executadas por ela, devendo o Poder
Público valer-se das ações judiciais cabíveis (execução fiscal, por exemplo) para
cobrar a dívida (através do Poder Judiciário). O mesmo raciocínio vale quanto às
desapropriações, que podem ser exigidas através de decretos expropriatórios,
mas não pode a Administração executar, por si mesma, a retirada forçada dos
moradores da propriedade, ou quando a desapropriação torna-se contenciosa. 
Desta forma concluímos que:
a) na exigibilidade, independe de participação do Poder Judiciário e os meios
de coação contra o administrado são indiretos. Esses meios representam a
imposição de uma sanção ao particular que estiver desobedecendo a uma
norma legal, porém, não impedem que a lei continue temporariamente a ser
descumprida por ele.
b) a executoriedade é mais gravosa que a exigibilidade, independe do
Judiciário e se utiliza de meios diretos de coação contra o particular. 
 
4.4. Tipicidade
Para Maria Sylvia Z. Di Pietro, “tipicidade é o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como
aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a
Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei”. A mesma autora
salienta que “a tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não existe
nos contratos porque, com relação a eles, não há imposição de vontade da
Administração, que depende sempre da aceitação do particular; nada impede que
as partes convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor ao
interesse público e ao do particular”. Contudo, mister se faz ressaltar que esse
atributo não é aceito pacificamente por todos os doutrinadores.
5. MÉRITO ADMINISTRATIVO
Considera-se mérito administrativo a avaliação da conveniência e da
oportunidade relativas ao motivo e ao objeto do ato discricionário. Em relação ao
motivo valoram-se os fatores que o constituem. Quanto ao objeto, o administrador
escolhe o que melhor atende o interesse público. Quanto aos elementos
competência, finalidade e forma, eis que são elementos SEMPRE vinculados em
qualquer hipótese, não são passíveis de avaliação desta oportunidade e
conveniência. Observe-se, assim, que não se pode falar em mérito administrativo
em se tratando de ato vinculado, haja vista que o motivo e o objeto do ato já
constituirão elementos que o legislador quis expressar. 
5.1. Controle do Mérito pelo Poder Judiciário
Ao Judiciário é vedado exercer controle judicial sobre o mérito
administrativo, haja vista o princípio da separação e independência dos poderes.
O STJ assentou que “é defeso ao Poder Judiciário apreciar o mérito do ato
administrativo, cabendo-lhe unicamente examiná-lo sob o aspecto de sua
legalidade, isto é, se foi praticado conforme ou contrariamente à lei. Esta solução
se funda no princípio da separação dos poderes, de sorte que a verificação das
razões de conveniência ou de oportunidade dos atos administrativos escapa ao
controle jurisdicional do Estado”.
Então, cuidado na hora da prova! Se a Administração Pública utilizar-se das
“vestes” do mérito administrativo para infringir a lei ou a moral administrativa,
caberá, sim, interferência do Poder Judiciário, anulando o ato abusivo, através de
controle externo de legalidade (e não de mérito). Mas, em não havendo
ilegalidade alguma, o mérito permanecerá intocável pelo Judiciário, somente
podendo ser revogado pela própria Administração editora do ato (ou pelo órgão
hierarquicamente superior a ela). 
6. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
6.1 Quanto à Exeqüibilidade ou eficácia (capacidade para a produção de
seus efeitos) e outras classificações pertinentes
a) Ato Perfeito: é aquele que cumpriu com todas as etapas normativas/legais de
sua formação. É o ato que se encontra em condições de produzir seus efeitos
jurídicos, vez que já completou todo o ciclo necessário à sua formação, ou
seja, que já esgotou todas as fases necessárias à sua produção, estando
concluído, finalizado, completo, acabado, reunindo todos os elementos
imprescindíveis à sua operatividade. Esta classificação diz respeito à ideia de
EXISTÊNCIA OU DE ELABORAÇÃO DO ATO. Não se deve confundir ato
perfeito com ato válido. Enquanto que a perfeição diz respeito às etapas legais
de formação do ato, a validade diz respeito à conformidade do ato com o
ordenamento pátrio.
b)Ato Imperfeito: em contrapartida, o ato imperfeito é aquele incompleto, carente
de um ato complementar (intermediário) que o torne perfeito, concluído, tal
como a existência de uma portaria ainda não assinada pelo agente competente
ou de um documento aguardando a devida publicação na imprensa oficial.
Alguns autores chamam-no de ato “inexistente”, por considerar que o ato
sequer chegou a existir. 
c) Ato Válido: é aquele praticado em conformidade com as normas superiores
que devem regê-lo, estando ajustado às exigências legais ou a outro ato de
grau mais elevado. Aqui há uma ausência de vícios. Esta classificação diz
respeito à idéia de ADEQUAÇÃO. Assim, o ato válido é aquele queé emanado
por agente competente, que possui a formalidade descrita na lei, seu objeto é
possível e moralmente aceito, que possui motivos adequados ao conteúdo e
que vai ao encontro da finalidade prevista no ordenamento pátrio. 
d) Ato Inválido: é aquele que não se encontra ajustado às exigências legais.
