Gestão de Políticas Públicas

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GESTÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Daniel Neto Francisco
Indaial - 2021
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
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 UNIASSELVI – Indaial.
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 xxxx, xxxxxxxx
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xx. – Indaial: UNIASSELVI, 2021.
 xxx p.; il.
 ISBN xxxxxxxxxxxxxxxxxxx
 ISBN Digital xxxxxxxxxxxxxxxx
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xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx. – Brasil. Centro Universitário Leonardo Da Vinci.
CDD xxxxxx
Impresso por:
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Marcelo Bucci
Jairo Martins
Marcio Kisner
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
CONCEITOS, DIMENSÕES E TIPOLOGIAS DE
POLÍTICAS PÚBLICAS ....................................................................7
CAPÍTULO 2
CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E
DIMENSÕES DA GESTÃO ............................................................51
CAPÍTULO 3
INDICADORES E AVALIAÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS .......97
APRESENTAÇÃO
Caro estudante, neste livro, caminharemos juntos por uma jornada no campo 
das políticas públicas. O termo “políticas públicas” tem estado, cada dia mais, 
nas rodas de conversa, nas notícias e nas mídias, e nas produções de análises 
acadêmicas, como um campo específico da ciência.
A transformação, que vem nos deixando cada vez mais próximos das políticas 
públicas, pode ser compreendida como um fenômeno positivo, uma vez que a 
discussão do termo tem ganhado espaço, cada vez mais sólido, na sociedade 
brasileira. Contudo, o evento deve ser melhor compreendido, analisado, e, nos 
termos técnicos e práticos, aprimorado, isso porque grande parte da sociedade e 
dos nossos gestores públicos (de políticas públicas) ainda não domina dimensões 
importantes do fenômeno.
No Capítulo 1, abordaremos os modelos teóricos que subsidiam, ao campo 
das políticas públicas, uma consolidação a partir de diferentes métodos de análise, 
instrumentos de planejamento e avaliação, promovendo diferentes oportunidades 
para que gestores, estudantes e sociedade, em geral, possam analisar de 
forma mais técnica. Dizemos que são diferentes oportunidades porque, como 
você mesmo poderá perceber ao longo do Capítulo 1, cada modelo analítico 
das políticas públicas possui um olhar específico sobre uma característica ou 
fenômeno. Dessa forma, o panorama aberto, neste livro, buscará promover um 
passeio pelos principais modelos teóricos, apresentando as oportunidades e 
as debilidades, longe de caracterizar ou apontar um caminho único e perene, 
diante de uma esfera analítica tão complexa, como são as políticas públicas e os 
processos técnico-burocráticos.
No Capítulo 2, abarcaremos as fases do Ciclo de Políticas Públicas (CPP), 
a partir da definição explicitada por Secchi (2015). Você poderá analisar os 
diferentes processos e fenômenos existentes no âmbito da gestão de políticas 
públicas. No entanto, frisar-se-á, a partir das análises expostas neste capítulo, a 
desconstrução da noção de que o CPP reflete, com totalidade, a complexidade 
inerente aos processos que envolvem os agentes públicos, a definição e a 
construção de agendas, a implementação da agenda pública, a tomada de 
decisões e os processos que permeiam critérios de indicadores e de avaliação. 
Não obstante, a análise crítica dos pressupostos teóricos do Capítulo 2 envolverá, 
ainda, a distinção teórica entre avaliação e monitoramento, um ponto importante 
para que se estabeleça a construção de análises apropriadas para cada um dos 
momentos. Outro assunto importante, e, desde já, apontado como um elemento 
de centralidade das análises contemporâneas, é a reestruturação dos arranjos 
institucionais e da produção de políticas públicas, em especial, daqueles que 
envolvem processos de governança não hierarquizados e descentralizados. Teria, 
o Estado, um novo papel diante das novas configurações das políticas públicas? E 
o gestor público, qual é o papel dele nesse cenário de ações intergovernamentais? 
Cabe, assim, a análise desse cenário, a partir do expoente dos referenciais da 
gestão social e da busca teórico-prática de novas estruturas organizacionais, que 
sejam capazes de promover, à esfera pública e à esfera governamental, novos 
caminhos, objetivos e definições práticas.
Por fim, o Capítulo 3 será desenvolvido a partir do estabelecimento de um 
objeto teórico de fundamental importância para as análises de avaliação no 
campo das políticas públicas: os indicadores. Os indicadores ganham espaço na 
constituição de análises e na definição teórica de estudos em diversos campos 
do conhecimento científico. No caso especial da área das políticas públicas, vêm 
sendo debatidos desde a gênese, mas, sempre, a partir de diferentes paradigmas 
estruturais. Dessa forma, no Capítulo 3, abordaremos as transformações do 
referencial, a partir das diferentes abordagens históricas que orientam os 
principais modelos e as práticas avaliativas da gestão das políticas públicas.
Bons estudos!
CAPÍTULO 1
Conceitos, Dimensões E Tipologias 
De Políticas Públicas
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
• Definir o que é uma política pública e a gênese desta como um campo científico.
• Conhecer e identificar as principais dimensões teóricas e metodológicas de 
análise que compõem a ação no campo das políticas públicas.
• Diferenciar os termos “análise política” e “análise de políticas públicas”.
• Analisar na prática os diferentes segmentos, modelos e tipologias existentes no 
campo das políticas públicas.
• Examinar e esquematizar as políticas públicas, de acordo com diferentes 
tipologias, que produzem uma síntese das principais formas, funções e 
finalidades.
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 Gestão de Políticas Públicas
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Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Iniciamos, aqui, o nosso percurso de conhecimento e de reflexão em torno 
das políticas públicas, por isso, desejamos que a aproximação com o tema e 
os diversos conceitos possam ser agradáveis e significativos. Para isso, ao 
longo deste e dos demais capítulos, serão disponibilizados alguns materiais 
complementares que, além de buscarem uma reflexão crítica e profunda do tema, 
também servirão para que você possa aproveitar, ao máximo, os conhecimentos 
relativos à gestão de políticas públicas, sem que se torne uma disciplina, 
essencialmente, de apropriação de termos.
Nosso mergulho pelo vasto campo das políticas públicas tem, como ponto 
de partida, a busca das principais dimensões conceituais e dos modelos teóricos 
mais estudados e aplicados na gestão de políticas públicas, e que estruturam o 
campo científico.
Refletiremos a respeito do conceito de políticas públicas, partindo da 
principal definição: a existência de uma ação que busca resolver um determinado 
problema público. Desse conceito fundamental, e eminentemente aceito pelos 
mais diferentes espectros teóricos (DYE, 1992; QUEIROZ, 2011; SECCHI, 2015; 
ARAÚJO; RODRIGUES, 2017), você poderá conhecer, ainda, as divergências 
conceituais em torno desse tão amplo e complexo tema. De tal forma, passaremos 
pelas principais abordagens teóricas, refletindo, de forma crítica e construtiva, 
acerca dasconceituações de políticas públicas.
Buscar-se-á promover um breve resgate histórico a respeito da formação 
do campo das políticas públicas desde as primeiras contribuições de autores 
clássicos, com forte conexão com os estudos da área da Ciência Política. 
Caminharemos até os cenários mais atuais das políticas públicas, com a 
apresentação de um contexto múltiplo e diversificado do tema. A respeito dessa 
concepção mais diversificada e múltipla da área, encaminharemos uma análise 
mais aprofundada apenas no terceiro capítulo, mas, desde já, faremos alguns 
apontamentos para essa nova roupagem das análises das políticas públicas, que 
envolve, por exemplo, a reformulação da área sob uma gama de conhecimentos 
multidisciplinares, como o denominado “Campo de Públicas”.
A respeito dos modelos teóricos do campo, nossa análise tratará das 
principais vertentes que contribuem para diferentes modelos e segmentos 
reflexivos das políticas, dos processos, das instituições, dos meios, dos sistemas 
de ação política e dos agentes envolvidos no amplo espectro de fenômenos 
sociais.
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 Gestão de Políticas Públicas
Por fim, mas não menos importante, será posto, em debate, o ferramental 
metodológico das tipologias das políticas públicas. Dessa forma, serão 
apresentadas as principais tipologias: de Lowi, de Wilson, de Gormley, de 
Gustafsson etc. Tal exercício buscará aprofundar os conhecimentos do leitor e 
torná-lo mais próximo dos principais teóricos que deixaram contribuições a esse 
campo de estudos. Cabe, no entanto, frisar que a análise explicitada das tipologias 
guarda, em si, possibilidades, mas, também, limitações teórico-metodológicas, 
tendo, as políticas públicas, uma grande complexidade de cenários, de fenômenos 
e de ações em interseção, assim, deve-se evitar o reducionismo de um “caminho 
único”. Por isso, buscaremos, a partir deste primeiro capítulo, formular um 
espectro amplo de dimensões reflexivas, conceituais e instrumentais.
A respeito dos conceitos trazidos, notem que alguns nos acompanharam 
nesta jornada de conhecimento, e serão fundamentais para a exploração de 
novos temas. Por isso, fique atento aos referenciais e aos conceitos iniciais, como 
politcs, policies, ou, até mesmo, “policy networks” e “policy issue”.
2 CONCEITUANDO AS POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Você já deve ter ouvido o termo política pública em diversos contextos, 
e, em muitos deles, até mesmo, pode ter se perguntado, alguma vez, por que 
determinado fenômeno seria uma “política pública”. Pois bem, nesta seção, 
trataremos das principais abordagens teóricas que buscam dar uma explicação 
conceitual do que são as políticas públicas.
