DESVENDANDO A EMPRESA BRASILEIRA DE SERVIÇOS HOSPITALARES

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPIRITO SANTO – UFES 
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E ECONOMICAS 
DEPARTAMENTO DE SERVIÇO SOCIAL 
 
AMARILDA CONCEIÇÃO FERREIRA 
DEUSENI DOS S. BANDEIRA DA CRUZ 
ELIANA SALAMÃO DA SILVA 
GEZEBEL SANTOS DE AZEVEDO 
JOSÉ SAULO PEREIRA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DESVENDANDO A EMPRESA BRASILEIRA DE SERVIÇOS 
HOSPITALARES 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
VITÓRIA 
2014 
 
AMARILDA CONCEIÇÃO FERREIRA 
DEUSENI DOS S. BANDEIRA DA CRUZ 
ELIANA SALAMÃO DA SILVA 
GEZEBEL SANTOS DE AZEVEDO 
JOSÉ SAULO PEREIRA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DESVENDANDO A EMPRESA BRASILEIRA DE SERVIÇOS HOSPITALARES 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Vitória 
2014 
Trabalho de Conclusão de Curso 
apresentado ao Departamento de 
Serviço Social do Centro de Ciências 
Jurídicas e Econômicas da Universi-
dade federal do Espírito Santo para 
obtenção do grau de Bacharel em 
Serviço Social. 
Orientadora: Prof.ª Aniele Zanardo 
Pinholato. 
AMARILDA CONCEIÇÃO FERREIRA 
DEUSENI DOS S. BANDEIRA DA CRUZ 
ELIANA SALAMÃO DA SILVA 
GEZEBEL SANTOS DE AZEVEDO 
JOSÉ SAULO PEREIRA 
 
 
 
DESVENDANDO A EMPRESA BRASILEIRA DE SERVIÇOS 
HOSPITALARES 
 
 
 
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Departamento de Serviço Social 
do Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas da Universidade Federal do Espírito 
Santo para obtenção do grau de Bacharel em Serviço Social. 
 
 
 
Aprovado em 14 de março de 2014. 
 
 
 
 
 
 
 
COMISSÃO EXAMINADORA 
 
 
 
____________________________________ 
Profª Aniele Zanardo Pinholato 
Universidade Federal do Espírito Santo 
Orientadora 
 
 
 
____________________________________ 
Profª Drª Cenira Andrade de Oliveira 
Universidade Federal do Espírito Santo 
 
 
 
______________________________ 
Edineia Figueira dos Anjos Oliveira 
Universidade Federal do Espírito Santo 
 
AGRADECIMENTOS 
 
Realizar este trabalho foi uma tarefa penosa, dadas as condições adversas em que 
foi realizado. Além de nossa persistência, altos e baixos, tropeços e angustias,varias 
pessoas nos ajudaram, e a elas gostaríamos de expressar nosso agradecimento. 
 
Primeiramente agradecemos ao senhor Deus por ter nos dado a vitória de concluir-
mos esse trabalho em meio a tantas lutas e provas. 
 
Aos familiares pelas orações, pelo incentivo e por compreenderem as ausências. 
 
Aos amigos que nos incentivaram durante esse caminho e que por muitas vezes nos 
escutaram. 
 
A todos os professores que de alguma forma contribuíram com o nosso caminhar 
durante esse período. 
 
E por último, mas não menos importante a nossa orientadora que mesmo com todas 
as dificuldades do percurso nos conquistou com seu jeito simples e incentivador, 
sempre valorizando nosso trabalho. Custou-nos um pouco a compreender sua forma 
de orientar, sempre com a famosa frase “só estou provocando vocês”. 
 
Por fim, resta-nos as lembranças dos momentos bons e a amizade fortalecida. 
 
RESUMO 
Este trabalho analisa o processo histórico da Empresa Brasileira de Serviços Hospi-
talares nos Hospitais Universitários Federais, questionando a possibilidade de com-
prometimento do princípio da universalidade do SUS estabelecido pela Constituição 
Federal de 1988. O objetivo foi analisar o novo modelo de gestão proposto pelo Mi-
nistério da Educação e Cultura (MEC) para os Hospitais Universitários Federais 
(HUF’s) geridos pela Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH), a fim 
de apontar as possíveis contradições presentes na lei 12.550/2011 que cria a Em-
presa Brasileira de Serviços Hospitalares. Como objetivos específicos: apontar e 
discutir o processo de desmonte da política de saúde a partir do ideal neoliberal; co-
nhecer e compreender a proposta do modelo de gestão da EBSERH para os HUF’s, 
a fim de desvelar as correlações de forças existentes no novo modelo de gestão da 
saúde dos HUF’s. Foi realizada uma pesquisa documental somada a revisão de lite-
ratura. Os resultados apontaram que a EBSERH sugere um modelo operacional pa-
ra hospitais universitários completamente diverso do atual, transformando o ensino, 
pesquisa e assistência em atividade econômica, atendendo a lógica de mercado su-
gerida pelo neoliberalismo, cuja tendência mais perversa se mostra por meio de uma 
rede de privatização camuflada. Ainda revela-se uma trama de legislações que per-
mitem uma usurpação do sistema público para o interesse de grupos privados, que 
se apropriam dos fundos públicos, reforçando a lógica da regressividade da tributa-
ção no país. 
Palavras-chave: EBSERH. Privatização. Universalidade. Política de Saúde. 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
ABRASCO Associação Brasileira de Saúde Coletiva 
ABRAHUE Associação Brasileira de Hospitais Universitários de Ensino Médio 
ABI Associação Brasileira da Imprensa 
AI Ato Institucional 
AIS Ações Integradas de Saúde 
AMB Associação Médica Brasileira 
ARENA Aliança Renovadora Nacional 
BDTD Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações 
BPC Benefício de Prestação Continuada 
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento Social 
BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento 
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento 
CAPs Caixas de Aposentadoria e Pensões 
CBSC Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva 
CEBES Centro Brasileiro de Estudos de Saúde 
CEME Central de Medicamentos 
CES Conselho Estadual de Saúde 
CF Constituição Federal 
CIBs Comissões Intergestores Bipartites 
CIT Comissão Intergestores Tripartites 
CLT Consolidação das Leis do Trabalho 
CNBB Conferência Nacional dos Bispos do Brasil 
CNS Conferência Nacional de Saúde 
CNRS Comissão Nacional da Reforma Sanitária 
CRAS Centro de Referência da Assistência Social 
CONASS Conferência Nacional de Saúde 
CONASP Conselho Consultivo da Administração de Saúde Previdenciária 
CONASEMS Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde 
CONEP Executivos dos Cursos de Psicologia 
COSEMS Conselho Estadual de Secretários Municipais de Saúde 
CMS Conselho Municipal de Saúde 
DENEM Executivos dos Cursos de Medicina 
DNSP Departamento Nacional de Saúde Pública 
EBSERH Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares 
EC Emenda Constitucional 
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária 
ENEENF Executivas dos Cursos de Enfermagem 
ENESSO Executivas dos Cursos de Serviço Social 
ENEFAR Executivas dos Cursos de Farmácia 
EUA Estados Unidos da América 
FAEC Fundo de Ação Estratégica e de Compensação 
FAZ Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social 
FEDP Fundações Estatais de Direito Privado 
FIDESP Fator de Incentivo ao Desenvolvimento do Ensino e da Pesquisa Universitária em 
Saúde 
FIOCRUZ Fundação Oswaldo Cruz 
FMI Fundação Monetário Internacional 
FNS Fundo Nacional de Saúde 
FUNABEM Fundação Nacional para o Bem Estar do Menor 
HCPA Hospital das Clinicas de Porto Alegre 
HE Hospital Escola 
HU Hospital Universitário 
HUCAM Hospital Universitário Cassiano Antônio de Moraes 
HUF Hospitais Universitários Federais 
IAPs Institutos de Aposentadorias e Pensões 
IBGE Instituído Brasileiro de Geografia e Estática 
IDH Índice de Desenvolvimento Humano 
INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social 
INPS Instituto Nacional de Previdência Social 
LBA Legião Brasileiro de Assistência 
LOS Lei Orgânica da Saúde 
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado 
MDB Movimento Democrático Brasileiro 
MEC Ministério da Educação e Cultura 
MOPS Movimento Popular de Saúde 
MPOG Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão 
MP Medida Provisória 
MS Ministério da Saúde 
MRS Movimento da Reforma Sanitária 
NGP Nova Gestão PúblicaNOAS Norma Operacional da Assistência a Saúde 
NOB Normas Operacionais Básicas 
OAB Ordem dos Advogados do Brasil 
ONGs Organizações não Governamentais 
OS’s Organizações Sociais 
OSS Organizações Sociais de Saúde 
OPAS Organizações Panamericano de Saúde 
OSCIP’s Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público 
PAC Programa de Aceleração do Crescimento 
PACS Programa de Agente Comunitário de Saúde 
PCB Partido Comunista Brasileiro 
PDRE Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado 
PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público 
PGR Procuradoria Geral da República 
PND Plano Nacional de Desenvolvimento 
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
PIB Produto Interno Bruto 
PIS Programa de Integração Social 
PL Projeto de Lei 
PLS Projeto de Lei do Senado 
POA Plano Operativo Anual 
PPA Plano de Pronta Ação 
PPPs Parceria Público Privadas 
PPI Programação Pactoada Integrada 
Prev-Saúde Programa Nacional de Serviços Básicos de Saúde 
PSF Programa Saúde da Família 
REHUF Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais 
REME Movimento de Renovação Médica 
REUNI Reestruturação e Expansão das Universidades Federais Brasileiras 
RSB Reforma Sanitária Brasileira 
SAF Secretária da Administração Federal 
SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência 
SESA Secretária Estadual de Saúde 
SESAC Semana de Estudos de Saúde Comunitária 
STF Supremo Tribunal Federal 
SUCAM Superintendencia de Campanhas da Saúde Pública 
SUDS Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde 
SUS Sistema Único de Saúde 
TCU Tribunal de Contas da União 
UNE União Nacional dos Estudantes 
UEES União Estadual dos Estudantes Secundaristas 
UERJ Universidade Estadual do Rio de Janeiro 
WS Welfare State 
 