e) Ato Eficaz: é o ato que se encontra apto a produzir os efeitos típicos que se
esperam dele, ou seja, que está pronto a atingir o fim a que foi destinado. Esta
classificação diz respeito à idéia de PRODUÇÃO DE EFEITOS. Já o
administrativista - Celso Antonio Bandeira de Melo - prefere utilizar a expressão
“Ato Exeqüível”.
f) Ato Ineficaz: ocorre se o ato não for capaz de produzir os seus efeitos típicos,
por haver algum fato ou ato capaz de impedir ou de propiciar a produção dos
seus efeitos. Portanto, se o ato estiver subordinado a uma condição suspensiva
(quando há cláusulas que subordinam o efeito do ato a um fato ou evento
futuro e incerto), ou a um termo não verificado (subordinação do efeito do ato a
um fato futuro e certo, haja vista que se indica quando se inicia e termina a
eficácia dele) ou à prática de outro ato jurídico (como a autorização, aprovação
ou homologação), o ato será ineficaz. E continuará ineficaz até que os fatos
mencionados venham a ocorrer. Vejamos alguns exemplos: o testamento feito
no cartório somente produzirá os seus efeitos após o falecimento do seu autor.
Portanto, apesar desse ato ser perfeito e válido, o mesmo é ineficaz. Da
mesma forma, a habilitação para dirigir somente produzirá os seus efeitos até a
data pré-determinada pela Administração. Nesse caso, estamos diante de um
termo. Por último, se você se inscrever em um concurso público e constar no
edital que a confirmação da matrícula somente se dará após o pagamento e a
compensação do cheque emitido, estaremos diante de uma condição. Alguns
autores preferem chamar estes atos de Atos Pendentes (Maria Sylvia Zanela
di Pietro e Marcelo Alexandrino, dentre outros), ao passo que Celso Bandeira
os denomina de Atos Inexeqüíveis. Assim, um testamento, por exemplo, só
produzirá seus efeitos jurídicos após o falecimento de quem o produziu.
Estamos falando de uma “condição suspensiva”. Já a carteira de habilitação
para dirigir produz efeitos até uma data pré-determinada. Neste caso, estamos
diante de um “termo”. Se constar no edital de um concurso público que
somente após o pagamento da taxa de inscrição é que se formalizará a
inscrição definitiva, estaremos diante de uma “condição suspensiva”. 
 Lembramos que, para o professor Hely Lopes Meirelles, ato eficaz é
aquele que já se encontra apto a produzir seus efeitos imediatos, pelo
simples fato de estar perfeito, como também aquele ato que dependa de alguma
condição ou termo (são os chamados atos ineficazes para os outros
doutrinadores), com a diferença de que o primeiro é considerado eficaz e
exeqüível, ao passo que o último é considerado eficaz, porém, inexeqüível.
Contudo, a doutrina apontada pelo professor Celso Bandeira, acima apresentada,
parece estar sendo a mais aceita nos atuais concursos públicos. 
g) Ato Consumado: é o ato administrativo cujos efeitos jurídicos encontram-se
exauridos. Torna-se definitivo e imodificável e não pode mais ser impugnado
administrativa ou judicialmente. Se o ato foi praticado com alguma ilicitude,
causando danos a terceiros de boa-fé, poderá ensejar as responsabilidades
civis, criminais e administrativas. Desta forma, a licença para a construção de
uma casa tornar-se-á consumada a partir da edificação da mesma e o ato que
tenha deferido férias ao servidor estará exaurido a partir do momento em que
ele as tiver gozado. Estes atos não mais podem ser revogados pela
Administração.
h) Ato nulo: é o ato afetado por algum vício insanável, impossível de ser
convalidado, e que não gera direitos, devendo ser anulado pela Administração
ou pelo Judiciário com efeito ex tunc (efeito retroativo da decisão).
i) Ato anulável: é o ato afetado por algum vício sanável, passível de ser
convalidado, uma vez que a nulidade é relativa.
j) Ato inexistente: é o ato praticado por um “usurpador da função pública”. É o
ato que aparenta ser administrativo, mas não o é. Com relação ao usurpador
da função pública, vide os comentários constantes do item 13.6 (invalidação
dos atos administrativos), abaixo.
6.2.Quanto aos Destinatários do ato administrativo: esta classificação se
baseia na distinção entre destinatários determinados ou indeterminados do
ato administrativo.
a) Atos Gerais (ou normativos/regulamentares): regulam uma quantidade
indeterminada e imprecisa de pessoas que se encontram em uma mesma
situação jurídica. A finalidade é normativa, assemelhando-se à lei (que é
abstrata, impessoal e genérica). Não há um destinatário determinado, certo.
Pelo contrário, seus destinatários são inespecificados. Ex: decretos,
regulamentos, ordem para dissolução de passeata, regimentos, resoluções,
deliberações, instruções normativas, circulares ordinatórias de serviços,
portarias, edital de concurso (quaisquer indivíduos que preencham os
requisitos exigidos no edital podem participar do concurso, uma vez que o ato
não foi editado para destinatários certos, determinados) etc. Se produzirem
efeitos externos, necessitam de publicação.
b) Atos Individuais (concretos, especiais ou específicos): seu campo de
atuação alcança destinatários certos, definidos (individualizados ou
individualizáveis, específicos). O ato individual pode abranger um sujeito (neste
caso o ato individual será singular) ou vários sujeitos (ato plúrimo), desde que
todos sejam individualizados. Assim, se for feito apenas um decreto para
nomear diversos agentes, na verdade foram praticados diversos atos
individuais com destinatários definidos, de sorte que se houver a invalidação da
nomeação de um deles, os demais não serão atingidos por ela. Nessa
situação, o ato administrativo de nomeação de cem candidatos aprovados em
concurso público é juridicamente classificado como ato administrativo
individual, embora plúrimo (ou plural), uma vez que os destinatários do ato
são múltiplos sujeitos especificados. Mesmo havendo a pluralidade na
nomeação, os efeitos dela são individuais.
