Pedágio: O que é e sua natureza jurídica

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PEDÁGIO
Em que consiste
Pedágio é um valor pago pelo condutor do veículo para que ele tenha direito de trafegar por uma determinada via de transporte terrestre, como uma estrada, uma ponte, um túnel etc.
Essa quantia é paga a um órgão ou entidade da Administração Pública ou, então, como é mais comum, a uma empresa privada concessionária que faz a exploração da via.
A finalidade do pedágio é custear a conservação das vias de transporte.
Previsão constitucional
A CF/88 trata sobre o pedágio em um único dispositivo:
DAS LIMITAÇÕES DO PODER DE TRIBUTAR
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágiopela utilização de vias conservadas pelo Poder Público;
Qual é a natureza jurídica do pedágio?
Trata-se de questão extremamente controvertida na doutrina. As três correntes principais sobre o tema são as seguintes:
1ª corrente: TAXA (TRIBUTO)
A doutrina menciona três argumentos principais para se considerar o pedágio como taxa:
a) a CF/88 trata sobre o pedágio no art. 150, ao falar sobre as limitações constitucionais ao poder de tributar. Em outras palavras, o pedágio está inserido topograficamente em uma seção que trata sobre tributos;
b) o pedágio seria o pagamento pela utilização de um serviço específico ou divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição, conceito coincidente com o de taxa;
c) não seria possível remunerar os serviços públicos por outro meio que não fosse a taxa.
Sendo uma espécie de tributo, somente pode ser instituída e reajustada por meio de lei. Está sujeita ao princípio da legalidade estrita.
É a corrente majoritária na doutrina, sendo defendida por Antônio Roque Carrazza; Luciano Amaro; Leandro Paulsen.
2ª corrente: TARIFA (PREÇO PÚBLICO)
Outro grupo de doutrinadores oferece três respostas para se considerar pedágio como tarifa:
a) a posição topográfica não é determinante e o que a CF/88 quis dizer é que, apesar de não incidir tributo sobre o tráfego de pessoas ou bens, poderia ser cobrado o pedágio, espécie jurídica diferenciada;
b) o pedágio somente pode ser cobrado pela utilização efetiva do serviço. Não é possível sua cobrança em caso de utilização potencial. Logo, não se enquadra no conceito.
c) é possível sim remunerar serviços públicos por meio de tarifa, desde que esses serviços não sejam de utilização compulsória. No caso, a utilização de rodovias não é obrigatória. A pessoa pode optar por não utilizar.
Como não é tributo, o pedágio pode ser instituído e reajustado por meio de atos infralegais. NÃO está sujeito ao princípio da legalidade estrita.
Sustentada por Ricardo Lobo Torres; Sacha Calmon.
3ª corrente: DEPENDE
• Se HOUVER via alternativa: tarifa.
• Se NÃO houver alternativa: taxa.
Essa posição é baseada no seguinte raciocínio: se não houver via alternativa, a utilização daquela estrada com pedágio será compulsória. Logo, o valor cobrado a título de pedágio será considerado taxa.
Se houver alternativa gratuita, a utilização da via com pedágio é uma faculdade do motorista. Então, o valor cobrado seria reputado como tarifa.
É a posição de Andrei Pitten Velloso.
E para o STF, qual é a natureza jurídica do pedágio?
Trata-se de TARIFA (2ª corrente).
O pedágio é tarifa (espécie de preço público) em razão de não ser cobrado compulsoriamente de quem não utilizar a rodovia; ou seja, é uma retribuição facultativa paga apenas mediante o uso voluntário do serviço.
Assim, o pedágio não é cobrado indistintamente das pessoas, mas somente daquelas que desejam trafegar pelas vias e somente naquelas em que é exigido esse valor a título de conservação.
STF. Plenário. ADI 800/RS, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 11/6/2014 (Info 750).
Para o STF, o elemento nuclear para distinguir taxa e preço público é a compulsoriedade.
	TAXA
	TARIFA
	É uma prestação compulsória.
O contribuinte paga a taxa de serviço não por conta de uma escolha que ele faça. Ele paga porque a lei determina que ele é obrigado, mesmo que o serviço esteja apenas à sua disposição, sem que haja uma utilização efetiva.
A lei determina que ele pague, mesmo que não utilize de forma efetiva.
Ex: custas judiciais.
	É uma prestação voluntária.
É chamada de voluntária porque a pessoa só irá pagar se ela escolher utilizar aquele determinado serviço que é efetivamente prestado.
O indivíduo escolhe se submeter a um contrato, no qual irão lhe fornecer um serviço e, em contraprestação, ele irá pagar o valor.
Ex: pedágio.
Essa distinção foi consagrada pelo STF em um enunciado:
Súmula 545-STF: Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias (...).
E por que o STF não adota a 3ª corrente?
Segundo o Min. Teori Zavascki, é irrelevante, para a definição da natureza jurídica do pedágio, a existência ou não de via alternativa gratuita para o usuário trafegar. Isso porque essa condição não está estabelecida na CF/88. Dessa forma, esse traço distintivo trazido pela 3ª corrente não encontra amparo na CF/88.
Além disso, mesmo que não exista uma estrada alternativa gratuita, na visão do STF, a utilização da via com pedágio continua sendo facultativa. Isso porque a pessoa tem a possibilidade de simplesmente não dirigir o seu veículo, ir a pé, de bicicleta, de ônibus, de avião etc. Enfim, existem outras opções. No mesmo sentido: RIBEIRO, Ricardo Lodi. Tributos. Teoria Geral e Espécies. Niterói: Impetus, 2013, p. 45.
Se a única forma de acesso terrestre a determinada localidade for por meio daquela estrada, mesmo assim será possível cobrar pedágio, ou essa exigência seria inconstitucional por violar a liberdade de locomoção?
Ainda assim seria possível cobrar o pedágio.
Realmente, em alguns casos, a cobrança de pedágio pode, indiretamente, acabar limitando o tráfego de pessoas naquela localidade. No entanto, a CF/88 autoriza a instituição do pedágio mesmo nessas hipóteses. Isso porque não se pode dizer que haverá violação à liberdade de locomoção, já que sempre irão existir outras opções de acesso. O direito de ir e vir não será impedido por conta do pedágio.
Resumindo, não é inconstitucional a cobrança de pedágio, ainda que não exista nenhuma outra via alternativa gratuita para o usuário trafegar.
Quadro-resumo:
	TAXA
	TARIFA OU PREÇO PÚBLICO
	Sujeita a regime jurídico de direito público.
	Sujeita a regime jurídico de direito privado.
	É espécie de tributo.
	Não é receita tributária.
	Trata-se de receita derivada.
	Trata-se de receita originária.
	Instituída e majorada por lei.
	Ato de vontade bilateral, independe de lei
(instituída por contrato).
	Independe de vontade (é compulsória).
	Dotada de voluntariedade.
	O fundamento para sua cobrança é o princípio da retributividade.
	O fundamento para sua cobrança é a manutenção do equilíbrio econômico e financeiro dos contratos.
	Obediência à anterioridade e aos demais princípios tributários.
	Não se submete ao princípio da anterioridade nem aos demais princípios tributários.
	Natureza legal-tributária (não admite rescisão).
	Natureza contratual (admite rescisão).
	O serviço à disposição autoriza a cobrança.
	A cobrança só ocorre com o uso do serviço.
	Ex: custas judiciais
	Ex: serviço de fornecimento de água.