Antes de iniciarmos a conceituação desse termo tão divulgado nas mídias, 
nas redes sociais, nas conversas e nos espaços de gestão pública, cabe 
definirmos de onde vem, qual é a origem. Notavelmente, as políticas públicas vêm 
se estabelecendo como um campo autônomo do conhecimento e de aplicação 
de técnicas, instrumentos e modelos avaliativos, no entanto, a origem histórica 
retoma a construção teórica do campo da ciência política. É, justamente, o termo 
“política”, que deve consolidar a dimensão de caráter eminentemente ligado às 
atividades e aos processos voltados para o exercício do poder. Como destaca 
Boullosa (2013), os primeiros passos de consolidação da área, no âmbito da 
ciência política, assumem os papéis de orientar e de promover caminhos, com 
base na racionalidade, para melhorar as ações dos governos e aperfeiçoar os 
modelos de regulação social (BOULLOSA, 2013).
Para a melhor apropriação dos conceitos da área de políticas públicas, 
inclusive, de alguns que estão diretamente ligados à língua inglesa, é importante 
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Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
destacarmos que, no português, a palavra política guarda dois sentidos que, na 
língua inglesa, são definidos por dois vocábulos distintos: “politics” e “policy”. 
Politics é definida como a esfera “processual”, ou seja, são as 
ações e as relações inerentes ao processo político para a determi-
nação das ações governamentais ou institucionais (FREY, 2009). 
Logo, politics podem ser compreendidos como os processos, as 
ações e as mediações em torno das esferas e das instituições que 
exercem o poder sobre a sociedade como um todo. Já o termo “Poli-
cy” é definido como a esfera “material”, ou seja, a materialização das 
decisões políticas orientadas em ações concretas de programas, pro-
jetos e políticas públicas (FREY, 2009).
Podem ser clarificados como os modelos e os parâmetros de ação efetiva, 
como a política de compras de uma organização, e, até mesmo, as diretrizes 
políticas de um partido (SECCHI, 2015). As “policies”, então, estão relacionadas 
com a materialidade de um resultado.
Com relação ao termo a ser melhor desvendado neste capítulo, as políticas 
públicas estão diretamente ligadas ao conceito e à definição de policy, uma 
vez que são a efetivação dos processos políticos das mais variadas estruturas 
e formas processuais, como veremos mais à frente. Não há um único conceito 
que defina a totalidade das políticas públicas, mas, no Brasil, grande parte dos 
teóricos se enquadra no consenso de tratá-las como um conjunto de dimensões 
concretas e simbólicas, que deriva das decisões políticas. 
O que deve ser enfatizado, neste momento, é que as políticas 
públicas (public policies) “tratam do conteúdo concreto e do conteúdo 
simbólico de decisões políticas, e do processo de construção e 
atuação dessas decisões” (SECCHI, 2015, p. 1).
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 Gestão de Políticas Públicas
É inerente, ao estudo das políticas públicas, compreender as ações concretas 
e as não concretas, e, no caso das ações concretas, como se efetivam (e se, 
realmente, efetivam-se). Ainda, abarca as práticas relacionais dos processos 
políticos. Deve-se ressaltar que, apesar de ser possível uma análise separada das 
esferas das políticas, não se pode perder de vista que, na prática, elas funcionam 
de forma simbiótica e uma influencia diretamente nos resultados da outra.
Agora que já compreendemos os conceitos basilares que distinguem as 
esferas inerentes à política (como politics e policy), aprofundar-nos-emos no 
conceito do nosso objeto de estudos principal: as políticas públicas. Não existe 
um conceito único e abacado, que ofereça uma resposta às divergências 
apresentadas nas múltiplas visões e nos fenômenos das políticas públicas. Não 
obstante, é importante demarcarmos, mais a fundo, as dimensões do nosso objeto 
de estudo neste livro, por isso, esta primeira seção deve abranger alguns pontos 
teóricos imprescindíveis para que se compreendam as diferentes concepções 
teóricas a respeito do que é uma política pública.
É necessário abordar um ponto de coesão teórica, que ajuda a compreender 
o elemento fundamental para a identificação e a definição do que são as políticas 
públicas (policies) referindo-se ao entendimento de que toda política pública 
busca oferecer resposta a um problema público. Isso porque deve haver 
uma resposta, seja pela ação ou inação (falaremos disso daqui a pouco) de um 
problema identificado na sociedade. Logo, uma ampla gama de autores destaca 
que, se um problema não é publicamente reconhecido, não possui interação com 
o campo das policies. No entanto, existem pontos teóricos que não possuem 
consenso na conceituação do que é uma política pública. Você poderá conhecê-
los agora, também denominados, por Secchi (2015), como nós conceituais: 
Ponto teórico 1 – O primeiro ponto teórico se refere a uma 
intencionalidade de ação: uma corrente teórica defende que toda 
ação ou falta de ação apresenta uma intencionalidade, mas, de acordo 
com outra corrente de teóricos, como Rua (1998), as políticas públicas 
são frutos (resultados) da atividade política. Já Souza (2006) define o 
próprio campo de análise das políticas públicas como aquele que busca 
estimular as açõesdo governo, e, ao mesmo tempo, analisar essas ações. Logo, 
tais definições cobrem apenas as policies, que remetem a um processo de ação, 
de transformação e intervenção ativa.
Outra corrente teórica (DYE, 1992) denota que toda política pública 
guarda, em si, intenção de ação (ou de inação – não ação). No entanto, mesmo 
nas situações nas quais existe uma falta de ação, não se deixa de haver uma 
intencionalidade que oriente a situação.
Ponto teórico 
1 – O primeiro 
ponto teórico 
se refere a uma 
intencionalidade de 
ação.
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Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
Dye (1992) aponta, como um atributo fundamental das políticas públicas, 
a ação, e, também, a falta de ação sobre determinadas situações que geram 
contextos sociais diversos, que podem afetar determinados grupos sociais 
positivamente ou negativamente. Como menciona Secchi (2015), essa concepção 
teórica passa a compreender situações de omissão estatal e de negligência, 
como políticas públicas. Como exemplos claros, nesse sentido, podemos citar 
os acidentes provocados por falta de reparos em vias públicas, viadutos e áreas 
públicas, uma vez que, ao não tomar determinada medida de segurança ou 
de manutenção preventiva, o governo oferece a possibilidade para que dado 
fenômeno ocorra.
Ponto teórico 2 – diz respeito à abordagem de ação das políticas públicas. 
Em outras palavras, busca-se definir, a partir de diferentes posicionamentos, 
que atores são responsáveis pela produção de políticas públicas. Aqui, 
derivam-se duas vertentes principais: a “Abordagem Estadista” e a “Abordagem 
Multicêntrica”. Para um segmento de teóricos, a ação e os processos, em torno 
das políticas públicas, são fenômenos estatais, e que devem ser compreendidos 
a partir de uma observação centrada na esfera governamental (campo no qual 
se produzem as polícies). Para outra vertente, a noção clássica de políticas 
públicas, como sinônimo de políticas estatais, é um erro, pois não permite admitir 
uma diversidade de ações e de situações nas quais problemas eminentemente 
públicos são tratados por agentes não estatais (comunidades, organizações 
não governamentais (ONGs), empresas, consórcios públicos e privados etc.). A 
respeito dessas concepções, falaremos, mais detalhadamente, a seguir.
Quanto a esse ponto, há uma série de vertentes e de 
discussões teóricas que busca explicar e conceituar os modelos de 
ação das políticas públicas. As principais concepções teóricas são: a 
“Abordagem Estadista” e a “Abordagem Multicêntrica”.
A “Abordagem Estadista ou Estadocêntrica” é a abordagem teórica de políticas 
públicas que as conceitua como um objeto de caráter estatal. De acordo com essa 
compreensão, o que, de fato, define uma política pública, é a personalidade jurídica 
do ator protagonista. Queiroz (2011, p. 97) propõe que as políticas públicas “são, 
no estado democrático de direito, os meios que a administração pública dispõe 
para a defesa e a concretização dos direitos de liberdade e dos direitos sociais dos 
cidadãos, estabelecidos em uma Constituição Nacional”.
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 Gestão de Políticas Públicas
Diante tal perspectiva, o Estado é o agente principal, e atua para executar 
ações que propiciem o cumprimento das Cartas Constitucionais. No entanto, o 
exercício do papel estatal, como agente provedor de ações, é mais denso, pois, 
também faz parte, do processo de deliberação política, a definição das próprias 
diretrizes constitucionais, além das ações de priorização de quais diretrizes 
precisam ser atendidas.
Como indica Secchi (2015, p. 2), “a exclusividade estatal, no fazer policies, 
é derivada da superioridade objetiva do Estado de fazer leis, e fazer com que a 
sociedade cumpra as leis”. Tal reflexão nos propicia outro debate relevante quanto 
ao papel de eminência do agente estatal na produção de políticas públicas.
Os arcabouços teóricos mais clássicos de Dye (1992) e de Heclo (1972), 
por exemplo, promovem uma compreensão do campo das políticas públicas 
como um setor de ação unicamente estatal. A proposição prescritiva-normativa 
produz uma competência vinculante da ação pública, como as competências 
direcionadas pelas Cartas Constitucionais, que, legalmente, conduzem, ao 
Estado e a agências, a responsabilidade de ofertarem serviços, como saúde, 
educação, assistência social, segurança nacional e outras matérias. Entretanto, 
tal visão é limitada diante dos processos de transformação, não apenas da esfera 
estatal, mas de toda a sociedade e das instituições, uma vez que os processos 
de resolução dos problemas públicos têm sido, eminentemente, abarcados pelos 
mais diferentes segmentos da sociedade civil e das instituições, fora dos limites 
da área governamental. Como exemplos, podemos citar a área da Assistência 
Social e a atuação ativa de ONGs, de organizações e de movimentos sociais 
na construção de ações públicas, como o Sistema Único de Assistência Social 
(SUAS).