Se os atos individuais produzirem efeitos externos, necessitam de
publicação. São exemplos de atos individuais: licença para construção, decreto
expropriatório, nomeação de um agente público (decreto de nomeação), outorgas
de licenças, permissões e autorizações, multa por excesso de velocidade,
nomeação em lista única de múltiplos sujeitos especificados etc.
Atenção! No confronto entre um ato administrativo geral e um ato administrativo
individual, prevalecerá a determinação contida no ato geral.
6.3.Quanto à Supremacia do Poder Público/Quanto ao Objeto (Critério das
Prerrogativas)
a) Atos de Império (ou de Autoridade): se caracterizam pelo poder de coerção
decorrente do jus imperii, não intervindo a vontade dos administrados para
sua prática, pois são atos unilaterais que decorrem da supremacia do
interesse público sobre o particular. São exemplos: atos de polícia (como a
apreensão de bens e o embargo de obra, desapropriação, interdição de
atividades etc) e outros atos, como a edição de decretos de regulamentação
etc. Referidos atos podem ser gerais ou individuais, internos ou externos.
b) Atos de Gestão: quando o Estado atua no mesmo plano jurídico dos
particulares, no mesmo pé de igualdade, assumindo uma posição de gestor
de bens e interesses públicos, realizando atos DE administração, porém não
atos administrativos. Os atos de gestão reclamam, na maioria das vezes,soluções negociadas, não dispondo o Estado da garantia da unilateralidade
que caracteriza sua atuação e sem usar de sua supremacia ou prerrogativas
sobre os administrados. Ex: aquisição ou alienação de bens, venda, contrato
de locação, aquisição de imóvel, despachos que determinam a execução de
serviços públicos, atos de movimentação de funcionários etc. Referidos atos
dizem respeito à própria organização da Administração, funcionamento e
gestão de seus interesses, serviços e bens. Não havendo uma
diferenciação entre a Administração e o particular, aplica-se a ambos o direito
comum. Modernamente, utiliza-se a expressão “atos de direito privado”. Apesar
de obedecer a eventuais procedimentos administrativos prévios à prática do
ato, tais como licitação, avaliação prévia, autorização legislativa etc, a
Administração obedecerá aos ditames do direito privado. 
c) Atos de Expediente: são atos de rotina interna destinados a dar andamento
aos documentos e processos, tais como o recebimento e expedição de papéis,
despachos rotineiros, autuação e protocolo (todos sem decisão do mérito
administrativo).
6.4. Quanto ao Regramento (Critério da Liberdade de Ação conferida ao
administrador)
a) Atos vinculados: são os atos regrados pela lei, trazendo todos os
elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) já
predeterminados. Há um único comportamento possível frente o caso concreto,
sem que se possa fazer qualquer valoração de oportunidade e conveniência
(mérito administrativo). Assim, podemos concluir que os atos vinculados são
praticados pela Administração sem margem alguma de liberdade para decidir-
se. 
Para a maioria dos doutrinadores, há a obrigação da Administração de
motivar (justificar) estes atos, demonstrando a correspondência entre eles e a
lei. Exemplos: licença para edificar; aposentadoria a pedido etc.
b) Atos discricionários: com relação aos elementos motivo e objeto a lei
oferece na prática do ato certa margem de opções ao administrador, que irá
fazer a sua escolha após análise da oportunidade e conveniência (mérito
administrativo). Por esta razão diz-se que os atos discricionários
consubstanciam-se pela valoração dos motivos e escolha do objeto. Também
são regrados pela lei. Nestes casos, a lei não prevê apenas um único
comportamento a ser adotado frente o caso concreto. A discricionariedade
existe quando a lei expressamente a confere à Administração (ex: remoção de
ofício do servidor), quando a mesma é omissa ou quando a lei prevê
determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser adotada pelo
administrador (ex: poder de polícia).
6.5.Quanto à Formação dos Atos (Critério da Intervenção da Vontade
Administrativa/Quanto à composição da vontade produtora do ato)
a)Ato simples: decorre da declaração (manifestação) de vontade de um único
órgão. O ato está perfeito, assim, com esta só manifestação ou declaração de
vontade, não dependendo de outras manifestações concomitantes ou posteriores
para, em princípio, produzir seus efeitos jurídicos. Nestes casos, somente uma
declaração unitária de vontade concorre para a edição do ato, não
importando sua natureza, ou seja, se é de um órgão unipessoal (singular) ou
colegiado. Desta forma, não interessa o número de agentes a produzir o ato,
mas sim a expressão de vontade, que deverá ser unitária. Assim, estamos
falando de um único órgão e de uma única declaração de vontade, podendo os
atos simples ser “simples singulares” (a vontade expressada no ato provém de
uma só autoridade) e “simples colegiais” (a vontade expressada no ato provém
do concurso de várias vontades unificadas de um mesmo órgão).
