O plebiscito e as formas de governo. - FIGUEIREDO, Argelina Cheibub e FIGUEIREDO, Marcus (1993).

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o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
N . do que isso, precisamos saber quais sae as di-
ferencas damentais entre eles e como eionam em
outros paises: Este livro tern a intencii Cleoferecer ao
publico essas in tJ macoes. Nos ca tulos 1a 4 descre-
vemos os regimes polf [cos, com sao organizados e co- .
mo funcionam a monar arlamentarista, a republi-
ca parlarnentarista eo Yi'esi '(S. cialismo. No capitulo 5,
tomando como ex :>rhploalgun afses, vemos 0 fun-
cionamento d ato desses regimes, endo em vista a
sua hist6ri dinamica politica. Finalme te, no capitu-
lo 6 de crevernos 0 funcionamento das e eriencias
par~ntaristaS no Brasil (durante 0 Imperio e n anos
e1961-63) e do presidencialismo, vigente desde 1 91.
Nota dos autores: Como urn texto de referenda, este livro
nao contern citacoes. as autores consultados reconhecerao suas
contribuicoes. Algumasrecornendacoes de leituras sac apresen-
tadas no final.
Capitulo 1
Regimes politicos, formas
e sistemas de governo
A hist6ria dos povos e das nacoes registra, desde
os tempos antigos, de zenas de experiencias de como
as sociedades organizaram 0 poder politico. A imp or-
tancia dessa questao esta no fato de que e atraves do
poder politico que os divers os segmentos da socieda-
de poderao realizar seus grandes objetivos, ter suas es-
perancas no futuro realizadas e, mais importante ain-
da, viver em maior ou menor liberdade. Isso eassim
porque as politicas econ6micas e sociais sao elabora-
das, decididas e postas em pratica nos divers os orgaos
e instituicoes que comp6em 0 poder politico. Por esta
razao, conhecer as diferentes formas de organizacao do
poder constitui 0 primeiro passo para uma avaliacao
consciente sobre a melhor forma de organizacao poli-
tica.
Ha seculos que historiadores, fil6sofos e, rnoderna-
mente, cientistas sociais estudam as formas de organi-
zacao do poder. Essas diferentes formas sao, normal-
mente, classificadas de acordo co~ tres criterios fun-
damentais: a origem, a distribuicao eo controle do po-
der. Assim, dependendo dasfontes de legitimidade das
14
SaG as estruturas do poder politico e os procedimen-
tos que garantern 0 desenvolvimento ordenado e re-
gular do exercfcio do poder politico.
Assim, as regras dizem como e quem pode, isto e,
tern direito de participar da disputapolitica e quais SaG
os criterios que definem os vencedores. Os valores e
normas dizem porque tais regras devem existir e co-
mo os jogadores devem se comportar. As instituicoes
polfticas oferecern os mecanismos atraves dos quais 0
jogo politico se da e os orgaos (locais) onde esse jogo
ocorre e onde 0 poder politico e exercido.
Dessa forma, as regras, ou seja, as leis, regulam e
dao lega/idade a origem, a distribuicao e ao controle
do exercfcio do poder polftico. Os valores, aceitos pe-
la sociedade, dao legitimidade as leis e instituicoes que
organizam a disputa e 0 exercfcio do poder.
Podemos, entao, caracterizar os dois tipos basicos
de regimes politicos que a historia dos povos registrou
e que ainda existem atualmente. os regimes dernocra-
ticos e os regimes autocraticos.
As autocracias SaG regimes onde 0 poder polftico
reside em umaunica pessoa. Ela pode, se quiser, dis-
tribuir poderes de menor importancia para outros, mas
mantern com ela mesma 0 controle do exercfcio do po-
der, de seu proprio e dos seus auxiliares.
Existem tres fontes de legitimidade para regimes des-
se tipo: a divindade e a religiosidade, quando 0 titular
do poder politico e considerado 0 representante divi-
no que tern missao de guiar e proteger seu povo, a for-
ca e a inteligencia "sobre-humanas", norrnalmente atri-
bufdas aos chefes rnilitares, as doutrinas politico-
ideologicas, que atribuem ao chefe de organizacoes po-
liticas 0 poder de dirigir e proteger seu povo.
Dessa forma, vemos que a historia nos forneceu do is
tipos de regimes autocraticos: as autocracias religiosas,
o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO REGIMES, FORMAS E SISTEMAS 15
principais func;6e/politicas e de quem as exerce, de co-
mo as diferentes funcoes politicas estao distribuidas
e de como 0 exercfcio do poder e controlado, podere-
mos classificar e entender as caracteristicas dos diferen-
tes regimes politicos e as divers as formas e sistemas de
governo.
Quando classificamos os pafses como democracias
ou ditaduras, como monarquias ou republicas ou, ain-
00, como parlamentaristas ou presidencialistas, estamos
dando nomes a diferentes maneiras que as sociedades
encontraram de combinar esses tres elementos funda-
mentais do poder politico. ,
Entre os pafses hoje existentes, diflcilmente encon-
traremos dois ou mais que tenham regimes polfticos,
formas e sistemas de governo exatamente iguais. Cada
pais, por conta da sua historia, criou ou seguiu exern-
plos de organizacao de outros paises, mas sempre adap-
tando a sua realidade as regras que tomaram ernpresta-
das. Entretanto, existem algumas caracteristicas que nos
permitem classificar as divers as experiencias politicas,
Vejamos as caracterfsticas que definem os regimes
politicos, as formas e os sistemas.de 'governo.
1. Regimes politicos: democracia x autocracia
Urn regime politico caracteriza-se pelas regras e ins-
tituicoes que regulam a disputa pelo poder politico e
o seu exercicio entre os cidadaos ou grupos sociais. Esse
conjunto de regras e instituicoes funciona de acordo
com valores e normas sociais. As regras SaG as leis es-
critas que regulam 0 jogo polftico e definem os seus
participantes. Os valores e normas sociais SaG as leis nao-
escritas, transmitidas de uma geracao para outra, acei-
tas e geralmente cumpridas. As instituicoes, por sua vez,
:-. '"
16 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO REGIMES, FORMAS E SISTEMAS
<.
chamadas de teocracias, e as autocracias laicas. (nao-
religiosas) .
Tanto ao longo da hist6ria quanta atualmente sac
raros ,os regimes autocraticos puros, em que, a origem .
eo controledo poder estao exc1usivamente nas maos
de uma unica pessoa. De uma maneira gesal, mesmo
nas autocracias, existem algumas regras que orientam
a sucessao do titular do poder, regras para distribuir e
controlar 0 poder.
As democracias politicas sao regimes politicos on-
de a origem do poder esta no povo, no ddadao, em
cada urn e simultaneamente, em todos os membros de, . .
uma sociedade.· A distribuicao do poder eo controle
do seu exercicio, por sua vez, tambern estao nas rnaos
do povo. Nos regimes dernocraticos, pertence aos mem-
bros da sociedade, atraues de regras aceitaspor todos,
o direito de definir em quantas partes 0 poder politico
sera dividido, qual a forca re1ativa de cada uma de1as,
quem podera exercer tais poderes e controlar 0 usa do
poder.
Os regimes dernocraticos tern uma unica fonte de
legitimidade, que-estabelece 0 seguinte valor fundamen-
tal: todos os membros da sociedade tern iguais direitos
politicos e nenhum membro podera ser privado des-
ses direitos, salvo as excecoes que a lei estabelecer, se-
gundo a vontade da maioria. E esse valor politico que
constitui a soberania popular, que e a base da organi-
zacao de urn regime dernocratico.
Da mesma forma que na hist6ria sac poucos os re-
gimes autocraticos puros, os regimes democeaicos pu-
ros tambern sac raros. As "impurezas" que encontra-
mos nos regimes democratic os vern da aplK:4r;au dos
valores "vontade da maioria" e "regras que regulam
a disputa politica aceita por todos". 0 uso combinado
desses dois valores fez com que, por exemplo, regimes
Existem duas formas de governo: a monarquia e a
republica. A monarquia se define pela existencia de uma
instituicao especial que e a Casa Real. A Casa Real, ou
Coroa, constitui-se de uma familia, cujo chefe po de ter
o titulo de rei, .rainha, prfncipe ou imperador, que e,
pe1a vontade do seu povo, guardiao das tradicoes cul-
turais e hist6ricas da sociedade e por essa razao deve
ser 0 seu chefe rnaior. Como tal, a CasaReal"tern a obri-
gacao moral e politica de proteger 0 pafs, a nacao e 0
seu povo. Para a Coroa exercer essa funcao pertence
a ela a direcao geral do Estado, isto e, cabe ao chefe
da familia real ser 0 chefe de Estado.
A republica e uma forma de governo onde nenhu-
ma familia ou individuo e 0 guardiao das tradicoes da
sociedade. A funcao de guardiao do pafs pertence ao
Estado, que e uma organizacao publica. Para que 0 Es-
tado exerca bem essa funcao e necessario que alguem
assuma a direcao do Estado, que, tal qual na monarquia,
seja 0 chefe de Estado. •
Alern da funcao de chefe de Estado, tanto nas rno-
narquias quanta nas republicas, existe uma outra fun-
ditos dernocraticos excluissem da participacao politi-
ca ate mesmo a maioria dos membros da sociedade. 56
recentemente e que os regimes dernocraticos existen-
tes diminuiram considerave1mente as barreiras que ex-
c1ufam grandes parce1as da populacao, com a extensao
do direito de voto para as mulheres, analfabetos e
negros.
Esses dois tipos de regimes podem ser c1assificados
de acOrdo com as formas e os sistemas de governo. Ve-
jamos, entao, as formas degoverno.
2. Formas de governo: monarquia x republica
18 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERl~O
REGIMES, FORMAS E SISTEMAS 19
cao fundamenta!: a de governar 0 pais. As diferentes
formas que as sociedades encontraram de organizar os
seus governos resultaram em dois sistemas que vere-
mos a seguir.
mente. Em ambos os casos, 0 chefe de go verno tern
estreitas relacoes com 0 Legislativo. 0 sistema parla-
mentarista tern regras formais de participacao do Par-
lamento na escolha do chefe de governo e de seu gab i-
nete. A fonte de legitimidade do governo esta no Par-
lamento. a populacao elege os seus representantes (os
deputados), e os partidos que obtiverem maioria de de-
putados irao constituir 0 governo.
No presidencialismo, as funcoes de chefe de Esta-
do e de chefe de governo sac exercidas por uma mes-
ma pessoa, 0 presidente, que e eleito diretamente. No
presidencialismo, nao existe uma regra formal para a
participacao do Legislativo na formacao do governo.
•A fonte de legitimidade do chefe do governo decorre
diretamente do eleitorado.
