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Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços Unidade I Aula 3 - Tipos de Licitação Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em Junho de 2017. As afirmações e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do Tribunal de Contas da União. © Copyright 2017 Este curso foi elaborado pela Escola Nacional de Administração Pública – ENAP E contou com a revisão do Tribunal de Contas da União – TCU Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais. RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO Tribunal de Contas da União Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa Desenho instrucional realizada no âmbito do acordo de Cooperação TécnicaFUB/CDT/Laboratório Latitude e ENAP COORDENADORA-GERAL DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA Natália Teles da Mota Teixeira CONTEUDISTA Edson Seixas Rodrigues (2005) REVISÃO Henrique Savonitti (2008) Walter Salomão (2011) Hanna Ferreira (2013) PROJETO GRÁFICO e DIAGRAMAÇÃO Vanessa Vieira 3 Unidade I - Aula 3 - Tipos de Licitação ENAP / Tribunal de Contas da União Unidade I - Aula 3 - Tipos de Licitação Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços .....................................1 Unidade I - Aula 3 - Tipos de Licitação ......................................................................................... 3 1. OBJETIVOS DA AULA ............................................................................................................................4 2. INTRODUÇÃO ..........................................................................................................................................4 3. MENOR PREÇO .......................................................................................................................................5 4. MELHOR TÉCNICA ................................................................................................................................6 5. TÉCNICA E PREÇO .................................................................................................................................7 6. TÉCNICA E PREÇO - EXEMPLO ........................................................................................................9 7. MAIOR LANCE OU OFERTA ............................................................................................................ 11 8. CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................................ 12 9. PONTO POLÊMICO ............................................................................................................................. 12 4 Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços Tr ib un al d e Co nt as d a Un iã o 1. OBJETIVOS DA AULA Ao final dessa aula, espera-se que você seja capaz de: • Listar os tipos de licitação previstos na Lei 8.666/1993, identificando suas aplicações e apontando as situações nas quais eles ocorrem. 2. INTRODUÇÃO Os tipos de Licitação previstos no art. 45, § 1º, incisos I a IV dizem respeito à forma como será julgada a licitação. São eles: » Menor Preço » Melhor Técnica » Técnica e Preço » Maior Lance ou Oferta A regra é a de menor preço. Conforme o artigo 46 da Lei 8.666/1993, os tipos de licitação “melhor técnica” e “técnica e preço” serão utilizados exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual ou no caso de fornecimento de bens e execução de obras ou prestação de serviços de grande vulto majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito, desde que autorizado expressamente e mediante justificativa circunstanciada da maior autoridade da Administração promotora constante do ato convocató- rio. Já o tipo “maior lance ou oferta” será utilizado nos casos de alienação de bens ou concessão do direito real de uso. Como dito anteriormente, o tipo licitatório é a forma como será julgada a licitação. Não vamos confundir Tipo com Modalidade, que iremos estudar na Aula 5 da Unidade 2. Desde logo, cabe ressaltar que a modalidade concurso não será combinada com nenhum desses tipos licitatórios. Também na Aula 5 da Unidade 2 trataremos com mais detalhes a mo- dalidade Concurso. “A adoção de critério de julgamento das propostas não autorizado pela Lei 8.666/1993 con- figura grave infração à norma legal e ao princípio da isonomia, importando na aplicação de multa aos responsáveis.” Acórdão 1.035/2008-TCU-Plenário. 