Veja mais a configuração do SUAS e quais são as atribuições, 
de acordo com o Governo Federal: https://www.gov.br/cidadania/pt-
br/acoes-e-programas/assistencia-social/gestao-do-suas. 
A Abordagem Multicêntrica busca tratar do processo de mudanças sociais, 
por isso, considera a atuação combinada entre entes estatais e organizações da 
sociedade civil e multilaterais, as redes de políticas públicas (policy networks – 
termo que veremos mais à frente, neste capítulo), e outros arranjos institucionais 
que buscam promover solução a determinados problemas públicos.
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Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
Os teóricos da Abordagem Multicêntrica (também denominada de 
Policêntrica) “atribuem o adjetivo “pública” a uma política quando o problema 
que se tenta enfrentar é público” (SECCHI, 2015, p. 3). Dessa forma, abre-se, 
para o campo da análise e da gestão de políticas públicas, um leque de atores 
e de instituições que participa, ativamente, como engrenagens constitutivas dos 
processos de resolução dos problemas públicos (BOULLOSA, 2013; AGUM; 
RISCADO; MENEZES, 2015).
Veremos, a seguir, a abordagem da corrente citada, mais ampla e complexa 
(no sentido de tratar melhor da complexidade das experiências sociais) das 
políticas públicas, pelos mesmos motivos elencados por Secchi (2015): 
• A Abordagem Multicêntrica promove um olhar mais interpretativo, e que 
busca se afastar um pouco da dinâmica positivista (enquadrar todos os 
fenômenos sociais em um único sistema). Logo, não é apenas o teórico 
ou o estudioso de políticas públicas quem define o que ou o que não é 
uma política pública, mas toda a ampla gama de agentes sociais e de 
instituições que está envolvida no fenômeno.
• Escapa do reducionismo de uma “pré-análise de personalidade jurídica” 
(SECCHI, 2015, p. 4). Afinal de contas, existe uma série de organizações 
que, mesmo públicas, possuem capital (financeiro privado), além de 
outras infinidades de organizações privadas e do terceiro setor que 
recebem recursos financeiros para promover ações específicas com 
interesse público.
• Permite, ao campo das políticas públicas, a possibilidade de promover 
transformações sociais, analíticas e conceituais em diferentes segmentos 
para além daqueles de natureza estatal.
• O papel do Estado varia de país para país, e, até mesmo, dentro do Brasil, 
a concepção dos ditos “deveres do Estados” vem se transformando. Faz-
se necessária uma reflexão profunda acerca das transformações.
• As ações de coerção e de promoção de leis são ferramentas 
exclusivamente estatais, mas não são as únicas formas de promoção de 
ações públicas, ao contrário, deve-se abrir um leque de possibilidades 
de ação que são instrumentos políticos compartilhados entre os 
segmentos estatais e não estatais, como campanhas, parcerias público-
privadas, atividades de conscientização e de sensibilização, e outraspossibilidades. 
Obviamente que você pode estar aí se perguntando: qual é o papel do Estado 
nesse processo todo? Esse é um ponto interessante e fundamental, pois não há 
uma resposta única e estática. Em alguns casos, faz sentido e é necessário que 
o Estado seja o ator condutor das ações, para promover seguridade ao processo, 
para estimular o empenho de demais segmentos da sociedade, e, até mesmo, 
16
 Gestão de Políticas Públicas
para cobrir as falhas naturais de mercado existentes, como a promoção de bens 
públicos indivisíveis e não excludentes, caso da segurança nacional.
Afinal de contas, deve, o Estado, ser o agente principal de 
todas as ações de políticas públicas? Deve ser um Estado indutor? 
Deve apenas regular as atividades sociais e deixar que os agentes 
promovam as ações, de acordo com os interesses próprios? Algumas 
dessas indagações podem ser refletidas no filme Ensaio Sobre a 
Cegueira, de 2008. 
Para alguns teóricos, como Melo (1999), a eminência do Estado 
deve se fazer ativa, exercendo um papel de correção de problemas 
que o mercado e a sociedade civil não são capazes de corrigir. Para 
outros, a dimensão estatal não deve ser superlativada, uma vez que 
a sociedade civil e os demais arranjos sociais e institucionais derivam 
desta. É importante, conduto, frisar que não há certo ou errado 
quanto a essa questão, uma vez que, em algumas circunstâncias, 
pode-se experimentar modelos de ação pública que possuam 
agentes governamentais como eixo principal. Entretanto, existem, 
também, as experiências, a partir das quais os atores da sociedade 
civil promovem respostas próprias às demandas postas na agenda 
pública, fomentando novos modelos de ação e de produção de bens 
públicos (OSTORM, 2009). O Estado não é o eixo fundamental, além 
das práticas coletivas baseadas na solidariedade, como a economia 
solidária e os modelos alternativos de produção (FARIA, 2017). 
É claro que todas essas questões e, até mesmo, outras, que 
você possa estar refletindo aí, não serão respondidas a cabo, 
e, talvez, surjam outras mais, no entanto, é importante sempre 
refletirmos acerca da ação estatal e da sua importância para 
determinadas situações e grupos sociais.
O olhar mais aprofundado da concepção multicêntrica ajuda a corrigir 
distorções históricas, como a de confundirmos (muitas vezes, propositalmente) as 
políticas públicas com as políticas governamentais.
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Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
Atente-se para outra distinção conceitual importante entre 
política de governo e política de Estado. Comumente, utilizam-
se esses dois termos como sinônimos, contudo, é importante 
apresentarmos as diferenças teóricas e práticas. Pode-se conceituar 
a política de governo como aquele grupo de políticas planejadas e 
estabelecidas por agentes do executivo, atendendo às demandas 
e interesses do governo. Tal grupo de políticas (de governo), 
normalmente, possui menor capacidade de sobreviver aos processos 
de alternância e de sucessão política, por não representar interesses 
nacionais. Já as políticas de Estado possuem uma capilaridade maior, 
e, normalmente, envolvem o executivo e a esfera legislativa, gerando 
ações que remetem a um maior tempo de ação e de durabilidade 
política, partindo, inclusive, de interesses nacionais menos instáveis, 
como segurança nacional (DIAS, 2010; OLIVEIRA, 2011).
Segue uma ilustração da relação entre as políticas governamentais e as 
políticas públicas:
FIGURA 1 – POLÍTICAS PÚBLICAS E POLÍTICAS GOVERNAMENTAIS
FONTE: Adaptada de Secchi (2015)
As outras dimensões das políticas públicas (que estão fora dos limites das 
políticas governamentais) ainda carecem de melhores compreensões teórica e 
analítica, além da própria reflexão das dimensões de efetividade para a sociedade 
na qual estão inseridas.
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 Gestão de Políticas Públicas
Ponto teórico 3 – Diz respeito à dimensão estrutural das políticas 
públicas. Para uma corrente de autores, pode-se definir, como políticas 
públicas, apenas as “macrodiretrizes estratégicas” (SECCHI, 2015, p. 
7), não contemplando os conjuntos de programas. De acordo com essa 
contribuição, as policies são um elemento estruturante, por natureza.
Nessa perspectiva, dimensões políticas, como os planos, os programas 
e os projetos públicos, devem ser classificadas apenas como elementos 
operativos, assim, instrumentos para a materialização das políticas públicas, 
determinadas pelas macrodiretrizes. No entanto, essa vertente teórica sofre 
críticas quanto à delimitação, como ilustra Secchi (2015), dado que, sob tal 
delimitação, são excluídas, por exemplo, as políticas públicas operacionalizadas 
nos níveis municipais, regionais e estaduais, inclusive, as políticas de cunho 
intraorganizacional das esferas, que também buscam promover respostas a 
determinados problemas públicos.
Outra corrente teórica mais abrangente contempla, na definição de políticas 
públicas, as “diretrizes estruturantes” (de nível estratégico) e as “de nível 
intermediário e operacional” (SECCHI, 2015). Sob essa dimensão analítica, 
pode-se dizer que os programas, os planos e as outras ações, derivadas para a 
execução, completam um sistema interligado de atividades inerentes ao campo 
das políticas públicas. Observe um sistema por meio da experiência do “Cabo de 
Aço como Metáfora de Política Pública”. 
Ponto teórico 
3 – Diz respeito 
à dimensão 
estrutural das 
políticas públicas.
FIGURA 2 – CABO DE AÇO COMO METÁFORA DE POLÍTICA PÚBLICA
FONTE: Adaptada de Secchi (2015)
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Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
Outra dimensão, defendida nesse contexto, é que as políticas públicas 
podem ser efetivadas, na sociedade, de forma complementar, como as pernas, 
que formam o cabo de aço da figura anterior. Ao mesmo tempo, essas pernas 
também seriam compostas de um conjunto de ações internas que subsidiaria as 
bases de ação/implementação. Os arames funcionariam como os projetos e as 
ações que integram o corpo de execução da política.
Como destaca Secchi (2015), a figura do arame denota um cenário em que 
as políticas públicas se encaixam de forma muito uniforme e padronizada, sendo 
bem alinhadas e complementares. No entanto, é preciso desmistificar tal noção, 
uma vez que, nem sempre, esse será o cenário real encontrado na análise de 
políticas públicas, como veremos nos próximos capítulos deste livro. Por isso, 
Secchi (2015) propõe que uma metáfora mais adequada para essa análise seja 
a de uma árvore, sendo, esta, a macropolítica (e as macrodiretrizes). Ainda, a 
raiz, o tronco e os galhos como as políticas que integram o sistema. Já as folhas 
e os frutos seriam a ilustração dos processos e da ação, que operacionalizam as 
determinações estratégicas.