Dada essa diferenca entre 0 parlamentarismo e 0
presidencialismo e muito comum usarmos as expres-
sees sistema de governo presidencial em contraste com
sistema de governo parlamentar. Governo presiden-
cial significa governo organizado autonomamente pe-
·10 presidente e chefiado por ele, governo parlamentar
significa governo organizado pelo Parlamento e chefia-
do, normalmente, por urn parlamentar aceito pela maio-
ria dos deputados.
Outras diferencas entre as formas e sistemas de go-
verno sac importantes para termos uma cornpreensao
mais clara de como eles estao organizados, 0 que sera
visto, com detalhes, mais adiante. Apresentamos a se-
guir urn quadro comparativo dos diferentes regimes po-
Ifticos e formas e sistemas de governo possiveis, com
alguns exemplos de pafses que os adotam atualmente.
3. Sistemas de governo:
parlamentarismo x presidencialismo
A hist6ria polftica das sociedades acabou por pro-
duzir tres sistemas de governo: 0 monocratico, 0 par-
lamentarista e 0 presidencialista.
Um sistema de governo e constitufdo pelas varias
formas de relacionamento dos diferentes poderes po-
Iiticos de acordo com as funcoes de cada urn deles.
Os governos monocraticos, tfpicos dos regimes au-
tocraticos, tantopodem ser organizados em monarquias
quanto em republicas. 0 que caracteriza esse sistema
de governo e 0 faro de as funcoes exec utivas e legisla-
tivas estarem sob a tutela de urn chefe supremo, seja
ele rei, chefe religioso, chefe militar ou chefe de uma
organizacao polftica (urn partido). Assim, podemos ter
quatro tipos de governos monocraticos. as monocra-
cias real, militar, partidaria ou religiosa.
Os sistemas de governo parlamentarista ou pres i-
dencialista diferenciam-se em decorrencia das funcoes
exercidas pelos diferentes orgaos dos poderes Execu-
tivo e Legislativo, do grau de autonornia entre essas duas
funcoes e das relacoes entre elas.
Nos governos parlamentaristas, as funcoes de che-
fe de Estado e de governo estao separadas em duas ins-
tituicoes e sac exercidas por duas pessoas diferentes.
Na monarquia parlamentarista, 0 chefe de Estado e 0
monarca, e na republica parlamentarista 0 chefe de Es-
tado e 0 presidente, que pode ser ou nao eleito direta-
/
20 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
Quadro I
REGL'IESPoifTICOS, FORMAS E SISTEMAS DE GOVERNO
REGIMES DE~IOCRACIAS --- - AUTOCRACL~S
FOR,\1AS MO:\ARQUIA REPUBLICA MO:\ARQUIA REPUBLICA
PARL\.\IENTARISTA PARLAMENTARISH M01'OCRATICO MONOCRATICO
Inglaterra j\Iemanha Tail:lndia INDIVIDUAL
Espanha Portugal dhaduras
SISTEMAS Belgica Franca
DE
GOVER.';O I PRESIDENCIALISH MILITARI
Estados Unidos lraque
Brasil
PARTIDARIO
CONSORCIATIVO Cuba, China
Suica
RELIGIOSO
Ira
Deixando de lado os regimes autocraticos, cuja ana-
lise nao nos interessa neste livro, vemos que no con-
junto dos regimes dernocraticos a cornbinacao entre sis-
temas e formas de governo produz tres tipos de regi-
mes democraticos. a monarquia parlamentarista, a re-
publica parlamentarista e a republica presidencialista.
o exame mais detalhado do funcionamento desses tres
regimes sera apresentado nos capitulos 2, 3 e +.
36 o PLEBISCITO E AS FORt\1AS DE GOVERNO
do is turnos. Em alguns parses (Estados Unidos, Argen-
ina e Bolivia) a eleicao no segundo turno e indiret ,
o seja, feita pelo Congresso.
Q mandato dos presidentes, por sua vez, varia ui-
to. 0 menor de1es e de 4 an os (Estados Unid s) e 0
maior ' de 7 anos (Franca). Da mesma forma nao ha
uma reg a geral sobre 0 direito de reeleicao 0 pres i-
dente. E ' alguns parses ha reeleicao - po' exemplo,
Estados Urtidos, Portugal e Franca -, mal na rnaioria
das republica parlamentaristas ou preside cialistas, nao
existe esse dir ito.
A legitimidade
o processo de escolha
te distintas nos tres sis-
temas de governo.
Na monarquia sao d QS Sfontes de legitimidade da
Casa Real. A primeira, de natureza historica e institu-
cjonal, estabelece que por radicao, a Casa Real "criou
e preservou a unid de da ns cao, protegeu os stiditos
e garantiu a preservacao da c ltura, sendopois guar-
dia da historia e Iro de ligacao c m 0 futuro. Como tal,
e1a e a represe tante natural das iracoes do povo".
A segun/Ia:, de natureza politic vem da aceitacao
da concepeao de soberania e sabedoria do monarca, que
o coloc acima dos interesses e das disputas polfticas
norma's e cotidianas. Por isso, e1e reune s condicoes
ideais para ocupar a chefia do Estado, de for a vitalfcia.
/
. /H~s~Oria?OreS e analistas das mona:quias ~nstitu-
cionais atuais argumentam que esses parses man veram
ua tradicao porque as familias reais aceitaram a ans-
ferencia paulatina da soberania para a populacao, pis,
devido ao avanco dos movimentos republicanos
arriscavarn-se a perder os seus tronos,
o PODER EXECUTIVO 37
Nas repiiblicas, a fonte de legitimidade do chefe de
Estado e uma so: a soberania popular exercida atraves
da escolha dos governantes pelo voto universal, de for-
ma direta ou indireta.
Quem controla e destitui 0 cbefe de Estado
Na monarquia, 0 rei tern de pres tar contas de to-
dos os seus atos diretamente ao povo, pois e ele que
garante a legitimidade do seu mandato vitalicio.
Do ponto de vista constitucional, nesse tipo de sis-
tema, nao existem regras formais que estabelecam formas
de destituir 0 rei de suas funcoes de chefe de Estado. Se,
por algum motivo grave, 0 rei nao puder exercer suas
funcoes, ele e aconselhado a abdicar. Assim, deixando
de ser rei, perde automaticamente a chefia do Estado.
Nas repiiblicas, 0 controle sobre os atos do presi-
dente e feito pelo Parlamento, mas e a forma pela qual
ele e escolhido que determina a quem e1e deve pres tar
contas.Se escolhido por eleicao indireta, 0 presidente
tern de pres tar conta de seus atos apenas ao Parlamen-
to. Os presidentes escolhidos por eleicao direta tern de __
pres tar conta de seus atos-diretamente ao eleitorado.e .. \,y:
ao Parlamento.
A destituicao do chefe de Estado nas republicas, tan-
to parlamentaristas quanta presidencialistas, e feita atra-
yes do processo de impeachment. Em ambos os siste-
mas, compete exc1usivamente ao Parlamento destituir
-0 presidente.
Atribuicoes e prerrogativas do cbefe de Estado
Esses dois pontos cruciais na or,aniza<;ao do Poder
Executivo sao os que apresentam maiores diferencas
entre si, nos tres tipos de sistemas.
38 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO o PODER EXECUTIVO 39
As atribui~es e prerrogativas do chefe de Estado
sac de duas ordens: institucionais e politicas.
No parlamentarismo, tanto monarquico quanta re-
publicano, 0 chefe de Estado tern duas atribuic;6es basi-
cas: representar 0 pafs no exterior e, internamente, ze-
las pela unidade nacional, pelo patrimomo publico e pela
harmonia entre os poderes Executivo e Legislativo.
A funcao basica do chefe de Estado, nas constitui-
coes parlamentaristas, e de arbitro entre os poderes Exe-
cutivo e Legislativo. Portanto, a ele sao confiadas, for-
malmente, as seguintes atribuiC;6es:
Nos sistemas presidencialistas, as funcoes de chefe
de Estado e de governo sac exercidas pela mesma pes-
soa. 0 presidente, no exercfcio apenas de sua funcao
como chefe de Estado, tern por atribuicoes basicas as
seguintes:
a) representar 0 pafs no exterior;
b) zelar pela seguranca externa e interna do pais,
sendo por isso 0 comandante supremo das For-
cas Armadas;
c) zelar pelo patrimonio publico;
d) nom ear funcionarios, fixar salaries e administrar
a burocracia estatal.a) indicar e nomear 0 primeiro-ministro e 0 gabi-
nete, que formam 0 governo,
b) nomear os funcionarios da burocracia estatal e
fixar seus salarios,
c) em situacoes especiais, destitutr ou aceitar a re-
mincia do gabinete ou de urn dos seus membros;
d) dissolver 0 Parlamento e convocar novas eleicoes
gerais ou estender 0 mandato dos parlamentares
(apenas em situacao de guerra prolongada);
e) nomear os Conselhos de Estado ou da republica.
No entanto, as prerrogativas polfticas e 0 grau de
autonomia do presidente sao bern mais amplos do que
os do presidente ou do rei nos sistemas parlamentaris-
tas, pois cabe a ele escolher autonomamente os seus
ministros.
As diferencas entre 0 presidencialismo e 0 parlamen-
tarismo ficarao mais claras com a apresentacao das fun-
coes e atribuicoes do chefe de governo nos tres siste-
mas, 0 que vira a seguir. Antes, porern, apresentamos
no quadro 3, adiante, urn resume das diferencas do pa-
pel de chefe de Estado. '
No entanto, os chefes de Estado nao tern prerroga-
tivas politicas para exercer, com total autonomia, es-
sas atribuicoes definidas constitucionalmente. 0 grau
de autonomia institucional e polftica dos monarcas e
presidentes, no desempenho de suas funcoes de che-
fes de Estado, varia de urn pafs para outro, em funC;ao
- da hist6ria de cada urn deles. No entanto, 0 que define
o chefe de Estado e 0 papel de arbirro que lhe e reser-
vado nos momentos de impasse entre 0 Parlamento e
o governo. Nesse caso, 0 grau de autonomia no exer-
cicio dessa funcao aumenta tambern segundo a gravi-
dade do conflito entre os dois poderes.
2. 0 cbefe de governo: origens, funcoes
e prerrogativas
Na organizacao do Poder Executivo 0 chefe de go-
verno tern, teoricamente, a mesma importancia do chefe
de Estado.
No entanto, as funcoes tfpicas de governo sac de
duas naturezas: administrativa e polftica.
o PODER EXECUTIVO 41
Do ponto de vista administrativo, cabe ao gover-
no, nos tres sistemas, fazer com que a maquina admi-.
nistrativa do pais funcione e que os diversos orgaos
cumpram os seus objetivos, prestando a sociedade os
servicos necessaries.
