Políticas Públicas - Klaus Frey (1)

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Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. 
Apresentação: 
Prof. Romerio Jair Kunrath
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Aspectos abordados pelo autor:
Conceitos básicos da Análise de Políticas Públicas. 
Principais abordagens para o campo de análise na ciência política: 1) neoinstitucionalismo; 2) análise de estilos políticos.
Quais as implicações dessas abordagens para a análise das políticas públicas em países em desenvolvimento como o Brasil? 
	
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Objetivo do trabalho:
Incitar um debate teórico-metodológico acerca da análise de políticas públicas no Brasil.
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Quais as áreas em que as políticas públicas mais ganharam espaço?
Ciência Política;
Administração.
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Para Klaus FREY, na Ciência Política se pode abordar os problemas de três maneiras, existindo três tipos de abordagens possíveis: 
Questionando o sistema político - que se refere a ordem política e ao bom governo (Qual o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidadãos? Compreende o sistema jurídico e a estrutura institucional do sistema político-administrativo);
Questionando o político – analisando as forças políticas cruciais no processo decisório – os principais atores que incidem sobre as deliberações; os processos de tomada de decisão (o caráter conflituoso e os interesses em jogo, o conteúdo e as decisões tomadas).
Questionando os resultados – aquilo que um sistema político consegue produzir; as contribuições que certas estratégias escolhidas podem trazer para a solução de problemas (conteúdo concreto, programas e políticas formuladas, conteúdo material das decisões políticas). 
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A análise das políticas públicas com foco nos resultados ou na solução dos problemas terá início:
EUA – 1950 (policy science)
Alemanha – 1970 (Social-Democracia)
Brasil – 1990 (análise das estruturas e instituições ou à caracterização dos processos de negociação de políticas setoriais específicas (Exemplo: política ambiental brasileira).
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Qual a crítica dirigida aos estudos com esse enfoque (policy analysis)?
Falta de Teoria - o que é justificável diante da preocupação central que é a empiria – a prática política ou a política na prática.
Policy Analysis – pretende analisar a inter-relação entre as instituições políticas, o processo político e os conteúdos da política. 
Ponto forte dessa linha de investigação: compreende três dimensões considerando as instituições, os processos políticos e a materialização da política, ou seja, os resultados que uma determinada política alcança, fins ou objetivos pelos quais foi formulada, seus efeitos e impactos).
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Qual a preocupação do autor para o uso dessa perspectiva em países em desenvolvimento?
O instrumental analítico conceitual deficitário desses países;
Principais conceitos e modelos de análise foram elaborados em países industrializados do Ocidente, em que existem regimes democráticos mais consolidados.
Logo, é preciso uma adaptação do conjunto de instrumentos da análise de políticas públicas a realidade, ou peculiaridades, desses países (democracias não-consolidadas).
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Conceitos básicos da policy analysis
Policy – refere-se aos conteúdos da política
Politics – refere-se aos processos políticos
Polity – refere-se a instituições políticas
Policy Network – refere-se a interação entre instituições e grupos na criação e implementação de políticas, por meio de redes sociais informais (relações sociais menos institucionalizadas), através das quais se distribui funções e se estabelecem opiniões e valores comuns, estando muito presente nas democracias modernas.
Policy Arena – refere-se a processos de conflito e consenso dentro de diversas áreas ou tipos de políticas públicas (LOWI, 1972).
Policy Cycle -refere-se ao caráter dinâmico e a complexidade temporal da política pública, das fases do processo político administrativo para a resolução de um determinado problema.
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Existe uma inter-relação entre as três dimensões da política? 
Policy – conteúdos da política
Politics – processos políticos
Polity – instituições políticas
	“As disputas políticas e as relações de forças de poder sempre deixarão suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados” (FREY, 2000, p. 4).
