Políticas Públicas - Celina Souza

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Políticas Públicas: Uma Revisão da Literatura
Por Romerio Jair Kunrath
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Introdução
Ressalta-se a importância que adquire o campo do conhecimento sobre políticas públicas nas últimas décadas.
	FATORES QUE IRÃO RESSALTAR A SUA IMPORTÂNCIA (1980-1990):
1) A adoção de uma política restritiva de gasto – em um contexto de crise fiscal do Estado e de ajustes promovidos pelo neoliberalismo que restringem a intervenção do mesmo, tanto na economia quanto nas políticas sociais;
2) Surgem novas visões do que deva ser o papel dos governos – a partir da restrição dos gastos na busca de equilibrar o orçamento (receitas e despesas) ou seja, não se gastando mais do que se arrecada ou, do que se ganha (Lei de Responsabilidade Fiscal). 
3) As coalizões políticas a frente dos governos não são capazes de formular políticas públicas de qualidade - as coalizões políticas dos países recentemente democratizados e em desenvolvimento não são suficientemente capazes de formular políticas públicas para promover o desenvolvimento econômico e a inclusão social de boa parte da sua população.
 
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Considerando o contexto ao qual se refere Souza (2006), não existia consenso nem muita clareza por parte das coalizões políticas a frente do governo, de quais seriam as políticas públicas que deveriam ser elaboradas e implementadas.
	Fatores externos e internos vão influenciar o próprio desenho das políticas públicas, e também o processo de tomada de decisão sobre às mesmas, o que de alguma maneira se refletirá em seus resultados. 
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Como e por que surgiu a área de políticas públicas?
A política pública enquanto área de conhecimento e disciplina acadêmica nasce nos EUA, no âmbito acadêmico, com ênfase nos estudos sobre a ação e produção dos governos.
Diferente da Europa, cuja tradição de estudos e pesquisas na área concentravam suas análises sobre o Estado e suas instituições.
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Pressuposto básico que orientou os estudos:
Em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes.
Logo, a política pública nasce como uma subárea da ciência política norte-americana.
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Caminhos trilhados pela ciência política norte-americana:
1°) O estudo das instituições (Madison);
2°) O estudo da cultura política, da cultura cívica ou, da virtude cívica de um povo,de uma comunidade, a partir de suas organizações locais, da importância destas para se promover um bom governo (Paine, Tocqueville).
3°) O estudo das políticas públicas – como um ramo da ciência política, para entender como e por que os governos optam por determinadas ações. 
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Quem são os pais fundadores da área de políticas públicas:
H. LASWELL (1936) – policy analysis – buscando conciliar conhecimento científico, ação governamental e interesses manifestos pela sociedade.
H. SIMON (1957) – racionalidade limitada dos decisores públicos - policy makers – que pode ser minimizada por meio de conhecimento racional, da disposição de informações adequadas a respeito do assunto a ser deliberado, sendo que os tomadores de decisão no âmbito do governo (ou do Estado) também podem estimular o comportamento dos cidadãos com o intuito de alcançar os resultados esperados (promover incentivos). 
C. LINDBLOM (1959, 1979), questiona a ênfase dada a racionalidade, que fora atribuída por Laswell e Simon, na formulação das políticas públicas. Este autor propõe a incorporação de outras variáveis para a analise das políticas públicas, tais como, às relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório.
D. EASTON (1965) – que define a política pública como um sistema, existindo uma relação entre formulação, resultados e o ambiente. Segundo o autor, as políticas públicas recebem demandas dos partidos políticos, da mídia e dos grupos de interesses, que influenciam seus resultados e efeitos.
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O que são políticas públicas e como elas podem ser definidas?
Não existe uma única, nem melhor, definição do que seja política pública (SOUZA, 2006).
Um campo dentro do estudo da política que analisa o governo a luz de grandes questões públicas (MEAD, 1995).
Um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos (LYNN, 1980).
A soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através da delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos (PETERS, 1986).
O que o governo escolhe fazer ou não fazer (DYE, 1984).
Decisões e análise sobre política pública implicam responder as seguintes questões: quem ganha o que, por que e que diferença faz (LASWELL, 1936).
Outras definições enfatizam o papel da política pública na solução de problemas.
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Constatações:
Todas as definições nos levam, ou conduzem nosso olhar para os governos, onde os embates em torno de interesses, preferências e idéias se desenvolvem. Trata-se de uma visão holística do tema, em que o todo é mais importante do que as partes.
Do ponto de vista teórico conceitual a política pública em geral e as políticas sociais em particular são campos multidisciplinares e seu foco está nas explicações da natureza da política pública e seus processos (SOUZA, 2006, p.25).
