Direito Administrativo para XX Exame OAB

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Aula 03
Direito Administrativo p/ XX Exame de Ordem - OAB
Professores: Érica Porfírio, Erick Alves
Direito Administrativo para XX Exame OAB 2016 
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AULA 03 
Olá pessoal! 
Na aula de hoje estudaremos os consórcios públicos, as agências 
reguladoras e as entidades paraestatais. 
Dos assuntos da aula, os consórcios públicos é que possuem maior 
histórico de cobrança nas provas da OAB, seguidos pelas OSCIP, no 
âmbito das entidades paraestatais. Portanto, redobre a atenção nesses 
temas. 
Nosso sumário é o seguinte: 
SUMÁRIO 
Consórcios públicos ....................................................................................................................................................... 3 
Entidades paraestatais .............................................................................................................................................. 20 
Serviços sociais autônomos ................................................................................................................................... 22 
Organizações sociais (OS) ....................................................................................................................................... 27 
Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) ............................................................... 35 
Principais distinções entre OS e OSCIP ............................................................................................................. 43 
Agências reguladoras................................................................................................................................................. 47 
RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 63 
Jurisprudência da aula .............................................................................................................................................. 66 
Questões comentadas na aula ............................................................................................................................... 72 
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 82 
 
Preparados? Aos estudos! 
 
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CONSÓRCIOS PÚBLICOS 
Como já adiantado na aula passada, os consórcios públicos, quando 
constituídos com personalidade jurídica de direito público, integram a 
Administração Indireta dos entes consorciados, sob a forma de 
associações públicas. Contudo, a doutrina diverge sobre se essas 
associações integrariam a Administração Indireta como uma quinta 
espécie de entidade, ao lado de autarquias, fundações, empresas públicas 
e sociedades de economia mista, ou, tão somente, como uma subdivisão 
do gênero autarquia. Vejamos. 
Os consórcios públicos são figuras administrativas previstas 
originalmente no art. 241 da Constituição Federal, o qual estabelece: 
Art. 241 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de 
cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de 
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, 
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 
Com suporte no art. 241 da CF, a Lei 11.107/2005 foi editada para 
estabelecer normas gerais para que a União, os Estados, o DF e os 
Municípios contratassem consórcios públicos para a realização de objetivos 
de interesse comum, promovendo a gestão associada a que alude o 
citado mandamento constitucional. 
Regulamentando a matéria, o Decreto 6.017/2007 define consórcio 
público da seguinte forma: 
Consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por 
entes da Federação, para estabelecer relações de cooperação federativa, 
inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como 
associação pública, com personalidade jurídica de direito público e 
natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins 
econômicos. 
Consórcio público, portanto, é pessoa jurídica formada 
exclusivamente por entes federados (União, Estados, DF e Municípios) 
com a finalidade de cooperação federativa (realização de objetivos de 
interesse comum). Diferem-se dos convênios pelo fato de que estes, ao 
contrário dos consórcios, são despersonificados, ou seja, não possuem 
personalidade jurídica; ademais, os convênios podem ser celebrados entre 
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entidades públicas e privadas (pessoa física ou jurídica). Já o consórcio 
público é formalizado necessariamente entre entes políticos/federados. 
O objeto dos consórcios públicos, ressalte-se, consiste na realização 
de atividades e metas de interesse comum das pessoas federativas 
consorciadas. A ideia é que determinados serviços públicos, por sua 
natureza ou extensão territorial, demandam a presença de mais de uma 
pessoa pública para que sejam efetivamente executados. 
Pode haver, por exemplo, um consórcio entre dois Estados, entre um 
Estado e o Distrito Federal, entre a União e vários Estados. Não poderá, 
contudo, haver consórcio público constituído unicamente pela União e 
Municípios. Deve haver sempre a participação do Estado em cujo 
território estejam situados os Municípios consorciados1. Também não pode 
haver consórcio público celebrado entre um Estado e Município de 
outro Estado. Entretanto, podem ser celebrados consórcios públicos 
entre o Distrito Federal e Municípios. 
O consórcio público será constituído por contrato. Carvalho Filho 
esclarece que há dois requisitos formais prévios à formação do 
consórcio: 
1) Subscrição prévia de protocolo de intenções. 
2) Ratificação do protocolo por lei. 
Primeiramente, deve haver a prévia subscrição de protocolo de 
intenções (Lei 11.107/2005, art. 3º). Esse protocolo é uma espécie de 
³FRQWUDWR� SUHOLPLQDU´�� TXH� UHSUHVHQWD� D�PDQLIHVWDomR� IRUPDO� GD� YRQWDGH�
do ente estatal para participar do negócio público. Na verdade, o protocolo 
de intenções corresponde ao próprio conteúdo do ajuste, devendo já 
conter as cláusulas que definam a atuação dos entes estatais e as formas 
de consecução de seus objetivos. 
Firmado o protocolo, deverá este ser ratificado por lei (art. 5º). 
Assim, o Poder Legislativo de cada ente da Federação consorciado deverá 
editar uma lei a título de ratificação do protocolo de intenções; esta, 
porém, será dispensada se a entidade pública, ao momento do protocolo, 
já tiver editado lei disciplinadora de sua participação no consórcio (art.6º, 
§2º). 
 
1 �‡‹� 猃猁猃爃礂? 球? 爃省 ƒ”–Ǥ� 猃?ǡ� Ț 球?ǣ� DzA União somente participará de consórcios públicos em que também 
façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciadosdz. 
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Após ser ratificado pelos entes da Federação interessados, mediante 
lei, o protocolo de intenções converte-se no contrato do consórcio 
público. 
O consórcio público adquirirá personalidade jurídica (art. 6º): 
ƒ de direito público, no caso de constituir associação pública, 
mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de 
intenções; 
ƒ de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da 
legislação civil. 
Assim, quanto à formalização do consórcio, exige-se que as partes 
constituam uma pessoa jurídica, sob a forma de associação pública ou 
de pessoa jurídica de direito privado. 
Quando assumir a forma de associação pública, terá personalidade 
jurídica de direito público e integrará a Administração Indireta das 
pessoas federativas consorciadas. É o que dispõe o art. 6º, §1º da 
Lei 11.107/2005: 
§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público 
integra a administração indireta de todos os entes da Federação 
consorciados. 
Nesse caso, terá todas as prerrogativas e privilégios próprios das 
pessoas jurídicas de direito público. 
No que concerne ao enquadramento das associações públicas na 
Administração Indireta, existem posicionamentos diversos na 
doutrina: parte entende que são uma espécie de autarquia, no caso, 
uma autarquia interfederativa, e parte entende que são uma 
nova entidade da Administração Indireta que, à semelhança das 
autarquias, têm personalidade jurídica de direito público e autonomia 
administrativa e financeira. Carvalho Filho comunga do primeiro 
entendimento e Maria Sylvia Di Pietro, do segundo. 
Exemplo de associação pública é a Autoridade Pública Olímpica ± 
APO, consórcio formado pela União, Estado e Município do Rio de Janeiro 
com vistas à preparação e realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos 
de 20162. 
Por outro lado, caso se institua como pessoa jurídica de direito 
privado, assumirá a forma de associação civil e, em princípio, estará 
 