b)Ato complexo: resulta da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos
diferentes (sejam eles singulares ou colegiados), cujas manifestações
homogêneas se fundem, visando formar um único ato. Nenhum dos dois
órgãos, isoladamente, é auto-suficiente para produzir o ato complexo, uma vez
que o mesmo só se aperfeiçoa e se encontra em condições de gerar direitos e
obrigações após a integração da vontade final do Poder Público. Por esta razão,
somente se é possível impugnar judicialmente o ato quando todas as
manifestações tenham sido expressas, sem as quais o ato não estará, ainda,
perfeito. Assim, a vontade final da Administração impõe a intervenção de órgãos
diversos havendo certa autonomia em cada uma das manifestações. 
A professora Maria Sylvia consigna que as vontades podem resultar de
vários órgãos de uma mesma entidade ou de entidades públicas distintas.
Não se deve confundir o “ato complexo” com o “procedimento
administrativo”. O procedimento é caracterizado por uma seqüência encadeada
de atos, pela Administração, visando um objetivo final ou a prática de um ato final,
o qual encerra o procedimento administrativo. Trata-se de uma atividade
contínua, e não instantânea. Observe-se que estes atos intermediários,
isoladamente, podem ser objeto de impugnação administrativa ou judicial. O
mesmo não acontece com relação aos atos complexos. Exemplo: o procedimento
administrativo de uma licitação é formado por diversos atos intermediários. O
licitante irresignado com o edital, com o julgamento das propostas ou com a
homologação do resultado poderá ingressar, em cada situação, com os recursos
cabíveis, se assim o desejar. Enquanto que o ato complexo se caracteriza pela
existência de um único ato, integrado por manifestações homogêneas de vontade
de órgãos diversos, o procedimento é composto por uma série deles. É exemplo
de ato complexo, para a Fundação Carlos Chagas, o decreto assinado pelo
presidente da república e referendado pelo Ministro. 
c) Atos compostos: Resultam da manifestação da vontade de dois ou mais
órgãos (alguns autores defendem a tese de que os atos compostos resultam da
vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro para
se tornar exeqüível), sendo a vontade de um deles apenas
instrumental/secundária/acessória em relação à vontade do outro, que editará o
ato principal. Desta forma, haverá a prática de dois atos: um principal e outro (s)
acessório (s). Este último poderá se pressuposto ou complementar daquele. Há,
na verdade, uma só vontade autônoma, pois as demais serão apenas
instrumentais. Ex: autorização que dependa do visto de uma autoridade superior
e a dispensa de licitação devidamente homologada pelo agente superior
competente. Assim, atos que dependam de aprovação, parecer, ratificação,
laudo, visto ou homologação são classificados como compostos. Estes atos
demandam uma vontade unitária, mas dependem de verificação, ratificação ou
ciência de outro órgão ou agente para operacionalizar-se. Portanto, há dois ou
mais órgãos que exteriorizam as suas vontades, sendo uma delas autônoma
(principal) e as demais apenas instrumentais (secundárias), formando uma só
vontade autônoma. Atenção! A professora Maria Sylvia Zanela Di Pietro classifica
o ato de nomeação do Procurador Geral da República, mediante aprovação
prévia pelo Senado, como típico ato composto e não complexo. O mesmo
raciocínio vale para o ato de nomeação dos Ministros do Supremo Federal. 
 Não se deve confundir “ato composto” com “procedimento administrativo”,
uma vez que o primeiro é representado pela existência de um ato principal e
outro acessório, ao passo que o último (procedimento) caracteriza-se por uma
sucessão ordenada de operações que propiciam uma formação de um ato final
objetivado pelo Poder Público. O procedimento administrativo constitui-se de atos
intermediários, preparatórios e autônomos, mas sempre interligados e que se
conjugam para dar conteúdo e formar o ato principal.6.7.Quanto à Executoriedade dos Atos ou modo de execução dos atos
(Critério da Executoriedade)
a) Atos auto-executórios: tais atos constituem a regra geral. Têm o atributo de
serem postos em imediata execução pela própria Administração e que não
dependem de qualquer autorização prévia de qualquer Poder, principalmente
do Judiciário, ou da concordância de terceiros. Ex: atos de organização
administrativa, como as instruções, portarias, circulares etc.
b) Atos não auto-executórios (não-executórios): nestes casos, o Poder público
somente pode executar os atos por via indireta, pois é necessário se socorrer
ao Poder Judiciário. Ex: a multa, depois de aplicada pela Administração,
somente poderá ser cobrada pela via judicial. Em regra, a aplicação em si da
multa é ato classificado como auto executório. Os efeitos pecuniários que do
ato resultam é que não podem ser consumados diretamente pela
Administração. Da mesma forma, é ato não-executório a execução da dívida
fiscal. 