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Resumindo:
Política pública é um campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações.
A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.
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Conseqüências de uma visão holística sobre as políticas públicas:
Território de várias disciplinas, teorias e modelos analíticos.
comporta vários “olhares”, o que não significa dizer que ela careça de coerência teórica e metodológica.
	Políticas públicas, após desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informação e pesquisas. Quando postas em ação, são implementadas, ficando daí submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação.
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Qual o papel dos governos?
Qual o espaço que cabe aos governos na definição e implementação das políticas?
Existe uma autonomia relativa do Estado?
Qual a sua capacidade de criar as condições para a implementação de objetivos de políticas públicas.
A margem dessa autonomia e o desenvolvimento de suas capacidades dependem de diversos fatores, e também, do contexto vivenciado por cada país.
Apesar do contexto não ser favorável, diante da existência de limitações e constrangimentos ao Estado, nada impede a capacidade das instituições de governar a sociedade, apesar de tornar a atividade de governar e de formular políticas públicas mais complexa.
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Novos atores que estão sendo reconhecidos, para além dos governos:
Grupos de interesses
Movimentos Sociais
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Modelos de Formulação e Análise de Políticas Públicas 
A política pública faz a política (cada tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e as disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas). 
Theodor Lowi (1964) classifica a política pública em 4 tipos:
DISTRIBUTIVA – que se caracterizam por um baixo grau de conflito dos processo políticos, dirigidas a um número menor de pessoas, focada nos mais pobres ou em determinadas regiões de acordo com os recursos disponíveis. 
REGULATÓRIA – Trata-se de ordens e proibições, decretos e portarias, onde benefícios e os custos das políticas podem ser distribuídos de forma equilibrada, ou desigual, cujo resultado é decorrente dos interesses em disputa, de consensos e das coalizões possíveis. 
REDISTRIBUTIVA – Estas são orientadas para o conflito. O objetivo é o deslocamento
de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade (Windhoff-Héritier, 1987, p.49). Redistribuição significa tirar de alguém para dar a outro alguém.
CONSTITUTIVAS OU ESTRUTURADORAS – são aquelas que definem as regras do jogo político e com isso as estrutura dos processos e conflitos, ou seja, as condições gerais de negociação das políticas citadas acima. Ex: Regulação partidária, Política de separação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, etc.
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1. Incrementalismo: a política pública como um processo incremental.
Argumenta-se que os recursos governamentais para um programa, ou política, não partem do zero, mas de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou substantivas nos programas públicos. Onde as decisões dos governos são incrementais e não substantivas (LINDBLOM, 1979; CAIDEN e WILDAVSKY, 1980; WILDAVSKY, 1992).
Quem trabalha no governo ou é servidor público sabe da sua força ou, como isso acorre, em que decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas ações. É o que muitos autores chamam de dependência de trajetória – path dependence. 
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 O ciclo da política pública:
Diferentes estágios ou fases que constituem um processo dinâmico e de aprendizado a respeito de uma determinada política pública. 
Leva-se em consideração a construção da agenda, ou seja, como um tema ou problema se insere na agenda pública brasileira, por exemplo, quais os caminhos possíveis, ou rotas a trilhar, quais as alternativas que existem para a resolução desse problema, qual a melhor opção a tomar, escolher um caminho e fazê-lo (implementar e avaliar).
Leva-se em conta a escolha que o governo faz, os atores que participam do processo de decisão e o processo de formulação da política pública, em que cada ator ou processo pode ser visto como um incentivo ou como um ponto de veto para a mesma.
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Como é definida a agenda pelos governos?
Existem três possibilidades:
1) Foco nos problemas – é preciso que se tome alguma providência sobre eles.
2) Foco na política – fortalecendo uma consciência coletiva maior sobre um problema que deverá ser enfrentado (Exemplo: Reforma política no Brasil, ou a forma de ver o mundo da política).
3) Foco nos participantes – visíveis (políticos mídias, partidos, grupos de pressão, etc.) que definem a agenda e invisíveis (acadêmicos e burocracia) que definem as alternativas. 
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2. O Modelo “garbage can” (onde as soluções podem ser encontradas na lata de lixo.
O Modelo “garbage can” (lata de lixo) – Existem muitos problemas e poucas soluções e a escolhas de qual caminho seguir ou qual política adotar para resolver um determinado problema pode ser feita entre alternativas que estariam jogas ou amontoadas em uma “lata de lixo”, ou seja, que já foram usadas em algum momento. Isso porque as organizações são pouco ordenadas e constroem preferências para a solução de problemas, dispondo de um conjunto de problemas e de soluções possíveis a partir do momento em que os problemas se apresentam. Advoga-se que as soluções procuram por problemas e construí-las, muitas vezes, exige tempo e disposição. Então, na medida em que um problema se apresenta é preciso identificar quais são as soluções que existem para tentar resolvê-lo (COHEN, MARCH e OLSEN, 1972).