Agora que já avançamos com as especificidades teóricas das correntes que 
abordam o conceito de políticas públicas, seguiremos a nossa jornada tendo, 
como base, outros dois elementos, que são imprescindíveis para que a gente 
possa ter uma visão crítica, plural e aberta quanto aos processos, análises e 
formulações de políticas.
Não obstante, abriremos duas dimensões ao debate de consolidação 
das análises do campo das políticas públicas. A primeira está ligada à não 
neutralidade dos modelos, das tipologias e das análises políticas. O campo de 
estudos das políticas públicas não possui neutralidade, e deve ser compreendido 
com a ampla gama de instrumentos analíticos a partir da compreensão/formação 
do policymaker (BOULLOSA, 2013).
A segunda dimensão importante é que quase todas as definições de políticas 
públicas são arbitrárias (prescritivas) em si (SECCHI, 2015), isso porque não 
há uma forma única de delinear o conceito, e, ao determinar características ou 
ferramentas de análise de um objeto que envolve outros agentes, o gestor acabapor tomar uma posição arbitrária. 
2.1 O SURGIMENTO DAS POLÍTICAS 
PÚBLICAS COMO CAMPO TEÓRICO
As políticas públicas eram, até meados da década de 1950, objeto do campo 
científico da ciência política. Lasswell é um dos pensadores que contribui com o 
20
 Gestão de Políticas Públicas
estabelecimento de uma ciência que contempla a formulação e a concretização 
das políticas (LASSWELL, 1970; ARAÚJO; RODRIGUES, 2017). Era necessário 
fomentar a promoção de um mapa cognitivo para auxiliar os processos de análise 
das políticas que visassem solucionar problemas públicos, nos mais diferentes 
segmentos sociais e em diferentes contextos (LASSWELL, 1970).
Você pode perceber uma primeira noção desse novo campo como tendo 
um caráter multidisciplinar por natureza, uma vez que os problemas públicos 
não se restringem a uma área do saber científico. Boullosa (2013) indica que as 
contribuições teóricas, ao campo das políticas públicas, advindas da economia, 
da sociologia, da administração, da geografia e de outras áreas da ciência, 
promovem um potencial de não se limitar a um único olhar teórico. Tais inovações 
produzem, como resultado, o que Secchi (2015) denomina de policy sciences, 
com a produção de um corpo teórico particular, uma série de ferramentais e 
de vocabulários analíticos distintos, estes que buscam analisar a dinâmica dos 
fenômenos político-administrativos.
Na década de 1980, as políticas públicas ganharam visões e contribuições 
acerca da ótica do comportamento dos denominados grupos de interesses 
(MARQUES, 2019). Em tais análises, foi marcante o papel das estruturas 
institucionais preexistentes, dos modelos e das posições relativas dos agentes, 
também, por causa dos recursos disponíveis para a efetivação de ações 
(MARQUES, 2019).
Nas últimas duas décadas, houve uma reestruturação do campo das 
políticas públicas no Brasil (VENDRAMINI; FEUERSCHÜTTE, 2017). Em 
grande parte, essa institucionalização das ferramentas das políticas públicas 
acompanhou a expansão de cursos do ensino superior na área de Administração 
Pública; a promoção de concursos públicos para cargos estratégicos no governo; 
o fortalecimento de novos atores e de instituições na resolução de questões 
públicas; e, também, a busca pela consolidação do denominado “campo de 
públicas”, composto por uma série de cursos de Administração Pública, Gestão 
Social e Gestão de Políticas Públicas (VENDRAMINI; FEUERSCHÜTTE, 2017; 
FARAH, 2018). Farah (2018) destaca que uma característica fundamental do 
campo das políticas públicas é a multidisciplinariedade.
Para você, que deseja conhecer mais a respeito do Campo de 
Públicas, e ler algumas publicações acadêmicas da área, acesse 
https://campodepublicas.wordpress.com/.
21
Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
Para Arretche (2003), a expansão das análises em torno das políticas 
públicas brasileiras, nas últimas décadas, está diretamente ligada aos fenômenos 
de transformação, nos quais se enquadram a sociedade e o Estado brasileiro. 
Nesse sentido, transformações promovidas na esfera de poder de autonomia 
dos entes locais, e as reformas estatais, redefinem o campo de ação do Estado, 
principalmente, com a deleção de diversas ações para organizações do terceiro 
setor (ARRETCHE, 2003). São estabelecidos novos arranjos institucionais de 
planejamento e de promoção das políticas públicas. Pode-se considerar que o 
processo de redemocratização do sistema político, com a Constituição Federal 
de 1988, e a expansão das arenas públicas de discussões temáticas, com os 
Conselhos Municipais de Saúde, instituídos por lei, provocam uma oxigenação 
institucional ao criar novos canais para a discussão das ações e do poder público 
e as demandas sociais nas esferas municipais.
Você se lembra de que falamos, anteriormente, que a dimensão das políticas 
públicas vivencia uma ampliação dos atores que as planejam, executam e 
avaliam? Pois bem, a promoção de espaços deliberativos, de participação e de 
controle social, como os conselhos gestores de políticas públicas, é um exemplo 
prático da materialização de arranjos institucionais que vão além da antiga 
concepção de políticas públicas como um elemento unicamente estatal.
A inclusão de ferramentas e de ações promotoras de inovação, nas 
agendas e nos programas de governo, fomenta o interesse pela avaliação e pela 
compreensão dos passos de formulação e de implementação de ações na esfera 
pública (ARRETCHE, 2003).
Analisa-se a expansão de políticas fundamentadas em arranjos institucionais 
diversificados no cenário brasileiro, principalmente, a partir dos anos 2000. De 
modo conciso, muitos desses arranjos se efetivam a partir de uma agenda de 
territorialidade, elemento que pode ser notado não apenas nas políticas territoriais 
rurais, como na Política dos Territórios da Cidadania, criada em 2008, mas, 
também, nas políticas que não se voltam, apenas, para as áreas rurais ou urbanas. 
Essencialmente, o que se evidencia é uma transposição das categorias, buscando 
o estabelecimento de uma sistematização das ações voltadas, sobretudo, para 
a ótica territorial. Assim, destacam-se alguns dos arranjos se caracterizam pela: 
(i) articulação de temáticas intersetoriais; (ii) construção de modelos de gestão 
de políticas com coordenação entre os entes federativos e a sociedade civil; (iii) 
busca de enraizamento nos contextos locais de implementação das políticas. Dito 
de outra forma, trata-se de uma tentativa de promover uma integração horizontal 
(entre setores de políticas públicas) e vertical (entre entes federativos) e de 
absorver, de forma substantiva, a dimensão territorial.
22
 Gestão de Políticas Públicas
A respeito dos novos modelos e dos arranjos de políticas públicas, falaremos 
mais à frente, no Capítulo 2, no qual serão abordadas as configurações horizontais 
e verticais de políticas públicas, além do modelo conceitual, que aborda meios 
para o exercício da gestão de políticas públicas compartilhada, por meio de 
iniciativas das Parcerias Público-Privadas (PPPs) ou de ações coletivas não 
empreendidas pelo Estado. Discutiremos, mais a fundo, a respeito desses novos 
arranjos e modelos de ação pública, no Capítulo 3.
Queiroz (2011) sistematiza as políticas públicas como elementos que 
congregam conteúdos, instrumentos e aspectos institucionais. A partir do esquema 
a seguir, poderemos observar como esses elementos integram e interagem em si 
na concepção de ações que se orientam em torno de demandas públicas.
FIGURA 3 – ESQUEMA DOS ELEMENTOS QUE INTEGRAM AS POLÍTICAS PÚBLICAS
FONTE: Adaptada de Queiroz (2011)
A partir da definição de Queiroz (2011), pode-se identificar que os três 
elementos constituintes das políticas públicas conduzem os atributos formais 
e informais, em outras palavras, os conteúdos, os instrumentos e os aspectos 
institucionais que envolvem determinadas policies produzem um tipo de “sistema 
operacional”, que direciona a ação e a definição práticas. Tais dimensões auxiliam, 
também, na definição de critérios investigativos para a promoção da análise de 
políticas públicas.
23
Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
É importante fazermos a distinção de dois termos muito utilizados 
cotidianamente: análise política e análise de políticas públicas. Análise política 
é o processo que busca promover um conhecimento de determinado sistema 
de interações, deliberações, articulações e processos técnico-burocráticos que 
efetivam o exercício do poder político. Não obstante, a análise está muito ligada 
aos processos governamentais, nas esferas administrativa, legislativa e judicial.
A análise de políticas públicas busca empreender um panorama analítico 
sobre determinada matéria (ou resultado), constituído pelo sistema político, ou que, 
de alguma forma,interage com este e com as pré-definições de competências, de 
atribuições de poderes e de execução de ações.
1 - Tendo, como base, os conceitos adquiridos em relação às políticas 
públicas até aqui, assinale (V) para as proposições verdadeiras e 
(F) para as proposições falsas:
( ) Uma política pública pode envolver, além dos agentes públicos, 
agentes privados e do terceiro setor.
( ) Uma política pública não pode envolver agentes do setor privado 
na execução.
( ) As políticas públicas podem existir sem a definição de um 
problema público.
( ) As políticas públicas, não necessariamente, são políticas de 
governo.