6.8.Quanto ao Alcance
a) Atos internos: conforme leciona Hely Lopes Meirelles, são os atos
“destinados a produzir efeitos no recesso das repartições administrativas, e por
isso mesmo incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da
Administração que os expediram. São atos de operatividade caseira que, não
produzem efeitos em relação a estranhos. É o caso das portarias e instruções
ministeriais, que só deviam dispor para seus servidores, mas contêm
imposições aos cidadãos, próprias de atos externos. Atos internos podem ser
gerais ou especiais, normativos, ordinatórios, punitivos e de outras espécies,
conforme as exigências do serviço público. Não dependem de publicação no
órgão oficial para sua vigência, bastando a cientificação direta aos
destinatários ou a divulgação regulamentar da repartição”. Portanto, seus
efeitos são gerados no âmbito interno da própria Administração Pública. A
publicidade que se dá ao caso é interna, independente de publicações nos
diários oficiais, uma vez que referidos atos não geram direitos para os
administrados e não geram direitos adquiridos a seus destinatários, podendo
ser revogados a qualquer tempo pela Administração. A prática administrativa e
a ausência de uma legislação codificada têm levado a Administração a se
utilizar de institutos como o da portaria (que são tipicamente internos) para
realizar atos de alcance externo, necessitando, desta forma, de publicação.
São exemplos: portaria de remoção de um agente público, ordens de serviço,
portaria de criação de um grupo de trabalho, circulares, memorandos,
propostas, pareceres, informações etc.
b)Atos externos: o mesmo autor ressalta que “são todos aqueles que alcançam
os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores,
provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a
Administração”. Referidos atos necessitam de publicação externa para que se
operem seus efeitos. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo afirmam que “são
também considerados atos externos os que, embora não destinados aos
administrados, devam produzir efeitos fora da repartição que os editou ou
onerem o patrimônio público, casos em que é imprescindível a observância do
princípio da publicidade”. Exemplos: admissão, licença etc.
7.ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Apesar das grandes divergências doutrinárias, apresentamos, abaixo,
as principais espécies de atos administrativos:
a) Atos Normativos
 Têm comando geral e visam explicitar, minudenciar as leis e dar condições
para que sejam fielmente executadas. São atos impessoais, genéricos e
abstratos, da mesma forma que as leis oriundas do Poder Legislativo. Contudo,
não podem inovar, ou seja, criar um direto novo, uma vez que tal prerrogativa é
conferida constitucionalmente ao Poder Legislativo. Os atos normativos têm seu
fundamento no art. 84, IV e VI da CF/88. São exemplos: regulamentos,
regimentos, decretos, resoluções, deliberações, instruções normativas e as
portarias com conteúdo geral e abstrato. Conforme assevera Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo, “a função dos atos normativos não é, entretanto,
simplesmente repetir o que se encontra enunciado na lei. Sendo destinados a
possibilitar a fiel execução de lei pela Administração, os atos normativos devem
esmiuçar, explicitar o conteúdo das leis que regulamentam”. Os atos normativos
possuem superioridade hierárquica em relação aos atos individuais, haja vista
que os individuais são editados em conformidade com os primeiros (os
normativos). Os atos normativos podem ser revogados pela autoridade
competente, uma vez que são editados pela Administração com base em seu
poder discricionário. Duguit denomina tais atos de “atos-regra”.
b) Atos Ordinatórios
Concretizam-se por meio da emissão de ordens, disciplinando o
funcionamento da Administração e a conduta interna (funcional) de seus
agentes, atingindo, portanto, como destinatários, os agentes públicos
subordinados à chefia que os expediu, visando o adequado desempenho de suas
funções. Desta forma, são atos administrativos internos, não atingindo os
administrados e os demais agentes subordinados a outras chefias, não criando
direitos ou obrigações para eles. Tendo por fulcro o poder hierárquico, podem ser
expedidos por quaisquer chefes de serviço que possuam competência para editá-
los. Entre estes atos e os normativos, os últimos são tidos como
hierarquicamente superiores. Ex: circulares internas, avisos, instruções,
portarias internas, ordens de serviço, ofícios, provimentos e despachos.
Conforme leciona Hely Lopes, “não criam, normalmente, direitos ou obrigações
para os administrados, mas geram deveres e prerrogativas para os agentes
administrativos a que se dirigem ... esses atos se prestam também à investidura
de servidores subalternos em suas funções e à transmissão de determinações
superiores gerais ou especiais, concernentes ao serviço e a seus executores”.
c) Atos Enunciativos
São atos que não ensejam qualquer manifestação de vontade da
Administração, mas tão-somente a certificação, o atestado ou a emissão de
opinião acerca de um fato. São exemplos os atestados, os pareceres
normativos (ou vinculativos), os pareceres técnicos, as certidões, as
apostilas, as declarações etc.
d) Atos Punitivos
Ensejam uma penalidade aos agentes públicos ou aos administrados
em geral. Ex: interdição de um estabelecimento, aplicação de multa, embargo de
obra, apreensão de mercadorias e destruição de coisas. Citamos, ainda, a
demissão, a advertência e a suspensão impostos aos seus agentes.
e) Atos Negociais
Nestes atos, a pretensão do particular coincide com a vontade da
Administração. Por essa razão tais atos são denominados de negociais.
Apesar de parecer um negócio jurídico, não o é, haja vista que não há que
se falar em bilateralidade e discussão das cláusulas contratuais pelas
partes pactuantes (típicos de um negócio jurídico), mas uma imposição da
Administração quanto às regras pré-estipuladas por ela. Mas, não há nestes
atos o cunho coercitivo da Administração (imperatividade), uma vez que o
particular é quem a procura, voluntariamente, para obter a licença, a
permissão ou a autorização. Apesar de alguns atos necessitarem da
assinatura de um instrumento contratual, tais atos negociais não são tidos
como atos contratuais, mas, sim, como atos administrativos (unilaterais),
em que a vontade da Administração vai ao encontro da vontade do particular. 