SUMÁRIO 
1 INTRODUÇÃO 9 
 
2 CONTEXTO HISTÓRICO DA SAÚDE NO BRASIL 17 
2.1 REFORMA SANITÁRIA 20 
2.1.1 Da ditadura à redemocratização 21 
2.1.2 A economia 23 
2.1.3 Movimentos Sociais 24 
2.1.4 O Cebes 25 
2.1.5 A redemocratização – distensão lenta e gradual 27 
2.1.6 Previdência Social 27 
2.1.7 Retornando a reforma sanitária brasileira (RSB) 29 
2.1.8 A 8ª Conferencia Nacional de saúde (CNS) e a Abrasco 30 
2.2 SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE E SEUS PRINCÍPIOS 31 
2.2.1 O princípio da universalidade 44 
2.3 A CONTRARREFORMA DO ESTADO 47 
 
3 HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS 55 
3.1 ORIGEM DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS 56 
3.2 CRISE DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS 62 
3.3 PROGRAMA NACIONAL DE REESTRUTURAÇÃO DOS HOSPITAIS UNIVERSI-
TÁRIOS FEDERAIS – REHUF 
69 
 
4 A GESTÃO PÚBLICA E SEUS CONCEITOS 74 
4.1 CONTEXTUALIZANDO A CRIAÇÃO DA EBSERH 85 
4.2 GESTÃO DA EBSERH PARA OS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS 89 
4.3 ANÁLISE E REFLEXÃO SOBRE A EBSERH 92 
 
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 101 
6 REFERÊNCIAS 105 
9 
 
1 INTRODUÇÃO 
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, vivenciamos uma progressi-
va transferência dos serviços prestados pelo Sistema Único de Saúde (SUS) à ini-
ciativa privada. As lacunas deixadas na Lei Orgânica da Saúde (LOS), a da falta de 
regulamentação do financiamento e a possibilidade de complementaridade de servi-
ços privados ao SUS, tornaram-se grandes obstáculos à concretização do Sistema 
Público de Saúde e estatal que somados à intensa desresponsabilização do Estado, 
se evidenciam no desmoronamento desse sistema (ENEF, 2012, s/p). 
Diante do exposto, e por vivenciarmos processo por meio das experiências de está-
gio no Hospital Dr.º Dório Silva – Serra - ES, Centro de Hemoterapia e Hematologia 
do Espírito Santo – Vitória - ES, Hospital Universitário Cassiano Antônio de Moraes 
(HUCAM) – Vitória - ES e no Centro de Referência de Assistência Social - (CRAS) – 
Serra – ES, percebemos a precariedade dos serviços do SUS, através das deman-
das que chegam ao serviço social dos respectivos campos, tais como: a demora da 
marcação de consultas, a demora entre a internação e as cirurgias, a falta de manu-
tenção dos aparelhos de exames e a péssima infraestrutura física dos locais, além 
da redução dos leitos, a insuficiência de investimentos para suprir as demandas exi-
gidas pelo SUS, a falta de qualificação técnica, a insuficiência de políticas de promo-
ção, proteção e recuperação da saúde dos usuários de responsabilidade do Estado, 
que perpassam pela não efetividade plena das políticas públicas garantidas pelo tri-
pé da seguridade social (saúde, previdência e assistência). 
Tendo em vista que o “novo modelo de gestão expressa perda dos direitos adquiri-
dos e a desconstrução dos princípios do SUS. Para entendermos a sua criação, pre-
cisamos olhar para a história recente dos HU’s do Brasil e para a própria história do 
SUS” (ENEF, 2012, s/p), surge portanto, como inquietação a seguinte questão: co-
mo se deu o processo de criação da EBSERH, tendo em vista a conjuntura atual da 
disputa dos recursos públicos? Nos propomos, dessa forma, analisar o novo modelo 
de gestão proposto pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC) para os Hospitais 
Universitários Federais (HUF’s) geridos pela Empresa Brasileira de Serviços Hospi-
talares (EBSERH), a fim de apontar as possíveis contradições presentes na lei 
12.550/2011 que cria a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares. 
10 
 
Como objetivos específicos nos propomos a apontar e discutir o processo de des-
monte da política de saúde a partir do ideal neoliberal; conhecer e compreender a 
proposta do modelo de gestão da EBSERH para os HUF’s, a fim de desvelar as cor-
relações de forças existentes no novo modelo de gestão da saúde dos HUF’s. 
Neste sentido, existem alguns pressupostos como: perda de autonomia da universi-
dade em relação à gestão dos HUF’s, a precarização do trabalho, a falta de repre-
sentatividade expressiva no conselho administrativo, a falta de transparência públi-
ca, perda de controle social, o investimento público em área privada, a apropriação 
dos bens materiais, tecnológicos e intelectuais da instituição, a entrega dos serviços 
públicos a empresas terceirizadas privilegiando o lucro em detrimento da qualidade 
dos serviços prestados, a aplicação dos recursos financeiros conforme lhe for con-
veniente e a possibilidade de ocorrer a dupla porta de entrada através de convênios. 
A partir da implementação do SUS, os hospitais universitários deixaram de ser uni-
dades meramente de ensino e passaram, além disso, a ser referências em assistên-
cia secundária e terciária. O período em que isso se concretiza, entretanto, coincide 
com o auge da transferência de responsabilidade do Estado para as empresas, re-
dução do financiamento das áreas sociais, período chamado de neoliberalismo - a-
profundado nos anos 90 com o governo de Fernando Henrique Cardoso e mantido 
até os dias de hoje pelo governo Dilma. Nesse período se iniciam as “crises” cíclicas 
dos HUF’s (ENEF, 2012, s/p). 
Os recursos financeiros para manter os HUF’s são provenientes do Ministério da 
Educação e Cultura (MEC) e do Ministério da Saúde (MS). Existindo dois tipos de 
recursos financeiros: o de custeio (exclusivamente para compra de bens permanen-
tes) e o de capital. Os salários dos servidores estatutários federais, são pagos pelo 
MEC que também, envia recurso de capital para atender a projetos específicos den-
tro do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais 
(REHUF). Além disso, podem advir recursos de emendas parlamentares, porém tais 
recursos não são fixos e nem frequentes. Já o MS envia os recursos de custeio via 
Fundo Nacional de Saúde (FNS) para a Secretaria Estadual de Saúde. Esta secreta-
ria pactua junto aos HUF’s os procedimentos de assistência para a rede do SUS 
(LITTIKE, 2012). 
11 
 
Em 2006 um estudo do Tribunal deContas da União (TCU) apontou que a situação 
de mais de 26 mil funcionários dos Hospitais Universitários contratados via funda-
ções era ilegal. Sabendo da necessidade dos HUF’s de continuarem a funcionar, o 
TCU deu um prazo longo para que o Governo Federal se adequasse à Lei. Era ne-
cessário que a situação fosse resolvida através da substituição do quadro de tercei-
rizados por concursados (ENEF, 2012). 
No período entre 2006 e 2010, além da não realização dos concursos públicos ne-
cessários, dois fatos reveladores ocorreram. O primeiro foi à criação das Fundações 
Estatais de Direito Privado (FEDP) que já deixava claro em suas atribuições que os 
HUF’s poderiam ser alvos do novo modelo. O segundo foi o lançamento do Progra-
ma Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais que propunha, 
entre outras atividades, novos mecanismos de financiamento e melhoria no proces-
so de gestão, sendo modelos referenciais o Hospital das Clínicas de Porto Alegre 
(HCPA), gerido por uma empresa pública, e os hospitais do estado de São Paulo, 
geridos pelas Organizações Sociais (OS’s) (ENEF, 2012). 
Na tentativa de redesenho dos hospitais universitários, o MEC junto ao Ministério do 
Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG), elaboram a Medida Provisória - MP nº 
520, assinada em 31 de dezembro de 2010, a qual autoriza o poder executivo a criar 
a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares S.A. (EBSERH), que tem, dentre ou-
tras competências, administrar unidades hospitalares, bem como prestar serviços de 
assistência médico-hospitalar e laboratorial à comunidade, no âmbito do SUS (BRA-
SIL, 2010). 
A EBSERH foi criada por meio da Lei 12.550/2011. A Procuradoria Geral da Repú-
blica (PGR), no entanto, aponta que existe na lei uma desarmonia com a LOS, que 
determina em seu artigo 45 que os serviços de saúde dos hospitais universitários e 
de ensino integram-se ao Sistema Único de Saúde. Nesse sentido, a saúde pública 
é um serviço a ser executado pelo Poder Público, mediante o Sistema único de Sa-
úde, com funções distribuídas entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal 
(PORTUGAL, 2013). 
Com a EBSERH, a característica de hospital voltado para a formação de profissio-
nais da saúde pode ser prejudicada, assim como a pesquisa e a extensão sob a ló-
12 
 