Do ponto de vista politico, 0 chefe do governo e
quem formula, lidera e conduz as polfticas a serem im-
plementadas em todas as areas, exceto aque1as que a
Constituicao atribui exc1usivamente ao chefe de Estado.
Vejamos, entao, quais sac as semelhancas e diferen-
cas quanta a origem, legitimidade e atribuicoes de urn
chefe de governo nos tres sistemas. Para mostrarmos
isso continuaremos a tratar das cinco questoes coloca-
das no inlcio deste capitulo.
Quem pode ser cbefe de governo
Nos tres sistemas, qualquer cidadao, em pie no usa
dos seus direitos politicos, pode ser chefe de governo.
Em alguns pafses parlamentaristas, porern, existe uma
outra restricao legal: 0 chefe de governo tern de ser
membro do Parlamento.
o titulo formal do chefe de governo varia entre os
paises e sistemas de governo. No presidencialismo, 0
chefe de governo e 0 presidente. No parlamentarismo,
o chefe de governo po de ter 0 titulo de primeiro-mi-
nistro, presidente do Conse1ho de ministros ou chan-
celer.
Por simplicidade usaremos os termos presidente e
primeiro-ministro.
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Origem e forma de escolha do cbefe de governo
Os sistemas parlamentaristas te~ diferentes regras
sobre quem pode exercer 0 cargo de primeiro-ministro.
I I
42 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
Dependendo ~O pais, podem ser indicados para primei-
ro-ministro:
a) qualquer cidadao no gozo de seus direitos polfti-
cos,
b) 0 lfder da coalizao majontaria no Parlarnento,
c) 0 lfder do partido rnajoritario da coalizao majo-
ritaria;
d) 0 lfder do partido majorit:irio.
No presidencialismo, por ser 0 presidente simulta-
neamente chefe de Estado e de governo, pode ser elei-
to qualquer cidadao acima de uma idade estipulada. As
regras de escolha tambern sao exatamente as mesrnas.
eleicao popular direta, em urn ou dois turnos.
No parlamentarismo, monarquico ou republicano,'
a origem e a forma de escolha do primeiro-ministro e
totalmente diferente. A primeira diferenca e que em ne-
nhum pafs parlamentarista a escolha do primeiro-mi-
nistro se da por eleicao popular direta. A razao disso
sera vista no pr6ximo item. A segunda diferenca e que
no parlamentarismo a escolha do primeiro-ministro e
normalmente feita pelo rei ou pelo presidente, de acor-
do com as maiores forcas polfticas, que indica urn no-
me ao Parlamento. 0 nome indicado s6 e nomeado se
obtiver apoio da maioria do Parlamento, atraves de vo-
tacao. A votacao pode ser expressa pelo voto de con-
fianca ou pela aprouacao do programa de governo.
Dessa forma, existe urn compromisso formal dos par-
tidos representados no Parlamento na sustentacao po-
Utica-do chefe de governo.
A legitimidade da origem e do processo de escolha
A legitimidade do chefe de governo, tanto no pre-
sidencialismo quanta no parlamentarismo, vem do voto
popular.
o PODER EXECUTIVO 43
A diferenca basica e que no presidencialismo a le-
gitimidade vem diretamente do voto e no parlamenta-
rismo a legitimidade vem atraues do Parlamento. Ou
seja, no presidencialismo, 0 eleitorado delega direta-
mente ao presidente eleito a chefia do governo, para
ser exercida durante urn tempo fixe de mandato, en-
quanto no parlamentarismo, 0 eleitorado delega ao Par-
lamento a prerrogativa de constituir 0 governo e esco-
lher 0 seu chefe. Isso significa que 0 Parlamento, em
nome do eleitorado, delega os poderes de chefe de go-
verno ao primeiro-ministro. .
Como 0 primeiro-ministro e seu gabinete dependem
do veto do Parlamento, 0 seu mandato nao e fixo. Ele
durara enquanto 0 Parlamento mantiver valido 0 voto
de confianca dado no momento da escolha. Portanto,
os mandates do primeiro-mintstro e dos ministros que
cornpoem 0 seu gabinete podem terminar a qualquer
momento.
NormaImente, 0 voto de confianca no gabinete e
renovado no infcio de cada ano e principalmente ap6s
as eleicoes gerais para 0 Parlamento.
Quem controlae destitui 0 cbefe de go verno
A rigor, nos tres sistemas de governo, e 0 Parlamen-
to quem controla e pode destituir 0 chefe de governo.
S6 que as regras para controlar e destituir 0 governo
sac diferentes.
No presidencialismo, 0 Parlamento controla as ati-
vidades do governo de forma rotineira ou excepcional.
As formas rotineiras de controle do Executivo pelo Le-
gislativo sac as seguintes: a) atraves do trabalho de uma
serie de comiss6es permanentes, organizadas em tor-
no de areas especfficas relacionadas a atuacao dos di-
ferentes ministerios; b) por iniciativa dos parlamenta-
44 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERl'<O
res, individualmente, ou de uma dessas cornissoes, os
membros do Poder Executivo sao solicitados, e cons-
titucionalmente obrigados, a pres tar, pessoalmente ou
por escrito, esclarecimentos ou inforrnacoes sobre suas
atividades; e, 'talvez a mais importante, c) pelas apre-
ciacao da prestacao de contas anuais do Executivo e do
plano orcarnentario.
A segunda forma de controle, que ocorre em cir-
cunstancias excepcionais, e feita atraves da criacao de
comissoes que tern por objetivo apurar demincias con-
tra 0 presidente ou os ministros, as chamadas Comis-
soes Parlamentares de Inquerito. Comprovadas as de-
mincias, 0 presidente fica sujeito a urn processo de im-
peachment. Para que 0 impedimento ocorra, a Camara
de Deputados deve aprovar a solicitacao de processo
contra 0 presidente, que e entao julgado pelo Senado.
Se condenado, perde 0 mandato. Sendo assim, 0 pre-
sidente da republica nao pode ser destituido pelo exer-
cicio de suas funcoes por motivos dedivergencias em
relacaoa sua polftica ou porque deixou de ter apoio
das forcas partidarias. Nessas circunstancias, 0 que ocor-
re sac mudancas no ministerio, deterrninadas pelo pr6-
prio presidente.
No parlamentarismo, 0 chefe de governo pode ser
destituido atraves de do is mecanismos institucionais.
De uma maneira geral, nos pafses em que a aprovacao
do gabinete se da pelo voto de confianca, 0 Parlamen-
to poder retirar seu apoio atraves do voto de descon-
fianca. Sendo assim, 0 gabinete cai e, junto com ele,
o primeiro-ministro. Quando 0 apoio e expresso pela
aprovacao do programa de governo, Parlamento apro-
va uma rnocdo de censura, que tarnbem, de uma ma-
neira geral, leva a remincia do gabinete. Finalmente, a
nao-aprouacdo do orcamento proposto pode, tambern,
levar a queda do gabinete.
o PODER EXECUTIVO 45
A iniciativa do processo de destituicao do gabinete
pode caber ao chefe de Estado - 0 rei ou 0 presidente
- ou a qualquer parlamentar do partido ou coalizao
que ap6ia 0 governo. .
Para finalizar, e importante acrescentar 0 seguinte
ponto: a quem 0 chefe de governo presta contas.
No presidencialismo, 0 presidente presta contas de
seus atos diretamente ao povo e ao Parlamento.
Nos sistemas parlamentaristas 0 primeiro-ministro,
por sua vez, tern de pres tar contas ao Parlamento. Em
alguns paises, 0 primeiro-ministro tern de pres tar con-
tas de seus atos tambern ao rei' ou ao presidente.
Atribuicoes e prerrogativas do cbefe de governo
Do ponto de vista institucional, as atrlbuicoes do
chefe de governo sac muito semelhantes nos tres sis-
temas de governo, pols e da responsabilidade do go-
verno administrar 0 pais.
A diferenca basica entre 0 parlamentarismo e 0 pre-
sidencialismo esta no grau de autonomia do chefe de
. .
governo. __ . _ _ _ . _
No' presidencialismo, enquanto chefe de governo,
o presidente tern ampla autonomia para escolher e no-
mear os ministros e outros auxiIiares de alto nivel, que
farao parte do seu governo. Nesse sistema, sac poucas
as limitacoes formais ao poder do presidente na esco-
lha dos seus auxiliares. No que diz respeito ao ministe-
rio os Estados Unidos sac 0 unico pais onde as indica-
coes feitas pelo presidente tern de ser aprovadas pelo
Legislativo, no caso, 0 Senado. Algumas Constitulcoes,
inclusive as brasileiras, exigem a aprovacao do Legisla-
tivo para outras funcoes de alto nivel, tais como altos
magistrados e diplomatas, procuradofgeral da r.epublic~
e presidente do Banco Central. Do ponto de VIstapoli-
tico, as prerrogativas do presidente sac amplas no presi-
I
I
I 46 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
dencialismo. ctmpete a ele formular e executar as di-
retrizes e polfticas que considerar necessanas.
Nos sistemas parlamentaristas, a autonomia do
primeiro-ministro e bem mais limitada. Do ponto de vis-
ta formal, ele depende do Parlarnento para a aprova-
cao de seu program a de governo e pode, na faIta de
seu apoio, ser destituido do cargo. No entanto, em al-
guns casos, 0 voto de desconflanca, em vez de levar
a queda do gabinete, resulta no pedido, por iniciativa
do primeiro-ministro, de dissolucao do Parlamento,
com 0 objetivo de formar uma nova base de apoio.
No quadro 4, encontra-se urn resumo do que aca-
bamos de tratar.
3. 0 gabinete. origens, funcoes e prerrogattoas
A funcao basica de urn gabinete, ou ministerto, e
dar coordenacao polftica e administrativa aos diversos
orgaos e servicos comuns a todos os governos.
! 0 gabinete e eomposto com uma quantidade de mi-
, nistros que varia de pafs para pais, estando, normalmen-
te, entre 15 e 20. Em todo gabinete eada ministro e res-
ponsavel por uma area especffiea, tendo por funcao eo-
locar em pratica as determinacoes do ehefe de governo.
Emprincfpio qualquer cidadao po de ser ministro.
Em alguns pafses parlamentaristas (por exemplo, Ingla-
terra e membros da comunidade britanica) ha a exigen-
cia formal de que os miriistros sejarn membros do Par-
lamento- Mas a norma politics geral, no parlamentaris-
mo, e que os ministros sejarn dos partidos que eom-
poem 0 governo, mesmo que nao tenham mandatos
parlamentares. ]a no presidencialismo nao existem re-
gras formais que restrinjam a origem dos ministros,
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48 0 PLEBISCITO E AS FOIDLl.SDE GOVERNO
A forma de escolha dos rrinistros varia de urn sis-
tema para 0 outro, conforme vimos na abordagern das
prerrogativas dos primeiros-r:linistros e presidentes.