2 Lei 12.396/2011 
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fora da Administração Indireta. Parte da doutrina, contudo, entende que a 
entidade representativa do consórcio público se incluirá na Administração 
Indireta dos entes federativos consorciados mesmo se for constituída com 
personalidade jurídica de direito privado, uma vez que seu objeto é a 
prestação de serviços públicos de forma descentralizada por pessoa 
jurídica formada exclusivamente por pessoas da federação. 
Quanto à alteração ou extinção do consórcio, o art. 12 da lei 
determina que dependerá de instrumento aprovado pela assembleia 
geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. Nos 
WHUPRV� GR� †�ž� GR� DUW�� ���� ³DWp� TXH� KDMD� GHFLVmR� TXH� LQGLTXH� RV�
responsáveis por cada obrigação, os entes consorciados responderão 
solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantindo o direito de 
regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à 
REULJDomR�´ 
O regime jurídico do consórcio com personalidade jurídica de direito 
privado é híbrido. Seu quadro de pessoal terá regime trabalhista, 
submetido às normas da CLT. Todavia, o consórcio público de direito 
privado deve observar as normas de direito público no que concerne a 
realização de licitação, celebração de contratos, prestação de 
contas e admissão de pessoal mediante concurso público (art. 6º, §2º). 
Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá 
firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, além de 
receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas 
de outras entidades e órgãos do governo. Havendo previsão no contrato, 
o consórcio também poderá promover desapropriações e instituir 
servidões administrativas. Pode ainda o consórcio ser contratado 
mediante dispensa de licitação pela administração direta ou indireta dos 
entes da Federação consorciados (art. 2º, §1º). 
A lei admite, ainda, que os consórcios públicos arrecadem tarifas e 
outros preços públicos no caso de ser prestado algum serviço ou quando 
administrarem bens públicos cujo uso seja remunerado (art. 2º, §2º). 
Os entes consorciados se comprometem a fornecer recursos 
financeiros ao consórcio público para realização de suas despesas 
mediante um instrumento chamado contrato de rateio, formalizado em 
cada exercício financeiro e com prazo de vigência não superior ao das 
dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por 
objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações 
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contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de serviços 
públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos. 
Ademais, poderá ser firmado contrato de programa entre o 
consórcio e um de seus consorciados, a fim de que este último assuma a 
obrigação de prestar serviços por meio de seus próprios órgãos 
(Administração Direta) ou por meio de entidades da Administração 
Indireta (art. 4º, XI, d). 
O representante legal do consórcio público obrigatoriamente 
deverá ser eleito dentre os Chefes do Poder Executivo dos entes da 
Federação consorciados. A forma de sua eleição e a duração de seu 
mandato devem estar previstas no protocolo de intenções (art. 4º, VIII). 
Por fim, importante ressaltar que o consórcio público está sujeito à 
fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas 
competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo 
representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, 
legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de 
receitas. No entanto, isso não afasta o controle externo a ser exercido 
pelos Tribunais de Contas responsáveis pela fiscalização dos demais entes 
consorciados, em razão dos recursos disponibilizados nos contratos de 
rateio. 
 