5 Unidade I - Aula 3 - Tipos de Licitação ENAP / Tribunal de Contas da União 3. MENOR PREÇO Conforme previsto no art. 45, § 1º, da Lei 8.666/1993, a licitação pelo Menor Preço ocorre quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração for a aquela que, estando de acordo com as especificações do Edital ou Convite, apresente o menor preço dentre os concorrentes. A obra Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU, explica que esse tipo é utilizado geralmente para compra de bens, execução de obras ou prestação de serviços. A obra do TCU chama a atenção também para um aspecto importante: Menor preço não é justificativa para compra de produtos de baixa qualidade. Deve a Administração, em busca do melhor preço, verificar se as propostas estão de acordo com as especificações do ato convocatório, amostras ou protótipos exigidos. Nos processos licitatórios regidos unicamente pela Lei 8.666/1993 e, quando da utilização do critério de julgamento pelo menor preço, há a possibilidade de os licitantes ofertarem preços iguais, lembrando que nas modalidades tradicionais da Lei Geral de Licitações não há possibilida- de de negociação dos preços ofertados. Se houver igualdade entre os menores preços ofertados, em regra, a decisão de quem será o vencedor se dá por sorteio. É o que diz o § 2º do art. 45 da Lei 8.666/1993. No mesmo dispositivo, no entanto, há a ressalva de que deverá ser obedecido o disposto no § 2º do art. 3º da mesma lei, que trata da preferência a bens produzidos no país, em determinadas condições, como critério prévio de desempate. Ou seja, se duas propostas restarem empatadas, a preferên- cia (desempate) será para aquela cuja produção tenha sido local, no Brasil. Em uma licitação com critério de julgamento pelo menor preço, quando o objeto for di- visível, deverá ser verificada a melhor proposta por cada item licitado, e não pelo valor total da proposta ou do orçamento. Essa distinção é importante para evitar que alguns itens com preços unitários maiores do que o menor preço cotado para aquele item venham a ser contratados. A exceção é para a hipótese de julgamento pelo menor preço por lote, devendo ser observado que o agrupamento de itens em lotes deve ser previamente justificado como sendo a melhor solução para a contratação que se pretende, não se podendo alegar maior facilidade na operacionaliza- ção do certame como justificativa para a sua adoção. O critério de julgamento de menor preço por lote (...) somente deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de se promover a adjudicação por item e evidenciadas razões que demonstrem ser aquele o critério que conduzirá a contratações economicamente mais vantajosas. (Acórdão 1.680/2015-TCU-Plenário) 6 Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços Tr ib un al d e Co nt as d a Un iã o No voto que fundamentou o acórdão acima mencionado, ficou assente outras decisões do Tribunal que reforçam essa interpretação. [o] critério de julgamento de menor preço por lote somente deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de promover a adjudicação por item e evidenciadasfortes razões que demonstrem ser esse o critério que conduzirá a contratações economicamente mais van- tajosas. Na licitação por menor preço global do lote, a vantajosidade para a Administração somente se concretiza na medida em que for adquirido do licitante o lote integral dos itens, pois o preço é resultante da multiplicação de preços dos bens licitados pelas quantidades estimadas. Configura dano ao erário a compra de itens cujos preços registrados não são os menores ofertados na disputa. (Acordão 4.205/2014-TCU-1ª Câmara) Ou seja, a compra por lote deve ser precedida de justificativas para a formação do lote, do ponto de vista da maior vantajosidade para a Administração, pois, comprando por lotes, podemos ter alguns produtos com preços mais baratos em lotes de licitantes que não foram es- colhidos, pois o preço total do lote foi mais alto do que o de outros concorrentes. Então, muito cuidado quando se pretender licitar por lotes. Será preciso demonstrar que essa forma é mais vantajosa para a Administração. Não confundir vantajosa para a Administração com mais fácil de executar. 