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3. O modelo da coalizão de defesa (advocacy coalition) 
A Política pública é vista como um conjunto de subsistemas relativamente estáveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais dão os parâmetros p/os constrangimentos e recursos de cada política. 
Cada subsistema que integra uma política pública é composto por um número de coalizões de defesa que se distinguem pelos seus valores, crenças e idéias e pelos recursos de que dispõem. 
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4. O modelo de arenas sociais
A política pública vista como uma iniciativa dos empreendedores políticos ou de políticas públicas (comunidade de especialistas através de suas redes e contatos (MARQUES, 2000).
Como chamar a atenção dos policy makers (decisores públicos ou formuladores de políticas) para um determinado tema, ou problema (Exemplo: Saúde Bucal no Brasil)?
A) divulgar indicadores que desnudam a dimensão do problema; b) de eventos ou desastres que se repetem devido ao problema; c) disponibilizar informações que mostram as falhas da política atual ou seus resultados medíocres.
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5. Modelo do equilíbrio interrompido (punctuated equilibium)
Ressalta que a política pública se caracteriza por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos de instabilidade que geram mudanças nas políticas anteriores.
Segundo Simon, nós temos uma capacidade limitada de processar as informações (uma de cada vez). No sistema político, do qual o Estado participa várias demandas, ou questões, são processadas paralelamente, ocorrendo mudanças ou aperfeiçoamentos na medida em que as ações passam por avaliação.
 Apenas em situações de crise, ou de instabilidade do sistema, podem ocorrer mudanças mais profundas nas políticas públicas. O papel da mídia, do modo como os meios de comunicação apresentam um problema ou um determinado tema é fundamental para sua construção.
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Influências do novo gerencialismo público sobre os modelos de análise.
Novas formas de análise visam uma maior eficiência das políticas públicas – esse é o foco.
Racionalidade no uso dos recursos, credibilidade das políticas públicas.
Instituições bem desenhadas e independentes do jogo político e fora da influência dos ciclos eleitorais.
A delegação para órgãos nacionais e internacionais no desenho (ou formulação) das políticas.
Objetivo: Garantir estabilidade para as mesmas, continuidade e coerências às política públicas.
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Influências do novo gerencialismo público sobre os modelos de análise.
	
	Surgem novas formas de participação política da sociedade na formulação e acompanhamento das políticas públicas e sociais (Conselhos comunitários;Orçamento Participativo) visando uma maior “eficiência” das mesmas. 
	
	A implementação das políticas também são delegadas para outras instâncias, inclusive não-governamentais.
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Sintetizando os elementos principais:
A política pública permite clarear entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, não faz.
A política pública envolve vários atores e níveis de decisão.
A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras. 
A política pública é intencional, visa a alcançar um objetivo.
A política pública produz impacto e é uma política de longo prazo.
As políticas públicas precisam ser avaliadas.
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Qual o papel das instituições:
Como a abordagem neoinstitucionalista pode contribuir para o debate sobre as políticas públicas?
Definições sobre políticas públicas são, em uma democracia, questões de ação coletiva e de distribuição de bens coletivos e, na formulação da escolha racional, requerem o desenho de incentivos seletivos, na expressão de OLSON, para diminuir sua captura por grupos ou interesses personalistas.
As instituições, ou as regras ajudam também a moldar o comportamento dos atores e o Estado tem a capacidade de estimular, através de incentivos seletivos, a conduta dos atores para os fins desejados.
Os decisores agem e se organizam de acordo com as regras e práticas socialmente construídas, conhecidas e aceitas por todos. Essa visão do processo político é importante para que se compreenda as mudanças que ocorrem nas políticas.
A luta é pelo poder e por recursos entre grupos, mediada pelas instituições, mas elas por si só não dão conta de tudo. 
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Qual o melhor modelo a ser usado para a análise das políticas públicas?
Quais os 4 elementos que envolvem o campo de conhecimento da políticas públicas?
A política pública
A política (politics)
A sociedade política (polity)
As instituições, onde as políticas públicas são decididas,
desenhadas e implementadas. 
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O principal foco da análise de uma política pública deve ser a identificação do problema a ser corrigido (Souza, 2006).
Na chegada desse problema ao sistema político, a sociedade política e as instituições são as responsáveis por decidir e implementar as políticas. 
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Referencia:
SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n° 16, jul/dez 2006, p. 20-45. Disponível na Internet: http://www.scielo.brpdfsocn16a03n16.pdf