São exemplos: autorização, licença, permissão, aprovação, admissão, visto,
homologação, dispensa, renúncia e protocolo administrativo.9. EXTINÇÃO (ou desfazimento) DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
9.1. Extinção Natural (cumprimento dos efeitos do ato)
Uma vez cumpridos todos os efeitos do ato, este se extingue naturalmente.
Desta forma, o ato que determina a destruição de produtos estragados terá
cumprido com seu objetivo quando a ordem for efetivamente cumprida,
extinguindo-se naturalmente. Da mesma forma, uma licença para construir
extinguir-se-á naturalmente quando a edificação estiver realizada e uma
autorização de uso concedida por prazo determinado será extinta, naturalmente,
quando este prazo tiver se escoado.
9.2. Extinção Subjetiva (desaparecimento do sujeito)
Com o desaparecimento do sujeito beneficiário da vontade administrativa,
o ato se extingue. Assim, por exemplo, com a morte do permissionário de um
determinado serviço público, por ser um ato personalíssimo em regra, o ato será
extinto por falta do elemento subjetivo, da mesma forma que a autorização de
uma pessoa para o porte de arma se extinguirá com o óbito dela. 
9.3. Extinção Objetiva (desaparecimento do objeto)
Uma vez praticado o ato e desaparecendo o seu objeto em razão de um
fato superveniente, ocorre a extinção objetiva dele. O ato fica, assim, sem objeto,
desfazendo-se totalmente. Desta forma, se um estabelecimento comercial
devidamente interditado (através de um ato administrativo) vier a ser desativado
definitivamente pelos seus sócios, então o objeto do ato se extingue e, com ele, o
próprio ato de interdição. 
9.4. Caducidade
Segundo JSCF, caducidade significa para o ato “a perda de efeitos jurídicos
em virtude de norma jurídica superveniente contrária àquela que respaldava a
prática do ato. O ato, que passa a ficar em antagonismo com a nova norma,
extingue-se”. Para melhor compreensão do tema, vejamos a seguinte situação: a
Administração concede a um particular a prestação de determinado serviço
público, haja vista a existência de norma legal autorizativa. Se, após a
formalização do ato de permissão, surgir nova regulamentação acerca da
matéria, proibindo ao Poder Público delegar referido serviço, o ato anterior de
permissão extinguir-se-á por caducidade. Também encontramos o fenômeno da
caducidade quando um circo perde antiga permissão para explorar parque de
diversões em local doravante proibido, tendo em vista a edição de uma nova lei
de zoneamento no setor.
9.5. Cassação
É forma de extinção volitiva do ato, ou seja, dá-se por manifestação de
vontade da Administração, ao passo que as formas de extinção acima descritas
ocorrem independentemente da vontade dela. A cassação se dá quando o
beneficiário do ato descumpre com as suas obrigações legais ou regulamentares.
Observe-se que, para a Administração, a aplicabilidade de uma sanção legal ao
infrator da norma configura-se em ato vinculado, mas isto não quer dizer,
necessariamente, que a Administração deverá impor, em toda e qualquer
circunstância, a penalidade máxima, qual seja, a de cassação do ato. De
qualquer sorte, a Administração somente poderá extinguir o ato nas hipóteses
previamente determinadas na lei. Além disso, trata-se de ato punitivo, a partir do
momento em que há uma sanção contra o beneficiário que deixou de cumprir as
condições para a subsistência do ato. Assim, a cassação da autorização para o
porte de arma, por exemplo, poderá ser expedida pela Administração caso o
beneficiário da mesma seja detido ou abordado em estado de embriaguez ou sob
efeito de substâncias químicas ou alucinógenas, em conformidade com o
disposto no artigo 10, § 2º da Lei nº. 10.826/03 (Estatuto do Desarmamento) ou
quando da cassação de licença para funcionamento de hotel por haver se
transformado em cassino ou casa de tolerância.
Enquanto que a cassação se dá sobre atos válidos editados pela
Administração em virtude de falta do administrado, a anulação se realiza sobre
atos inválidos.
Para fins de prova, devemos nos lembrar que a cassação representa o
exercício de competência discricionária da Administração, produz efeitos ex nunc
e não poderá ser determinada pelo Poder Judiciário. 
9.6. Invalidação (ou Anulação), por razões de ilegalidade.
É forma de extinção volitiva do ato, resultante de manifestação de vontade
administrativa (com base no seu poder-dever de autotutela) ou judicial (no
exercício de sua função típica).
Para os adeptos da Teoria Monista, o ato ou é nulo (se possuir algum vício) ou é
válido. Assim, simples existência de ilegalidade no ato produzirá todos os efeitos
que emanam de um ato tipicamente nulo.
Para os adeptos da Teoria Dualista, os atos administrativos que possuem
alguma irregularidade (vício), podem ser classificados em nulos ou anuláveis, em
conformidade com a maior ou menor gravidade do vício. É a teoria mais aceita
pelos administrativistas.