4. MELHOR TÉCNICA O que a Administração busca neste caso são produtos de natureza intelectual (elabora- ção de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão, gerenciamento e consultoria), que demandam maior eficiência, aperfeiçoamento, rapidez, tecnologia e adequação aos objetivos de determina- do empreendimento (art. 46 da Lei 8.666/1993). Cabe destacar que, nesse tipo licitatório, após a classificação da licitante melhor avaliada, haverá negociação do preço ofertado, utilizando- se como base, em regra, a proposta da licitante que ofertou o menor preço e alcançou a técnica mínima desejada. 7 Unidade I - Aula 3 - Tipos de Licitação ENAP / Tribunal de Contas da União Veja o quadro exemplificativo: Observe que, nas licitações de melhor técnica, há uma fase de negociação de preço, proce- dimento não previsto para os demais tipos, o que se constitui em uma exceção às licitações nas modalidades tradicionais da Lei 8.666/1993 que não admitem tal procedimento. 5. TÉCNICA E PREÇO O critério de seleção da melhor proposta se faz pela média ponderada das notas atribuídas à proposta técnica (PT) e à proposta de preço (PP), o que implica dizer que nem sempre a pro- posta vencedora é a de menor preço, visto que o critério preponderante recai sobre os quesitos técnicos. É uma forma da Administração avaliar dois critérios ao mesmo tempo: da onerosidade e da qualidade. Assim como o tipo Melhor Técnica, é utilizado para serviços de natureza predominan- temente intelectual, como elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão, gerencia- 8 Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços Tr ib un al d e Co nt as d a Un iã o mento e consultoria. Também é o tipo de licitação obrigatório, observadas as disposições do art. 3º da Lei 8.248/1991 (que dispõe sobre a competitividade da indústria nacional de informática), quando da contratação de bens e serviços de informática. Há, no entanto, uma situação excepcional em que se autoriza a adoção dos tipos Melhor Técnica ou Técnica e Preço para obras ou serviços dependentes de tecnologias sofisticadas, na forma definida no § 3º, do art. 46, da Lei 8.666/1993. NOTA IMPORTANTE!! Em 13 de maio de 2010, foi publicado o Decreto 7.174 que regulamenta a contratação de bens e serviços de informática e automação pela administração pública federal, direta ou indireta, pelas fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público e pelas demais organizações sob o controle direto ou indireto da União, destacando -se: • incluiu a licitação do tipo menor preço com a utilização do Pregão, preferencialmente eletrônico, como modalidade para contratação de bens e serviços de informática (art. 9º); • para as aquisições de bens e serviços que não sejam comuns em que o valor global estimado for igual ou inferior ao da modalidade convite, não será obrigatória a utilização da licitação do tipo “técnica e preço” (art. 9º). • se o critério de julgamento for do tipo técnica e preço, não poderá ser adotado o Convite como modalidade licitatória (art. 9º); • implanta critérios para o exercício do direito de preferência para contratação, inclusive para o Pregão (art. 8º). Saiba mais! Â Sobre as contratações na área de Tecnologia da Informação (TI) convém destacar que recentemente foi editada uma nova instrução normativa da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, a IN SLTI MPOG 04/2014, que dispõe sobre o processo de contratações de soluções de TI pelos órgãos federais. Ela entrou em vigor em 1º de janeiro de 2015. Â Se você desejar saber mais, na nossa biblioteca temos o texto completo da IN, já com as atualizações da IN 2/2015. Veja também o Guia Prático para Contratação de Soluções de TI da mesma SLTI que também está na nossa biblioteca. Veja o que o TCU orienta e recomenda a respeito desse tipo de licitação: É vedada a licitação do tipo “técnica e preço” quando não estiver caracterizada a natureza predominantemente intelectual da maior parte do objeto que se pretende contratar, à vista do disposto no art. 46, caput, da Lei 8.666/1993 (Acórdão 2391/2007 – Plenário/Sumário. 