A legitimidade do gabinete e dos seus ministros e
decorrente da Iegitimidade do chefe de governo.
Em nenhum dos tres sistemas existe qualquer re-
gra que estabeleca urn mandzro para qualquer minis-
tro. Este fica no cargo enquarro perdurar a confianca
do chefe de governo ou do Parlamento.
Quanto as formas de destiruicao dos ministros, exis-
tern diferencas entre os governos parlamentaristas e pre-
sidencialistas. No presidencialismo, pelas regrasformais,
compete exclusivamente ao presidente exonerar urn ou
todos os seus ministros, quanco ele achar convenien-
te. Na pratica, porern, as rnudzacas ministenais se dao
em resposta a perda de apoios polfticos e sac normal-
mente parciais.
Ja no parlamentarismo, existern regras formais que
definem as form as de destituicao dos ministros. Esta
ocorre, em primeiro lugar, pO! solicitacao do primei-
ro-ministro ao chefe de Estado, so presidente ou ao mo-
narca. A dernissao po de ser de im ou de todos os mi-
nistros. A segunda forma de destituicao e por solicita-
~ao do Parlamento. Este, pelo voto de desconfianca ou
de censura, em relacao a urn OL mais ministros, ou ao
mlnlsterio como urn todo, poce retirar 0 seu apoio.
Finalmente, de forma rotineira, os ministros tern de
pres tar contas dos seus atos prioritarlamenre ao chefe
de governo e ao Parlamento, quando solicitados. Em
nenhum dos tres sistemas de governo, qualquer minis-
tro pode negar-se aprestar comas ao Parlamento, sob
pena de incorrer em crime de responsabilidade.
Capitulo 4
o Poder Legislativo:
origem, organizacao e atribuicoes
nos tres sistemasde governo
Nos regimes dernocraticos contemp~raneos e~t~o
reservadas ao Poder Legislativo duas funcoes essenciais:
a de representar 0 povo, a vontade popular, ~a for~a
mais precisa possivel e a de legislar, produzindo leis
e c6digos que regulam a vida politica, econornica, so-
cial e jurfdica da sociedade. .
A existencia do Poder Legislativo configura-se -ern
do is momentos distintos: no momento constituinte e
no exercicio rotineiro das suas funcoes. 0 momenta
constituinte, de carater extraordinario, ocorre quando
urn pals, por urn motivo relevante, elege uma Assem-
bleia Constituinte, que, livre e soberanamente, tern a
incumbencia exclusiva de elaborar e redigir uma Cons-
tiruicao. 0 segundo momento, 0 rotineiro, eo que cons-
titui e caracteriza 0 Parlamento.
Portanto 0 Parlamento e a instituicao onde 0 Po-
der Legislati~o exerce suas funcoes. De uma maneira
geral, define-se 0 Parlamento como \lma asse~bleia (ou
urn sistema de assembleias) permanente e regida pelos
seguintes principios:
.,
50 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
• >
a) seus mdhlbros sao escolhidos pelo sufragio uni-
versal, segundo urn princfpio representativo;
b) seus membros tern igual poder de dccisao,
c) suas decisoes se dao pelo principio da maioria;
d) sua funcao de elaborar leis e c6digos e regula-
mentar a implanta~ao das polfticas do governo
s6 e restringida pelas normas constitucionais.
Por essa definicao vemos que os Parlamentos apre-
sentam dois aspectos. Urn estrutural, que caracteriza co-
mo ele e organizado. Outro funcional, que caracteriza
como ele e constituido e legitimado e como opera.
Do POnto de vista estrutural, os Parlamentos podem
ser unicamerais ou bicamerais.
Os Parlamentos unicamerais, como 0 nome diz, pos-
suem apenas uma carnara de representantes, concen-
trando-se nessa carnara todo 0 Poder Legislativo. 0 sis-
tema parlamentar unicameral e tipico dos pafses de Es-
tado unitario, sejam monarquias ou repiiblicas, parla-
mentaristas ou presidencialistas. Existem, no entanto,
varies exemplos de Estados unitarios com Parlamen-
tos bicamerais.
,t Os sistemas parlamentares bicamerais sac tipicos de
Estados organizados de forma federativa, nao haven-
do exemplos de Estados federativos com Parlamento
unicameral.
A existencia de Parlamentos unicamerais ou bica-
merais tern sua razao no princfpio da representa~ao que
rege 0 funcionamento do Poder Legislativo. Nos Esta-
dos federativos 0 princfpio da representacan tern de
atender a- duas norrnas. de urn lado, 0 Parlamenro re-
presenta politicamente 0 povo como urn todo, 0 que
e feito pela Camara de Deputados, e, por outro lado,
o Parlarnento tern de representar, tambern, os interes-
ses dos estados-membros da federacao, 0 que e feito
pelo Senado. Nos Estados unitarios nao ha, em princi-
o PODER LEGISLATIVO 51
pio, razao para a representacao em uma segunda carnara.
A criacao de uma segunda camara, nesses casos, ocor-
re apenas para que cumpra uma funcao revisora, ou seja,
a de uma casa legislativa que.por sua composicao (rnern-
bros mais velhos ou nobres nas monarquias) possa pro-
duzir uma posicao mais ponderada. Essa funcao e tam-
bern exercida pelo Senado nos Estados federativos.
Analisando-se, no entanto, os poderes legislativos
das democracias conternporancas vemos que em varies
paises existe 0 chamado Parlamento "bicameral atenua-
do" ou asstmetnco, 0 que diferencia efetivamente 0
sistema bicameral assimetrico do bicameral e 0 equilf-
brio de poder legislative entre as duas camaras, Nos Par-
lamentos bicamerais assirnetncos, 0 poder da Camara
de Deputados e preponderante, enquanto no efetivo
bicameralisrno ha urn equilfbrio de poder entre as duas
carnaras.
Vejamos agora a organizacao dos Parlamentos do
ponto de vista polfuco-funcionat. Para mostrarmos co-
mo 0 Parlamento esta organizado e quais as suas fun-
coes, nos tres sistemas de governo, seguiremos as ques-
toes colocadas na introducao do capitulo 3.
Quem pode ser parlamentar
Todo cidadao em pleno uso dos seus direitos poli-
ticos pode ser eleito parlamentar. Ha apenas uma res-
tricao: nos paises que facultam 0 voto para os analfa-
betos estes nao sac elegfveis ..
A definicao dos mandatos dos parlamentares varia
conforme 0 sistema de governo e a estrutura do Parla-
mento.
Nos sistemas presidencialistas os mandatos sac fi-
xos e duram para os deputados entre 2 e 5 anos e, para
os senadores, de 4 a 9 anos. Nos parlamentaristas os man-
I
I
I
I ~~
iI
52 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVER.~O
datos tern urn tempo de duracao previsto mas nao e fi-
xo. Para os deputados podem ser de 3 a 5 anos e para
os senadores, de 4 a 9.
Origem -e.forma de escolha do parlamentar
Aorigem dos parlamentares varia basicamente em
funcao da lei eleitoral e do modelo de organizacao do
Parlamento.
Segundo as leis eleitorais, para alguern se candida-
tar ao Parlamento tern de pertencer a urn partido poli-
tico. Entretanto, alguns pafses admitem os chamados
candidatos independentes. A forma de escolha dos par-
lamentares varia, por sua vez, em funcao do principio
representativo e da estrutura do Parlamento.
A forma de escolher os deputados e sempre pelo
voto direto e universal. Sao eleitos deputados aqueles
candidatos com quantidade de votos suficiente para
cumprir 0 criterio de representacao estabelecido na lei.
Dai a extraordinaria importancia que 0 sistema eleito-
ral tern no processo c1.eeleicao dos parlamentares, co-
mo vimos no capitulo 2.
No sistema presidencialista, 0 Senado e sempre es-
colhido pelo voto direto. Nos sistemas parlamentaris-
tas, que praticam 0 bicameralismo, no entanto, a esco-
lha dos senadores varia. Neste caso, as f6rmulas mais
usadas sao as seguintes:
a) todos nomeados pelo chefe de Estado,
b) parte eleita indiretamente e parte norneada:
c) parte eleita diretamente, parte indiretamente e
outra parte nomeada;
d) todos eleitos diretamente.
A adocao de uma dessas f6rmulas de escolha de se-
nadores depende diretamente da quantidade de poder
legislativo atribufdo ao Senado e da relacao que este tern
com a Camara de Deputados.
o PODER LEGISLATIVO 53
A legitirnidade da origem e do processo de escolha
Aescolha de deputados, nos tres sistemas de gover-
no, e feita pelo voto direto. Assim, a legitimidade da
Camara de Deputados decorre desse fato.
Em relacao ao Senado a legitimidade da origem e
do processo de escolha tern outra fonte alern do voto
e da lei eleitoral.
Nos sistemas parlamentaristas, bicamerais, onde pelo
menos uma parte dos senadores e eleita indiretamente
ou nomeada pelo chefe de Estado, a sua legitimidade
vem de urn pac to constitucional, que manteve, por tra-
dicao, a sua funcao original de camara revisora, constl-
tuida por altas personalidades do reino ou da republica.
Quem controla e dissolve 0 Parlamento
Primeiro as semelhancas. Nos tres sistemas de go-
verno os parlamentares sao responsaveis prioritariamen-
te perante 0 eleitorado, que, periodicamente ou quan-
do extraordinariamente convocado, atraves de seu voto,
julga a qualidade dos seus representantes reelegendo
alguns e substituindo outros.
Do ponto de vista da sua funcao legislativa, 0 Par-
lamento e controlado por duas vias. Primeiro, 0 chefe
de Estado, seja ele urn monarca ou presidente, tern 0
poder de veto ou de pedir reconsideracdo, isto e, que
o Parlamento reveja a decisao tomada. Em grande par-
te dos pafses parlamentaristas, porem, nao existe 0 po-
der de veto, mas apenas 0 pedido de reconsideracao.
Atraves do veto, 0 chefe de Estado pode controlar abu-
sos e interferir na substancia das decisoes tomadas pe-
10 Legislativo. No entanto, 0 Parlaminto pode rejeitar
o veto do presidente, sendo necessario para isso que,
no rninimo, a maioria absoluta dos parlamentares vo-
54 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
te a favor. Do ~onto de vista do principio da separa-
cao dospoderes, essa prerrogativa expressa a prepon-
derancia que deve ter 0 Congresso no que diz respeito
a funcao legislativa.
Segundo, 0 Poder judiciario, na sua mais alta Cor-
te, tern 0 poder de declarar a inconstitucionalidade de
uma lei votada no Parlamento. Desta forma 0 Parlamen-
to tern seu poder legislativo controlado, evitando que
o legislador fira os princfpios constitucionais.