gica de funcionamento da empresa, considerando seus princípios fundamentais do 
cumprimento de metas e da gestão e assistência na perspectiva mercadológica (E-
NEF, 2013). 
O presente trabalho contribui com os esforços de outros estudiosos do tema na bus-
ca de aprofundar a discussão sobre as possíveis divergências das propostas pela 
gestão público/privado, no campo da saúde. Nesse sentido o estudo foi sistematiza-
do pelos princípios éticos que norteiam as pesquisas, com o compromisso de retor-
nar o estudo para a sociedade. 
Essa pesquisa ganha importância social e política ainda, ao passo que ao contem-
plar o novo modelo de gestão proposto para os HU’s, em detrimento de uma nova 
reestruturação física, tecnológica, da força de trabalho, da modernização e qualifica-
ção da gestão no âmbito financeiro e orçamentário, contrapondo as tendências de 
ajuste neoliberal atuantes no desmonte das políticas sociais. 
Seguindo essa linha de pensamento, entendemos que a realização da pesquisa o-
cupa um papel fundamental no processo de formação profissional do assistente so-
cial, “atividade privilegiada para a solidificação dos laços entre teoria e prática e para 
a soldagem das dimensões teórico-metodológicas e prático-operativas do Serviço 
Social, indissociáveis de seus componentes ético políticos” (IAMAMOTO, 2001, 
p.273). Consideramos, portanto, que este estudo é relevante para o serviço social e 
para os demais profissionais, que visam garantir o acesso aos direitos sociais, à e-
quidade, igualdade, universalidade da saúde, bem como a comunidade acadêmica, 
que busca o aprofundamento do tema. 
Assim, partindo do entendimento que “ciência se faz com teoria e método” (MINAYO, 
2002, p.17), onde a teoria possibilita uma compreensão e um estranhamento da 
realidade e a problematização do objeto. O método por sua vez compreende a 
estrada, o rumo e percepção escolhido entre outros possíveis, para um dado estudo 
(OLIVEIRA, 2001). A metodologia então, é mais do que o “como fazer”, é a 
totalidade do processo de pesquisa. 
Do ponto de vista do positivismo a possibilidade de uma ciência da neutralidade, 
desprendida de qualquer contato das classes sociais com as políticas, valores mo-
13 
 
rais, visões de mundo e utopias estabelecendo um dilema da corrente positivista que 
é a neutralidade do cientista. Enquanto o materialismo histórico dialético rebate tais 
ideias afirmando que não é possível a neutralidade do cientista no trabalho científico 
e que as ideologias são produtos da classe social e, essa condição não é aceita pelo 
positivismo tendo em vista que nessa corrente não há possibilidades de mudanças 
na sociedade, mas, como teoria crítica busca raízes na luta de classes do proletaria-
do pelo socialismo, logo, as visões políticas e sociais da teoria crítica são mais con-
cretas, devido maior aproximação da realidade apresentada pelo fenômeno e mais 
concretas que sua epistemologia idealista e suas concepções éticas (LOWY, 1987). 
Entendemos que o mais adequado e coerente é guiar esse estudo pelo método críti-
co dialético, assim como fizeram Lima e Mioto (2007) em seu estudo, cujo tema fora 
a própria pesquisa bibliográfica. As autoras adotaram 
[...] o método dialético por levar o pesquisador a trabalhar sempre conside-
rando a contradição e o conflito; o ‘devir’; o movimento histórico; a totalidade 
e a unidade dos contrários; além de apreender, em todo o percurso de pes-
quisa, as dimensões filosófica, material/concreta e política que envolve seu 
objeto de estudo (LIMA; MIOTO, 2007, p. 39). 
 
Fundamental neste processo de pesquisa, a compreensão de essência e de aparên-
cia, nos termos de Kosisk (1989), 
 
O mundo da pseudoconcreticidade é um claro-escuro de verdade e engano. 
O seu elemento próprio é o duplo sentido. O fenômeno indica a essência e, 
ao mesmo tempo, a esconde. A essência se manifesta no fenômeno, mas 
só de modo inadequado, parcial, ou apenas sob certos ângulos e aspectos. 
O fenômeno indica algo que não é ele mesmo e vive apenas graças a seu 
contrario. A essência não se da imediatamente; é mediata ao fenômeno e, 
portanto, se manifesta em algo diferente daquilo que é. A essência se mani-
festa no fenômeno revela seu movimento e demonstra que a essência não é 
inerte nem passiva. Justamente por isso o fenômeno revela a essência. A 
manifestação da essência é precisamente a atividade do fenômeno (KO-
SISK, 1989, p.11). 
 
Considerando, Netto e Braz (2009, p. 11) a incursão de Marx na história da socieda-
de burguesa não é epistemológica, mas ontológica e, “por isto, o seu interesse não 
incidia sobre um abstrato como conhecer, mas sobre como conhecer um objeto real 
e determinado”. Sendo assim, 
 
14 
 
O método dialético implica sempre em uma revisão e em uma reflexão críti-
ca e totalizante porque submete à análise toda interpretação pré-existente 
sobre o objeto de estudo. Traz como necessidade a revisão crítica dos con-
ceitos já existentes a fim de que sejam incorporados ou superados critica-
mente pelo pesquisador. Trata-se de chegar à essência das relações, dos 
processos e das estruturas, envolvendo na análise também as representa-
ções ideológicas, ou teóricas construídas sobre o objeto em questão (LIMA; 
MIOTO, 2007, p. 40). 
Oportunamente como mencionado por Carcanholo (2011), “a pesquisa, por melhor 
projetada que seja, não transcorre por uma linha reta [...] em outras palavras, ela 
nãoé um processo que possa ser totalmente planificada a priori” (CARCANHOLO, 
2011, p. 28). 
Em vista disso o pesquisador “[...] sempre poderá voltar ao objeto de estudo à medi-
da que forem obtidos os dados, de modo a defini-lo mais claramente ou reformulá-lo. 
Consequentemente, esse movimento acarretará novas alterações, ou escolhas 
quanto aos procedimentos metodológicos” (LIMA; MIOTO, 2007, p. 40). 
Sabendo que os dados qualitativos e quantitativos se completam e, por neste mo-
mento não termos dados comparativos numéricos, optamos como estratégia adotar 
o caminho de natureza qualitativa, que abrange os conceitos teóricos e o conjunto 
de técnicas que auxiliam no desenvolvimento da realidade. A pesquisa qualitativa 
preocupa-se com uma realidade que não pode ser quantificada, respondendo às 
questões particulares, trabalhando com um universo de significados, crenças e valo-
res que correspondem a um espaço mais profundo das relações, dos fenômenos 
que podem não ser reduzidos à operacionalização de variáveis (MINAYO, 2012). 
Assim, para obter respostas ao problema de pesquisa, há a necessidade de ir a ou-
tros autores, rever conceitos, compará-las com pressupostos próprios, que propor-
cionarão maior amadurecimento teórico (PINHOLATO, 2013). Afinal, “[...] realizar 
uma pesquisa entendendo a realidade social dinâmica, contraditória, histórica e on-
tológica implica na utilização de procedimentos metodológicos que consigam engen-
drar todos esses pressupostos com a mesma intensidade como se apresentam 
quando estão em relação” (LIMA; MIOTO, 2007, p. 40). 
Diante do exposto, optamos por seguir além da pesquisa bibliográfica, o caminho da 
pesquisa documental buscando dados bibliográficos, por meio de palavras – chave 
15 
 
na Biblioteca Nacional Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD), seleção de textos 
de alguns autores que discutem o assunto, utilizamos o método da “Grelha de Leitu-
ra” apresentado por Quivy e Campenhoudt (1992), perpassando pela análise de con-
teúdo qualitativo, leis, portarias, decretos, organogramas e regimentos internos, que 
dizem respeito ao HU’s e a EBSERH. 
Selecionados os documentos, organizamos o material em um quadro para facilitar o 
estudo bibliográfico do assunto proposto nessa pesquisa. 
Primeiramente faremos uma breve contextualização histórica da saúde no Brasil, 
culminando no Movimento da Reforma Sanitária, que postulava a democratização da 
saúde e a criação do SUS e posteriormente a contrapartida do Estado denominado 
por alguns autores1 como contrarreforma. Tal fato se torna importante para que se 
possa contextualizar como ocorre o processo da Política de saúde na conjuntura 
neoliberal. 
No segundo momento abordaremos os Hospitais Universitários Federais, onde elen-
caremos sua origem. Essa abordagem se faz necessária por se tratar do lócus de 
pesquisa deste trabalho. Também contextualizaremos a “crise”2 dos HUF’s, pois já 
vem como um tema desde a metade dos anos 1990 por meio de um debate do Mi-
nistério da Educação e de alguns especialistas em gestão da saúde, de que os HU’s 
estão em uma crise e que é necessário mudar radicalmente o formato da sua ges-
tão. Portanto, é necessário fazer um histórico da origem desta “crise” e suas propos-
tas, sendo que uma destas é o REHUF, que visa melhorar a gestão hospitalar no 
campo da assistência e do ensino, bem como a gestão administrativa e financeira. 
Por último faremos uma leitura crítica dos documentos que dizem respeito aos HU’s 
e a EBSERH apresentados no quadro em anexo, confrontando os documentos sele-
cionados com o processo de reestruturação para os HUs destacando nossa análise 
_____________ 
1 Para maior aprofundamento sobre esse assunto ver os seguintes autores: BEHRING (2003); 
BOSCHETTI (2006), BRAVO (1999) e PEREIRA (1995). 
 