9 Unidade I - Aula 3 - Tipos de Licitação ENAP / Tribunal de Contas da União Abstenha- se de exigir ou pontuar, em licitações do tipo técnica e preço, qualquer quesito que não guarde correlação técnica, pertinência ou proporcionalidade com o objeto contratado ou que não indique, necessariamente, maior capacidade para fornecer os serviços licitados, em observância ao disposto na Lei n° 8.666/1993, art. 3°, § 1°, I, e à jurisprudência do TCU, contida, por exemplo, nos Acórdãos 667/2005 Plenário e 2.561/2004 Segunda Câmara. Deixe de prever como critério de pontuação técnica, em licitações do tipo técnica e preço, a adoção de valores fixos de remuneração, limitando -se a pontuar por faixas salariais. Adote a modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica, sempre que os serviços de Tecnologia da Informação puderem ser definidos segundo protocolos, métodos e padrões de desempenho e de qualidade objetivamente definidos pelo edital, por meio de especifica- ções usuais no mercado, nos termos do parágrafo único do art. 1° da Lei n° 10.520/2002, adotando modalidade diversa somente quando não for viável utilizá- lo, o que deverá estar justificado no processo licitatório, nos termos do Acórdão 2471/2008 Plenário. (Acórdão 1453/2009 Plenário) Esse critério consiste na ponderação entre preço e técnica, previamente definida no edital. Primeiro, são abertas e classificadas as propostas técnicas. Em seguida, são abertos os envelopes com as propostas de preços, fazendo-se a valorização de acordo com os critérios estabelecidos no edital. Tendo as propostas técnica e de preços devidamente valoradas, aplicam-se os critérios de ponderação para se obter a pontuação final das propostas, escolhendo a que tiver mais pontos. 6. TÉCNICA E PREÇO - EXEMPLO Licitação do tipo Técnica e Preço para contratação de projeto técnico de arquitetura para a construção de uma biblioteca municipal. Os licitantes apresentaram as propostas técnicas com as informações sobre o plano de trabalho, suas equipes técnicas e conhecimento do problema, na forma definida no edital. As propostas de preço apresentadas foram as seguintes: Licitante 1: R$ 140.000,00; Licitante 2: R$ 148.000,00; Licitante 3: R$ 142.000,00; Licitante 4: R$ 150.000,00; Licitante 5: R$ 147.000,00. A administração orçou em R$ 150.000,00. Às propostas de preços serão atribuídos pontos para se obter a Nota da Proposta de Preços (NPP) por meio da aplicação da fórmula: 10 Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de PreçosTr ib un al d e Co nt as d a Un iã o Onde: X1 = (V0 + M) / 2 X2 = valor da proposta do licitante V0 = valor orçado pela Administração M = média dos preços cotados pelos licitantes Cálculo da Proposta Vencedora (NF) 11 Unidade I - Aula 3 - Tipos de Licitação ENAP / Tribunal de Contas da União Atenção! Nas licitações do tipo Técnica e Preços – assim como nas do tipo Técnica – precisamos tomar muito cuidado para que os critérios de pontuação não sejam usados para direcionar o resultado do certame. A depender de como sejam aplicados, pode-se, indevidamente, alijar do processo propostas que seriam mais vantajosas para a Administração. NF = 98,16 Nota da Proposta Técnica (NPT): decorrente da avaliação dos critérios estabelecidos no edital. Pode ser, por exemplo, que se estabeleça pontos em razão do Plano de Trabalho proposto, Equipe técnica e Conhecimento do problema. Por meio da atribuição de pontos para cada grupo, chega-se à pontuação do licitante para a NPT. Nota da Proposta de Preços (NPP): o edital deve contemplar a forma de se chegar à nota, a partir dos preços apresentados na proposta. O preço apresentado por um licitante pode ser ponderado com os dos demais e com o orçamento da administração Para ver mais, consulte, por exemplo, os acórdãos do TCU 1.993/2008, 2.681/2008, 479/2015 e 862/2015, todos do Plenário. 