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“Se quisermos saber mais detalhes sobre a gênese e o percurso de certos programas políticos, os fatores favoráveis e os entraves bloqueadores, então a pesquisa não pode deixar de se concentrar de forma mais intensa na investigação da vida interna dos processos político-administrativos. Com esse direcionamento processual, torna-se mais importante os arranjos institucionais, as atitudes e os objetivos dos atores políticos, os instrumentos de ação e as estratégias políticas (FREY, 2000, p.5).
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Categorias importantes para a policy analysis:
1ª.) Policy network – Trata-se da interação entre instituições e grupos na criação e implementação de políticas, por meio de redes sociais informais (relações sociais menos institucionalizadas) através das quais se distribui funções e se estabelecem opiniões e valores comuns, estando muito presente nas democracias modernas. 
Tais redes podem ser fechadas ou abertas. Observa-se que em democracias mais consolidadas existem rivalidades e membros de um determinado grupo que disputam/competem com outros, o que leva a um estarrecimento ou a um fechamento recíproco desses grupos, ou redes.
Fronteiras entre a burocracia estatal, os políticos e os grupos de interesses tendem a desaparecer (ou se desfazem). 
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 Categorias importantes para a policy analysis:
2ª.) Policy Arena – refere-se a processos de conflito e consenso dentro de diversas áreas ou tipos de política a serem implementadas (LOWI, 1972).
Pressuposto: as pessoas reagem com certa antecedência aos efeitos que uma política pode ter (sobre os custos e ganhos que elas terão),o que se reflete no próprio processo político de deliberação e implementação da política, de acordo com o seu caráter. 
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Categorias importantes para a policy analysis:
Policy Cycle – refere-se ao caráter dinâmico e a complexidade temporal da política pública, das fases do processo político administrativo para a resolução de um determinado problema.
Importante para a análise da vida de uma política pública (formulação,implementação e controles do impacto de uma política – avaliação).
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A abordagem neoinstitucional:
Em relação à análise de sistemas políticos em transformação, em democracias não consolidadas, existe a tentação de atribuir ao fator instituições estáveis, ou frágeis, importância primordial para explicar o êxito ou fracasso das políticas públicas adotadas. 
A essa avaliação corresponde a crença de que mediante um desenho institucional,ou seja, mediante políticas públicas estruturadoras do sistema (LOWI, 1972), seria possível por ordem no caos, que caracteriza os sistemas político-administrativos dos países em desenvolvimento.
Tais características constituem a base das abordagens INSTITUTION BUILDING e do INSTITUTIONAL DEVELOPMENT.
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A abordagem neoinstitucional:
Essa posição que considera instituições principalmente positivas por garantirem a estabilidade de sistemas no entender de FREY (2000, p. 10) deve ser revista e relativizada. 
Instituições são padrões regularizados de interação, conhecidos praticados e em geral reconhecidos e aceitos pelos atores sociais, se bem que, não necessariamente por eles aprovados (Algumas instituições são toleradas hoje em dia. Ex: Partidos políticos).
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PONTO DE PARTIDA DO NEOINTITUCIONALISMO
Instituições são produto de processos políticos de negociação antecedentes, refletem as relações de poder existentes e podem ser efeitos decisivos para o processo político e seus resultados
materiais (Prittwitz, 1994).
ESSE É O PONTO DE PARTIDA DO NEOINTITUCIONALISMO - QUE TEMATIZA OS PRESSUPOSTOS POLÍTICO-INSITITUCIONAIS DOS PROCESSOS DE DECISÃO POLÍTICA.
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Quais as críticas dirigidas a essa abordagem? 
O neoinstitucionalismo não desenvolve uma macroteoria de instituições políticas como pretende Parsons, ou Luhmann, com sua teoria dos sistemas, mas salienta apenas a importância do fator institucional para a explicação de acontecimentos políticos concretos.
O neoinstitucionalismo entende por instituições não apenas instituições reconhecidas, sobretudo publicamente, como também constituições estatais, mas defende uma compreensão mais ampla do conceito de instituições
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Quais as críticas dirigidas a essa abordagem?
O neoinstitucionalismo se difere do institucionalismo tradicional pelo fato de que ele não explica tudo por meio das instituições (crítica positiva). 