2 Estamos nos referindo a crise com aspas, por não acreditarmos que se trata de uma crise dos 
HUF’s, mas sim, da falta de recursos financeiros por parte do governo Federal para os HUF`S , com a 
nítida intenção de precarização dos serviços oferecidos à população, com a finalidade de 
transparecer que a saúde gerida pelo setor privado é o modelo ideal para oferecer serviços de 
qualidade ao cidadão, com o intuito de alcançar assim respaldo da sociedade para privatizar a saúde 
pública. 
16 
 
e reflexão dessa gestão com os princípios já estabelecidos pelo SUS, retornando o 
resultado dessa pesquisa tanto para o meio acadêmico, quanto para a sociedade. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 CONTEXTO HISTÓRICO DA SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL 
Para que possamos compreender a realidade da saúde hoje, é necessário conhecer 
os determinantes históricos envolvidos neste processo, no qual perpassam a influ-
ência do contexto político-social vivenciados pelo Brasil passou ao longo da história. 
Neste capítulo abordaremos sobre a origem da Saúde Pública no Brasil, como é no-
tório o Sistema de Saúde no Brasil, está passando por um desmonte que pode ser 
verificado através da mídia, que diariamente mostra o descaso vivenciado pela po-
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pulação que frequentemente enfrentam filas, não são atendidas e se deparam com 
falta de leitos hospitalares devido à escassez de recursos financeiros, materiais e 
humanos, para conservar os serviços de saúde operando com eficácia e eficiência, 
entretanto temos clarezas da alienação que é predomina nos discursos da mídia. 
Com a chegada dos portugueses no ano de 1.500 ao Brasil, é dado início a história 
da saúde no país. Foi nesta época que houve registro das primeiras contaminações 
dos indígenas, por doenças trazidas pelos portugueses como: gripe, varíola, saram-
po e tuberculose. Neste período histórico, a atenção à saúde limitava-se aos pró-
prios recursos naturais (plantas, ervas) e, àqueles que, por conhecimentos empíricos 
(curandeiros e pajés), desenvolviam as suas habilidades de cura (ESCOREL; TEI-
XEIRA, 2008). 
A falta de médicos e de um modelo sanitarista no Brasil Colônia e no Brasil Império 
era evidente, sendo que no Rio de Janeiro, em 1789, só existiam quatro médicos 
atuando. O que contribuiu para um quadro de epidemias devido a presença de di-
versas doenças graves que assolavam a população, como a varíola, a malária, a 
febre amarela, e posteriormente a peste, “em decorrência de trocas entre a Europa e 
demais países produtores de outros tipos de mercadorias, que aproximaram povos e 
doenças” (RIBEIRO, 1993, p. 24). Observa-se que não havia uma assistência médi-
ca estruturada, fato que intensificou a multiplicação pelo país dos Boticários (farma-
cêuticos), que tinha a função de manipulação das fórmulas prescritas pelos médicos. 
Com a vinda da família real portuguesa em 1808 ao Brasil, houve a necessidade da 
organização de uma estrutura sanitária mínima, capaz de dar suporte a realeza que 
se instalava na cidade do Rio de Janeiro. Como afirmam Escorel e Teixeira (2008), 
foram criadas duas escolas de cirurgias no Brasil, uma na Bahia - Colégio Médico-
Cirúrgico no Real Hospital Militar da Cidade de Salvador e outra no Rio - Escola de 
Cirurgia do Rio de Janeiro, anexa ao real Hospital Militar. Deixando explicitado que 
essas medidas eram para suprir a demandas da saúde da corte, observa-se que 
essas escolas não tinham objetivo de oferecer assistência e tratamento à população 
ou a força de trabalho da época. 
Seguindo para o ano 1891, com o então presidente Rodrigues Alves no poder, é 
sancionada ao Estado a responsabilidade pelas ações de saúde, saneamento e e-
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ducação, sendo a primeira medida sanitarista deste governo, a nomeação de Os-
waldo Cruz, como Diretor do Departamento Federal de Saúde Pública, que se pro-
pôs a erradicara epidemia de febre-amarela na cidade do Rio de Janeiro, utilizando 
assim, um verdadeiro exército que passaram a exercer atividades de desinfecção no 
combate aos mosquitos, vetor da febre-amarela. A falta de esclarecimentos e as ar-
bitrariedades cometidas pelos “guardas-sanitários” foram fatores que causaram re-
voltas na população. A insatisfação se agravou com outra medida de Oswaldo Cruz, 
a Lei Federal nº 1.261, de 31 de outubro de 1904, que constituiu a vacinação anti-
varíola obrigatória para todo o território nacional. Isso gerou um grande movimento 
de insatisfação por parte da população que se revolta contra essa medida que fica 
conhecida na história como a revolta da vacina3. Por este motivo, desde o final do 
século passado até o início dos anos 60, predominou o modelo do sanitarismo cam-
panhista (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). 
Neste contexto de campanhas conflitosas para combater as doenças infectocontagi-
osas, chegam ao Brasil os imigrantes europeus, como mão-de-obra para atuarem 
nas indústrias. Pois, neste período o país vivenciava um processo de extinção da 
escravatura dos negros, a partir da Lei Áurea, fator que determinou a vinda destes 
imigrantes para o Brasil. 
Sabe-se que os europeus têm a cultura da luta operaria muito forte lapidada pelos 
movimentos econômicos, políticos e sociais que ocorrem na Europa. Ao chegarem 
ao Brasil com senso crítico maduro e influenciado pela cultura européia inicia-se a 
luta operária, por melhores condições de trabalho e assistência médica (MONTAÑO, 
2011). 
A ampliação da abrangência territorial das ações de saúde teve como base o serviço 
de profilaxia rural. Instalado de forma provisória desde 1918, passou a fazer parte do 
organograma do Departamento Nacional de Saúde Pública - DNSP, funcionando em 
diversos estados, através de acordos firmados entre estes e o governo central. Esse 
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3 A Revolta da Vacina foi uma revolta popular ocorrida na cidade do Rio de Janeiro em 1904. A vaci-
na era para imunização principalmente da população dos morros, durante esta campanha ocorreram 
vários conflitos urbanos violentos entre populares e forças do governo (policiais e militares). A causa 
foi a ausência de uma campanha educativa que esclarecesse os benefícios da vacina, está campa-
nha foi realizada no governo de Rodrigues Alves e coordenada pelo médico sanitarista Dr. Oswaldo 
Cruz. É importante esclarecer que a maioria da população desta época era formada por pessoas 
pobres e desinformadas (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). 
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tipo de atuação era a forma de o poder central levar ações de saúde a diversos es-
tados da federação sem infringir o preceito da autonomia estadual (HOCHMAN, 
1998). Além disso, as transformações da saúde pública na década de 1920, repre-
sentaram uma ampliação de grande dimensão da responsabilidade estatal pelos 
problemas de saúde nacionais (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). 
Nesta conjuntura histórica são implementadas as políticas sociais e foi discutida as 
questões de higiene, a saúde do trabalhador, foram tomadas algumas medidas que 
deram origem ao sistema previdenciário brasileiro e criada as Caixas de Aposenta-
doria e Pensões conhecida como a Lei Eloy Chaves criada 1923, que foi aprovada 
no congresso nacional, marco importante da previdência social que regulamentou as 
Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs) (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008). 
Em sua gênese, esta lei não visava beneficiar toda a população, apenas uma parce-
la dos trabalhadores urbanos com carteira assinada, sendo assim, uma das caracte-
rísticas da Lei Eloy Chaves era a ausência da universalidade. Esse sistema era ad-
ministrado e mantido pelas empresas e pelos funcionários sendo que o Estado não 
tinha vínculo com as CAPs considerando que ele não contribuía para a manutenção 
destas caixas. 
Somente no governo de Vargas que as CAPs são substituídas pelos Institutos de 
Aposentadoria e Pensões (IAPs) e em 1960 ocorre a união de todos os IAPs, o que 
resultou no Instituído Nacional de Previdência Social (INPS) que acabou levando a 
criação de uma estrutura própria administrativa, o Instituto Nacional de Assistência 
Médica da Previdência Social (INAMPS) quando passou a fazer parte do Ministério 
da Saúde em 1978. 
Durante o regime militar observa-se que a saúde era pautada pela medicina curativa 
e não preventiva sendo a Superintendência de Campanhas da Saúde Pública (SU-
CAM) umas das medidas tomadas nesta época. Logo após esse período é criado o 
Conselho Consultivo de Administração da Saúde Previdenciária (CONASP), Conse-
lho Nacional de Saúde (CONASS) e o Conselho Nacional de Secretários Municipais 
de Saúde (CONASEMS), estas medidas foram marcadas por grandes mobilizações 
dentre elas as Conferências de Saúde, eleições da Assembléia Nacional Constituin-
te em 1986 e a publicação da Nova Constituição de 1988, culminando com as Leis 
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8.080/1990 e a 8.142/1990, marcadas como Leis Orgânicas da Saúde de 1990, que 
regulamenta o SUS, este “processo jurídico materializou a Reforma Sanitária Brasi-
leira em um momento de redemocratização do país4” (MENDES, 2001, p. 27). 
2.1 REFORMA SANITÁRIA 
A Reforma Sanitária Brasileira (RSB) se pautava na busca por melhor qualidade de 
vida para a população. Em torno desse projeto várias camadas da sociedade uni-
ram-se com objetivo comum, a promoção do quadro saúde/doença, que se agrava 
cada vez mais com o descaso dos governantes para com os brasileiros. De acordo 
com Teixeira e Mendonça (2011), a RS é uma reforma administrativa e esse proces-
so foi orientado por um conjunto de hipóteses na tentativa de sistematizar uma teoria 
em construção da Reforma Sanitária (RS), 
A) Uma conceituação da RS refere-se a um processo de transformação da 
norma legal e do aparelho institucional que regulamenta e se responsabiliza 
pela proteção à saúde dos cidadãos que corresponde a um efetivo deslo-
camento do poder político em direção às camadas populares, cuja expres-
são material concretiza-se na busca do direito universal à saúde e na cria-
ção de um sistema único de serviços sob a égide do Estado; B) Uma refe-
rencia histórica – “Regra geral , os processos da RS emergem em um con-
texto de democratização (seja ele na Nicarágua, Brasil, Espanha, Portugal 
ou Itália) e estão associados à emergências das classes populares como 
sujeito político (geralmente em aliança com setores médios) ”; C) Uma visão 
processual – “A (primeira) hipótese que podemos levantar afirma que a in-
corporação das demandas sanitárias por meio de um conjunto de dispositi-
vos legais e institucionais, configurando distintas cidadanias, é , ao mesmo 
tempo resultante da correlação de forças existentes, um elemento ativo na 
conformação de identidades políticas e sociais, isto é, no desenvolvimento 
subsequente da luta política ”(TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989, p.194). 
 