7. MAIOR LANCE OU OFERTA Quando utilizado o tipo de licitação maior lance ou oferta, o vencedor será, dentre os licitantes qualificados, aquele que apresentar a proposta mais vantajosa para a Administração – o maior lance ou a maior oferta. Nesse caso, a classificação se dá pela ordem decrescente dos preços propostos. Henrique Savonitti, ao combinar o art. 45, § 1º, inciso IV, com o art. 22, § 5º, ambos da Lei 8.666/1993, conclui que a Licitação por Maior Lance ou Oferta ocorre apenas nas hipóteses de: • Alienação de bens imóveis recebidos em pagamento; • Alienação de bens móveis inservíveis; • Alienação de bens móveis legalmente apreendidos; • Concessão de direito real de uso. 12 Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços Tr ib un al d e Co nt as d a Un iã o 8. CONSIDERAÇÕES FINAIS Os tipos de licitação Melhor Técnica ou Técnica e Preço devem ser utilizados exclusivamen- te para serviços de natureza predominantemente intelectual, tais como: • Elaboração de projetos, cálculos, fiscalização; • Supervisão e gerenciamento e engenharia consultiva; • Elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos, ressalvado o disposto no § 4º do art. 45 , que se refere a bens e serviços de informática. Ainda conforme art. 45, § 3º, excepcionalmente, os tipos de licitação previstos neste artigo poderão ser adotados, por autorização expressa e mediante justificativa circunstanciada da maior autoridade da Administração promotora constante do ato convocatório, para fornecimento de bens e execução de obras ou prestação de serviços de grande vulto majoritariamente dependen- tes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito, atestado por autoridades técnicas de reconhecida qualificação, nos casos em que o objeto pretendido admitir soluções alternativas e variações de execução, com repercussões significativas sobre sua qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade concretamente mensuráveis, e estas puderem ser adotadas à livre escolha dos licitantes, na conformidade dos critérios objetivamente fixados no ato convocatório. 9. PONTO POLÊMICO Contratação de serviços advocatícios mediante licitação na modalidade Concorrência do tipo “técnica e preço”. O objeto da licitação era a atuação profissional em causas nas áreas trabalhista e cível, e procedimentos administrativos, junto às Justiças Estadual, Federal e do Trabalho, incluindo to- das as instâncias dos Tribunais sediados nos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo, e Tribunais Superiores Nos critérios estabelecidos no instrumento convocatório, houve falha na definição dos quesitos para medir a experiência profissional do advogado ou da sociedade de advogados que se pretendia contratar. A principal irregularidade constatada foi a adoção apenas de critérios de pontuação técni- ca que media a quantidade de vezes em que os advogados atuaram em representação de pesso- as jurídicas de direito público ou privado, sem que houvesse, em contrapartida, outros critérios que pudesse demonstrar a qualificação técnica do licitante, além de não se ter estabelecido um limite para a pontuação máxima. 13 Unidade I - Aula 3 - Tipos de Licitação ENAP / Tribunal de Contas da União Por tais motivos, considerou-se que houve restrição ao caráter competitivo do certame, pois, escritórios que contassem com grande número de advogados, independente da qualifica- ção e da complexidade das causas, estariam sem situação de vantagem na licitação. Para o relator, os critérios de pontuação técnica definidos no edital do certame podem, de fato, ter “acarretado injustiças e contrariado o interesse público”, privilegiando “sociedades cujos advogados atuaram em grande número de causas, embora de baixa complexidade”. Os critérios adotados “não garantem necessariamente a qualificação técnica dos profissionais da sociedade a ser contratada” e, se a [entidade] decidiu realizar a concorrência do tipo “técnica e preço”, “é porque a qualificação técnica da contratada é importante e determinante na con- dução da defesa dos interesses da empresa junto ao Poder Judiciário”. Reconheceu o relator haver indícios de que, “com a ausência de fixação de pontuação geral máxima a ser obtida pelas licitantes com a definição de pontuação máxima apenas para cada profissional , a licitação em tela tende à contratação de escritório de maior porte, simplesmente por ser detentor de quadro maior de profissionais”. O Plenário, por unanimidade, referendou a cautelar. (Decisão monocrá- tica do relator Ministro- Substituto André Luís de Carvalho, no TC-003.512/2010. Legislação Básica em Licitações, Pregão e Registro de Preços Unidade I - Aula 3 - Tipos de Licitação 1. OBJETIVOS DA AULA 2. INTRODUÇÃO 3. MENOR PREÇO 4. MELHOR TÉCNICA 5. TÉCNICA E PREÇO 6. TÉCNICA E PREÇO - EXEMPLO 7. MAIOR LANCE OU OFERTA 8. CONSIDERAÇÕES FINAIS 9. PONTO POLÊMICO
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