( ) As políticas públicas podem tratar de conteúdos simbólicos e não 
simbólicos.
( ) As políticas públicas não dizem respeito a atividades o governo 
deixa de fazer.
3 DIMENSÕES E MODELOS DE 
ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
O campo das políticas públicas também possui modelos analíticos bem 
delimitados, a partir de diferentes correntes teóricas que embasam a reflexão, 
a promoção e a avaliação das diferentes práticas. Dye (1992) apresenta uma 
construção teórica em busca de modelos, e ilustra que estes são representações 
que tentam simplificar determinados aspectos do mundo real.
24
 Gestão de Políticas Públicas
3.1 MODELO RACIONALISTA
Muitos teóricos racionalistas das políticas públicas passam a se enquadrar no 
denominado campo da Análise Racional das Políticas Públicas (ARPP) (Rational 
Policy Analysis), que tem, como eixo basilar, a racionalização como meio para melhor 
organizar a sociedade (BOULLOSA, 2013). Na sua premissa teórica fundamental, 
o racionalismo busca atingir ganhos sociais máximos. Em outras palavras, os 
ganhos sociais seriam aqueles que “excedam os custos incorridos na produção 
da política” (SANTOS, 2012, p. 63). O conceito de custos em voga não é apenas 
econômico, mas, também, são levados em consideração os custos sociais e 
políticos, por exemplo.
O modelo racional tem, como pressuposto, que todos os policymakers são os 
agentes responsáveis pelos processos de tomada de decisões públicas, também 
denominados de tomadores de decisões públicas.
• Possuem conhecimento total das preferências e dos valores da 
sociedade, além da importância destes.
• Possuem conhecimento total dos caminhos, das alternativas políticas 
possíveis, e das consequências que estes podem gerar à sociedade.
• Possuem capacidade de calcular entre os custos, entre os valores 
alcançados e os custos de realização.
• São capazes de buscar, sempre, o caminho político mais eficiente. 
A política racional segue os ditames da teoria econômica da concorrência 
perfeita. O mercado apresenta, como característica, uma série de especificidades 
práticas que contribui para a formação de um cenário tido como “[...] completamente 
livre, sem barreiras e totalmente transparente” (VASCONCELLOS, 2009, p. 139). 
Nesse sentido, o modelo racionalista das políticas públicas advoga em torno de 
um panorama que pode ser equiparado com um modelo de hipóteses “ideais”, 
ou, como definido por Marx Weber, “tipos ideais”, que são dimensões abstratas 
que servem para a comparação, a tipificação e a análise de diferentes objetos e 
fenômenos sociais, como definem Quintaneiro, Barbosa e Oliveira (2003).
O modelo racionalista advém do campo das ciências econômicas clássicas, 
que traz a fundamentação de conceitos fundamentais que orientam decisões, 
segundo a análise racional (VASCONCELLOS, 2009):
• Hipótese da Racionalidade Ilimitada: os tomadores de decisão sempre 
buscam maximizar, da melhor forma possível, os recursos públicos 
existentes (princípio da racionalidade do Homo Economicus).
• Inexistência de Externalidades: os tomadores de decisão nunca 
são pegos de surpresa por um fenômeno ou evento não planejado, o 
25
Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
que, na vida prática, é quase impossível, levando em consideração 
possibilidades diversas, como eventos e catástrofes naturais; cenários 
de crises externas que afetam os cenários locais/nacionais, dentre outros 
tantos fatores. 
Essas dimensões são tomadas como pontos a serem criticados por teóricos 
que compreendem a racionalidade como uma dimensão limitada. Miles e Snow 
(1978) advogam que as tomadas de decisões, nas organizações, baseiam-se, 
muitas vezes, em percepções imperfeitas, desmistificando a noção de que as 
tomadas de decisões e os processos de gestão sempre se alinham em ações 
exclusivamente ótimas.
O modelo racionalista pode apresentar uma série de debilidades e 
inconsistências. A primeira é a incapacidade de o gestor (operador de políticas 
públicas) possuir total conhecimento de todas as preferências, valores da 
sociedade e importâncias, além das próprias debilidades de conhecimento total 
das ferramentas e das alternativas políticas possíveis para mapear determinadas 
ações públicas.
Tranquilamente, você deve imaginar que é muito difícil o segmento político 
abdicar dos processos de discussão política, dos jogos de interesse dos 
partidos, dos segmentos representados, das articulações de grupos de pressão, 
financiadores, lobistas, ativistas e setores da opinião pública, que fazem parte 
dos processos de interlocução, construção, execução e avaliação de políticas 
públicas.
Ao mesmo tempo, a segunda questão levantada é que, por mais que 
possam ser promovidos modelos matemáticos e estatísticos, que busquem 
predizer os melhores caminhos para determinada escolha, o campo das políticas 
públicas possui uma gama muito ampla de variáveis (econômicas, sociais, 
políticas, ambientais, institucionais, tecnológicas etc.), além dos fenômenos que 
podem afetar (positivamente e negativamente) os processos de elaboração, de 
implementação, de avaliação e de monitoramento.
Você pode se debruçar em outras críticas realizadas ao Modelo 
Racionalista de políticas públicas. Uma boa indicação de leitura é o 
livro Teorias da Administração Pública, de Robert Denhardt.
26
 Gestão de Políticas Públicas
3.2 MODELO INSTITUCIONALISTA
O modelo institucionalista tem, como foco de análise, os processos e os 
fenômenos produzidos pelas instituições. Compreendem as políticas públicas 
como resultado das duas dimensões, a partir das instituições políticas. Como 
destaca Frey (2009), a dimensão institucional está embasada em todas as 
estruturas do sistema político, delimitada (e delineada) pelo sistema jurídico, além 
de toda a configuração do sistema político-administrativo.
Para grande parte da literatura de abordagem institucionalista de políticas 
públicas, as dimensões de análise estão assentadas na observação e na 
compreensão do funcionamento de instituições governamentais. De acordo com 
Santos (2012), tais estudos buscam a compreensão das instituições em:
• Estruturas.
• Organizações.
• Deveres e funções.
Como estrutura, vale apontar que a vertente institucional traça um forte 
caminho ao se consolidar como uma vertente que se debruça sobre as estruturas 
políticas, tendo, como foco específico, objetos, como os paradigmas, presentes 
nos arranjos, que compõem a unidade de um dado sistema político; e as regras 
(formais – leis, regimentos administrativos; e informais – cultura, normas morais); 
que subsidiam o funcionamento das instituições políticas.
 
Outra vertente institucional são as organizações em si, abrindo-se um prisma 
de análise mais específico: busca-se um olhar sobre os modelos organizacionais e 
como se dão os respectivos funcionamentos. Um destes é a definição do sistema 
organizacional, como ele é posto em funcionamento. Você já deve ter ouvido 
falar das organizações burocráticas ou desburocratizadas, das organizações 
inovadoras ou atrasadas. Outro ponto é a própria finalidade das organizações, e se 
o funcionamento atende, efetivamente, ao fim proposto. No caso das instituições 
políticas, muitas análises caminham para compreender se determinado órgão 
executa ações, deacordo com finalidades institucionais. A terceira dimensão é a 
dos deveres e das funções das instituições políticas. Está diretamente relacionada 
aos marcos legais, aos sistemas de normas e de condutas institucionais. Ainda, 
funcionalidades, presentes em cada tipo de estrutura organizacional, como se 
manifestam, operam, e qual o papel dos gestores em cada uma delas (SECCHI, 
2015). 
27
Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
Observe a análise de Hood (1986), que pode ser definida como 
uma tipologia que apresenta o tipo de organização das ferramentas 
governamentais. Uma abordagem interessante, que insere a 
perspectiva organizacional no campo da análise de políticas públicas 
e promove uma síntese (tipologia) a partir de quatro modelos de 
ação. A tipologia de Hood (1986) passa a ser conhecida, então, como 
“NATO”, referindo-se às iniciais dos modelos de recursos básicos 
utilizados pelos agentes governamentais, a partir das características 
exploradas pelo autor.
TIPOS DE ORGANIZAÇÕES GOVERNAMENTAIS PARA HOOD
FONTE: Adaptado de Hood (1986)
A nodalidade (nodality) está relacionada à competência de um 
governo de atuar como um nó (um verdadeiro elo) entre os agentes 
sociais de uma rede de informações. Um exemplo notório de recursos 
informacionais são as propagandas do governo contra a violência 
doméstica. Já o recurso “Tesouro” se refere às transferências do 
governo (de grande penalidade ou bônus), buscando-se promover 
ou cercear determinadas ações dos demais agentes (empresas, 
famílias, instituições etc.). Exemplos: subsídios do governo para 
produtores rurais, ou taxação de indústrias poluentes. O elemento 
28
 Gestão de Políticas Públicas
“Autoridade” está ligado ao poder fundamental (legal) de existir. 
Exemplo: atividade de comitês diplomáticos; o exercício do poder de 
polícia. Por fim, a “Organização”, instrumento de política que define 
como o governo se planeja, estrutura-se e define os próprios meios 
de ação. As ações do governo podem ser realizadas por empresas, 
comunidades, empresas públicas, organizações sociais etc.
Para ter acesso ao primeiro capítulo do livro de Hood 
(1986), basta clicar em http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/
download?doi=10.1.1.678.2664&rep=rep1&type=pdf.
Uma lacuna dessa vertente de estudos institucionais é a pouca sistematização 
a respeito dos impactos das formas institucionais sobre os resultados finais das 
políticas (policies), de forma que, apesar do papel importante dado à estrutura das 
instituições, falta uma conexão mais densa entre as formas institucionais (como 
cada instituição política se organiza e opera) e o conteúdo resultante, em políticas.