1. (FGV ± OAB 2016) O Estado X e os Municípios A, B e C subscreveram 
protocolo de intenções para a constituição de um consórcio com personalidade 
jurídica de direito privado para atuação na coleta, descarte e reciclagem de lixo 
produzido no limite territorial daqueles municípios. Com base no caso apresentado, 
assinale a afirmativa correta. 
A) Por se tratar de consórcio a ser constituído entre entes de hierarquias diversas, a 
saber, Estado e Municípios, é obrigatória a participação da União. 
B) O consórcio de direito privado a ser constituído pelo Estado e pelos Municípios 
não está alcançado pela exigência de prévia licitação para os contratos que vier a 
celebrar. 
C) O consórcio entre o Estado e os Municípios será constituído por contrato e 
adquirirá personalidade jurídica mediante o atendimento dos requisitos da legislação 
civil. 
D) Por se tratar de consórcio para atuação em área de relevante interesse coletivo, 
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não se admite que seja constituído com personalidade de direito privado.Comentário: Vamos analisar cada alternativa: 
 a) ERRADA. Não é obrigatória a participação da União em consórcios 
celebrados entre Estados e Municípios. O que a lei prescreve, na verdade, é 
TXH� ³D União somente participará de consórcios públicos em que também 
façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os 
Municípios consorciados´� �/HL� ������������� DUW�� 1º, §2º). Ou seja, se a União 
quiser celebrar consórcio com algum Município, necessariamente deverá 
haver a participação do Estado correspondente. 
 b) ERRADA. Conforme o art. 6º, §2º da Lei 11.107/2005, o consórcio 
público de direito privado deve observar as normas de direito público no que 
concerne a realização de licitação, celebração de contratos, prestação de 
contas e admissão de pessoal mediante concurso público. 
 c) CERTA. 6HJXQGR�R�DUW���ž�GD�/HL��������������³R consórcio público será 
constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de 
protocolo de intenções´. Por sua vez, o art. 6º da lei prescreve que o o 
consórcio público adquirirá personalidade jurídica: 
I ± de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante 
a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções; 
II ± de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da 
legislação civil. 
 d) ERRADA. A lei não impõe restrições em relação ao objeto dos 
consórcios públicos com personalidade jurídica de direito privado. A escolha 
do regime jurídico do consórcio é um ato discricionário do Poder Público. 
*DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³c´ 
2. (FGV ± OAB 2011) A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, dispõe sobre normas 
gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem 
consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum. A respeito 
do regime jurídico aplicável a tais consórcios públicos, assinale a alternativa correta. 
(A) É vedada a celebração de contrato de consórcio público cujo valor seja inferior a 
R$ 20.000.000,00 (vinte milhões) de reais. 
(B) Os consórcios públicos na área de saúde, em razão do regime de gestão 
associada, são dispensados de obedecer aos princípios que regulam o Sistema 
Único de Saúde. 
(C) É vedada a celebração de contrato de consórcio público para a prestação de 
serviços cujo período seja inferior a 5 (cinco) anos. 
(D) A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte 
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todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. 
 Comentários: vamos analisar cada assertiva: 
 a) ERRADA. A Lei 11.107/2005 não impõe limite de valor para a celebração 
de consórcios públicos. 
 b) ERRADA. Segundo o art. 1º, §3º da Lei 11.107/2005, ³RV� FRQVyUFLRV�
públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e 
normas que regulam o Sistema Único de Saúde ± 686´. 
 c) ERRADA. A Lei 11.107/2005 não impõe limite de prazo para o contrato 
de consórcio público. 
 d) CERTA. Não poderá haver consórcio público constituído unicamente 
pela União e Municípios. Deve haver sempre a participação do Estado em cujo 
território estejam situados os Municípios consorciados. É o que prevê o art. 1º, 
§2º da Lei 11.107/2005: 
§ 2o A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte 
todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³G´ 
3. (FGV ± OAB 2012) Quatro municípios celebram um consórcio público para 
desenvolverem um projeto comum para o tratamento industrial de lixo coletado em 
suas respectivas áreas, criando uma pessoa jurídica para gerenciar as atividades do 
consórcio. À luz da legislação aplicável, assinale a alternativa correta. 
(A) Como se trata de atividade tipicamente estatal, essa pessoa jurídica 
administrativa deverá ser obrigatoriamente uma autarquia, criada por lei oriunda do 
maior município celebrante do pacto. 
(B) O ordenamento jurídico brasileiro admite, no caso, tanto a criação de uma 
pessoa jurídica de direito público (a chamada associação pública) quanto de direito 
privado. 
(C) O ordenamento jurídico brasileiro não admite a criação de uma entidade desse 
tipo, pois as pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta são apenas as 
indicadas no art. 5º do Decreto-Lei 200/67. 
(D) A pessoa jurídica oriunda de um consórcio público não poderá ser, em hipótese 
alguma, uma pessoa jurídica de direito privado, pois isso não é admitido pela 
legislação aplicável. 
 Comentários: vamos analisar cada alternativa: 
 a) ERRADA. A gestão associada de serviços públicos entre entes 
políticos distintos deve ser promovida pela celebração de convênios ou pela 
formação de consórcios públicos, e não pela criação de autarquia única. Com 
efeito, a jurisprudência do STF veda a criação de autarquias interestaduais ou 
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intermunicipais; portanto, essa não poderia ser a solução adotada no caso 
concreto da questão. 
 b) CERTA. O art. 6º da Lei 11.107/2005 admite que os consórcios públicos 
possuam personalidade jurídica de direito público ou de direito privado: 
Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: 
I ± de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência 
das leis de ratificação do protocolo de intenções; 
II ± de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. 
 F�� (55$'$�� $� /HL� ������������ ³GLVS}H� VREUH� QRUPDV� JHUDLV� GH�
FRQWUDWDomR�GH�FRQVyUFLRV�S~EOLFRV�H�Gi�RXWUDV�SURYLGrQFLDV´��2�DUW���ž�GD�OHL�
não deixa dúvidas a respeito da possibilidade de se formar um consórcio 
público para que os Municípios desenvolvam um projeto comum para o 
tratamento industrial de lixo coletado: 
Art. 1o Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de 
objetivos de interesse comum e dá outras providências. 
 d) ERRADA. A Lei 11.107/2005 admite a criação de consórcio público 
como pessoa jurídica de direito privado, conforme o art. 6º transcrito acima. 
Tal possibilidade também está prevista no art. 1º, §1º: 
§ 1o O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito 
privado. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³E´ 
4. (FGV ± OAB 2013) A União celebrou protocolo de intenções com o Estado A e 
os Municípios X, Y e Z do Estado B, todos em regiões de fronteira, para a 
constituição de um consórcio público na área de segurança pública. 
Considerando a disciplina legislativa acerca dos consórcios públicos, assinale a 
afirmativa correta. 
A) O consórcio público pode adquirir personalidade jurídica de direito público, 
constituindo-se em uma associação pública. 
B) O consórcio público representa uma comunhão de esforços, não adquirindo 
personalidade jurídica própria. 
C) A União não pode constituir consórcio do qual façam parte Municípios não 
integrantes de Estado não conveniado. 
D) O consórcio público adquire personalidade jurídica com a celebração do protocolo 
de intenções. 
 Comentários: 
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a) CERTA, nos termos do art. 6º, I da Lei 11.107/2005: 
Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: 
I ± de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigênciadas leis de ratificação do protocolo de intenções; 
II ± de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. 
 b) ERRADA. Conforme se nota no caput do art. 6º transcrito acima, o 
consórcio público adquirirá personalidade jurídica. 
 c) ERRADA. Segundo o art. 1º, §2º da Lei 11.107/2005, a União somente 
participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os 
Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados. 
Assim, por exemplo, para a União participar de um consórcio com o Município 
de Campo Grande, o Estado do Mato Grosso do Sul também deverá fazer parte 
do ajuste. 
 d) ERRADA. Caso seja um consórcio público de direito público, a 
personalidade jurídica será adquirida mediante a vigência das leis de 
ratificação do respectivo protocolo de intenções. Caso seja um consórcio 
público de direito privado, a personalidade jurídica será adquirida mediante o 
atendimento dos requisitos da legislação civil. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³D´ 
5. (FGV ± OAB 2014) Os municípios A, B e C formam o consórcio ABC, com 
personalidade jurídica de direito privado, para a realização de objetivos de interesse 
comum. Para o desempenho das atividades, o consórcio pretende promover 
desapropriações, com vistas a obter terrenos, onde, futuramente casas populares 
com recursos transferidos pelo Governo Federal. 
Considerando a disciplina legislativa acerca dos consórcios públicos, assinale a 
afirmativa correta. 
A) Os Municípios A, B e C não podem constituir consórcio que não se revista de 
personalidade jurídica de direito público. 
B) O consórcio público que tenha personalidade jurídica de direito privado, ainda que 
constituído por entes públicos, não pode promover desapropriações. 
C) A União poderá firmar convênios com o consórcio ABC para fins de transferência 
voluntária de recursos. 
D) Apenas os consórcios constituídos sob a forma de pessoas jurídicas de direito 
público podem receber recursos transferidos pela União. 
 Comentários: vamos analisar cada alternativa: 
 a) ERRADA. O art. 6º da Lei 11.107/2005 admite a criação de consórcio 
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público como pessoa jurídica de direito público ou de direito privado. 
 b) ERRADA. O art. 2º, §1º, II da Lei 11.107/2005 dá a entender que apenas 
os consórcios de direito público podem promover desapropriações e instituir 
servidões administrativas. Veja: 
Art. 2o Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da 
Federação que se consorciarem, observados os limites constitucionais. 
§ 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: 
I ± firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, 
contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do 
governo; 
II ± nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover 
desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou 
necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e 
III ± ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação 
consorciados, dispensada a licitação. 
 Todavia, o Decreto 6.017/2007, que regulamenta a Lei 11.107/2005, dá 
margem para que os consórcios de direito privado também tenham tais 
competências, desde que previsto no contrato de programa: 
Art. 10. Para cumprimento de suas finalidades, o consórcio público poderá: 
I - firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, 
contribuições e subvenções sociais ou econômicas; 
II - ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação 
consorciados, dispensada a licitação; e 
III - caso constituído sob a forma de associação pública, ou mediante previsão 
em contrato de programa, promover desapropriações ou instituir servidões nos 
termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou de interesse social. 
 Nessa linha, Maria Sylvia Di Pietro ensina que ³LQGHSHQGHQWHPHQWH� GD�
QDWXUH]D� S~EOLFD� RX� SULYDGD´ os consórcios públicos podem promover 
desapropriações e instituir servidões. 
 c) CERTA. É o que prevê o art. 14 da Lei 11.107/2005: 
Art. 14. A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o 
objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas 
adequadas. 
 d) ERRADA. Como se nota no art. 2º da Lei 11.107/2005 e no art. 10 do 
'HFUHWR� ������������ WUDQVFULWRV� QRV� FRPHQWiULRV� jV� DOWHUQDWLYDV� ³D´� H� ³E´�
acima, os consórcios públicos podem firmar convênios, contratos, acordos de 
qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou 
econômicas de outras entidades e órgãos do governo. A professora Di Pietro 
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ensina que tal faculdade assiste aos consórcios públicos ³LQGHSHQGHQWHPHQWH�
GD�QDWXUH]D�S~EOLFD�RX�SULYDGD´. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³F´ 
6. (Cespe ± OAB 2010) Em cada uma das opções abaixo, é apresentada uma 
situação hipotética, seguida de uma assertiva a ser julgada com relação à 
organização da administração pública. Assinale a opção em que a assertiva está 
correta. 
A) Hélio pretende ingressar com ação ordinária de repetição de indébito, visando à 
devolução do imposto de renda que fora pago, conforme alega, indevidamente. 
Nessa situação, a ação deverá ser proposta em face da Receita Federal do Brasil. 
B) A União qualificou uma instituição privada como organização social. Nessa 
situação, essa instituição passará a integrar a administração indireta da União. 
C) Jorge ingressou com reclamação trabalhista contra sociedade de economia mista 
federal exploradora de atividade econômica, em regime de ampla concorrência. 
Nessa situação, conforme o regime constitucional, os bens dessa empresa não 
podem ser penhorados, já que ela integra a administração indireta da União. 
D) Mediante previsão do contrato de consórcio público, foi firmado contrato de 
programa entre a União e entidade que integra a administração indireta de um 
estado consorciado. Nessa situação, esse contrato de programa será 
automaticamente extinto caso o contratado deixe de integrar a administração indireta 
do estado consorciado. 
 Comentários: vamos analisar cada alternativa: 
 a) ERRADA. A Receita Federal, na qualidade de órgão público da 
administração direta federal, não possui capacidade processual, uma vez que 
não possui personalidade jurídica. Portanto, no caso, Hélio deveria ingressar 
com a ação em face da União, e não da Receita Federal. 
 b) ERRADA. As instituições privadas qualificadas como organizações 