Falar de RS é tocar, sobretudo, nos seus antecedentes, marcadamente o período da 
ditadura, que por duas décadas manteve as políticas sociais como uma grande “cor-
tina de fumaça” encobrindo os grandes projetos econômicos para o país. Como po-
demos constatar, as 
[...] ditaduras militares que substituíram os governos populistas geraram um 
novo formato político - os regimes autoritários-burocráticos - caracterizados 
pelos pela exclusão política e econômica dos setores desprotegido da soci-
edade, desmobilização da estrutura produtiva do país e a instituição de uma 
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4
 Foi um processo que culminou com o fim dos regimes ditatoriais: que inicia no governo de Ernesto 
Geisel e finaliza no período das eleições indireta de Tancredo Neves (SILVA, 2010). 
21 
 
tecnocracia civil e militar desfrutando uma enorme liberdade em sua capaci-
dade de decisão (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989,p. 201). 
 
2.1.1 Da ditadura à redemocratização 
A ditadura militar inicia-se no Brasil em 1964, depondo o último governo populista 
João Goulart. Na verdade o golpe foi gestado em momentos anteriores tendo como 
conspiradores (civis, empresários, a cúpula da igreja, proprietários de jornais, con-
gressistas e governadores e o embaixador dos Estados Unidos da América (E.U.A) 
no Brasil, por parte dos militares (fundadores, formados ou professores da Escola 
Superior de Guerra) que defendiam o alinhamento automático com E.U.A, cuja ten-
dência era anticomunista (CARCERE, 1993). 
Como havia no Brasil manifestações com aspirações ao comunismo, e João Goulart 
estava apoiado pelos líderes sindicais urbanos e rurais, governos nacionalistas, re-
formistas e por fim o Partido Comunista Brasileiro (PCB) que mantinha aproxima-
ções com Moscou (CARCERE, 1993). Mesmo com propostas apenas de caráter re-
formista, o governo não escapou da conspiração, levando a ditadura militar que per-
durou do período de 1964 a 1985 5. A ditadura foi comandada por cinco militares no 
poder, esses governos foram alternados, para este estudo destacamos o governo do 
general Ernesto Geisel por promover a abertura para a redemocratização. 
Em 1974 a 1979 o General Ernesto Geisel, assume a presidência da República do 
Brasil, com duras pressões pela redemocratização e com sérios problemas causa-
dos pela política econômica praticada até então. O Ato Institucional (AI) n°56 instituí-
do em 1968 dava sinais de falência, obrigando esse novo governo promover uma 
lenta e gradual abertura política e econômica, traduzindo a abertura para a redemo-
cratização. De acordo com Bravo (2011), o Estado causou transformações abruptas 
e profundas na sociedade civil, através do controle e exploração, a população civil 
demonstra-se insatisfeita para com o legislativo, e nas eleições desse mesmo ano 
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5
 Presidentes militares: Castelo Branco 1964 -1967, Costa e Silva 1967-1969, Emilio Garrastazu 
Médici 1969 -1974, Ernesto Geisel 1974 -1979 e o último militar no poder foi João Baptista de Oliveira 
Figueiredo 1979 -1985. 
 
6
 A ditadura militar governava o país por meio de Ato institucional, sendo que o Ato Institucional (AI) 
nº 5, fechou o congresso, suspendeu todas as garantias constitucionais, o judiciário e o legislativo 
ficaram mais vazios, o habeas corpus para os crimes políticos foi suspenso (CARCERES, 1993). 
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votam em massa em oposição ao regime. O Movimento Democrático Brasileiro 
(MDB) se opunha ao partido da Aliança Renovadora Nacional (ARENA), saindo ven-
cedor das eleições e sua afirmação política aperta ainda mais a “linha dura” das for-
ças armadas e esta por sua vez pressiona para o retorno da repressão com prisões 
e torturas, muitas delas levando a morte (BRAVO, 2011). 
2.1.2 A economia 
O General Ernesto Geisel e o ministro da Fazenda Mario Henrique Simonsen, em 
resposta a recessão iniciada ainda na década de 1960, lançam o II Plano Nacional 
de Desenvolvimento (IIPND), programado para ser executado até 1979, com a fina-
lidade de estabilizar as finanças do país, onde as prioridades seriam redimensiona-
das, e "Como em mais de uma oportunidade Geisel enfatizou esta como seu princi-
pal objetivo" (FONSECA; MONTEIRO, 2008, s/p). 
Cárceres (1993), afirma que a produção de bens duráveis foi substituída pela produ-
ção de bens de capital, ou seja, máquinas, derivados do petróleo, eletricidade, aço 
entres outros produtos. O que levava a crer que na parte social, em especifico a sa-
úde, nesse momento não haveria maiores mudanças. 
Para o sucesso do II PND era também preciso o desenvolvimento social e Teixeira 
e Mendonça (2011), destacam que o desenvolvimento social deve ser alcançado 
em conjunto com o desenvolvimento econômico, mas seria necessário haver 
avanços quanto as políticas sociais, neste caso deveriam ser considerados os 
problemas apresentados na área de saúde e educação, os mesmo não 
corresponderam as expectativas do governo em relação aos avanços econômicos 
do país, e para acompanhar o desempenho destes setores foi criado o Conselho de 
Desenvolvimento Social para acompanhar a implementação do PND, em outras 
palavras, era preciso tratar os doentes e qualificar os cidadãos, proporcionando o 
acesso ao mercado de trabalho. Desta forma todos estariam aptos ao trabalho, e 
contribuir para a previdência. Além do mais a proposta do IIPND, segundo Velloso 
(1998), era de reestabelecer condições normais para o desenvolvimento, ocorrendo 
assim à abertura do mercado nacional para exportação e importação e que as 
empresas passassem a receber investimentos do Banco Nacional de 
Desenvolvimento (BNDE) que tinha à sua disposição os recursos do Programa de 
23 
 
Integração Social(PIS) e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público 
(PASEP) e destinava 80% de suas aplicações à rede privada. 
O endurecimento do regime político e o reforço da hegemonia absoluta do 
Poder Executivo sobre as decisões de política econômica na segunda me-
tade da década de sessenta permitiram que o governo desse continuidade 
ao projeto de modernização econômica mediante o estabelecimento de me-
tas para os dois últimos anos dessa década. No documento Metas e Bases 
para a Ação do Governo (1970-1972), a Junta Militar que assumiu o poder 
após a morte do Presidente Costa e Silva, manteve o compromisso com o 
projeto de transformar a economia brasileira e ampliar a posição desfrutada 
pelo Brasil no concerto das nações. A concentração do poder nas mãos de 
um Executivo dotado de uma tecnoburocracia competente contribuiu para 
que a intervenção do Estado, apoiada na continuidade de um processo de 
planejamento, se estendesse a praticamente todos os setores da economia 
(REZENDE, 2009, p.5). 
As condições expostas acima mostram de modo claro a posição do governo em pri-
vilegiar o desenvolvimento econômico, em detrimento de um bom planejamento e 
execução de benefícios para a sociedade civil e a classe trabalhadora, o que fortale-
ceu a organização dos movimentos sociais, cuja meta era reivindicar melhores con-
dições trabalho, salários e ofertas de empregos, democracia, educação e saúde. E 
de acordo com Teixeira e Mendonça (2011), 
O êxito econômico alcançado especialmente nos primeiros governos milita-
res consolidou a associação dos capitais monopolistas transnacionais e na-
cionais, mediados pela intervenção cada vez maior de um Estado, ao mes-
mo tempo empresário e repressor. Embora os valores que tenham inspirado 
as políticas econômicas da ditadura fossem de procedência liberal, defen-
dendo a livre iniciativa e uma atuação apenas complementar do Estado, na 
prática, dada a debilidade crônica da burguesia nacional e os requisitos im-
postos pelo capital internacional, houve uma ampliação sem precedentes da 
intervenção estatal em todos os ramos das atividades produtivas e sociais. 
Por outro lado, tais valores econômicos liberais, como a defesa do livre 
mercado, estavam combinados com a adoção de uma postura política alta-
mente repressora sobre as organizações da sociedade civil, o que ampliou 
a intervenção estatal (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989, p.202). 
Em 1975, o modelo econômico vigente começa a mostrar os primeiros sinais de fa-
lência comprometendo o governo militar, além disso, os militares não conseguem 
estabelecer a hegemonia do partido, logo perdem influência no processo político. O 
partido oposicionista havia vencido as eleições de 1974 e nessa conjuntura o país 
passou a viver um clima de crescentes mobilizações e organizações sociais com 
aspirações políticas em benefício à saúde, a redemocratização e direitos trabalhistas 
(TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989). Fonseca e Monteiro (2008) são categóricos ao 
afirmarem que,24 
 
A institucionalização do regime, por conseguinte, era proposta anterior ao 
"milagre" e a sua crise, mas foi reforçada a partir desta. Sem o crescimento 
que alimentava os sonhos de Brasil potência no futuro, o regime militar per-
dia a fonte de legitimidade que mais lhe respaldara desde o governo Costa 
e Silva: o crescimento. Tal fato não passou despercebido aos olhos de eco-
nomistas e cientistas sociais da época (FONSECA; MONTEIRO, 2008, s/p). 
 