Você pode perceber que o olhar desse modelo é muito restritivo, cobrindo 
apenas o âmbito das próprias instituições. Assim, podem ser apontados outros 
fatores limitantes do modelo institucionalista:
• Relações externas às instituições: o foco institucionalista é o âmbito 
interno de uma instituição política, além do funcionamento. Contudo, o 
olhar deixa passar despercebidas as diversas variáveis e os fenômenos 
externos a essas instituições, mas que possuem papel fundamental 
na compreensão de como surge uma dada política pública. Ex.: Não é 
apenas observando os fatores organizacionais da polícia militar que você 
pode compreender por que determinados indicadores de criminalidade 
aumentam ou diminuem em uma cidade. Fatores, como renda, 
vulnerabilidade social e sistema jurídico, podem ser predominantes para 
a compreensão do cenário.
• Quem participa dos processos institucionais: outra dimensão pouco 
abordada no institucionalismo político se refere a que grupos de poder 
interagem em determinada instituição para que uma política seja 
produzida (ou não produzida).
• Como os agentes participam dos processos institucionais: é válido 
ressaltar que, para além de quem participa, deve-se ter uma compreensão 
de como se dá a participação desses atores nos processos institucionais. 
Algumas políticas surgem como fruto de pressão popular, como a Lei da 
Ficha Limpa. 
29
Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
Apesar das latentes brechas do modelo institucionalista de políticas públicas, 
são inegáveis os avanços e as contribuições que os estudos práticos e teóricos 
trazem para o campo, inclusive, no que diz respeito ao olhar mais aprofundado 
para as formas e os modelos organizacionais das instituições políticas.
3.3 MODELO SISTÊMICO
O modelo sistêmico de Easton (1953) é baseado na Teoria dos Sistemas. 
É um dos modelos analítico-teóricos com maior abrangência na literatura de 
políticas públicas, pois têm, como centralidade, a análise dos processos de 
planejamento, de construção, de avaliação etc. Um dos avanços do modelo de 
análise sistêmica é a configuração mais dinâmica, capaz de abranger variáveis e 
fenômenos externos que influem uma dada política pública analisada. Ao mesmo 
tempo, o modelo também pontua que uma determinada política pública pode 
afetar (positiva ou negativamente) outros conjuntos de policies, incorrendo na 
configuração de um modelo de análise aberto, e que replica a complexidade dos 
fenômenos sociais contidos nas políticas públicas, que não são implementadas 
como elementos isolados e sem correlação diante das transformações sociais.
Atente-se ao funcionamento do sistema político a partir da compreensão 
sistêmica:
FIGURA 4 – SISTEMA POLÍTICO NA ABORDAGEM SISTÊMICA
FONTE: Adaptada de Santos (2012)
30
 Gestão de Políticas Públicas
Observe que a abordagem sistêmica possui, como elementos fundamentais 
de análise das políticas públicas, dois fatores: os inputs (as entradas) e os outputs 
(as saídas). As entradas de um sistema podem ser definidas como aqueles fatores 
e recursos que subsidiam a ação em prol de uma demanda pública:
• Demandas populares (opinião pública): as demandas formadas pela 
opinião pública, também denominadas de demandas populares, são 
um elemento que pode interferir ativamente no processo de entradas 
e de formulação de políticas públicas. O potencial que uma demanda 
ganha, ao ser reconhecida como pública, acaba pressionando os 
gestores públicos, para que olhem, de forma mais específica, para essa 
causa (mesmo quando estes não possuem o interesse de acolhê-la). 
Isso se dá pelo alto poder de legitimação de causas da opinião pública 
na conformação da agenda pública (veremos casos mais efetivos no 
próximo capítulo).
• Grupos de pressão específicos: são, no geral, grupos de pressão que 
reivindicam causas mais especializadas, e que, geralmente, possuem 
pouca aderência da população. No entanto, alguns desses grupos 
possuem forte capital social, o que ajuda a promover ações de pressão 
sobre os tomadores de decisões e a agenda pública. Em alguns casos, os 
grupos de pressão específicos possuem alto conhecimento das causas 
e das demandas, tornando-se as fontes para a produção de políticas 
públicas nas áreas de influência. Ex.: Conselho Federal de Medicina.
• Lobby: apesar de não ser institucionalizado no Brasil, o lobby pode ser 
percebido, efetivamente, como um processo de entrada e de pressão 
por políticas públicas. É uma atividade de influência que busca interferir 
diretamente nas decisões de agentes estatais em prol de vantagens 
diante um determinado cenário. Ex.: empresas agroexportadoras que 
buscam apoio do governo e redução de burocracias para exportar 
produtos.
• Apoio de atores não estatais: apoios e posicionamentos de outros 
agentes, não necessariamente, estatais, mas que afetam o cenário de 
determinadas discussões e agendas públicas.
Já as saídas do sistema podem ser definidas como os resultados obtidos 
a partir do processo de execução da atividade política (politics), do exercício do 
poder sobre o homem. Como exemplos, podemos lembrar de vários produtosobtidos no cotidiano pela vida política, que vão desde os mais tangíveis e palpáveis 
até os mais intangíveis e mais difíceis de serem valorados e qualificados:
• Deliberações.
• Políticas públicas efetivas (saúde, educação, segurança pública).
• Regulamentos e normas administrativas.
31
Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
O sistema político (withinputs), assim como no modelo institucionalista, 
também se faz presente na análise sistêmica, como você pôde perceber na figura 
anterior. Importante destacar que os withinputs são, de acordo com a abordagem 
de sistemas, todos os instrumentos, processos e fenômenos que compõem o 
funcionamento do sistema político, este que formula, orienta, executa e avalia as 
políticas públicas. Estão na centralidade da abordagem, pois, a partir da interação 
entre o sistema político e as entradas, produzem-se as decisões políticas e as 
ações (que podem ser efetivas ou não). Um exemplo de como funciona a política 
pública, de acordo com a abordagem sistêmica, é apresentado por Rua (1997): 
reclamações e exigências de cidadãos, por bens e serviços, como saúde (as 
entradas), promovem o insumo, para que o sistema político produza respostas a 
tais reivindicações por meio de políticas públicas voltadas para a saúde.
O “resultado”, entre as entradas e os processos inerentes ao sistema político, 
não é, de acordo com a abordagem sistêmica, um fim, por si só, do fenômeno 
dos processos de gestão de policies, isso porque muitas políticas públicas que 
conhecemos são resultados evidentes do feedback de ações anteriormente já 
realizadas, e que foram aprimoradas ou reformuladas pelo sistema político. Um 
exemplo é o Programa Bolsa Família (PBF), uma política federal de transferência 
de renda e combate à pobreza e desigualdade, criada em 2003. Em 2004, a Lei 
Federal nº 10.836, de 4 de janeiro, que unificou e reestruturou um conjunto de 
políticas federais já existente, como o Programa Nacional de Renda Mínima, 
vinculado à educação (Bolsa Escola); o Programa Nacional de Renda Mínima, 
vinculado à saúde (Bolsa Alimentação); e o Programa Nacional de Acesso à 
Alimentação (Fome Zero) (SOARES; SÁTYRO, 2009; BRASIL, 2021).
Em outros casos, o feedback de uma política pública demonstra que, na 
prática, a existência é inviável, ou que a execução se apresenta totalmente fora 
de contexto. Daí, você pode perceber a importância de mais esse elemento no 
ciclo de gestão de políticas públicas.
O feedback, no modelo sistêmico, nada mais é que o retorno 
gerado a partir dos resultados produzidos pela política pública. Logo, 
retroalimenta o sistema político com informações, visões e análises 
que subsidiam a produção de novas entradas, ou seja, o subsídio 
para outros processos de ação política.
32
 Gestão de Políticas Públicas
Os feedbacks são influenciáveis e produzidos a partir do contexto em que 
cada sistema político se encontra. Da mesma forma, a definição pode variar, 
substancialmente, de política pública para política pública, a depender de uma 
série de fatores ambientais que ajuda a direcionar o debate público e o processo:
• Interesse governamental.
• Interesse da população.
• Opinião pública e grupos de pressão.
• Recursos financeiros.
A análise do ambiente e das variáveis, que afetam o sistema político, é um 
exercício importante para ampliar a compreensão, de qualquer gestor de políticas 
públicas, a respeito de como proceder a partir das dinâmicas existentes no 
contexto de ação.
O gestor público deve romper com toda a noção prescritiva e 
determinista, que busca reduzir a gestão de políticas públicas aos 
padrões e aos paradigmas postos como respostas prontas e que 
sempre geram bons instrumentos de gestão. Outra crítica, realizada 
por parte da literatura, aos modelos clássicos de políticas públicas, é 
a da racionalização extrema dos processos analíticos e da aplicação 
dos conceitos. 
Outro ponto importante, para que você compreenda o funcionamento do 
modelo sistêmico, é a sua relação com as escalas, isso porque as entradas 
do sistema político (inputs) não estão presas a nível nacional, mas podem 
ser produzidas na esfera internacional (SANTOS, 2012), por meio da ação/
intervenção de agentes, como outros Estados, organismos internacionais, 
empresas multinacionais ou transnacionais, organizações não governamentais 
internacionais etc.