Existe casos onde os processos políticos são poucos consolidados e é difícil explicar os acontecimentos pelo fator institucional, portanto, a força explicativa do fator institucional é um tanto maior quanto mais consolidado for o processo político e quanto menos fragmentadas forem as instituições (BEYME,1992).
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A ANÁLISE DE ESTILOS POLÍTICOS:
Destaca-se nessa perspectiva de análise os processos políticos (politics), frizando fatores culturais, padrões de comportamento político e, inclusive, atitudes de atores políticos singulares para melhor compreendê-los.
O estudo é direcionado para a análise do estilo político que predomina dentro de um sistema político-administrativo, para os processos de negociação entre governo e sociedade civil.
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A ANÁLISE DE ESTILOS POLÍTICOS:
Esses padrões de caráter mais geral, presentes em todas as modalidades de ação política, representa condições que delimitam o comportamento dos atores individuais, estando esses, por sua vez, reproduzindo permanentemente esses padrões de comportamento nas suas ações cotidianas.
A análise de estilos políticos procura detectar, entre outras coisas, o padrão de comportamento político de uma dada sociedade, como o clientelismo, patrimonialismo e a corrupção, padrões de comportamento que conformam a ação de cidadãos na sociedade, através do processo de socialização política. 
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ANÁLISE DE ESTILOS POLÍTICOS
Destaca-se 2 objetivos: 
investigar possíveis fatores que podem levar à consolidação de um certo estilo de política empiricamente observado; 
investigar como os programas ou políticas podem ser influenciados por estilos políticos concretos.
Pressuposto: Repercutir na qualidade dos programas e projetos políticos elaborados e implementados.
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	Sociedades instáveis que se encontram em um processo de transformação, em geral são caracterizadas por tensões entre padrões individuais de comportamento e aqueles que transcendem as ações individuais (FREY, 2000, p. 12).
		 A dinâmica política de sociedades instáveis, de democracias pouco consolidadas como a brasileira, por exemplo, demonstra o condicionamento de estilos políticos pelas representações de valores, pelas idéias, sentimentos e pelas orientações e atitudes predominantes na sociedade, ou seja, pela cultura política.
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A Cultura Política
A cultura política não determina a performance governamental e o estilo político, mas a discussão de cultura política chama atenção para uma variedade de elementos que devem ser considerados na avaliação de estilos políticos
Ela fornece subsídios e elementos para análise da dimensão subjetiva relativa às 3 dimensões da vida política: o sistema político, o processo político e os outputs (saídas ou respostas).
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Neoinstitucionalismo e análise de políticas públicas – abordagens complementares
Afinidade que aponta para condicionalidade mútua entre as duas dimensões: polítics e polity.
Também existe padrões de entrecruzamento do objeto de investigação da análise de estilos políticos e da análise de instituições, pois ao examinar padrões de comportamento político a análise de estilos políticos tem de levar em conta as formas institucionalizadas de comportamento político.
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Contexto da realidade brasileira:
Necessita uma adaptação da abordagem às particularidades da situação política e institucional do país, além de mostrar as limitações da proposta em questão;
A utilização das 2 abordagens como complementares visa garantir a representação da dimensão temporal dos processos políticos;
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Algumas considerações:
A análise de políticas públicas não dispõe de uma teoria uniforme. No entanto,com a combinação moderna de métodos e um foco novo e peculiar, ela está contribuindo permanentemente para a formação teórica que também modifica nosso conhecimento sobre a política processual tradicional (BEIME, 1985).
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Algumas Considerações:
Além do grau de consolidação da democracia deve-se levar em conta outros fatores como a cultura política e administrativa, que são responsáveis pela configuração específica das estruturas dos processos e funções de cada sociedade. 
A fluidez institucional deixou de ser uma característica das democracias consolidadas e torna-se também uma realidade nos países supostamente consolidados.
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Referência:
	FREY, Klaus. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes a prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e políticas públicas, Nº21, Jun. de 2000. Disponível na Internet -http://www.en.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158