2.1.3 Movimentos Sociais 
A partir da década de 1970, os movimentos sociais cumprem um papel fundamental 
no processo de reabertura política brasileira. O Movimento de Reforma Sanitária vai 
compor uma das forças populares mais relevantes deste período. Neste, estão en-
volvidos intelectuais, profissionais do sistema de saúde, parcela da burocracia, or-
ganizações populares, estudantes, bem como os sindicatos (trabalhadores). Todas 
essas categorias em comum acordo defendiam a garantia do direito universal a saú-
de, a construção de sistema único de saúde e estatal de prestação de serviços, tais 
objetivos conformaram a proposta de uma ampla Reforma Sanitária, tendo como 
principal condutor das medidas reformadoras o Movimento Sanitário. 
Para Teixeira e Mendonça (2011) 
As origens do Movimento Sanitário remontam os primeiros anos da ditadura 
militar, quando, com o fechamento de quase todos os canais de expressão 
política, a Universidade passou a ser o principal reduto de contestação do 
governo autoritário e nas faculdades de medicina, sob recomendação da 
Organização Panamericana de Saúde(Opas), foram criados os Departa-
mentos de Medicina Preventiva, no interior dos quais aglutina-se e difunde-
se o pensamento crítico na saúde. Através da incorporação das disciplinas 
sociais, o método histórico-estrutural passou a ser utilizado no campo da 
saúde buscando compreender processos como a “determinação social da 
doença” e a “organização social da prática médica” (TEIXEIRA; MENDON-
ÇA, 1989, p.204). 
 
De acordo com Escorel (1988), somava-se a esses grupos o “Movimento Popular de 
Saúde (MOPS), o movimento de Renovação Médica (REME), a Sociedade Brasileira 
para o Progresso da Ciência (SBPC). 
Ocorreu a Semana de Estudos de Saúde Comunitária (SESAC)” promovida pelos 
estudantes, que basicamente deram início as discussões sobre o assunto. Neste 
25 
 
contexto, se tratando do Estado dominado pela ditadura, buscou-se também a re-
democratização do país que será explanado no próximo item. 
Nesse mesmo processo histórico, nasce em 1976 o Centro Brasileiro de Estudos de 
Saúde (Cebes) que se identificava com o movimento sanitário, tornando-se um es-
paço de divulgação do movimento. 
2.1.4 O Cebes 
O Cebes tem sua importância ao se tornar um lugar que agregava a todos que se 
identificavam com o projeto do MRS e a proposta de um governo mais democrático, 
a intenção era fomentar discussões sobre esses temas. Também era o local onde as 
pessoas reuniam-se para discutir e realizar projetos inovadores, articulado com as 
lutas políticas. 
Para Teixeira e Mendonça (2011), a vertente político-ideológica do Movimento Sani-
tário, buscou inspiração na experiência italiana. Ferramentas com capacidades de 
expandir uma nova consciência sanitária, e ao mesmo tempo construir uma rede 
organizada e canalizadora das diferentes manifestação de oposição à política de 
saúde. 
Através desse Centro de Estudo [...] difundia-se uma nova proposta para a 
organização do sistema de saúde, inserida na luta mais geral pela democra-
tização do país. Ao mesmo tempo, consolidava-se uma rede de relações 
envolvendo intelectuais, setores da burocracia, lideranças populares e sin-
dicais, profissionais do sistema de saúde etc. Claramente vinculado ao con-
junto de forças que se organizava progressivamente em uma coalizão de-
mocratizante, o Movimento Sanitário preservou sempre seu caráter supra-
partidário e policlassista, condição essencial para a manutenção da unidade 
política. [...] Assim o valor simbólico [...] foi o de trazer para uma arena de-
mocrática os interesses divergentes no campo das políticas de saúde, o que 
certamente contribuiu para alterar auto e hetero-identidades políticas dos di-
ferentes grupos (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989, p.206). 
Nessa atmosfera de debates, o Movimento Sanitário trabalhou para elevar o nível 
ideológico das propostas de reestruturação do sistema de saúde com vistas a uni-
versalidade, descentralização, participação social e foco nos programas de preven-
ção, assumindo assim, uma proposta ampliada com vistas ao envolvimento total do 
Estado e da sociedade. 
26 
 
No entanto, havia ainda a dificuldade do MRS alcançar “a população deserdada pelo 
modelo econômico altamente concentrador levado a cabo pelos governos autoritá-
rios” (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989) foi um desafio a ser enfrentado. A população 
mais pobre busca soluções imediatas para sua sobrevivência. Só havia uma pe-
quena parcela que diferenciava dessa massa pouco politizada, e estas estavam or-
ganizadas na Igreja Católica progressista, que pregava a Teologia da Libertação, 
porém, ainda sem margem para alterações na política pública com vistas à mudança 
social. 
No que se refere à Igreja e a Teologia da Libertação Bravo (2011) assim define, 
A Igreja Católica, no momento de ausência de mecanismo de participação e 
representação popular, constitui-se também um espaço de aglutinação de 
forças de oposição ao regime. Realizou estudos e elaborou documentos ve-
iculados pela Conferencia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), organizou 
e articulou, no nível nacional, as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), 
que difundiram a Teologia da Libertação, levando as pessoas a discutir os 
seus problemas cotidiano, a fim de resolvê-los através da justiça social 
(BRAVO, 2011, p. 67). 
Logo, o Cebes foi de suma importância para o Movimento Sanitário, pois serviu não 
só de espaço para as discussões, mas por criar um ambiente propício de divulgação 
e aperfeiçoamento das propostas que culminaram na Reforma Sanitária, em 1979, o 
Cebes sugere a criação do Sistema Único de Saúde que será aprofundado no item 3 
deste capítulo. 
 
2.1.5 A redemocratização – distensão lenta e gradual 
Em 1978 houve afastamento de alguns elementos chave da estrutura autoritária 
abolidas com o AI-5, a revisão da Lei de Segurança Nacional e a revogação das or-
dens de expulsão dos exilados políticos. O fim do AI-5 é considerado a medida mais 
importante no processo de distensão política, diversos grupos da sociedade civil or-
ganizada, se aliaram à oposição parlamentar, questionando o regime militar e exi-
gindo o retorno do Estado de direito, entre elas a Associação Brasileira de Imprensa 
(ABI) pela liberdade de expressão, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) pelo 
restabelecimento do direito de habeas corpus, pela ampla Reforma Constitucional a 
ser feita por uma Assembleia Constituinte eleita para esse fim e outro movimento 
27 
 
importante nessa época foi a criação dos Comitês Brasileiros pela Anistia em que a 
finalidade é a luta pela liberdade dos presos políticos e o retorno dos exilados e cas-
sados (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989). 
Os estudantes foram protagonistas dessa história, unidos no “movimento estudantil 
– controlado pela então clandestina União Nacional dos Estudantes (UNE) e União 
Estadual dos Estudantes Secundaristas (UEES) – voltou às ruas pedindo a demo-
cracia e a anistia aos presos políticos. Grandes passeatas contra a ditadura ocorre-
ram nas capitais do país” (CÁRCERES,1993, p.350). Outra categoria a manifestar-
se contra a ditadura foi a dos médicos, cuja pauta propunha ao governo uma série 
de mudanças na saúde, melhores condições de trabalho e remuneração como po-
dem ser observadasa seguir, 
[...] médicos foram os primeiros setor dos trabalhadores a desafiar o gover-
no militar e convocar uma greve geral por melhores condições salariais co-
locando as reivindicações corporativas no contexto das lutas por um siste-
ma de saúde mais democrático, isto é, menos subordinado aos interesses 
empresariais, com melhores condições de trabalho e remuneração dos pro-
fissionais. A incorporação das organizações sindicais médicas ao movimen-
to sanitário, ainda quase que exclusivamente composto por intelectuais, deu 
uma dimensão política inusitada as reivindicações de transformação do sis-
tema de saúde (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989, p. 205). 
 
2.1.6 Previdência Social 
A Previdência Social faz parte do tripé da Seguridade Social ao lado da assistência e 
saúde. Está relacionada diretamente com o trabalho, ou seja, todo trabalhador ao 
exercer atividade profissional com registro em carteira e em conjunto com o empre-
gador contribuem com a previdência de forma direta, o pagamento é automático, 
essa contribuição pode ser também de forma autônoma. A proposta é de investi-
mento para o futuro do trabalhador, podendo ser requerida em caso de doença, a-
posentadoria, acidente, gravidez, prisão, morte ou velhice (PREVIDÊNCIA, 2014, 
s/p.). O modelo previdenciário brasileiro é uma construção que tem suas bases na 
década de 1920 e a saúde esteve a ele vinculado, conforme apontam Behring e 
Boschetti (2011) 
O sistema público de previdência começou com os IAPs – Institutos de A-
posentadorias e Pensões -, que se expandem na década de 1930, cobrindo 
riscos ligados à perda da capacidade laborativa (velhice, morte, invalidez, 
28 
 
doença), naquelas categorias de trabalhadores estratégicas, mas com pla-
nos pouco uniformizados e orientados pela lógica contributiva do seguro. O 
primeiro IAP foi criado em 1933 – o IAPM [...]. Os IAPs ofereciam um con-
junto de benefícios e serviços de acordo com a contribuição dos trabalhado-
res, dos empresários e do Estado [...]. O ministério da Previdência e Assis-
tência Social foi criado em 1974, incorporando a Legião Brasileira de Assis-
tência (LBA), a Fundação Nacional para o Bem Estar do Menor (Funabem, 
criada em 1975) [...], a Central de Medicamentos (CEME) e a Empresa de 
Processamentos de Dados da Previdência Social (BEHRING; BOSCHETTI, 
2011, p.106 -136). 
 