Cabe apontar a complexidade da análise sistêmica ao propor um referencial 
que analisa as políticas públicas, incluindo, como partes da análise do sistema 
político, as dimensões da elaboração de políticas públicas em diferentes etapas, 
podendo, cada uma, ser analisada de forma especifica, com as suas configurações 
(HAM; HILL, 1993). Há, ainda, a retroalimentação do sistema político a partir das 
“saídas” geradas nessas etapas (ESTEVÃO; FERREIRA, 2018). Como denota 
Santos (2012), o arcabouço sistêmico denota uma série de relações de escalas e 
33
Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
de sistemas, uma vez que o sistema global/internacional é formado pelos sistemas 
nacionais dos Estados-nação, e, estes, compostos pelos seguintes subsistemas:
• Subsistema econômico (formado pelas relações de produção, 
investimentos, troca e circulação de bens e de serviços).
• Subsistema social (composto pelas relações dos grupos sociais, classe, 
gênero, etnia, gerações etc.).
• Subsistema cultural (dotado de variadas manifestações artísticas, 
religiosas etc.).
• Subsistema político, constituído pelo conjunto das instituições do 
Executivo, do Legislativo, do Judiciário, além das instituições de 
representação de interesses, da administração pública e das forças de 
segurança pública.
Nesse último subsistema (o político), os inputs de demanda e de apoio 
de entrada se estruturam e se dinamizam, produzindo as variadas formas de 
sistemas políticos (withinputs) e os resultados destes.
Apesar de apresentar uma dinâmica complexa de sistemas, fenômenos e 
conceitos, o modelo sistêmico também sofre algumas críticas quanto a debilidades. 
A primeira delas, que podemos enumerar, é a forte tendência reducionista, a partir 
da qual o modelo apresenta processos complexos e que envolvem uma série 
de atores. Nem sempre esses processos seguem caminhos lineares. A segunda 
debilidade é exposta por Santos (2012), sendo a fragilidade crítica de alguns 
conceitos da teoria sistêmica. Um exemplo é o conceito de “entradas” (inputs). 
Não se reconhece uma ampla gama de fenômenos existentes no processo de 
elaboração de políticas públicas, como “manipulação de linguagem, criação de 
crises, imposição de agendas para autoridades ou, até mesmo, simulação de 
políticas” (SANTOS, 2012, p. 71).
Outra questão se refere ao fato de a análise sistêmica enfatizar os processos 
de conversão de “entradas” em “saídas” no âmbito do sistema político (ou seja, os 
processos de tomada de decisões). Contudo, na prática, a vertente pautada nos 
sistemas acaba ofertando pouca atenção, ao comparar as dinâmicas da esfera 
política com as entradas (demandas e apoios externos) (HAM; HILL, 1993). Tal 
noção passa a impressão de que o sistema político, em si, não produz as próprias 
demandas e os apoios externos, o que, na prática, não é verdade. O modelo de 
análise das políticas públicas, a partir do sistema no qual se insere, possui, como 
fator positivo, o olhar mais amplo sobre o cenário em que determinado campo 
de forças se delineia. Em outras palavras, o modelo sistêmico adquire um olhar 
mais abrangente, contemplando as dimensões externas, que envolvem e afetam 
o cenário analisado das políticas públicas, o que, na prática, traz uma análise 
mais ampla e realista do complexo cenário de interlocuções e de interações de 
formulação das policies.
34
 Gestão de Políticas Públicas
3.4 MODELO GESTÃO DE 
PROCESSOS
A Gestãode Políticas Públicas por Processos tende a perceber todas as 
atividades voltadas para a intervenção de problemas públicos, como processos. 
Deve-se ter em mente que o ponto principal desse modelo teórico é i conjunto de 
passos que determina uma dada política pública. 
Importante ressaltar que a vertente de políticas públicas, que adota uma visão 
processual, guarda dois elementos comuns: a noção de ações coordenadas entre 
si, a partir da relação de diferentes tipos de atores e de instituições; e estes, que 
podem estabelecer redes (formais ou não formais), a depender dos contextos 
em que se inserem os processos em questão (ALMEIDA; GOMES, 2018), ou 
seja, as ações processuais seguem forma “determinada” para o comprimento 
de uma política, e, sobre essas etapas do processo, busca-se compreender, 
analisar, inferir melhorias. Dessa forma, o modelo processual de políticas 
públicas assume a construção das policies por meio de etapas interligadas, a 
partir de aprimoramentos e de práticas em escala contínua, nos procedimentos 
organizacionais (DA PAZ; BERMEJO; SILVA, 2020). Logo, independentemente de 
qual política estamos tratando, sempre serão interligadas, por constituírem parte 
de um mesmo continuum: a formulação de uma política pública. 
A estrutura de processos mais adotada, nos estudos e na promoção prática 
de políticas públicas, será sintetizada a seguir:
FIGURA 5 – ESQUEMA DE ATIVIDADES DO MODELO DE GESTÃO DE PROCESSOS
FONTE: Adaptada de Santos (2012)
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Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
“Identificação dos problemas”: é a fase na qual se determina um dado 
fenômeno como objeto de ação e intervenção públicas. A partir do olhar 
processual, é necessário frisar que, a partir da identificação, todos os demais 
passos processuais são balizados, uma vez que a definição, por exemplo, de 
um problema público, como emergencial, pode gerar um processo que deve 
receber atenção e discussão no âmbito da sociedade, atingindo possibilidade de 
legitimação (ou não) e rapidez na execução. Em síntese, Dunn (2015) explica que 
a maneira como um problema público é determinado molda toda a maneira de se 
buscarem propostas de soluções. 
“Formulação de Propostas, ou da Agenda de Proposta”: é a fase em que 
se determinam quais são os caminhos a serem traçados pelos policymakers 
para a resolução do problema definido anteriormente. Note que esse processo é 
inteiramente ligado ao anterior, e a definição passa pela compreensão de como 
determinado problema público atinge ou não a sociedade.
“Legitimação da Política”: momento em que, a partir da construção coletiva 
(participação) ou da determinação tecnicista, uma determinada política é traçada 
como caminho. Muitas vezes, esses elementos se misturam em uma mesma 
política pública, tendo, esta, elementos legitimados pela formulação coletiva 
de propostas, contendo outros elementos de caráter estritamente tecnicista ou 
burocrático.
“Implementação da Política”: como o próprio nome sugere, é a fase na qual 
se executam, de fato, as ações anteriormente discutidas e planejadas, a respeito 
do problema previamente definido. Esse processo pode ocorrer de diferentes 
formas, e nós as veremos, de forma mais detalhada, no Capítulo 2.
A “Avaliação” é a fase em que os tomadores de decisões públicas devem 
averiguar os resultados obtidos com a implementação da política. A avaliação, 
como parte processual, deve considerar as dimensões positivas e negativas da 
ação/intervenção, e propor possíveis soluções e melhorias a partir dos passos 
formulados (agenda proposta).
Tais etapas podem ser associadas ao Ciclo de Políticas Públicas (CPP), que 
veremos mais à frente, no próximo capítulo. Na verdade, o CPP é um exemplo 
(se não, o mais famoso e discutido) do arcabouço teórico produzido com base 
em uma visão processual do campo das análises de políticas públicas (policies 
analysis).
A principal limitação do modelo processual é o direcionamento para as etapas 
e as atividades que fazem parte da construção de uma política pública, o que 
nos permite conhecer, mais a fundo, as dimensões que delineiam a formulação, a 
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 Gestão de Políticas Públicas
implementação e a avaliação. Contudo, deixa-se de considerar outras dimensões, 
como o próprio conteúdo da política (DYE, 1992; SANTOS, 2012). 
3.5 MODELO DA TEORIA DE GRUPO
O modelo baseado na “Teoria de Grupo” apresenta o conceito de política 
como se esta fosse um “[...] processo de obtenção de equilíbrio entre os interesses 
de diferentes grupos” (SANTOS, 2012, p. 62). Logo, a principal chave analítica 
desse modelo é a forma como determinados grupos sociais se relacionam, além 
dos resultados das interações, que se manifestam em políticas públicas.
Grupos são organizações de interesses afins, que pressionam os governos 
para o atendimento a várias demandas.
As principais dimensões da abordagem da Teoria de Grupo são as interações 
políticas, como elas ocorrem e entre quais atores sociais. Um conceito importante 
a ser definido, nesse sentido, é que tais relações ocorrem em um espaço 
determinado: na arena pública. Essa arena pública, ou “policy arena” (conceito 
em inglês), não deve ser confundida apenas com o espaço de reuniões públicas, 
onde as políticas públicas são debatidas ou votadas. A “policy arena” é um 
conceito trazido por Lowi (1985), e se refere ao processo de interação entre os 
grupos sociais diante determinada política e os respectivos interesses. A “policy 
arena” “[...] se refere, portanto, aos processos de conflito e de consenso dentro 
das diversas áreas de política“ (FREY, 2009, p. 223). Assim, a Teoria de Grupos 
está diretamente ligada à tipologia, que será apresentada na próxima seção: 
as políticas distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas. Em cada 
um desses modelos de políticas, os grupos sociais possuem uma dinâmica de 
interação, a depender, principalmente, de dois fatores: 1) os custos que cada 
grupo adquire com determinada política; e 2) os lucros que determinada política 
oferecem para cada grupo.
 
A respeito do funcionamento específico de cada um desses segmentos de 
políticas, trataremos, mais à frente, ao abordarmos a Tipologia de Lowi (1964). 
Por hora, torna-se mais importante ressaltarmos outro elemento que fundamenta 
o modelo de análise da Teoria dos Grupos nas políticas públicas: o “policy 
networks”. 
Entendem-se, como “policy networks”, os processos de diferentes relações 
e diálogos que envolvem as instituições do Estado (Judiciário, Legislativo, 
Executivo) e as da sociedade civil (organizações sociais, movimentos sociais e 
grupos de pressão) nos processos de formulação e de execução das políticas 
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Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
públicas (FREY, 2009). A formalização desses grupos está ligada ao processo 
de articulação entre setores sociais, estes que buscam materializar interesses e 
demandas em ações acolhidas pelos entes governamentais (CAPELLA; BRASIL, 
2015).