Finalmente, entre as sernelhancas basicas entre os
tres sistemas de governo, temos que cada membro do
Parlamento, indlvidualmente, pode ser destituido, is-
to e, ter 0 seu mandato cassado, somente pelo pr6prio
Parlamento. Do ponto de vista da democracia parlamen-
tar, esta prerrogativa do Parlamento restringe-se a ra-
zoes estritamente morais, nao sendo legftima a desti-
tuicao de qualquer parlamentar ou grupo de parlamen-
tares devido a discordancias politico-ideologicas ou
quaisquer formas de discriminacao.
A diferenca basica entre 0 sistema parlamentarista
e 0 presidencialista, no que diz respeito a destituicao.•...
~. do Parlamento, consiste no seguinte: e da essencia do
sistema parlamentarista que 0 Parlamento seja dissol-
vido, quando for necessario, e que nova eleicao seja
imediatamente convocada para eleger outro Pariamen-
to, enquanto no presidencialismo 0 Parlamento nao po-
de ser dissolvido.
Neste ponto e necessario fazer a seguinte observa-
c;;ao:a norma parlamentarista de dissolucao do Parla-
mento nao significa destituir parlamentares de suas fun-
coes ou "fechar 0 Parlamento". Dissolver 0 Parlamen-
to significa encerrar 0 mandate dos parlamentares an-
tes do prazo normal, previsto no calendario eleitoral.
Os parlamentares com essa medida nao tern seus direi-
tos polfticos cassados e nem sao impedidos de se can-
o PODER LEGISLATIVO 55
didatar novamente. As clrcunstancias, os motivos e
quem tern 0 poder de decretar a dissolucao do Parla-
mento sac previstos na Constituicao, isto e, a dissolu-
cao do Parlamento nao e urn ate desp6tico ou autori-
tario. Ao contrario, e urn ate que tern a finalidade de
solucionar urn impasse polftico entre 0 governo e 0 Par-
lamento. Como 0 governo parlamentarista tern sua ori-
gem e sua fonte de legitimidade no Parlamento, a nor-
ma de dissolucao do Parlamento, pelo Poder Executi-
vo, e uma f6rmula polftica de arbitragem que previne
que urn poder domine 0 outro, ressalvando com isso
o principio democratico de separacao e equilfbrio en-
tre os poderes Executivo e Legislativo.
Vejamos, entao, quem decreta e em que circunstan-
cias 0 Parlamento pode ser dissolvido.
Em todos os paises parlamentaristas, sejam monar-
quias ou repiiblicas, 0 ate formal de dissolucao do Par-
lamento e sempre do chefe de Estado. No entanto, da-
da a funcao polftica da dissolucao, a iniciativa da dis-
solucao pode ser do pr6prio chefe de Estado ou do
primeiro-ministro.
Existem circunstancias onde nem 0 chefe de Esta-
do nem 0 primeiro-ministro tern qualquer papel nesse
processo: a autodissolucao ou a dissolucao automatica
pode ocorrer quando ha uma mudanca constitucional
ou quando 0 Parlamento se ve derrotado em urn ple-
biscito. Essas alternativas nao sac muito usuais e, on de
existem, pressupoern norm as constitucionais explfcitas.
Vejamos as forrnas mais comuns de dissolucao.
1) Por iniciatiua do cbefe de Estado
Sao quatro as circunstancias em que 0 chefe de Esta-
do pode iniciarurn processo de dissolucao do Parlamento.
56 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERt~O
a) quando, em modelos bicamerais de faro, ha uma
discordancia insuperavel entre as duas casas; se
ambas ou s6 a Camara de Deputados e dissol-
vida, depende de norrnas constitucionais:
b) quando ocorre uma real mudanca de posicoes
politicas dos parlamentares fazendo 0 gabinete
perder apoio, embora detendo este, ainda, 0
controle formal da maioria das cadeiras,
estabelecendo-se urn impasse insohivel entre 0
governo e 0 Parlarnento;
c) quando 0 Parlamento nao consegue formar uma
coalizao rnajoritaria e rejeita sistematicamente
as indicacoes do chefe de Estado para a forma-
. <;aode urn gabinete.
2) Por iniciativa do primeiro-ministro
Em varios paises a iniciativa de dissolucao do Par-
lamento pode ser do primelro-mlnistro, entretanto, em
todos eles, compete ao chefe de Estado decretar a sua
dissolucao ...
Alem das quatro circunstancias listadas acima, 0
primeiro-rninistro tern ainda mais uma: quando 0 gabi-
nete achar que precisa fortalecer 0 seu apoio no Parla-
mento para implementar politicas que sao polernicas,
ou seja, antes de ser criado, de faro, urn impasse entre
o governo e 0 Parlamento.
Atribuicoes e prerrogativas do Parlamento
As atribuicoes e prerrogativas basicas de todos os
Parlamentos sao as seguintes:
a) produzir leis, c6digos e regulamentos essenciais
para que 0 governo possa implementar 0 seu
o PODER LEGISLATIVO 57
programa de polfticas publicas de interesse so-
cial e do pais;
b) elaborar 0 orcamento do pais e controlar a sua
aplicacao; _.
c) controlar os atos do Poder Executivo,
d) atraves do debate polftico publico, representar
e implementar as aspiracoes da populacao,
e) exercer, por delegacao do voto, asoberania
popular;
f) nos Estados federativos com Parlamentos bica-
merais, 0 Senado exercea funcao polftica de
manter 0 equilibrio da federacao.
Nos modelos bicamerais essas funcoes sao exerci-
das com igual poder por ambas as casas. Nos Parlamen-
tos bicamerais assimetricos, 0 Senado pode exercer es-
sas funcoes, mas em caso de divergencia entre as duas
casas prepondera a decisao daCamara de Deputados.
A diferenca fundamental entre as funcoes do Parla-
mento no sistema parlamentarista e no sistema presi-
dencialista esta no papel do Parlamento na constitui-
<;aodo governo, ou seja-na escolha do gabineteou mi-
nisterios. Em ambos os sistemas, 0 processo de esco-
lha depende de articulacoes e apoio polftico do Legis-
Iativo, eles diferem, porern, quanta as regras formais
que se ado tam para esse fim.
No sistema presidencialista, devido a adocao plena
da doutrina de separacao dos poderes, 0 Parlamento
nao tern a prerrogativa formal de interferir na escolha
do ministerio. Entretanto, alguns paises tern regras cons-
titucionais que dao ao Parlamento 0 direito de vetar in-
dicacoes para postos de alta relevancia feitas pelo pre-
sidente. Nos Parlamentos bicamerais, er geral, esta prer-
rogativa e do Senado. Cabe, no entanto, ressaltar que
a prerrogativa de veto do Parlamento a indicacoes pa-
58 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
ra altos postos d~ Executivo e de vetos inclividuais.Nao
faz parte da norma politica neste sistema 0 veto de to-
do 0 rninisterio. As razoes desse tipo de- veto podem
ser tanto de natureza moral quanto politica.
No sistema parlamentarista, ao contrario, 0 Parla-
mento tern participacao ativa na constituicao do gover-
no. Ha variacoes entre os paises no uso dessa prerro-
gativa. Em alguns paises, e 0 Parlamento quem contro-
la totalmente a formacao dos governos e em outros is-
so nao acontece. De qualquer forma, os gabinetes tern
de contar com a aprovacao formal do Parlamemo e po-
dem ser por ele rejeitado. A aceitacao do gabinete se
da atraves do voto de confianca e sua rejeicao atraves
dos votos de desconfian~a e de censura e da nao-
aprovacao do orcamento. Com esses mecanismos, 0
Parlamento exerce 0 seu poder de destituir 0 gabinete.
Esses mecanismos forarn abordados no capitulo 3, que
trata das formas de destituicao e controle do chefe de
governo.
Para uma visao global e resumida deste capitulo,
apresentamos a seguir 0 quadro 5, destacando as prin-
=cipais semelhancas e diferencas dos Parlamemos nos
dois sistemas.
sc:
"'"'"
'"oa.
06
~~
II I I I I I I
'"o.0
~
'"
Capitulo 5
As relacoes entre os poderes
. nos sistemas de governo atuais
Ate aqui descrevemos a estrutura, funcoes e atribui-
coes de cada uma das instituicoes que cornpoern ospo-
deres Executivo e Legislativo. Essa descricao foi feita
tomando cada urn desses aspectos isoladamente e de
forma estatica. Neste capitulo, trataremos das relacoes
entre esses poderes e do peso relativo de cada.um de-
les. Em cada sistema de governo, porern, existem va-
riacoes, que dependem da hist6ria, do contexto cultu-
ral e da dinamica politica de cada pals. Por isso, usare-
mos exemplos hist6ricos para ilustrar essas diferencas.
1.As retacoes entre ospoderes no presidencialismo
o presidencialismo foi uma invencao americana.
Com base na doutrina da separacao dos poderes e da
soberania popular, a Constituicao americana consagra
urn sistema de govemo no qual existe uma nltida separa-
~ao entre 0 Executivo eo Legislativg.e em que a vonta-
de popular se exprime por duas vias distintas: as eleicoes
legislativas e as eleicoes presidenciais ..As funcoes exe-
62 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO AS RELAC;;OESENTRE OS PODERES 63
cutivas - de ci!efe de Estado e de go verno - consti-
tuem urn unico poder, nas rnaos de uma mesma pes-
soa, 0 presidente da republica. Cada urn desses pode-
res deve funcionar de forma aut6noma e independen-
te. Preve, no entanto, a existencia de mecanismos de
controle rmituo para evitar 0 predomiruo de urn poder
sobre 0 outro.
o sistema presidencialista expandiu-se principal-
mente entre os pafses da America Latina. Nesses paises,
assim como nos Estados Unidos, em diferentes rnornen-
tos de sua hist6ria, 0 equilfbrio entre os poderes Exe-
cutivo eLegislativo, idealizado pelos seus fundadores,
nao foi alcancado. Ora 0 peso pendeu para urn lado,
ora para outro. De maneira geral, porern, 0 presiden-
cialismo encontrou no seu pais de origem urn maior
equilibrio entre os dois poderes. Na America Latina, 0
Executivo tern preponderado.
tern sua origem no Parlamento. Assim, no parlamenta-
rismo existe uma associacao estreita entre 0 Poder Exe-
cutivo e 0 Poder Legislativo. Existe uma unicidade de
poder que repousa na existencia de uma iinica expres-
sac da vontade popular pelo sufragio universal: a que
resulta das eleicoes legislativas. As eleicoes legislativas
sao, portanto, 0 fundamento da legitimidade do poder
dos deputados e do poder do governo, atraves da con-
fianca que recebe dos parlamentares.