sociais não passam a integrar a administração indireta da União. Tais 
instituições são consideradas entidades paraestatais, pois são fomentadas 
pelo Estado, mas sem a ele pertencerem. 
 c) ERRADA. Os bens das sociedades de economia mista exploradas de 
atividade econômica são considerados bens privados. Em consequência, não 
possuem as prerrogativas próprias de bens públicos, como a 
impenhorabilidade. 
 d) CERTA, conforme previsto no art. 13, §6º da Lei 11.107/2005: 
§ 5o Mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de convênio de 
cooperação, o contrato de programa poderá ser celebrado por entidades de direito 
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público ou privado que integrem a administração indireta de qualquerdos entes da 
Federação consorciados ou conveniados. 
§ 6o O contrato celebrado na forma prevista no § 5o deste artigo será 
automaticamente extinto no caso de o contratado não mais integrar a 
administração indireta do ente da Federação que autorizou a gestão associada 
de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de 
cooperação. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³G´ 
7. (Cespe ± AGU 2013) Embora o consórcio público possa adquirir personalidade 
jurídica de direito público ou de direito privado, em ambas as hipóteses a 
contratação de pessoal deverá ser regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, 
pois a legislação veda a admissão de pessoal no regime estatutário. 
 Comentário: A questão está errada. A Lei 11.107/2005 estabelece que o 
pessoal dos consórcios públicos com personalidade jurídica de direito privado 
deverá ser regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT: 
§ 2o No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o 
consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à realização 
de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, 
que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. 
Quanto aos consórcios de direito público, não há impedimento para que 
sejam admitidos no regime estatutário. 
 Gabarito: Errado 
8. (ESAF ± SUSEP 2010) Em nossos dias, embora sequer sejam citadas(os) pelo 
Decreto-Lei n. 200/1967, também integram a administração indireta as(os): 
a) Organizações Sociais de Interesse Público. 
b) Organizações Não-Governamentais sem fins lucrativos. 
c) Organizações Sociais. 
d) Consórcios Públicos com personalidade jurídica de direito público. 
e) Parceiros Público-Privados sem fins lucrativos. 
 Comentários: Nos termos da Lei 11.107/2005, que dispõe sobre normas 
gerais de contratação de consórcios públicos: 
Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: 
I ± de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência 
das leis de ratificação do protocolo de intenções; 
II ± de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. 
§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a 
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administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. 
 3RUWDQWR��FRUUHWD�D�DOWHUQDWLYD�³G´� 
 AV� HQWLGDGHV� UHIHULGDV� QDV� RSo}HV� ³D´�� ³E´� H� ³F´��2UJDQL]Do}HV� 6RFLDLV�
de Interesse Público, Organizações Não-Governamentais e Organizações 
Sociais, respectivamente, são consideradas entidades paraestatais, isto é, 
entes privados que colaboram com o Estado no desempenho de atividades de 
interesse público, mas que não integram a Administração formal, direta ou 
indireta. Já os Parceiros Público-3ULYDGRV� �RSomR� ³H´��� HPERUD� SUHVWHP�
serviços públicos por delegação do Poder Púbico, também não são 
considerados integrantes da Administração Pública direta ou indireta. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³G´ 
9. (ESAF ± AFRFB 2014) Em se tratando dos Consórcios públicos, Terceiro Setor 
e o disposto na Instrução Normativa SLTI/MP n. 02 de 2008, é correto afirmar: 
a) a lei que rege os consórcios públicos prevê dois tipos de contratos a serem 
firmados pelos entes consorciados: o contrato de rateio e o contrato de cooperação. 
b) o serviço deverá ser executado obrigatoriamente pelos cooperados, vedando-se 
qualquer intermediação, quando se tratar da contratação de cooperativas. 
c) o terceiro setor compreende as entidades da sociedade civil de fins públicos e 
lucrativos coexistindo com o primeiro setor, que é o Estado, e o segundo setor, que é 
o mercado. 
d) é vedado ao consórcio público a possibilidade de ser contratado pela 
administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, com 
dispensa de licitação. 
e) no caso de extinção do consórcio público, os entes consorciados responderão 
subsidiariamente pelas obrigações remanescentes, até que haja decisão que indique 
os responsáveis por cada obrigação. 
 Comentários: Vamos analisar cada alternativa: 
 a) ERRADA. A Lei 11.107/2005, que rege os consórcios públicos, prevê 
dois tipos de contratos a serem firmados pelos entes consorciados, a saber: 
contrato de rateio e contrato de programa. Portanto, a assertiva erra ao falar 
HP�³FRQWUDWR�GH�FRRSHUDomR´� 
Contrato de rateio é o instrumento pelo qual os entes consorciados se 
comprometem a aportar recursos financeiros para a realização das despesas 
do consórcio público (art. 8º). 
Já contrato de programa é o instrumento pelo qual devem ser 
constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação, inclusive 
sua administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para 
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com consórcio público, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio 
de cooperação federativa (art. 13). 
Por outro lado, a lei não prevê a figura de contrato de cooperação. O que 
existe são os convênios de cooperação, conforme previsto no art. 241 da CF: 
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio 
de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes 
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a 
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à 
continuidade dos serviços transferidos. 
Como se vê, consórcios públicos e convênios de cooperação têm por 
objetivo promover a gestão associada de serviços públicos; porém, são 
institutos jurídicos distintos. 
De fato, convênios de cooperação são pactos firmados exclusivamente 
por entes da Federação, com o objetivo de autorizar a gestão associada de 
serviços públicos, desde que ratificado ou previamente disciplinado por lei 
editada por cada um deles (Decreto 6.017/2007, art. 1º, VIII). Nos convênios, 
não há a criação de pessoa jurídica. Há um mero acordo de cooperação. Nos 
consórcios públicos, por sua vez, há uma reunião exclusiva de entes políticos, 
e a formação de uma nova pessoa jurídica, com a personalidade jurídica de 
direito público (associação pública) ou de direito privado. 
b) CERTA. A assertiva trata das disposições da IN SLTI 2/2008, que dispõe 
sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não. 
A norma prevê que a contratação de sociedades cooperativas somente poderá 
ocorrer quando, pela sua natureza, o serviço a ser contratado puder ser 
executado com autonomia pelos cooperados, de modo a não demandar 
relação de subordinação entre a cooperativa e os cooperados, nem entre a 
Administração e os cooperados (art. 4º, I). Ademais, o art. 5º da IN prevê o 
seguinte: 
Art. 5º Não será admitida a contratação de cooperativas ou instituições sem fins 
lucrativos cujo estatuto e objetivos sociais não prevejam ou não estejam de acordo 
com o objeto contratado. 
Parágrafo único. Quando da contratação de cooperativas ou instituições sem fins 
lucrativos, o serviço contratado deverá ser executado obrigatoriamente pelos 
cooperados, no caso de cooperativa, ou pelos profissionais pertencentes aos 
quadros funcionais da instituição sem fins lucrativos, vedando-se qualquer 
intermediação ou subcontratação. 
 c) ERRADA. Segundo a doutrina predominante, o primeiro setor 
compreende o Estado com sua missão de realizar a atividade administrativa 
para satisfazer as necessidades da coletividade. O segundo setor compreende 
o mercado no qual vale a livre iniciativa e tem comoparadigma o lucro. O 
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terceiro setor compreende entidades privadas sem fins lucrativos que exercem 
atividades de interesse social e coletivo, razão pela qual recebem incentivos 
do Estado a título de fomento. São exemplos as Organizações Sociais e as 
Organizações da Sociedade Civil de Interessa Púbico. Há ainda, para alguns 
doutrinadores, o quarto setor que compreende a economia informal. Portanto, 
D� DVVHUWLYD� HUUD� DR� DILUPDU� TXH� R� WHUFHLUR� VHWRU� DEUDQJH� HQWLGDGHV� GH� ³ILQV�
OXFUDWLYRV´� 
 d) ERRADA, ante o disposto na Lei 11.107/2005: 
Art. 2o Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da 
Federação que se consorciarem, observados os limites constitucionais. 
§ 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: 
I ± firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, 
contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do 
governo; 
II ± nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover desapropriações 
e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou 
interesse social, realizada pelo Poder Público; e 
III ± ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação 
consorciados, dispensada a licitação. 
 e) ERRADA. No caso, os entes consorciados responderão 
³VROLGDULDPHQWH´, e não ³VXEVLGLDULDPHQWH´. É o que diz a Lei 11.107/2005: 
Art. 12. A alteração ou a extinção de contrato de consórcio público dependerá de 
instrumento aprovado pela assembléia geral, ratificado mediante lei por todos os entes 
consorciados. 
§ 1o Os bens, direitos, encargos e obrigações decorrentes da gestão associada de 
serviços públicos custeados por tarifas ou outra espécie de preço público serão 
atribuídos aos titulares dos respectivos serviços. 
§ 2o Até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os 
entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações 
remanescentes, garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou 
dos que deram causa à obrigação. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³E´ 
10. (ESAF ± DNIT 2013) A respeito dos conceitos, constituição, formas e objetivos 
dos consórcios públicos de que trata a Lei n. 11.107/2005, é correto afirmar, exceto: 
a) a participação da União na formação dos consórcios públicos está condicionada à 
participação de todos os Estados em cujos territórios estejam situados os municípios 
consorciados. 
b) a celebração de protocolo de intenções é condição necessária para a constituição 
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do consórcio público. 
c) para o cumprimento dos seus objetivos, os consórcios públicos podem receber 
auxílios, subvenções e contribuições. 
d) é vedado autorizar mediante contrato a permissão para que o consórcio público 
promova a outorga, concessão e permissão de obras ou serviços públicos. 
e) Pode ser constituído na forma de associação pública ou pessoa jurídica de direito 
privado. 
 Comentários: Vamos analisar cada alternativa com base na Lei 
11.107/2005: 
a) CERTA, nos termos do art. 1º, §2º da Lei: 
§ 2o A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte 
todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios 
consorciados. 
Assim, não pode haver um consórcio formado exclusivamente pela União 
e por um Município. No caso, o Estado ao qual pertence o Município também 
deve participar. 
b) CERTA, nos termos do art. 3º da Lei: 
Art. 3o O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá 
da prévia subscrição de protocolo de intenções. 
O protocolo de intenções é um contrato preliminar cujas cláusulas devem 
conter todas as regras necessárias ao funcionamento do consórcio, por 
exemplo (art. 4º): a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do 
consórcio; a identificação dos entes da Federação consorciados; a indicação 
da área de atuação do consórcio; a previsão de que o consórcio público é 
associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos; 
as normas de convocação e funcionamento da assembleia geral, inclusive para 
a elaboração, aprovação e modificação dos estatutos do consórcio público; a 
forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio 
público que, obrigatoriamente, deverá ser Chefe do Poder Executivo de ente da 
Federação consorciado. 
Após ser ratificado pelos entes da Federação interessados, mediante lei, 
o protocolo de intenções converte-se em contrato de consórcio público. 
c) CERTA, nos termos do art. 2º, §1º da Lei: 
§ 1o Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá: 
 I ± firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, 
contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos 
do governo; 
d) ERRADA, pois os consórcios públicos poderão sim promover a 
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outorga, concessão e permissão de obras ou serviços públicos, nos termos do 
art. 2º, §3º da Lei: 
§ 3o Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou 
autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no 
contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto da 
concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender, 
observada a legislação de normas gerais em vigor. 
e) CERTA, nos termos do art. 6º da Lei: 
Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: 
I ± de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência 
das leis de ratificação do protocolo de intenções; 
II ± de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³G´ 
11. (Cespe ± TJDFT 2013) Os consórcios públicos são ajustes firmados por 
pessoas federativas, com personalidade de direito público ou de direito privado, 
mediante autorização legislativa, com vistas à realização de atividades e metas de 
interesse comum dos consorciados. 
 Comentários: A assertiva guarda perfeita consonância com a definição de 
consórcio público presente do Decreto 6.017/2007: 
Art. 2o Para os fins deste Decreto, consideram-se: 
I - consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da 
Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de 
cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, 
constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público 
e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins 
econômicos; 
 Lembrando que os consórcios públicos são constituídos por contrato 
firmado entre os entes da federação participantes, porém deverá ser ratificado 
por lei aprovada por cada um dos entes consorciados. Daí estar correta a 
H[SUHVVmR�³PHGLDQWH�DXWRUL]DomR�OHJLVODWLYD´�GR�HQXQFLDGR� 
 Gabarito: Certo 
 