Apesar de diversos doutrinadores utilizarem a expressão “anulação” como
gênero de atos nulos ou anuláveis, o ideal seria trocá-la pela expressão
“invalidação”, para significar qualquer desconformidade do ato com o
ordenamento jurídico, evitando-se, assim, que o vocábulo cause a insinuação de
que se trata de uma situação de anulabilidade apenas (e não de nulidade).
Portanto, a invalidação é forma de extinção volitiva dos atos administrativos em
virtude da existência de vícios de legalidade ou da prática de ato em
desconformidade com os princípios administrativos.
Para que o ato não seja invalidado, faz-se necessária a observância de todos os
seus requisitos de validade. Assim, se houver uma inadequação entre a conduta
do agente e as atribuições conferidas a ele pelo legislador, agindo com excesso
de poder, estaremos diante de um vício de competência. O mesmo vício se
concretiza diante de situações onde o agente pratica o ato sem ter, sequer, as
atribuições legais para tanto. Com relação aos vícios de competência,
encontramos três situações básicas:
a) Usurpação de função, onde a pessoa praticante do ato não se encontra 
investida em nenhum cargo, emprego ou função, se apossando, por sua conta 
e risco, do exercício de atribuições próprias conferidas exclusivamente ao 
agente público, cometendo o crime tipificado no artigo 328 do Código Penal 
Brasileiro. É uma situação onde a pessoa não tem titulação legal para agir 
como agente público. Este ato é considerado pela maioria dos doutrinadores 
como inexistente, possuindo apenas a aparência de manifestação de vontade 
da Administração Pública;
b) Excesso de poder, já comentado linhas acima, onde o agente pratica ato fora 
dos limites legais de sua competência. Aqui, o agente tem titulação legal para 
exercer as suas atividades públicas, mas extrapola, ultrapassa os poderes 
conferidos pela lei, invadindo a competência de outra autoridade ou 
simplesmente praticando ato não previsto na legislação. Quando crime de 
abuso de poder, o mesmo se encontra descrito na Lei 4.898/65. 
c) Exercício de função de fato (teoria do funcionário de fato ou teoria do 
agente público de fato ou, simplesmente, exercício de fato), onde a agente 
praticante do ato encontra-se irregularmente investido no cargo, emprego ou 
função, porém, sua situação apresenta aparência de legalidade. É uma 
situação mais branda, se comparada com a do usurpador da função pública. O 
exemplo clássico é o do servidor aposentado compulsoriamente e que continua
exercendo as suas atribuições. É uma situação onde o agente não tem 
titulação legal para agir como agente público. Este ato é considerado, pela 
maioria dos doutrinadores, como válido (se por outro motivo não for viciado), 
desde que tenha havido boa-fé do administrado e do agente, em respeito à 
“teoria da aparência”, ao princípio da segurança jurídica e à presunção de 
legitimidade de todos os atos da Administração.Podemos dizer que nessa 
situação os atos administrativos praticados pelo agente foram inválidos, porém,
eficazes.
 Celso Antonio Bandeira de Melo nos ensina que “invalidada a investidura do
funcionário de fato, nem por isso ficará ele obrigado a repor aos cofres públicos
aquilo que percebeu até então. Isto porque, havendo trabalhado para o Poder
Público, se lhe fosse exigida a devolução dos vencimentos auferidos haveria um
enriquecimento sem causa do Estado, o qual, destarte, se locupletaria com
trabalho gratuito.” 
 Sendo o vício no elemento “competência”, dependendo da situação, o ato
poderá se convalidado (vide item 15, abaixo) ou deverá ser anulado. Assim, vício
que diga respeito à matéria ou quando se trate de competência exclusiva de
outro agente, não poderá ser convalidado. Portanto, se o Ministro da Cultura
expede uma portaria tratando de assuntos relativos ao Ministério da Saúde, ou se
um Secretário Estadual edita um decreto regulamentar (que é de competência
exclusiva do Chefe do Executivo), referidos atos deverão ser anulados. Ao revés,
se o ato tiver sido editado por agente incompetente, e não sendo o mesmo
exclusivo, poderá a Administração convalidá-lo, conforme determina o artigo 54
da lei 9.784/99. 
Se o ato for praticado com finalidade diversa daquela expressa na lei, o agente
estará praticando abuso de poder, em sua modalidade desvio de poder (ou
desvio de finalidade). Haverá, neste caso, vício de finalidade. O vício de forma,
conforme assevera José dos Santos Carvalho Filho, “provém do ato que
inobserva ou omite o meio de exteriorização exigido para o ato, ou que não
atende ao procedimento previsto em lei como necessário à decisão que a
Administração deseja tomar”. Para exemplificar a questão, o renomado autor
apresenta a hipótese em que a lei exige a motivação do ato e o agente não a
apresenta ou quando se pune sumariamente o servidor sem que lhe tenham sido
proporcionados a ampla defesa e o contraditório. Ainda em relação aos vícios
quanto aos requisitos dos atos administrativos, encontramos o vício do motivo,
que poderá dar-se de três maneiras: a) inexistência de fundamento para o ato; b)
fundamento inverídico e c) fundamento não conexo com o objetivo pretendido
pelo Poder Público. Desta forma, se o administrador pratica ato sem razão, ou se
se baseia em fato inexistente ou quando apresenta justificativa não condizente
com o objetivo colimado pela Administração estará agindo com vício de motivo.