A difusao do sistema parlamentarista pelo mundo
e 0 seu desenvolvimento no seculo XX levaram a mu-
dancas nas relacoes que se estabeleceram, no parlamen-
tarismo classico, entre os do is orgaos que cornpoern 0
Executivo e entre estes e 0 Parlamento. Essas diferen-
cas nos permitem falar em tres modelos de parlamen-
tarismo. 0modelo cldssico ou "puro" teria as caracte-
rfsticas descritas acima. Os outros dois modelos sac cha-
mados dualistas, porque nao existe a unicidade entre
as funcoes de governo e 0 Parlamento, e 0 chefe de Es-
tado detern poderes pr6prios e divide com 0 primeiro-
ministro 0 poder governativo. 0 parlamentarismo dua-
lista pode ser dividido em dois tipos. 0 modelo dua-
lista atenuado, no qual 0 chefe de Estado, no exercl-
cio de suas funcoes de governo, mantern uma relacao
de equilfbrio com 0 chefe de Governo. Eo modelo dua-
lista acentuado, onde 0 chefe de Estado tern uma po-
sicao preponderante. Neste ultimo, 0 chefe de Estado
tern funcoes de governo que competem com as do
primeiro-ministro.
Listamos abaixo as principais caracterfsticas de ca-
da urn desses tipos de parlamentarismo.
a) 0 chefe de Estado tern funcoes basicamente pro-
tocolares, isto e, sem nenhuma iniciativa politi-
2. As relacoes entre os poderes
no parlamentarismo
o sistema parlamentarista de governo nasceu, na In-
glaterra, da luta do Parlamento contra 0 poder da Co-
roa. Ao longo de mais de urn seculo, foram se forman-
do as lnstituicoes do governo parlamentar. 0 monarca
perdeu 0 poder de governar e passou a desempenhar
apenas a funcao de chefe de Estado. 0 Parlamento es-
tabeleceu a sua supremacia com a criacao do gabinete
com funcoes de governo, Assim, em sua forma "pura"
ou classica, 0 parlamentarismo se caracteriza: pela di-
visao db Poder Executivo em duas funcoes separadas,
exercidas por pessoas distintas - 0 chefe de Estado e
o chefe de governo. 0 chefe de governo - 0 primeiro-
ministro - detern 0 Poder Executivo de fato. Este poder
Modelo "puro" de parlamentarismo
64 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
ca, exceto em situacoes de extrema gravidade;
mantern, por exemplo, a funcao de decretar a dis-
solucao do Parlamento, mas nao tern papel ati-
vo no processo que leva a isso:
b) os membros do gabinete rem de ser do
Parlamento;
c) 0 primeiro-ministro e sempre 0 lider do partido
ou da coalizao rnajoritaria no Parlamento,
d) 0 primeiro-ministro tern a iniciativa da indicacao
dos ministros que forrnarao 0 gabinete,
e) a direcao da polftica interna e externa e de res-
ponsabilidade polftica do gabinete;
f) 0 primeiro-ministro tern a iniciativa de solicitar
a dissolucao do Parlamento,
g) as relacoes entre ochefe de Estado eo Parlamen-
to sao feitas sempre atraves do primeiro-ministro
ou eventualmente por urn membro do gabinete;
h) diante de urn voto de censura, 0 primeiro-ml-
nistro pode decidir entre renunciar ou solicitar
, a dissolucao do Parlamento.
Modelo dualista atenuado
a) 0 chefe de Estado tern iniciativa politica na indi-
, cacao e nomeacao do primeiro-rninistro, embo-
ra de comum acordo com as liderancas polfticas
do Parlamento,
b) 0 chefe de Estado tern iniciativa na indicacao e
nomeacao de alguns ou de todos osministros que
cornporao 0 gabinete,
c) 0 chefe de Estado tern iniciativa polftica na pro-
posicao de leis a serem apresentadas ao Parla-
mento,
d) 0 primeiro-ministro e os demais ministros nao
precisam ser do Parlamento,
AS RELAc,;:OES ENTRE OS PODERES 65
e) 0 chefe de Estado e/ou 0 primeiro-ministro tern
inlciativa no processo de dissolucao do
Parlamento.
Modelo dualista acentuado
Alern das caracterfsticas do modele dualista atenua-
do, acrescenta-se:
'a) 0 chefe de,Estado tern formalmente urn papel im-
portante na formacao e na direcao do governo:
b) 0 chefe de Estado, seja ele monarca ou presiden-
te, tern tambern funcoes de chefe de governor:
sendo a mais importante a de presidir 0 gabine-
te: com tal poder 0 chefe de Estado divide com
o primeiro-ministro a chefia do governo.
c) 0 chefe de Estado tern a iniciativa da dissolucao
do Parlamento em situacoes de impasse entre 0
governo e 0 Parlamento.
3. Os sistemas de governo no mundo.
alguns exemplos
Monarquias parlamentaristas
Asmonarquias parlamentaristas existentes hoje sac
as que sobreviveram as revoltas e revolucoes republi-
canas que ocorreram nos ultimos 250 anos. A hist6ria
dessas monarquias e de perda real do poder do monar-
ca. Ahist6ria de diminuicao constante do poder do mo-
narca deu origem a frase: "0 rei reina mas nao gover-
na". No entanto, como veremos pel0i exemplos abai-
xo, em alguns pafses, 0 monarca manteve uma parcela
de poder real.
. I •
66 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
AS RELA<;;OES ENTRE OS PODERES 67
Inglaterra: )arlamentarismo "puro'
A rainha da Inglaterra tern apenas funcoes simb6li-
cas. Anorma legal de que 0monarca nomeia 0 primeiro-
ministro nao tern valor politico real. Todas as funcoes
de governo foram transferidas para 0 primeiro-ministro.
Ate mesmo as funcoes de representar 0 pafs no exte-
rior. Por exemplo, eo primeiro-ministro que participa
das reuni6es de cupula das grandes potencias.
A Inglaterra e urn pafs unitario e bicameral. A se-
gunda camara, a Camara dos Lordes, nao tern po deres
legislativos, mas apenas consultivos. Seus membros sac
nomeados e tern mandato vitalicio. 0 Camara dos Co-
muns, que corresponde a Camara de Deputados, e que
detern 0 poder legislativo de fato. E composta de 650
deputados, e1eitos pelo sistema distrital majoritario uni-
nominal, para urn mandato de no maximo 3 anos, pois
pode ser dissolvida.Na Inglaterra, funciona urn bipar-
tidarismo de faro. os dois maiores partidos se alternam
no poder ha mais de 60 anos.
As relacoes entre 0 primeiro-ministro e seu gabine-
Fecom 0 Parlamento constituem urn caso tipico de "go-
verno parlamentar". Os membros do gabinete sao obri-
gatoriamente membros do Parlamento e recrutados no
partido majoritario. Na Inglaterra, no entanto, 0
primeiro-ministro pode reverter urn voto de censura do
Parlamento. Ou seja, em vez de provo car a queda au-
tomatica do gabinete, pode levar a dissolucao do Par-
lamento. Para isso, nao existe urn motivo pre-
estabe1ecido, como em outras monarquias parlarnen-
taristas. 0 primeiro-ministro, geralmente, aproveitan-
do a opiniao publica favoravel, faz isso para reforcar
sua forca politica.
Espanba. dualismo atenuado
A Espanha e uma das mais recentes monarquias
constitucionais parlamentaristas. Por isso, ainda esta em
processo de consolidacao de suas instituicoes. Sua atual
Constituicao foi aprovada e submetida a urn plebisci-
. to, em 1978, ap6s urn longo perfodo de governo auto-
ritario. Por esse motivo, e pelo pape1 politico des em-
penhado pelo rei na transicao para 0 regime dernocra-
tico, 0 regime espanhol estabelece uma relacao de
equilfbrio entre 0 rei, como chefe de Estado, e 0
primeiro-minis tro. •
o Estado espanhol e organizado de forma unitaria
e 0 Legislativo e bicameral. A Camara de Deputados e
composta de 350 mernbros, eleitos por 4 anos, pelo cri-
terio distrital proporcional. 0 Senado tern 208 mem-
bros, eleitos por 4 anos, pelo voto majoritario, tendo
por base territorial as unidades administrativas. 0 Se-
nado tern poderes legislativos, mas se ha desacordo en-
tre as duas camaras, cabe a Camara de Deputados deci-
dir.
o rei escolhe, a partir de negociacoes com as for-
cas parlamentares, urn candidato a primeiro-ministro
que e submetido ao Parlamento. A pratica tern sido a
indicacao do Iider do partido majoritario. Mas se 0 no-
me indicado nao tiver apoio da maioria, 0 rei pode in-
dicar outro. Assim, 0 rei tern urn pape1 ativo na cons-
tituicao do gabinete. Cabe tambern ao rei decidir se
ace ita ou nao 0 pedido de dissolucao do Parlamento,
o sistema espanhol adota uma regra constitucional ale-
ma, segundo a qual a queda do gabinete depende da
apresentacao de urn novo nome para substituir 0
primeiro-ministro, que tenha 0 apoio da maioria no Par-
lamento.
68 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
Belgica. dualismo acentuado
ABelgica, pertencia anteriormente ao reino dos Pai-
ses Baixos, hoje Holanda, de tradicao de governos for-
tes ecentralizados. Na Constituicao belga de 1831, 0
Parlamento escolheu 0 rei e implantou urn sistema par-
lamentarista. Apesar da preocupacao de estabelecer uma
forma de organizacao politica menos centralizada e com
restricoes ao poder do monarca, este assumiu poderes
executivos tipicos de chefe de governo.
A Belgica e urn estado federative, com Legislativo
bicameral, tendo as duas camaras com igual poder le-
gislativo. A Camara de Deputados tern 212 membros
eleitos pelo sistema distrital proporcional. 0 Senado tern
181 membros, sendo que 106 sac eleitos pelo voto di-
reto majoritario, 50 por voto indireto e 25 nomeados
pelo pr6prio Senado.
o rei belga nao s6 nomeia os ministros e os desti-
tui como tambern pode nom ear os funcionarios publi-
cos, inclusive da area militar. Em geral, 0 primeiro-
ministro eo !ider do partido ou da coalizao rnajorita-
ria. Porern, em situacoesern que ha dificuldade de for- _
mar coalizoes majoritarias, 0 rei forma urn governo e
solicita, informalmeme, apoio a esse governo.
Na esfera legislativa, 0 rei detem a iniciativa de lei,
cabendo a ele tambem convocar extraordinariamente
o Parlamento e decretar a sua dissolucao. Alem de san-
cionar e promulgar leis, 0 rei belga tern ainda 0 poder
de estabelecer a regulamentacao e os decretos neces-
sarles para a execucao das leis. Com tais poderes, os
analistas dizem que 0 rei da Belgica e 0 autentico cen-
tro decis6rio do Executivo.