 
 
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ENTIDADES PARAESTATAIS 
Entidades paraestatais são aquelas pessoas jurídicas que atuam 
ao lado e em colaboração com o Estado, sem com elese confundirem. 
Trata-se de pessoas privadas, vale dizer, instituídas por 
particulares, sem fins lucrativos, que exercem função típica, embora 
não exclusiva, do Estado, se sujeitando ao controle direto ou indireto 
do Poder Público. 
Maria Sylvia Di Pietro apresenta a seguinte conceituação: 
Entidades paraestatais são pessoas privadas que colaboram com o 
Estado desempenhando atividade não lucrativa e às quais o Poder Público 
dispensa especial proteção, colocando a serviço delas manifestações do 
seu poder de império, como o tributário, por exemplo. 
Como exemplo de entidades paraestatais pode-se citar os serviços 
sociais autônomos, as organizações sociais e as organizações da 
sociedade civil de interesse público. 
Tradicionalmente, as entidades paraestatais são consideradas 
integrantes do denominado terceiro setor, assim entendido aquele que é 
composto por entidades da sociedade civil sem fins lucrativos; esse 
terceiro setor coexiste com o primeiro setor, que é o Estado, e o 
segundo setor, que é o mercado, ou seja, o setor privado empresarial, 
com fins lucrativos. 
 
As entidades paraestatais não fazem parte 
da Administração Indireta; elas integram o 
terceiro setor. 
O terceiro setor caracteriza-se por prestar atividade de interesse 
público, por iniciativa privada, sem fins lucrativos. Justamente pelo 
interesse público da atividade, as entidades que integram o terceiro setor 
podem receber incentivos do Estado, inclusive sob a forma de aportes de 
recursos públicos. Tais incentivos é que compõem a atividade 
administrativa de fomento. Por essa razão, as entidades paraestatais, 
embora instituídas por particulares, se sujeitam a algumas normas de 
direito público, como o controle pela Administração Pública e pelo 
Tribunal de Contas. 
Detalhe importante é que as entidades do terceiro setor não 
precisam, necessariamente, manter qualquer vínculo com o Poder Público. 
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Se mantiver ± que seria o caso, por exemplo, de uma associação que se 
qualifica como organização social para receber repasse de recursos 
públicos ± essa entidade do terceiro setor passa a ser considerada 
entidade paraestatal. Por outro lado, se uma entidade privada 
desenvolver atividade não econômica de interesse do Estado e, apesar 
disso, não mantiver qualquer vínculo com o Estado, ela seria uma 
entidade do terceiro setor, mas não uma paraestatal, qualificação que 
pressupõe algum vínculo como Poder Público3. 
Em suma, os principais atributos das entidades paraestatais são: 
9 Entidades privadas, ou seja, são instituídas por particulares; 
9 Desempenham serviços não exclusivos do Estado, porém em 
colaboração com ele; 
9 Recebem algum tipo de incentivo do Poder Público (fomento); 
9 Se sujeitam ao controle da Administração Pública e do Tribunal 
de Contas. 
9 Regime jurídico de direito privado, porém parcialmente 
derrogado por normas de direito público; 
9 Não fazem parte da Administração Indireta; 
9 Integram o terceiro setor. 
 