A unificação da previdência social favoreceu uma maior intervenção do Estado na 
sociedade. Em 1966 entra em vigor o Instituto Nacional de Previdência Social, ino-
vando a máquina do Estado. Desse momento em diante o INPS, irá coordenar o a-
tendimento médico aos contribuintes do sistema previdenciário (BRAVO, 2011). Mas 
aos poucos esse sistema começa a dar sinais de insuficiência para atender às de-
mandas da saúde, de acordo com a autora 
[...] para os tecnoburocratas, as deficiências na saúde pública se caracteri-
zavam pela ausência de planificação, falta de capacidade gerencial e pouca 
participação da iniciativa privada; os problemas da saúde deveriam ser re-
solvidos pela tecnocracia, através da privatização dos serviços. [...] O setor 
saúde precisava assumir as características capitalistas, com a incorporação 
das modificações tecnológicas ocorridas no exterior. A saúde pública teve 
no período, um declínio maior que aquele ocorrido no início dos anos de 
1960, e a medicina previdenciária cresceu, principalmente, após a reestrutu-
ração do setor em 1966. A dicotomia saúde pública e saúde curativa per-
maneceu de forma acentuada, sendo dada pouca importância às medidas 
de atenção coletiva à saúde da população. [...]. Para a concretização dessa 
estratégia, várias medidas foram tomadas: financiamento a hospitais priva-
dos e credenciamento para compra de serviços e convênios com empresas. 
[...]. Os serviços mais sofisticados continuaram, entretanto, a ser oferecidos 
pelo INPS (BRAVO, 2011, p.59 - 62). 
Internamente a Previdência Social economicamente entra crise, e consequentemen-
te o modelo privatizante do setor saúde. O Movimento Sanitário foi o único grupo 
capaz de oferecer uma alternativa concreta para a reformulação do sistema de saú-
de, de acordo com Teixeira e Mendonça (2011), 
O MRS havia pouco a pouco construído essa condição, consolidando um 
projeto técnico-político claramente formulado em torno de um conjunto de 
diretrizes e princípios organizativos de um sistema público, universal e inte-
gral de atenção à saúde. Concomitantemente, fora tecida uma complexa 
teia de relações políticas que, embora estivesse situada externamente ao 
órgão principal na condução da política de saúde, a Previdência social, cada 
vez mais dava mostras de que não poderia continuar por muito tempo a ser 
desconsiderada no processo de formulação e implementação dessa política. 
Assim, alguns intelectuais desse movimento, claramente identificados com o 
29 
 
projeto reformador, foram chamados a exercer altos postos na burocracia 
daquela instituição, com vistas a buscar solucionar o impasse enfrentado 
pela política (TEIXEIRA; MENDONÇA, 1989, p.207). 
Esse contexto de falência do financiamento do modelo de saúde proposto pelo 
INPS/INAMPS vai compor o cenário para as reivindicações situadas na ANC e tam-
bém na 8ª Conferência Nacional de Saúde onde é formada uma comissão para se 
pensar a criação do sus. 
2.1.7 A 8ª Conferencia Nacional de saúde (CNS) 
 A 8ª Conferência Nacional de Saúde ocorreu de 17 a 21 de março de 1986 em Bra-
sília e conforme os Anais (1986) deveria “refletir, na sua estrutura de temática, as-
pectos eminentemente doutrinários, tentando um resgate histórico das preocupa-
ções da 3ª CNS, acrescida dos avanços ocorridos nos últimos 20 anos”. Esta 8ª 
CNS foi estruturada sobre três eixos básicos: A saúde como direito inerente à cida-
dania e a personalidade; Reformulação do sistema Nacional de Saúde; Financia-
mento do Setor Saúde. A importância desta Conferência está no fato de que ocorre 
no momento da reabertura política no país e por garantir a seguridade social e o 
princípio da universalidade para saúde. 
 A 8ª CNS foi o grande marco nas histórias das conferências de saúde no 
Brasil. Foi a primeira vez que a população participou das discussões da 
conferência. Suas propostas foram contempladas tanto no texto da Consti-
tuição Federal/1988 como nas leis orgânicas da saúde, nº. 8.080/90 e nº. 
8.142/90. Participaram dessa conferência mais de 4.000 delegados, impul-
sionados pelo movimento da Reforma Sanitária, e propuseram a criação de 
uma ação institucional correspondente ao conceito ampliado de saúde, que 
envolve promoção, proteção e recuperação (BRASIL, 2013, s/p). 
A CNS também foi importante para abrir mais espaços de discussão em torno do 
Movimento Sanitário, foi no I Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva (CBSC), no 
Rio de Janeiro, de 22 a 26 de setembro de 1986 na Universidade Estadual do Rio de 
Janeiro (UERJ), que representantes reuniram-se para debater o tema central do e-
vento “Reforma Sanitária e Constituinte, Garantia do Direito Universal à Saúde” (A-
BRASCO, 1986, p.48). Após os debates aprovou-se na plenária diretrizes significati-
vas para a Reforma Sanitária Brasileira. 
2.1.8 A constituição de 1988 e o SUS 
30 
 
Em 05 de outubro de 1988 foi promulgada a nova Constituição Federal. Esta celebra 
uma nova etapa de organização social do país, revelando o peso da correlação de 
forças presentes no momento que a precedeu. Na constituinte estavam organizados 
vários segmentos da sociedade aglutinados no MRS com o interesse e luta para 
fazer com que o governo garantisse a saúde como direito de todos e dever do Esta-
do, assumindo de uma vez por todas o compromisso da promoção, prevenção, as-
sistência e financiamento do novo Sistema Único de Saúde. 
O SUS surge sobre a letra das leis n°8.080/90 e a n° 8.142/90 que na sua concep-
ção já enfrenta o peso dos setores capitalistas, também interessados em explorar o 
mercado da saúde e para isso, necessitavam que a legislação recém criada os ga-
rantisse uma porta de entrada. 
Sobre a criação do SUS, Oliveira Junior (1998) ressalta que 
A criação do Sistema Único de Saúde ocorreu com a promulgação da Cons-
tituição Federal em 1988, quando foram estabelecidos os princípios e dire-
trizes para a reforma do Sistema de Saúde no Brasil. O SUS é parte inte-
grante de uma proposta ampla de redefinição da intervenção do estado na 
área social, representada pela criação da Seguridade Social. Na Constitui-
ção Federal, no Título VIII - Da Ordem Social, há um capítulo dedicado à 
Seguridade Social, que define responsabilidades do estado e da sociedade 
nas áreas de previdência, assistência social e saúde. A característica mais 
marcante para a área da saúde é a universalização do direito e a igualdade 
de acesso às ações e serviços de saúde, rompendo com a tradição 
pré-constitucional que separava os usuários da saúde entre aqueles que es-
tavam no mercado formal de trabalho, cuja assistência ficava a cargo do 
Ministério da Previdência Social, através do INAMPS, e o restante da popu-
lação, atendida por entidades públicas dos três níveis de governo (OLIVEI-
RA JUNIOR,1998,et al, s/p). 
Nesse sentido, o SUS deve ser compreendido como um processo social. O processo 
de redemocratização do país, em que pesem as propostas de transformações obje-
tivando o resgate da dívida social, não logrou os esperados efeitos sobre os setores 
sociais. Isso porque as políticas sociais continuam sendo equacionadas a partir de 
critérios de eficiência econômica e como mera decorrência de investimentos do setor 
produtivo da economia, enquanto a nossa riqueza continua a ser canalizada para o 
pagamento da dívida externa (ABRASCO, 1986). 
 
31 
 
2.2 SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE E SEUS PRINCÍPIOS 
O Sistema Único de Saúde (SUS) é a denominação do sistema público de saúde 
brasileiro. Se consolidou pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 196, 
como forma de efetivar o mandamento constitucional do direito à saúde como um 
“direito de todos” e “dever do Estado” e está regulado pela Lei nº. 8.080/1990, a qual 
operacionaliza o atendimento público da saúde. 
Com o advento do SUS, toda a população brasileira passou a ter direito à 
saúde universal e gratuita, financiada com recursos provenientes dos orçamentos da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme rege o artigo 
195 da Constituição. Fazem parte do Sistema Único de Saúde, os centros e postos 
de saúde, os hospitais públicos - incluindo os universitários, 
os laboratórios e hemocentros (bancos de sangue), os serviços de Vigilância 
Sanitária,Vigilância Epidemiológica, Vigilância Ambiental, além de fundações e 
institutos de pesquisa acadêmica e científica, como a FIOCRUZ - Fundação 
Oswaldo Cruz - e o Instituto Vital Brazil (BRASIL, 2003). 
Fraga (2002) argumenta que 
A implantação do SUS foi realizada de forma gradual: primeiro veio o Sis-
tema Único Descentralizado de Saúde (SUDS); depois, a incorporação do 
INAMPS ao Ministério da Saúde (Decreto nº 99.060, de 7 de março de 
1990); e por fim a Lei Orgânica da Saúde (Lei nº 8.080, de 19 de setembro 
de 1990) fundou o SUS. Em poucos meses foi lançada a Lei nº 8.142, de 28 
de dezembro de 1990, que imprimiu ao SUS uma de suas principais carac-
terísticas: o controle social, ou seja, a participação dos usuários (população) 
na gestão do serviço. O INAMPS só foi extinto em 27 de ju-
lho de 1993 pela Lei nº 8.689 (FRAGA, 2002, s/p). 
Outra conquista importante foi à garantia do direito à saúde, traduzido no artigo 196 
da Constituição Federal de 1988 onde diz 
[...] a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políti-
cas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de ou-
tros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para 
sua promoção, proteção e recuperação (BRASIL, 1988). 
Esse processo representou a construção de um fundo público universal na saúde, 
prevista na constituição de 1988, tornado-se também um processo reformista onde o 
Estado e a sociedade cristalizam uma “nova relação de maneira que as decisões 
32 
 