.1-I AS RELA<::OESENTRE OS PODERES 69
Republicas parlamentaristas
Aprimeira experiencia de governo parlamentar re-
publicano foi na Franca no final do seculo xym., De
sua influencia vieram as demais republicas parlamen-
taristas. Hoje 0 parlamentarismo republicano concentra-
se na Europa e em alguns paises africanos e asiaticos.
Os paises do Leste Europeu e da ex-Uniao Sovietica tor-
naram-se tambem parlamentaristas. Como vamos ver,
pelos exemplos abaixo, da mesma forma que nas mo-
narquias, tambern os paises republicanos apresentam
diferencas importantes no seu funcionamento.
Alernanba. parlamentarismo "puro"
Pode-se dizer que 0 parlamentarismo alernao e 0 ir-
mao republicano do Ingles, Antes da Segunda Grande
Guerra, a Alemanha experimentou uma forma hibrida
de parlamentarismo. Ao final da guerra, adotou urn sis-
tema onde 0 centro do poder politico estava no primeiro-
rninistro, que e responsavel apenas perante 0 Parlamento
e nao perante 0 chefe de Estado. Este, ou seja; 0 presi-
deme da republica, e eleito de forma indireta, por urn
colegio eleitoral compos to da Camara de Deputados e
de representantes das Assernbleias estaduais, para urn
mandato de 5 anos com direito a reeleicao.
AAlemanha e uma republica federativa e 0 Legisla-
tivo e bicameral. ACamara de Deputados tern cerca de
490 deputados, mimero que pode variar devido ao sis-
tema eleitoral adotado - 0 sistema distrital misto, que
combina os votos proporcional e rnajoritario. 0 Sena-
do, que nao pode ser dissolvido, e composto por re-
presentantes dos estados, indicados Pilos governado-
res, para urn mandato de tempo indefiilido. 0 Senado
tern direito de veto sobre a legislacao que fira os interes-
70 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
ses da federa(,;aJ, mas, nas demais rnaterias, a palavra
final e da Camara.
o poder politico do presidente da republica e pra-
ticamente nulo e suas funcoes sao protocolares, como
as da rairiha da Inglaterra. Cabe no tar, no entanto, que
o chefe de Estado no parlamentarismo mantem sern-
pre a importante funcao institucional de intervir em si-
tuacoes de crise aguda em que 0 Parlamento, por qual-
quer razao que seja, se ve impedido de solucionar.
Portugal: dualismo atenuado
o parlamentarismo em Portugal tambern e recen-
te. Foi adotado em 1982, ap6s urn periodo de gover-
nos revolucionarlos sob a hegemonia dos militares, que
sucederam 0 regime autoritario de Salazar ap6s 1974.
Em Portugal, 0 chefe de Estado e 0 presidente da
republica, eleito pelo voto direto, em dois turnos, se
nenhum candidato obtiver maioria absoluta. 0 mandato
e de 5 anos com direito a reeleicao por mais urn perfodo.
o Estado portugues e unitario e 0 Legislativo e uni-
:Cameral.AAssernbleia da republica e composta de 240
membros, eleitos pelo voto direto. Adota 0 voto dis-
trital proporcional e tern urn sistema mulnparudano.
o presidente portugues tern funcoes tfpicas de chefe
de Estado, porern tern tambern funcoes governativas:
e comandante das Forcas Armadas, tern 0 poder de de-
clarar estado de sitio ou ernergencia em todo 0 territo-
rio nacional etc. Tern a iniciativa de indicar 0 primeiro-
ministro, considerando os resultados eleitorais, assim
como de -destitul-Io. Participa tambern da escolha do
gabinete.·O primeiro-ministro e responsavel perante 0
presidente e 0 Parlamento. No entanto, diante de voto
de censura ou dcsconfianca e rejeicao do programa, 0
gabinete e obrigado a renunciar.
AS REL\~<5ES ENTRE os PODERES 71 ·1
, !
Franca. semipresidencialisrno
o regimehoje vigente na Franca foi estabelecido pela
Constituicao de 1958, sob 0 governo de Charles de Gaul-
le. Em 1962, a eleicao direta para presidente foi aprovada
por referendo. Foi 0 resultado de uma experiencia his-
t6rica exoepcional. Apos a Segunda Grande Guerra, no
perfodo cmmado de IVRepublica, a Franca experimen-
tou uma grande instabilidadegovernamental, com ga-
binetes que duraram em media menos de 8 meses. 0 sis-
tema institufdo com aVRepublica buscava fortalecer 0
-'poder do Executivo, estabelecendo 0 que os franceses
chamam de "parlamentarismo racionalizado".
o presidente da republica e eleito pelo voto direto
e por maioria absoluta. Tern mandato de 7 anos, com
direito a uma reeleicao,
o Estado frances e organizado de forma unitaria e
o Legislativo e bicameral. A Assernbleia nacional tern
quase 580 deputados, eleitos pelo voto distrital majo-
ritario plunnomlnal, por maioria absoluta. Os senado-
res tern mandato de 9 anos e sao eleitos por urn cole-
gio eleitoralamplo constitufdo por autoridades regio-
nais e municipals eleitas. AAssernbleia nacional tern su-
premacia sabre 0 Senado.
o que diferencia 0 parlamentarismo frances e 0 fa-
to de queopresrdenrc rem uma consideravel parcela de
poder proprio, sendo visto por alguns analistas como
o centro do Poder Executive. Alern das funcoes tiplcas
de chefe de Estado, 0 presidente trances tern papel alti-
vo na esco1bados ministros e detern amplos poderes go-
vernativos. Nas importantes reunioes das grandes po-
tencias a Franca e representada por seu presidente.
Comopresidente do Conselho de ministros, 0 pre-
sidenre da republica e responsavel pela forrnulacao e
direcao dapolitica geral de governo. Atraves des sa po-
72 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
sicao, exerce tambern influencia direta sobre 0 Parla-
mento, pois e esse conselho que determina a pauta de
leis a serem votadas na Assernbleia nacional. No entan-
to, se ap6s a dissolucao do Parlarnento, por duas vezes
consecutivas, 0 governo nao conseguir fazer maioria,
tern de formar 0 gabinete com 0 partido que ganhou
as eleicoes. Nessas situacoes, 0 primeiro-ministro per-
tence a urn partido diferente do presidente.
Republicas presidencialistas
As republicas presidencialistas concentrarn-se no
continente americano. Na America Central e do SuI, to-
dos os pafses sao presidencialistas, exceto 0 Suriname.
As ilhas do Caribe, exceto Cuba, tern regime parlamen-
tarista. A principal diferenca entre 0 presidencialismo
dos Estados Unidos e 0 dos paises da America Latina,
de uma maneira geral, esta no funcionamento dos me-
canismos de controle entre os poderes Executivo e
Legislat\vo:
o modelo cldssico: Estados Unidos
De acordo com a Constituicao americana, de 1789,
vigente ate hoje, 0 presidente e eleito por urn colegio
eleitoral, compos to de delegados eleitos diretarnente.
Atualmente, esses delegados confirmam sempre os vo-
tos dados pelo eleitorado. Por isso, a eleicao america-
na e considerada uma eleicao direta. Caso urn dos can-
didatos nao obtenha maio ria absoluta (de membros do
colegio eleitoral), cabe ao Congresso escolher 0 presi-
dente entre os dois mais votados.
o pais esta organizado de forma federativa, com 50
estados. 0 Legislativo e bicameral. A Camara de Depu-
tados tern 435 membros, eleitos pelo voto direto (des-
AS RELA~6ES ENTRE os PODERES 73
de sua criacao) para urn mandato de 2 anos. 0 sistema
eleitoral e 0 majoritario simples em distritos com ape-
nas uma vaga. 0 Senado tern 100 senadores com man-
dato de seis.anos, .eleitos por votacao majoritaria. Ini-
cialmente os senadores eram eleitos pelas Assernbleias
estaduais. Em 1913 a eleicao passou a ser direta.
Os Estados Unidos sao 0 iinico pais presidencialis-
ta que tern uma regra formal para a aprovacao, pelo Le-
gislativo, dos ministros, como vimos nos capitulos 3
e 4. No que diz respeito as suas tarefas politicas e ad-
ministrativas 0 presidente detem uma ampla autonomia.
No eritanto, existe urn controle efetivo do Congresso
sobre 0 governo. Isso se da principalmente at raves das
comissoes legislativas, que tern urn estreito relaciona-
mento com os orgaos executivos dos varios rniniste-
rios. 0 principal instrumento politico de controle e a
aprovacao do orcarnento anual e a fiscalizacao de sua
implementacao.
o presidencialismo na America Latina
Os paises Iatino-arnericanos, salvo as excecoes ja ci-
tadas, adotaram 0 presidencialismo logo que se torna-
ram repiiblicas, 0 Brasil e 0 Chile tiveram experiencias
parlamentaristas. De uma maneira geral, 0 presidente
teve urn papel preponderante. >
Os presidentes nos paises latino-americanos sao elei-
tos pelo voto direto, com mandatos que variam de 4
a 6 anos, no geral por maioria absoluta e sern direito
a reeleicao. Na America Central, predomina 0 unicarne-
ralismo e os estados unitarios. Na America do SuI, os
Congressos sao bicamerais, mas somente 0 Brasil e a
Argentina sao organizados de fato de fwma federativa.
No Mexico tambern existe urn sistema federativo de fa-
to. 0 Senado funciona como a representacao dos esta-
74 0 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
dos. Os deputad~s tern mandato de 4 anos. 0 tipo de
representacao adotado e proporcional, exceto no Chi-
le, onde se adota 0 sistema distrital majorltario.
Varies mecanismos constitucionais contribufram pa-
ra a preponderancia do Executivo na America Latina.
Dentre os mais importantes, estao 0 poder do Executi-
vo de fazer nomeacoes para cargos publicos, de decla-
rar estado de sftio e de controlar 0 processo orcamen-
tario. Uma outra regra usual na America Latina, que mos-
tra 0 peso do Poder Executivo sobre 0 Legislativo, e
a que determina que apenas 0 Executivo tern iniciativa
de lei em alguns assuntos, tais como militares, orcamen-
to e funcionalismo publico.
o funcionamento do presidencialismo no paises
latino-americanos foi interrompido por varias experien-
cias de governos autoritarios.
Recentemente, os pafses latino-americanos vern in-
troduzindo mudancas constitucionais no sentido de au-
mentar 0 poder do Legislativo e reforcar as diversas for-
mas de controle sobre 0 Executivo.
~ 0 funcionamento do presidencialismo na America
c4tina, tendo em vista 0 peso do Executivo, tern sido
chama do de "presidencialisrno imperial". No entanto,
em alguns pafses e em diferentes momentos da hist6-
ria, funcionou tambern 0 chamado "presidencialismo
de coalizao", que e uma forma de negociacao e com-
posicao politica de governos apoiados em diferentes for-
cas partidarias.
o quadro 6, adiante, mostra como os pafses se dis-
tribuem de acordo com os aspectos tratados neste ca-
pitulo.