Outros processos em grupos menores e com ação mais focalizada são 
conceituados como “issue networks” (FREY, 2009). Os “issue networks” 
são, também, denominados, na literatura brasileira, como redes temáticas. 
A permanência dos agentes é mais significativa e instável do que nos “policy 
networks”, tendo, como forma relacional, uma ampla gama de níveis de 
comprometimento e de interdependência. 
Se você tiver interesse em conhecer mais os conceitos de 
“policy networks” e de “issue networks”, além de outros relacionados, 
como “triângulo de ferro” e “policy communities”, recomendamos 
um ótimo artigo a respeito do tema: Análise de Políticas Públicas: 
Uma Revisão da Literatura Sobre o Papel dos Subsistemas, 
Comunidades e Redes, escrito por Ana Cláudia N. Capella e Felipe 
Gonçalves Brasil. Está disponível em https://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002015000100057.
3.6 MODELO DA TEORIA DOS JOGOS
A Teoria dos Jogos surge como um campo de análise dos problemas de 
interação entre diferentes agentes econômicos. A decisão de cada agente 
(governo, firma ou indivíduo) acaba afetando e é afetada pelas decisões dos 
demais agentes envolvidos no processo (VASCONCELLOS, 2009). O modelo da 
Teoria dos Jogos foca, então, nas situações em que as escolhas dos indivíduos e 
os resultados destas são interdependentes (SANTOS, 2012). Na análise prática, 
é como se fosse um “jogo”, no qual os participantes, com interesses variados, 
são modelados pelas regras estabelecidas em cada contexto. Nesse sentido, o 
resultado de cada jogador depende das escolhas realizadas por cada um. Logo, 
em cada situação, o modelo da Teoria dos Jogos, para a análise de políticas 
públicas, é constituído das seguintes dimensões: 1) agentes, que determinam 
as próprias escolhas; 2) conjunto de ações disponível para cada agente; 3) 
informações, que podem subsidiar as escolhas e os interesses das ações 
de cada agente; e, 4) resultados finais das escolhas de cada agente (payoffs) 
(VASCONCELLOS, 2009).
38
 Gestão de Políticas Públicas
Os resultados, também denominados de payoffs, são um dos pontos 
primordiais da análise de jogos para a política pública, pois determinam os efeitos 
e as repercussões oriundos da escolha de determinado jogador. Afinal de contas, 
a partir de uma gama de possibilidades, de ações, qual é o possível resultado 
efetivo de cada uma dessas possibilidades? Retornaremos a essa questão logo 
mais, mas, antes de nos aprofundarmos um pouco na análise do modelo aplicado 
à gestão de policies, torna-se relevante apresentar a matriz de possibilidades 
clássica da Teoria dos Jogos, também denominada de “Dilema dos Prisioneiros”:
QUADRO 1 – MATRIZ A DETERMINANTE DE RESULTADOS 
DO “DILEMA DOS PRISIONEIROS”
Prisioneiro A
Alternativa A1 Alternativa A2
Prisioneiro B Alternativa B1 Resultado A1B1 Resultado A2B1Alternativa B2 Resultado A1B2 Resultado A2B2
FONTE: O autor
Considere uma situação na qual dois prisioneiros cometem determinados 
crimes juntos, e, para obter a confissão de cada um deles, o policial separa os 
dois, interrogando um por vez, de forma separada, estando, estes, incomunicáveis. 
Logo, algumas alternativas básicas, para cada um dos prisioneiros, são: um 
confessar o crime e, o outro, não; os dois confessarem; ou, então, nenhum dos 
dois confessar os crimes.
As regras de punição, diante de tais delitos, são: se um confessar o crime, e, 
o outro, não, o que confessa ganha liberdade imediata, e o outro pega 10 anos de 
prisão. Já para o prisioneiro que não confessa o crime, ganha um ano de prisão, 
uma vez que, não existindo provas suficientes, logo, deve ser solto. Caso ambos 
confessem o crime, são condenados a três anos de prisão. Diante das regras 
estabelecidas, a matriz determinante de resultados dos prisioneiros ficaria da 
seguinte forma:
QUADRO 2 – MATRIZ B DETERMINANTE DE RESULTADOS 
DO “DILEMA DOS PRISIONEIROS”
Prisioneiro A
Confessa Não Confessa
Prisioneiro B Confessa ( - 3; - 3) ( - 10; 0) Não Confessa ( 0; - 10) ( - 1; - 1)
FONTE: Adaptado de Vasconcellos (2009)
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Conceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas PúblicasConceitos, Dimensões E Tipologias De Políticas Públicas Capítulo 1 
Os números entre parênteses são os valores referentes aos números de anos 
de prisão, de acordo com a alternativa de cada prisioneiro. Os sinais negativos 
representam as penalidades possíveis. 
A partir do quadro anterior, pôde-se evidenciar que a estratégia “não confessa/
não confessa” seria a melhor para ambos os prisioneiros, mas, notando que os 
prisioneiros estão isolados e sem a possibilidade de comunicação, é razoável 
supormos que o prisioneiro A possa pensar no seguinte: caso o prisioneiro B 
confesse, a melhor estratégia para o prisioneiro A é confessar também, fugindo 
da pena de 10 anos de prisão, com direito a três. No entanto, caso o prisioneiro B 
não confesse a participação, a melhor possibilidade de ação, para A, é confessar. 
Assim, A fica livre de pegar prisão. Logo, pode-se concluir que a melhor estratégia 
do jogador A é confessar, dadas as regras impostas no cenário em questão e as 
possíveis estratégias de B.
A chave da reflexão de alternativas em questão vale para o prisioneiro A e para 
o B. Então, podemos resumir que a melhor estratégia do jogador B é, igualmente, 
confessar. Resumindo a questão: confessar é a estratégia dominante, pois é 
a melhor saída para ambos. Chegamos, então, ao desfecho do jogo, no qual 
ambos confessam. O resultado não se apresenta tão interessante para ambos 
os prisioneiros, pois ambos ganham três anos de penalidade. Trata-se, aí, de 
um resultado centrado na denominada estratégia ótima, dada a estratégia 
adotada pelo outro jogador. Como destaca Vasconcellos (2009), esse resultado 
é denominado, na economia, de “Equilíbrio de Nash”.
John Nash foi ganhador do Prêmio Nobel de Economia, em 
1994. Matemático de formação, tornou-se referência na “Teoria dos 
Jogos”, com o “Equilíbrio de Nash”. Apesar de não ter o interesse 
direto de auxiliar, é possível que a busca individual de alguns 
agentes, pela melhor solução, possa promover uma situação de jogo 
na qual os próprios agentes formulam uma condição de estabilidade, 
a partir da qual se busca a segurança de reduzir grandes riscos para 
si, evitando quaisquer comportamentos que alterem, drasticamente, 
o cenário de estabilidade.
40
 Gestão de Políticas Públicas
Um dos conceitos guardados para a opção de adotar a estratégia máxima é 
a capacidade de os indivíduos buscarem “maximizar a probabilidade de perda 
mínima”. Termo que também pode ser compreendido como maximim (SANTOS, 
2012). A dimensão posta em questão é a possibilidade que cada prisioneiro tem 
de reduzir as próprias chances de ser condenado aos 10 anos de prisão, dessa 
forma, mesmo havendo a possibilidade de comunicação entre os prisioneiros, 
ainda, há o medo de um dos lados trair o outro. 
Agora, voltando para o campo da gestão de políticas públicas, o modelo da 
Teoria dos Jogos auxilia na compreensão das possibilidades de ação dos agentes 
envolvidos em uma determinada situação. O caso anterior é um exemplo clássico 
de jogo estático, e não comporta toda a dinâmica do processo de escolha das 
decisões políticas, como observam Almeida (2003) e Vasconcellos (2009). Outras 
modelagens da Teoria dos Jogos podem servir para situações mais dinâmicas, 
como a partir de cenários de informação imperfeita e de compreensão das relações 
de poder entre agentes que atuam sob diferentes cenários. A teoria do sociólogo 
alemão Nobert Elias (2005) avança, nesse sentido, ao influir a dimensão do poder 
nos processos, que, inevitavelmente, está presente nas relações dos agentes 
e nas tomadas de decisão. Ao mesmo tempo, há a agregação de interesses 
individuais, que corrobora para a manifestação de novas tomadas de decisão, e, 
consequentemente, de poder.
Dependemos dos outros; os outros dependem de nós. Na 
medida em que somos mais dependentes dos outros do que 
eles são de nós, em que somos mais dirigidos pelos outros 
do que eles são por nós, estes têm poder sobre nós, quer 
nos tenhamos tornado dependentes deles pela utilização 
que fizeram da força bruta ou pela necessidade de dinheiro, 
de cura, de estatuto, de uma carreira ou, simplesmente, de 
estímulo (ELIAS, 2005, p. 101).
Elias (2005) inova, ao desmistificar a maneira rígida e estratificada de se 
compreender o arcabouço teórico dos jogos. Ao mesmo tempo, contribui para uma 
aproximação entre o campo e as ciências sociais, ao relacionar os processos de 
tomadas de decisão como dinâmicas complexas e que dependem, efetivamente, 
de especificidades, causadas pela própria dinâmica da vida social. Um cidadão, 
apesar de possuir uma gama de escolhas e de liberdades, também é dependente 
de uma série de escolhas tomadas, de decisões de gabinetes,