sobre as ações na saúde deveriam ser negociadas com os representantes da socie-
dade” (BRASIL, 2001). Isso contribuiu para melhores condições na saúde e na vida 
da população, reforçando a luta pela universalização. 
A Lei 8.080/90 que regulamenta toda a estrutura do funcionamento do SUS, trás 
como conceito do SUS “um conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por 
órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais da administração dire-
ta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema Único 
de Saúde” (BRASIL, 1990). 
Campos (2007) retrata o SUS dizendo ser 
um sistema público, descentralizado e com gestão participativa, mas é inte-
grado por uma rede intricada de serviços e de servidores públicos, ainda 
que bastante penetrada por componentes da sociedade civil: conselheiros, 
prestadores, organizações não governamentais, opinião pública, etc [...] 
(CAMPOS, 2007, p. 298). 
Podemos ver que o SUS, expressa um momento histórico de extrema importância 
das políticas de saúde no Brasil, pois com a Constituição de 1988, cabe ao Estado o 
dever de promover, prevenir e tratar da saúde da população como dispõe o artigo 
196. Neste âmbito o SUS norteia-se pelos princípios doutrinários e organizacionais 
(FIGUEREDO NETO, 2010). 
Os Princípios Doutrinários são: Universalidade, Equidade e Integralidade. Funda-
mentados nas cláusulas constitucionais, a construção do SUS foi orientado pelos 
seguintes princípios como dispõem na Lei 8.080 no capítulo II, art. 7º. 
 Universalidade: “acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência”, 
ou seja, é a garantia de atenção à saúde por parte do sistema, a todo e qualquer 
cidadão; 
 Equidade: “igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de 
qualquer espécie”. Sendo que todos os cidadãos são iguais diante do SUS e será 
atendido conforme suas necessidades até o limite do que o sistema puder oferecer 
para todos; 
 Integralidade: “de assistência, entendida como um conjunto articulado e contínuo 
das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para 
33 
 
cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema”. Onde o homem é um 
ser integral, e deverá ser atendido com esta visão por um sistema de saúde também 
integral, voltado a promover, proteger e recuperar sua saúde (BRASIL, 1990). 
Segundo Teixeira (2011) a universalidade é um princípio finalístico, ou seja, é um 
ideal a ser alcançado, indicando, portanto, uma das características do sistema que 
se pretende construir e um caminho para sua construção. Segundo a autora: 
Para que o SUS venha a ser universal é preciso se desencadear um pro-
cesso de universalização, isto é, um processo de extensão de cobertura dos 
serviços, de modo que venham a se tornar acessíveis a toda a população. 
Para isso, é preciso eliminar barreiras jurídicas, econômicas, culturais e so-
ciais que se interpõem entre a população e os serviços (TEIXEIRA, 2011, p. 
3). 
Para Mendes (2001, p.67) “a universalidade, como princípio ético básico, consiste 
em garantir a todos os cidadãos” direito ao acesso a todos os serviços de saúde, 
inclusive àqueles contratados pelo poder público. Independentemente de sexo, raça, 
renda, ou vínculo trabalhista. Propondo assim uma oferta de serviços de qualidade a 
toda sociedade, determinados pelos critérios de aceitabilidadesocial, efetividade e 
despesas. 
O princípio da equidade trata-se de uma dimensão dual do processo de reforma do 
sistema de saúde. Seguindo orientações do fluxo do financiamento para ampliação 
dos serviços das diversas regiões, estados e municípios. Por outro lado, essas a-
ções são efetivadas conforme o aspecto das demandas da sociedade usuária. En-
tretanto, a procura pela equidade interage com a integralidade do cuidado da saúde 
da população (TEIXEIRA, 2011). 
A integralidade é o reconhecimento na prática dos serviços que cada pessoa é um 
todo indissociável e integrante de uma comunidade. As ações de promoção, prote-
ção e recuperação da saúde e as instituições prestadoras de serviços formam tam-
bém um todo indivisível qualificado para disponibilizar assistência integral a popula-
ção usuária e não podem ser compartimentalizadas. Assim, segundo Teixeira (2011) 
a integralidade seria uma diversidade de ações para promoção da saúde, 
prevenção de riscos e agravos e assistência a doentes, implicando a siste-
matização do conjunto de práticas que vem sendo desenvolvidas para o en-
frentamento dos problemas e o atendimento das necessidades de saúde 
(TEIXEIRA, 2011, p.6). 
34 
 
Os princípios que regem a organização do SUS são: Regionalização, Hierarquiza-
ção, Descentralização e Participação popular. 
A Regionalização é reconhecida universalmente na Constituição Federal, especifi-
camente no artigo 198, viabiliza a integralidade, “as referências, organizando o a-
cesso a todos os níveis de complexidade” (BRASIL, 2003, p.19). Assim, a Regionali-
zação será conformada sobre a definição dos níveis de atenção, que devem estar 
qualificados para atender e resolver os principais problemas que demandam os ser-
viços de saúde. Sendo um instrumento essencial para a integralidade e equidade no 
SUS (BRASIL, 2003). 
Além disso, “a regionalização é um processo de articulação entre os serviços que já 
existem, visando o comando unificado dos mesmos” (TEIXEIRA, 2011, p.7). 
Quanto à hierarquização fica a cargo da organização das unidades de acordo com 
as complexidades que requer cada caso. Tanto a hierarquização como a regionali-
zação dizem respeito à forma de organização dos serviços entre si e com a popula-
ção usuária, permitindo um conhecimento maior dos problemas de saúde da popula-
ção de uma área geográfica delimitada. 
Quanto a descentralização: “implica na transferência de poder de decisão sobre a 
política de saúde do nível federal para os estados e municípios” (TEIXEIRA, 2011, 
p.6), ou seja, é entendida como uma redistribuição das funções e do poder entre os 
três níveis do governo, com a justificativa de que quanto mais próximo da necessi-
dade da população, mais chance haverá de precisão nos serviços oferecidos (BRA-
SIL, 2000). 
Souza (2010) afirma que o princípio da descentralização busca 
Envolver todas as esferas do governo para que, juntas, funcionem no senti-
do de promover melhorias na situação de vida e de saúde da população. 
Entretanto, um problema ocorre quando o repasse financeiro para estados e 
municípios não é administrado com responsabilidade e grande parte das fi-
nanças não é aplicada no setor saúde, recursos estes que poderiam ser in-
vestidos em contratação e capacitação de profissionais, materiais e tecno-
logias de saúde. Por isso, ao se propor a descentralização, seria convenien-
te discorrer sobre a capacitação da gestão, o que inclui a correta aplicação 
de recursos financeiros no setor saúde, para que avanços reais não sejam 
mera utopia (SOUZA, 2010, p.512). 
35 
 
No entanto observa-se que tal descentralização é posta de modo benéfico para a-
proximar o usuário, porém, trata-se de uma forma de transferência dos serviços pú-
blicos de responsabilidade governamental para o terceiro setor. 
Já a participação da comunidade também está prevista no mesmo artigo 198, inciso 
III, a “participação da comunidade” nas ações e serviços públicos de saúde, atuando 
na formulação e no controle da execução destes. Os usuários participam da gestão 
do SUS através das Conferências da Saúde, que ocorrem a cada quatro anos em 
todos os níveis federativos - União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Nos 
Conselhos de Saúde ocorre a chamada paridade: enquanto os usuários têm metade 
das vagas, o governo tem um quarto e os trabalhadores outro quarto. Busca-se, 
portanto, estimular a participação popular na discussão das políticas públicas da 
saúde, conferindo maior legitimidade ao sistema e às ações implantadas 
(CORDEIRO,1991). 
A evolução da organização operacional do SUS tem sido dirigida por três Normas 
Operacionais Básicas (NOB’s), de 1991, de 1993 e de 1996, cada uma substitui a 
anterior, instituídas por meio de portarias ministeriais. No ano 2001 foi publicada a 
Norma Operacional da Assistência a Saúde (NOAS-SUS), atualmente em vigor. A-
través destas normas são definidas as competências de cada esfera de governo e 
as condições necessárias para que os estados e municípios possam aderir às novas 
posições no processo de implantação do SUS. Para se habilitar as condições de 
gestão determinadas nas Normas Operacionais é imprescindível o comprimento de 
uma série de condições e o compromisso de assumir um conjunto de responsabili-
dades7 (BRASIL, 2003). 
Os fundamentos jurídicos e normativos da descentralização do SUS são sistemati-
zados na seguinte forma: 
 Constituição Federal de 1988; 
_____________ 
7 Tais responsabilidades dizem respeito à garantia do acesso integral, universal e igualitária à 
população. Conforme seus respectivos gestores: municipal, estadual e federal com o intuito de 
promover a saúde, priorizando as ações preventivas, que visem à redução do risco de doenças e de 
outros agravos,além de democratizar as informações relevantes para que a população conheça seus 
direitos e os riscos à sua saúde (BRASIL, 1988, p.116). 
 
36 
 
 Lei Orgânica da Saúde nº 8080/90; 
 Normas Operacionais Básicas; 
 Emenda Constitucional Nº 29/2000; 
 Norma Operacional da Assistência à Saúde – NOAS. 
O SUS é um sistema de abrangência nacional, porém, coexistindo em seu âmbito 
subsistemas em cada estado (o SUS estadual) e em cada município (o SUS 
municipal). 
O financiamento está definido no art. 198 no inciso 1º da CF de 1988 afirma que: “O 
Sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do 
orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, além de outras fontes” (BRASIL, 1988), sendo que o governo federal é o 
principal financiador da rede pública de saúde sob fiscalização dos respectivos 
conselhos de saúde ( Conselho Estadual, Conselho Municipal e Conselho Nacional) 
conforme prevê a Lei n° 8.080/90 – Art. 33, (BRASIL, 1990). 
A gestão federal da saúde é realizada por meio do Ministério da Saúde (maior finan-
ciador) e os estados e municípios contribuem com a outra parte. Ao Ministério da 
Saúde cabe também às políticas nacionais de saúde, a função de planejar, criar 
normas, avaliar e utilizar instrumentos para o controle, mas não realiza as ações, 
sendo estas realizadas por meios de seus parceiros (estados, municípios, Organiza-
ções Não Governamentais (ONGs), fundações, empresas), sendo estabelecido por 
meio da Lei 8080/1990 Art. 36, que o processo de financiamento se dará de forma 
ascendente, do nível local até ao federal, ouvidos seus órgãos deliberativos, compa-
tibilizando-se as necessidades de política de saúde com a disponibilidade de recur-
sos em planos de saúde dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União 
(BRASIL, 1990). 
Com a Emenda Constitucional nº 29/2000 ficou instituído que os gastos da União 
devem ser iguais ao do ano anterior, corrigidos