12. (Cespe ± PC/BA 2013) Entidades paraestatais são pessoas jurídicas privadas 
que colaboram com o Estado no desempenho de atividades não lucrativas, mas não 
integram a estrutura da administração pública. 
 Comentário: O quesito está correto, pois apresenta o exato conceito de 
entidades paraestatais. Exemplos de entidades paraestatais são organizações 
sociais (OS), organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP) e 
serviços sociais autônomos. Vale prestar atenção no fato de que as entidades 
paraestatais, embora recebam fomento do Estado, não integram a estrutura 
formal da Administração Pública, vale dizer, não são entidades da 
Administração Indireta e muito menos órgãos da Administração Direta. 
 Gabarito: Certo 
 
3 Lucas Furtado (2014, p. 181). 
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Vejamos então um pouquinho mais sobre cada uma das entidades 
paraestatais mais estudadas pela doutrina. 
SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS 
Os serviços sociais autônomos desempenham atividades de utilidade 
pública, sem fins lucrativos, que beneficiam determinados 
grupamentos sociais ou profissionais, usualmente direcionadas ao 
aprendizado profissionalizante e à prestação de serviços 
assistenciais. 
São exemplos de serviços sociais autônomos as entidades do 
³6LVWHPD�6´��GHQWUH�elas: 
ƒ SESC ± Serviço Social do Comércio e SESI ± Serviço Social da 
Indústria, destinados à assistência social a empregados dos setores 
comercial e industrial, respectivamente; 
ƒ SENAI ± Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial; SENAC ± 
Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial, destinados à 
formação profissional e educação para o trabalho. 
ƒ SEBRAE ± Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas 
Empresas, que se destina à execução de programas de auxílio e 
orientação a empresas de pequeno porte. 
ƒ SENAR ± Serviço Nacional de Aprendizagem Rural, com o objetivo 
de organizar, administrar e executar o ensino da formação 
profissional rural e a promoção social do trabalhador rural; 
ƒ SEST ± Serviço Social do Transporte e SENAT ± Serviço Nacional 
de Aprendizagem do Transporte, que incentivam a formação 
profissional dirigida aos serviços de transporte; 
ƒ SESCOOP ± Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo, 
que atua na formação profissional, desenvolvimento e promoção 
social do trabalhador em cooperativa e dos cooperados. 
Os serviços sociais autônomos possuem administração e 
patrimônio próprios e são constituídos sob a forma de instituições 
particulares convencionais (fundações, sociedades civis ou associações). 
A criação dos serviços sociais autônomos depende de autorização 
em lei, a exemplo do que ocorre com as pessoas da Administração 
Indireta de direito privado. Assim, a aquisição de sua personalidade 
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jurídica somente se dá com a inscrição dos seus atos constitutivos no 
registro competente. 
Porém, ao contrário das entidades da Administração Indireta, não é o 
Poder Executivo quem usualmente recebe autorização para criar os 
serviços sociais autônomos. Diferentemente, tal encargo geralmente é 
conferido pela lei autorizadora a entidades representativas de 
categorias econômicas, como a Confederação Nacional da Indústria ± 
CNI, a Confederação Nacional do Comércio ± CNC, dentre outras. 
Ressalte-se que, embora sejam criados por autorização dada em lei, 
os serviços sociais autônomos, assim como as demais entidades 
paraestatais, não integram a Administração Pública formal, direta ou 
indireta. 
 
Os serviços sociais autônomos, embora 
criados por autorização em lei, não integram 
a Administração Pública formal. 
A necessidade de lei para autorizar a criação dos serviços sociais 
autônomos decorre do fato de que suas atividades são mantidas, 
predominantemente, por contribuições arrecadadas compulsoriamente de 
determinados contribuintes, as chamadas contribuições parafiscais. 
Tais recursos são arrecadados pela Receita Federal e repassados 
diretamente às entidades, ou seja, não chegam a compor o erário ou 
transitar pelo orçamento público. Apesar disso, são considerados 
recursos públicos, afinal, as contribuições são compulsórias, ou seja, 
pagas obrigatoriamente pelos contribuintes, a semelhança dos tributos. 
Além disso, sua aplicaçãodeve estar vinculada aos objetivos institucionais 
da entidade definidos na lei instituidora, sob pena de desvio de finalidade 
passível de controle pelos órgãos públicos competentes. 
Detalhe importante é que, segundo a jurisprudência do STF, a 
instituição das contribuições parafiscais pode ser feita mediante 
lei ordinária, sendo desnecessária a edição de lei complementar4. 
Os contribuintes das contribuições parafiscais são as pessoas 
jurídicas incluídas no setor econômico a que está vinculada a entidade. 
Para o SENAI e o SESI, por exemplo, são contribuintes as empresas 
 
4 RE 635.682/RJ 
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inseridas no setor da indústria, ao passo que para o SESC e o SENAC 
contribuem as empresas do comércio5. 
O Supremo entende que a cobrança da contribuição é válida 
independentemente de contraprestação direta em favor do 
contribuinte. Para surgir a obrigação de recolher a contribuição, o que 
importa é tão somente o setor econômico em que a empresa atua, e não 
o fato de ser diretamente beneficiada pelo serviço prestado pela entidade 
paraestatal. 
Maria Sylvia Di Pietro esclarece que os serviços sociais autônomos 
não prestam serviço público delegado pelo Estado, mas atividade 
privada de interesse público (serviços não exclusivos do Estado). 
Assim, não se trata de serviço público que incumbisse ao Estado e que ele 
tenha transferido a outra pessoa jurídica, por meio da descentralização 
(concessão, permissão ou autorização). Trata-se, sim, de atividade 
privada de interesse público que o Estado resolveu incentivar e 
subvencionar. A atuação estatal, no caso, é de fomento e não de 
prestação de serviço público. 
Os serviços sociais autônomos, por serem pessoas jurídicas de direito 
privado, sujeitam-se, basicamente, às regras de direito privado. 
Todavia, pelo fato de administrarem recursos públicos, também se 
submetem a algumas normas de direito público, sobretudo no que toca 
à utilização dos recursos, à prestação de contas e aos fins institucionais. 
Com efeito, os serviços sociais autônomos se submetem a controle 
pelo Poder Público, nos termos e condições estabelecidas na 
legislação pertinente a cada entidade. É o que dispõe o Decreto-Lei 
200/1967: 
Art. 183. As entidades e organizações em geral, dotadas de personalidade 
jurídica de direito privado, que recebem contribuições para fiscais e 
prestam serviços de interesse público ou social, estão sujeitas à 
fiscalização do Estado nos termos e condições estabelecidas na legislação 
pertinente a cada uma. 
Assim, as leis instituidoras dessas entidades devem prever os meios 
de controle a que se submetem. 
Ainda quanto ao controle, vale destacar que os serviços sociais 
autônomos estão sempre vinculados à supervisão do Ministério em 
 
5 Também contribuem para o SESC e o SENAC as empresas prestadoras de serviço, salvo quando integram 
outro serviço social (Súmula STJ 499). 
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cuja área de competência estejam enquadrados. O SESI, SENAI, SESC e 
SENAC, por exemplo, estão vinculados ao Ministério do Trabalho 6 . 
Ademais, também devem prestar contas ao Tribunal de Contas da 
União. 
Detalhe importante é que, segundo a jurisprudência do TCU, os 
serviços sociais autônomos não se submetem inteiramente à Lei de 
Licitações. De fato, a Corte de Contas entende que tais entidades, nas 
suas contratações, devem observar apenas os princípios da 
Administração Pública, e não necessariamente os procedimentos 
previstos na Lei 8.666/1993, podendo, em consequência, editar 
regulamentos próprios para definir as regras relativas aos contratos 
que venham a celebrar 7 . Todavia, ressalte-se que os serviços sociais 
autônomos não podem inovar na ordem jurídica por meio de seus 
regulamentos próprios, por exemplo, instituindo novas hipóteses de 
dispensa e de inexigibilidade de licitação, haja vista que a matéria deve 
ser disciplinada por norma geral, de competência privativa da União 8 . 
Dessa forma, tais regulamentos devem conter apenas regras 
procedimentais, como número mínimo de propostas, prazos, meios de 
garantir a publicidade etc. 
Por fim, vale destacar que o STF já deixou assente que as entidades 
GR�6LVWHPD�³6´�SRVVXHP natureza privada e não integram a administração 
pública, direta ou indireta, razão pela qual elas não estão obrigadas a 
realizar concurso público para contratar pessoal9. 
 