QU2dro 6 - OS SISTEMAS DE GOVEIlNO NO MUNDO
I
-I
I
0
'C FOR.\1AS DE ESCOLHA PARlAMENTOilo~ SISTEMA E PAfsES"2"0 !:! FOR.\1A DE SISTE~1A ELEITOR.-I.L
'" .:'l GOVER.NO0 CHEFE DE CHEFE DE BASE CRITERIOESTADO GOVER.'10 ELEITOR.-I.L EXEMPLOS
M~jorirario IngJarerra
Distrital Japao
Monarquj~ ,
Heredir:hia Espanhaparlamemarisu Indirera Proporcional
Suecia
Nacional Proporcion21 Holanda
.g
Dlstrira]
Majorilario Africa do Sui'l!
'2 Indireta Jndirera Proporcion21~ Il:ilia
Republic~ Nacional Proporcion21 IsraelparJamem~risla
Majoriririo Fran ca
Direla Jndireta Distrital
PorporcionaI I Portugal
IrJanda
Republici
Direrapresidencialisu
Unid~des
Adminislrari\'as ProporcionaJ Costa Rica
I
Ausrr:HiaI I MajorirarioDistrital Canada
Monarquia Proporcion21 Dinamarca
ParJamemarisra Herediraria Indireta Belglca
Unidade da
ProporcionaJfederacao Noruega
Majorir:\rio fndia
Indireta Jndireta Dislriral ProporcionaJ Grecia.- Republica-E ParJamemarisrll Misro AlernanhaC
""0u Proporcional Sufca"- Unidade da
Direra federacao
ProporcionaJ Ausrria
Finldndia
Majori{jrio Estados
Unidos
Chile
Republica
DisrriraJ MistoPresidencialisu Direra Venezuela
Proporcionat Equador
Uruguai
l!nidade da ~ Brasil
federa,:lo ProporcionaJ Argenrina
--- ,
. I
I
I
..•. - . ~...~··~.r.-.;1... ••••
Capitulo 6
Os sistemas de governo no Brasil
1. Monarquia parlamentarista.
o reinado de D. Pedro II
o imperio e 0 perfodo que vai da independencia
em 1822 a proclarnacao da republica em 1889. Esse pe-
riodo pode ser dividido em tres fases. Aprimeira - co-
nhecidacomo primeiro reinado - vai da independen-
cia ate a abdicacao de D. Pedro I em 183 i A segunda,
o perlodo regencial, foi uma fase lntermediaria, pois 0
herdeiro do trono ainda era menor de idade. Finalmen-
te, 0 terceiro perfodo, 0 segundo reinado, tendo por
imperador D. Pedro II, inicia-se em 1840 e vai ate a pro-
clarnacao da republica.
Durante 0 primeiro reinado nao vigorou no Brasil
urn regime constitucional. Ap6s urn breve perfodo de
governo liberal, D. Pedro I suprimiu as medidas torna-
das, dissolveu a Assemblela Constituinte e, em 25 de
marco de 1824, outorgou a primeira Constituicao do
Brasil. •
Esse perfodo se caracteriza por urn intenso confli-
to entre a Camara, tentando estabelecer a pratica par-
78 OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL 79o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
verno, uma vez que the cabia "nomear e demitir livre-
mente os ministros de Estado".
o Poder Legislativo era exercido at raves da Assern-
bleia Geral, composta de membros eleitos pelo voto po-
pular para urn mandato temporario, e do Senado, com-
posto de membros nomeados pelo imperador (escolhi-
dos de uma lista triplice eleita pelo voto popular) para
urn mandato vitalicio.
o imperador estava, pela Constituicao de 1824, in-
vestido de ampla supremacia sobre os demais poderes.
No que diz respeito ao poder de legislar cabia-lhe: no-
mear os senadores vitalicios; convocar a assernbleia ge-
ral extraordmaria: sancionar projetos de lei; prorrogar
ou adiar a assernbleia geral; dissolver a Camara de De-
putados e convocar outra que a substitulsse. Com rela-
<;aois provlncias,aprovava e suspendia temporariamen-
te as resolucoes dos Conselhos provinciais. Em relacao
ao Poder judiciario, podia suspender os magistrados,
sob certas circunstancias, perdoar ou moderar penas
e conceder anistia.
Alern do papel do Poder Moderador sobre as deci-
sees dos orgaos legislativos provinciais, a Constituicao
atribuia ainda ao imperador, pelo artigo 165, a prerro-
gativa de nomear e demitir livremente os presidentes
de provincias.
AConstituicao de 1824, criava tambern urn Conse-
lho de Estado composto de conselheiros vitalicios, no-
meados pelo imperador, que deveria ser ouvido sern-
pre que 0 monarca exercesse qualquer das atribuicoes
.do PoderMocterador, exceto a norneacao e dernissao
de ministros de Estado.
Uma medida centralizadora importante por causa
de sua vinculacao com 0 processo eleitoral, tomada no
inicio do segundo reinado, foi a criacao de uma rede
de policia, formada de delegados e subdeiegados de li-
,
lamentarista, e D. Pedro I, que mantinha de fato urn go-
verno absoluto.
Com a abdicacao de D. Pedro I, foi instaurado urn
governo provis6rio e em seguida foi criada, pelo Ato
Adicional de 1834, a regencia. Por esse sistema, 0 re-
genre era eleito pelo voto popular mas nao podia dis-
solver a C~mara de Deputados. Nesse perfodo, foram
feitas varias modificacoes na Constituicao de 1824 no
sentido de restringir 0 poder do imperador e amp liar
os poderes do Legislativo federal e das Assernbleias Le-
gislativas provinciais. Foram tambern tomadas medidas
- . -descentralizadoras que fortaleciam os governos das
provincias.
A pratica do sistema parlamentar de governo
iniciou-se apenas no segundo reinado. 0 parlamenta-
rismo que af se inaugura, no entanto, tern uma natu-
reza peculiar. Em primeiro lugar, porque as normas ins-
titucionais que centralizavam 0 poder nas maos do che-
fe de Estado, contidas na Constituicao de 1824, sac res-
tabelecidas com a coroacao de D. Pedro II. Em segun-
do lugar, porque a pratica polftica do segundo reina-
do.vai mostrar a preponderancia do imperador sobre
os demais poderes.
Agrande inovacao da Constituicao de 1824 e a ins-
tituicao do Poder Moderador - a ser exercido pelo im-
perador - alern dos poderes Executivo, Legislativo e
judiciarlo. De acordo com 0 artigo 98, 0 Poder Mode-
rador "e a chave de toda a organizacao politica e e de-
legado privativamente ao imperador, como chefe su-
?remo da nacao e seu primeiro representante, para que
mcessanternente vele sobre a manutencao da indepen-
dencia, equilibrio e harmonia dos demais poderes
politicos" .
Atraves do Poder Moderador, 0 imperador, alern de
ser 0 chefe de Estado, exercia funcoes de chefe de go-
80 0 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
\ OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL 81
e 0 artido Liberal - formam-se apenas no final do J e-
rfodo regencial. As iinicas alteracoes importantes no
quadro partidarto foram 0 Partido Progressista, que te-
ve curta Cl'racao (1864-67), e 0 Rep~blicar:o, cria 0 em
1870.
A tese mal difundida sobre os partidos do perfodo
imperial e a da intlistinc;ao ideol6gica entre partidos
Conservador e Liberal. Pode-se, no entanto, identificar
diferencas entre os ois partidos tanto n6 que diz res-
peito aos seus programas quanta as sua origens sociais.
A principal diverg~ cia entre os artidos Conser-
vador e Liberal centrava e na org I izacao do Estado:
enquanto os conservador se op nham as leis descen-
tralizadoras, estabelecidas n r rgencia, os liberais de-
fendiam a autonornia provin ial e a reducao do Poder
Moderador. A partir de 1862, q ando foi reformulado,
o Partido Liberal passou dar e fase tambern a auto-
nomia individual, introd ,~indo no ~s reivindicacoes re-
ferentes as Iiberdades ivis, particip c;aopolitica e re-
forma social. 0 seu vo programa irrclufa como prin-
cipais medidas: a reforma eleitoral, esta lecendo a elei-
cao direta; a red '>raodos poderes do C nse1ho de Es-
tado, e a aboIi ao gradual da escravidao
No que di respeito a sua cornposicao social, ape-
sar de ambo os partidos estarem fortemente vincula-
dos aos ptPrietariOS rurais, 0 Partido Libe . I contava
com uma ignificativa participacao de profis ionais li-
berais, quanta no Conservador predomin yam os
funcio arios publicos, principalmente magist .'fdos.
sistema eleitoral no imperio era pouco represen-
tati 0 e altamente excludente. As leis eleitorais re trin-
giam, ao longo do tempo, 0 direito ao voto. E pri-
I eiro lugar, atraves do aumento da icfde minima 25
anos no final do imperio); em segundo, atraves do s-
tabelecimento de urn mfnimo de renda para exercer 0
'..
vre norneacao do governo, a qual eram transferidas as
atribuicoes policiais que antes pertenciam aos jufzes de
paz. Esses novos funcionarios eram subordinados ao mi-
nistro da Iustica e tinham papel de fiscalizar as juntas de
alistamento eleitoral, Comisso ficava mais facil 0 con-
trole do poder central sobre os resultados eleitorais.
As medidas de centralizacao do poder nas rnaos do
imperador e as praticas eleitorais que vigoraram no pe-
rfodo eram as bases sobre as. quais se assentava 0 parla-
mentarismo do segundo reinado. Urn parlamentarismo
que se caracterizavapela preponderancla do Executi-
vo sobre 0 Legislativo, no qual 0 papel politico do im-
perador era decisivo.
Nesse sistema, a queda e a compostcao dos minis-
terios ocorriam mais pela decisao do monarca do que
em funcao da formacao de uma maioria partidaria na
Camara Legislativa. Por decreto de 20 de jnlho de 1847,
fo! criado 0 cargo de prcsidente do Conselho de rni-
nistros, que passava formalmente a exercer a funcao de
escolher os demais membros do gabinete. Sabe-se, po-
rem, que 0 exercfcio de fato dessa funcao dependia in-
teiramente da disposicao do Imperador e nao da forca
parlamentar dos partidos. 0 gabinete liberal chefiado
por Zacarias, por exemplo, caiu em 1868 quando seu
partido era rnajorltarlo na Camara, sem que nenhuma
rnocao de desconfianca fosse aprovada ou urn voto de
confianca rejeitado. Em outras ocasioes, de acordo com
sua conveniencia, 0 imperador rejeitava pedidos de in-
terferencla sobre 0 gabinete sob aalegacao de que es-
sa tarefa cabia ao presidente do Conselho.