Por último, o vício de objeto ocorre quando a Administração pratica ato dotado de
conteúdo diverso do que a lei determina ou autoriza. Há vício de objeto quando o
mesmo for contrário à lei ou à moral, se for impossível ou indeterminável. É por
esta razão que se houver algum ato administrativo autorizando menores a
comprarem e consumirem bebidas alcoólicas, o mesmo será invalidado, por vício
de objeto, da mesma forma que o ato que aplica sanção mais severa do que a
adequada ao caso concreto. 
 Em havendo vício de legalidade, tanto a Administração Pública editora do
ato (ou o órgão hierarquicamente superior a ela), independente de provocação de
terceiros, quanto o Poder Judiciário (mediante provocação do interessado),
estarão legitimados a promover a invalidação (anulação) dele. A Administração
utiliza o poder de autotutela. O Judiciário, o controle denominado exógeno.
 A invalidação do ato administrativo opera efeitos ex tunc (efeitos
retroativos). A nulidade é contada desde a edição do ato, retroagindo à origem
dele, desfazendo-se todas as relações jurídicas resultantes deste ato declarado
nulo. Mas, se eventualmente a prova questionar se existe alguma possibilidade
de um ato estar viciado e a sua anulação produzir efeitos ex nunc, a resposta
estará verdadeira, conforme se verifica pelo julgado do STF abaixo apresentado:
 “Em conclusão, o Tribunal julgou procedente pedido formulado em ação
direta proposta pela Governadora do Distrito Federal para declarar, com efeitos
ex nunc , a inconstitucionalidade da Lei distrital 35/95, de iniciativa
parlamentar, que autoriza o Governo do DF a conceder aos policiais militares e
aos bombeiros militares a “ gratificação por risco de vida ” — v. Informativo 490.
Entendeu-se usurpada a competência material da União para organizar e manter
a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do DF (CF, art. 21, XIV), bem como
sua competência legislativa para dispor sobre vencimentos desses servidores
(Enunciado 647 da Súmula do STF). Considerou, também, violado o disposto no
art. 61, § 1º, II, a, da CF, que confere ao Chefe do Poder Executivo a
competência privativa para legislar sobre a remuneração de pessoal da
Administração Pública direta . Tendo em conta a natureza alimentar da
gratificação instituída e a presunção de boa-fé daqueles que a perceberam,
atribuiu-se efeitos ex nunc à declaração de inconstitucionalidade. Vencido o Min.
Marco Aurélio que julgava o pleito procedente, mas negava a modulação de
efeitos.”
ADI 3791/DF, rel. Min. Ayres Britto, 16.6.2010. (ADI-3791)
 Porém, no intuito de não prejudicar os direitos dos terceiros que tenham
agido com boa-fé e que não tenham contribuído para a invalidação do ato, seus
direitos ficam resguardados da esfera de incidência do desfazimento. Conforme
assevera José dos Santos Carvalho Filho, “exemplo clássico é o de um agente
coletor de tributos com investidura ilegítima. Invalidada a investidura, produzindo
efeitos em relação ao servidor e à Administração, nem por isso se deixará de
validar a quitação obtida por contribuintes pelo pagamento de impostos feitos
àquele servidor”. Por qual motivo os terceiros de boa-fé têm seus direitos
resguardados quanto aos efeitos da anulação do ato irregular? Para encontrar a
resposta, basta nos lembrarmos de que todos os atos administrativos nascem
com o atributo da presunção de legitimidade. Desta forma, o agente
ilegitimamente nomeado para um determinado cargo público deverá ter anulada a
sua nomeação, ou seja, a sua relação jurídica com o Poder Público. Porém, não
serão anulados os efeitos decorrentes dos atos praticados ilegitimamente por ele
no desempenho de suas atribuições, desde que os destinatários sejam pessoas
de boa-fé. Autores como Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo nos lembram que
“o ato nulo não gera direitos ou obrigações para as partes, não cria situações
jurídicas definitivas e não admite convalidação. Mas ensinam que “essa regra – o
ato nulo não gera efeitos -, porém, há que ser excepcionada para com os
terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelos efeitos do ato anulado.”
 Deve-se observar, contudo, que se o ato é inválido, mas o prazo legal para
invalidá-lo já se escoou, o mesmo deverá permanecer como estava, seja qual for
o vício de que esteja inquinado. Estamos falando, aqui, da hipótese de
prescrição (hoje considerada como decadência) do direito de a Administração
anular o ato. A doutrina majoritária entende que a prescrição incide em relação
aos atos inválidos e que o prazo para invalidar o ato nulo é de cinco anos
(prescrição qüinqüenal), em conformidade com o que determina o Decreto nº.
20.910/32 e o Decreto-Lei nº. 4.5697/42. 
 Da mesma forma, não há que se falar em invalidação quando as
conseqüências jurídicas do ato gerarem tal consolidação fática que a manutenção
do ato será mais recomendável por atender ao interesse público do que extingui-
lo, criando maiores agravos à sociedade (teoria do fato consumado). O
doutrinador Regis Fernandes de Oliveira apresenta uma situação onde a
administração municipal autoriza, sem poder, a realização de loteamento em
determinada área pertencente ao município. O ato é nulo. Contudo,