 
6 Decreto 74.296/1976, art. 4º. 
7 Acórdão 526/2013-TCU-Plenário 
8 TCU: Informativo de Licitações e Contratos 159/2013 
9 RE 789.874 
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13. (FGV ± OAB 2013) Determinada entidade de formação profissional, integrante 
dos chamados Serviços Sociais Autônomos (também FRQKHFLGRV� FRPR� ³6LVWHPD�
6´��� IRL�� UHFHQWHPHQWH� questionada sobre a realização de uma compra sem prévia 
licitação. Assinale a alternativa que indica a razão do questionamento. 
A) Tais entidades, vinculadas aos chamados serviços sociais autônomos, integram a 
Administração Pública. 
B) Tais entidades, apesar de não integrarem a Administração Pública, são dotadas 
de personalidade jurídica de direito público. 
C) Tais entidades desempenham, por concessão, serviço público de interesse 
coletivo. 
D) Tais entidades são custeadas, em parte, com contribuições compulsórias 
cobradas sobre a folha de salários. 
 Comentários: vamos analisar cada alternativa: 
 a) ERRADA. Os serviços sociais autônomos são considerados entidades 
paraestatais e, como tal, não integram a Administração Pública. 
 b) ERRADA. Os serviços sociais autônomos são dotados de 
personalidade jurídica de direito privado. 
 c) ERRADA. Os serviços sociais autônomos não desempenham serviço 
público delegado pelo Estado, ou seja, não atuam sob regime de concessão, 
permissão ou autorização. Ao contrário, são entidades que desempenham 
atividade privada de interesse público, fomentada pelo Estado. 
 d) CERTA. De fato, os serviços sociais autônomos são custeados, em 
parte, por contribuições compulsórias cobradas das pessoas jurídicas 
incluídas no setor econômico a que estão vinculados. São as chamadas 
contribuições parafiscais, que são consideradas recursos públicos e, por isso, 
fazem com que tais entidades se submetam a algumas normas de direito 
público quanto à utilização desses recursos, a exemplo da necessidade de 
observar os princípios da Administração Pública nas suas contratações. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³d´ 
 
 
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ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS) 
Maria Sylvia Di Pietro assim define as organizações sociais: 
Organização social é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica 
de direito privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de 
particulares, e que recebe a delegação do Poder Público, mediante 
contrato de gestão, para desempenhar serviço público de natureza 
social. 
Conforme ensina a professora, nenhuma entidade nasce com o 
nome de organização social; a entidade é criada como associação ou 
fundação privada e, habilitando-se perante o PoderPúblico, recebe a 
qualificação; trata-se de título jurídico outorgado e cancelado pelo Poder 
Público. 
Assim, ao invés de montar um hospital público ou posto de saúde, o 
Poder Público pode buscar no setor privado alguma entidade privada sem 
fim lucrativo que atua nesse setor, a qualificar como organização social e 
repassar à entidade privada os recursos públicos necessários à prestação 
dos serviços à população10. 
 
As organizações sociais não são uma 
categoria de pessoa jurídica. Trata-se, 
apenas, de uma qualificação atribuída pelo 
Poder Público a determinadas entidades 
privadas. 
No âmbito da Reforma do Estado, as organizações sociais foram 
idealizadas para substituir a Administração Pública em determinadas 
iUHDV�� PHGLDQWH� D� ³DEVRUomR´� GDV� DWLYLGDGHV� H[HUFLGDV� SRU� yUJmRV� H�
entidades administrativas a serem extintos, processo este denominado de 
publicização. 
Na esfera federal, as organizações sociais são regidas pela 
Lei 9.637/1998. 
A aludida Lei prescreve que o Poder Executivo poderá qualificar 
como organizações sociais as pessoas que observem três fundamentos 
principais: 
 
 
10 Lucas Furtado (2014, p. 182). 
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1. Devem ter personalidade jurídica de direito privado; 
2. Não podem ter fins lucrativos; 
3. Devem desenvolver atividades dirigidas ao ensino, à pesquisa 
científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e 
preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde (art. 1º) 
A qualificação como organização social é ato discricionário do Poder 
Público, dependendo da aprovação do Ministério competente para 
supervisionar ou regular a área de atividade correspondente ao objeto 
social da entidade (art. 2º, II). Dessa forma, a qualificação não é 
conferida a toda e qualquer entidade que atenda aos requisitos legais, e 
sim depende do juízo de conveniência e oportunidade da autoridade 
competente. 
As entidades qualificadas como OS são declaradas como entidades 
de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais 
(art. 11). 
A habilitação da entidade privada como OS é feita mediante a 
assinatura de contrato de gestão11 com o Poder Público. É no contrato 
de gestão que estarão discriminadas as atribuições, responsabilidades e 
obrigações do Poder Público e da organização social. Tal instrumento é 
elaborado de comum acordo entre o órgão representante do Poder 
Público e a entidade qualificada. 
O órgão de deliberação superior das organizações sociais, seu 
Conselho de Administração, deve ter representantes do Poder Público e 
de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e 
idoneidade moral (art. 3º). 
À semelhança dos serviços sociais autônomos, as OS também não 
prestam serviço público delegado pelo Estado, mas sim atividade 
privada de interesse público (serviços não exclusivos do Estado), em 
seu próprio nome, com incentivo (fomento) do Estado. 
Conforme previsto na Lei 9.637/1998, o fomento às organizações 
sociais pode ocorrer das seguintes formas: 
 
 
11 O contrato de gestão celebrado entre o Poder Público e as OS é diferente do previsto no art. 37, §8º da 
CF, o qual é celebrado entre o Poder Público e entidades da Administração Indireta ou órgãos da 
Administração Direta, com a finalidade de ampliar a sua autonomia gerencial, orçamentária e financeira, e •‘„”‡�‘�“—ƒŽ�ˆƒŽƒ”‡‘•�“—ƒ†‘�‡•–—†ƒ”‘•�ƒ•�Dzƒ‰²…‹ƒ•�‡š‡…—–‹˜ƒ•dzǤ 
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ƒ Destinação de recursos orçamentários. 
ƒ Destinação de bens públicos necessários ao cumprimento do 
contrato de gestão, dispensada a licitação, mediante permissão 
de uso, consoante cláusula expressa do contrato de gestão. 
ƒ Cessão especial servidor, devendo o órgão de origem arcar com a 
sua remuneração. 
Um ponto importante é que, quando Administração Pública (de 
qualquer esfera, federal, estadual, distrital ou municipal) contrata serviços 
a serem prestados pelas organizações sociais, a licitação é dispensável, 
desde que aquele serviço esteja previsto no contrato de gestão celebrado 
pela organização social (Lei 8.666/1993, art. 24, inciso XXIV12). 
Quando constatado o descumprimento das disposições contidas no 
contrato de gestão, o Poder Executivo poderá proceder à 
desqualificação da entidade como organização social (art. 16). 
A desqualificação será precedida de processo administrativo, 
assegurado o direito de ampla defesa, respondendo os dirigentes da 
organização social, individual e solidariamente, pelos danos ou prejuízos 
decorrentes de sua ação ou omissão. 
A desqualificação importará reversão ao Poder Público dos bens e 
dos valores entregues à utilização da organização social, sem prejuízo de 
outras sanções cabíveis. 
 
 
12 Art. 24. É dispensável a licitação: 
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas 
no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão. 
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Foi ajuizada uma ADI contra diversos dispositivos da Lei 9.637/98 e também 
contra o art. 24, XXIV, da Lei 8.666/93, que prevê a dispensa de licitação nas 
contratações de organizações sociais. 
O Plenário do STF não declarou os dispositivos inconstitucionais, mas deu 
interpretação conforme a Constituição para deixar explícitas as seguintes 
conclusões: 
a) o procedimento de qualificação das organizações sociais deve ser conduzido 
de forma pública, objetiva e impessoal ?�ĐŽŵ�ŽďƐĞƌǀąŶĐŝĂ�ĚŽƐ�ƉƌŝŶĐşƉŝŽƐ�ĚŽ� “ĐĂƉƵƚ ?�
do art. 37 da CF, e de acordo com parâmetros fixados em abstrato segundo o 
disposto no art. 20 da Lei 9.637/98; 
b) a celebração do contrato de gestão deve ser conduzida de forma pública, 
objetiva e impessoal 唀 ĐŽŵ�ŽďƐĞƌǀąŶĐŝĂ�ĚŽƐ�ƉƌŝŶĐşƉŝŽƐ�ĚŽ� “ĐĂƉƵƚ ?�ĚŽ�Ăƌƚ ?� ?�ĚĂ��& ? 
c) as hipóteses de dispensa de licitação para contratações (Lei 8.666/1993, art. 
24, XXIV) e outorga de permissão de uso de bem público (Lei 9.637/1998, art. 12, § 
3º) são válidas, mas devem ser conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, 
ĐŽŵ�ŽďƐĞƌǀąŶĐŝĂ�ĚŽƐ�ƉƌŝŶĐşƉŝŽƐ�ĚŽ� “ĐĂƉƵƚ ?�ĚŽ�Ăƌƚ ?� ?�ĚĂ��& ? 
d) a seleção de pessoal pelas organizações sociais deve ser conduzida de forma 
pública, objetiva e impessoal 唀 ĐŽŵ�ŽďƐĞƌǀąŶĐŝĂ�ĚŽƐ�ƉƌŝŶĐşƉŝŽƐ�ĚŽ� “ĐĂƉƵƚ 开 ĚŽ�Ăƌƚ ?� ?�
da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; e 
e) qualquer interpretação que restrinja o controle, pelo Ministério Público e 
pelo Tribunal de Contas da União, da aplicação de verbas públicas deve ser 
afastada. 
STF. Plenário. ADI 1923/DF, rel. orig. Min. Ayres Britto, red. p/ o acórdão Min. Luiz Fux, julgado em 
15 e 16/4/2015 (Info 781). 
 
 
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14. (ESAF ± AFRFB 2005) Assinale entre o seguinte rol de entidades de 
cooperação com o Poder Público, não-integrantes do rol de entidades 
descentralizadas, aquela que pode resultar de extinção de entidade integrante da 
Administração Pública Indireta. 
a) Organizaçãosocial. 
b) Fundação previdenciária. 
c) Organização da sociedade civil de interesse público. 
d) Entidade de apoio às universidades federais. 
e) Serviço social autônomo. 
 Comentário: Trata-se das organizações sociais �RSomR� ³D´��� &RQIRUPH�
ensina Carvalho Filho, a necessidade de ser ampliada a descentralização na 
prestação de serviços públicos levou o Governo a instituir o Programa 
Nacional de Publicização, através da Lei 9.637/1998, pelo qual algumas 
atividades de caráter social, hoje exercidas por entidades e órgãos 
administrativos de direito público, poderão ser posteriormente absorvidas por 
pessoas de direito privado, segundo consta expressamente do art. 20: 
Art. 20. Será criado, mediante decreto do Poder Executivo, o Programa Nacional de 
Publicização - PNP, com o objetivo de estabelecer diretrizes e critérios para a 
qualificação de organizações sociais, a fim de assegurar a absorção de atividades 
desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União, que atuem nas 
atividades referidas no art. 1o, por organizações sociais (...) 
 A absorção implicará, naturalmente, a extinção daqueles órgãos e 
entidades, assim como a descentralização dos serviços para a execução sob 
regime de parceria. 
Gabarito: DOWHUQDWLYD�³D´ 
15. (FCC ± DP/AM 2013) As Organizações Sociais são pessoas jurídicas de direito 
privado, qualificadas pelo Poder Executivo, nos termos da Lei Federal no 9.637/98, 
com vistas à formação de parceria para execução de atividades de interesse público. 
NÃO está entre as características das Organizações Sociais, nos termos da referida 
lei, 
a) a necessidade de aprovação de sua qualificação, por meio de ato vinculado do 
Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade 
correspondente ao seu objeto social e do Ministro do Planejamento, Orçamento e 
Gestão. 
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b) a previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de 
representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de notória 
capacidade profissional e idoneidade moral. 
c) a proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em 
qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de 
associado ou membro da entidade. 
d) o desempenho de atividades relacionadas a pelo menos um dos seguintes 
campos: ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e 
preservação do meio ambiente, cultura e saúde. 
e) a atuação com finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de 
seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades. 
 Comentário: Vamos analisar cada alternativa: 
 a) ERRADA. O ato de qualificação das organizações sociais é 
discricionário, e depende da aprovação, quanto à conveniência e 
oportunidade, do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área 
de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro do 
Planejamento, Orçamento e Gestão. 
 b) CERTA. Nos termos do art. 3º da Lei 9.637/1998, as OS devem ter um 
Conselho de Administração, o qual deve ser composto por representantes do 
Poder Público e de entidades da sociedade civil: 
Art. 3o O conselho de administração deve estar estruturado nos termos que 
dispuser o respectivo estatuto, observados, para os fins de atendimento dos requisitos 
de qualificação, os seguintes critérios básicos: 
I - ser composto por: 
a) 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos representantes do Poder 
Público, definidos pelo estatuto da entidade; 
b) 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de membros natos representantes de entidades 
da sociedade civil, definidos pelo estatuto; 
c) até 10% (dez por cento), no caso de associação civil, de membros eleitos dentre 
os membros ou os associados; 
d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do 
conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida 
idoneidade moral; 
e) até 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida 
pelo estatuto; 
 F��&(57$��QRV�WHUPRV�GR�DUW���ž��,��³K´�GD�/HL������������ 
Art. 2o São requisitos específicos para que as entidades privadas referidas no artigo 
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anterior habilitem-se à qualificação como organização social: 
I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre: 
(...) 
h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em 
qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento 
de associado ou membro da entidade; 
 Uma vez que as OS não podem ter fins lucrativos, a lei proíbe que seu 
patrimônio seja distribuído aos sócios da entidade. 
 d) CERTA, nos termos do art. 1º da Lei 9.637/1998: 
 Art. 1o O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas 
jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao 
ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e 
preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos 
previstos nesta Lei. 
 H��&(57$��QRV�WHUPRV�GR�DUW���ž��,��³E´�GD�/HL������������ 
Art. 2o São requisitos específicos para que as entidades privadas referidas no artigo 
anterior habilitem-se à qualificação como organização social: 
I - comprovar o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre: 
(...) 
b) finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus 
excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades; 
Gabarito: DOWHUQDWLYD�³D´ 
16. (FCC ± SEAD/PI 2013) Em novembro de 2007, a Associação Piauiense de 
+DELOLWDomR�� 5HDELOLWDomR� H� 5HDGDSWDomR� í� $VVRFLDomR� 5HDELOLWDU� ILUPRX� SDUFHULD�
com o Estado do Piauí para, dentre outras obrigações, administrar o Centro 
IQWHJUDGR� GH� 5HDELOLWDomR� í� &(,5�� &HQWUR� HVWH� UHVSRQViYHO� KRMH�SHOR� DWHQGLPHQWR�
mensal de mais de 35 mil pacientes deficientes de todo o Estado. Sabe-se que a 
referida Associação é instituição não governamental sem fins lucrativos, com 
personalidade jurídica de direito privado e qualificada pelo Poder Executivo como 
Organização Social. Sabe-se também que existe repasse de recursos estaduais à 
Associação, a título de contrapartida. Diante do exposto, deduz-se que o negócio 
jurídico celebrado entre o Estado do Piauí e a Associação Reabilitar consiste em 
típico 
a) protocolo de intenções, o qual dispensa a entidade privada de sujeitar-se à 
fiscalização do Tribunal de Contas do Estado, dada a inexistência de fins lucrativos 
nas operações realizadas dentro do escopo do negócio jurídico. 
b) termo de cooperação, no qual se estabelece o modo de desempenho de um 
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serviço não exclusivo do Estado e que, em razão dessa não exclusividade, a 
entidade privada fica dispensada de controle da Administração pública. 
c) contrato de gestão, no qual se especificam o programa de trabalho proposto, as 
metas, os prazos de execução, bem como os critérios objetivos de avaliação de 
desempenho. 
d) contrato de parceria público-privada, na modalidade de concessão administrativa, 
no qual o Estado do Piauí, por meio de sua Secretaria de Saúde, figura como 
usuário indireto do serviço público prestado. 
e) consórcio público, o qual, por ser relacionado à área da saúde, deverá